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2021

Lecture néo-républicaine du non-recours aux droits sociaux

Neo-republican Reading of Non Take-up of Social Rights
Frédéric Bertrand

Résumés

Le non-recours aux droits sociaux affecte l’efficacité des politiques sociales et l’équité des systèmes socio-fiscaux de redistribution. À l’heure où se préparent des réformes des politiques sociales qui portent l’ambition de traiter la problématique du non-recours, cet article invite à prendre en considération la dimension proprement politique du phénomène. La théorie politique néo-républicaine de Philip Pettit sert ici de fil conducteur à une relecture des travaux de Philippe Warin sur le non-recours par non-demande. Elle permet de jeter un regard critique sur les théories socio-économiques et socio-politiques qui prévalent actuellement sur le sujet. L’apport de cette relecture est manifeste à plusieurs niveaux. Elle invite, en premier lieu, à revisiter les catégories de non-recours par désintérêt et par conflit de valeur et enrichit le cadre d’analyse en prenant en compte au même niveau que les phénomènes de non-recours, des phénomènes de recours par déférence stratégique. Plus fondamentalement, cette relecture inscrit l’analyse du non-recours dans l’histoire de la socialité moderne et de la conceptualisation républicaine de la liberté comme non domination. Par ailleurs, cet exercice d’application du néo-républicanisme à la question du non-recours met l’auteur sur la voie d’une théorie néo-républicaine de la justice et du droit en mesure d’offrir un cadre général d’analyse critique des politiques sociales.

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Texte intégral

  • 1 Nous remercions Philippe Warin de ses commentaires bienveillants sur la première version de ce text (...)
  • 2 En Europe le taux moyen de non-recours aux prestations sociales est estimé à 40% (Eurofound, 2015) (...)
  • 3 L’évaluation du RSA a montré que 90% des non-recourants déclarant connaître le RSA sans l’avoir jam (...)
  • 4 L’ODENORE rapportait en 2011 que 13% des non-recourants au RSA connaissaient le dispositif et étaie (...)

1Le non-recours aux droits-sociaux 1 est un phénomène massif et largement répandu à l’échelle internationale 2. S’il reste encore difficile à appréhender précisément d’un point de vue quantitatif pour des raisons techniques et méthodologiques, nul ne doute plus qu’il affecte l’efficacité des politiques sociales et l’équité des systèmes socio-fiscaux de redistribution. L’enjeu est bien repéré et pris en charge : des explications du phénomène ont été apportées ces 30 dernières années ; ses causes paraissent entendues ; des propositions ont été faites pour lutter contre le non-recours ; nombre de maîtres d’œuvre des politiques sociales sont aujourd’hui sensibilisés à, voire intègrent, des mesures préventives ou correctives. Plus encore, le principe d’un versement automatique des prestations qui s’affirme en France à la faveur des débats autour du revenu universel ou de la réforme des minima sociaux, pourrait même laisser penser que le problème est en voie de résolution. Une note du Conseil d’analyse économique préconise en ce sens, pour mettre fin au non-recours, de créer un formulaire de déclaration unique valant demande de droit auprès de tous les organismes sociaux et de mettre en place un versement automatisé sur la base des données de la Déclaration sociale nominative (DSN) (Bargain & Ali, 2017). Et de fait, un examen des causes de non-recours indique que dans une large majorité de cas le non-recours est dû à une mauvaise information 3 sur le dispositif (Bourguignon, 2011), ou bien que les personnes éligibles ne le connaissent pas, ou bien qu’elles le connaissent mal et croient à tort être inéligibles. À l’inverse, il a été montré que les mesures entreprises pour apporter une information ciblée aux personnes potentiellement éligibles réduisent significativement le non-recours (Castell & Perron-Bailly, 2018). Tout porte à croire donc que le versement automatique des prestations serait une solution efficace pour lutter contre le non-recours (Van Mechelen & Van Der Heyden, 2017). Cela permettrait en outre de traiter les cas où les personnes renoncent à faire valoir leur droit face à la complexité de la procédure, et d’autres cas de non-recours dus à un dysfonctionnement des organismes au moment d’orienter le demandeur, d’instruire la demande ou de délivrer la prestation. Dans ce contexte consensuel les travaux dissonants de Philippe Warin apparaissent particulièrement suggestifs. Voici plus de dix ans que ce spécialiste du non-recours porte une attention particulière à une forme spécifique de non-recours : le non-recours par non-demande intentionnelle. Cette catégorie de non-recours concerne ceux qui renoncent à une prestation ou à un service en toute connaissance de cause. Certes, ils sont minoritaires 4 mais leur voix mérite d’être entendue à l’heure des grands projets de réforme sociale (Warin, 2011a). Pour le politiste, les non-recourants par non-demande intentionnelle intentent un procès en illégitimité aux politiques sociales qui échouent à les reconnaitre pour ce qu’ils sont et cherchent au contraire à les installer dans une relation sociale stigmatisante qu’ils rejettent. En mettant l’accent sur cette forme de non-recours, Philippe Warin oppose à l’analyse standard une lecture plus radicale de la causalité du non-recours qui interroge la pertinence des politiques sociales au-delà même de leur efficacité.

2Le débat sur ce qu’est le non-recours, ses enjeux, la meilleure manière pour les politiques sociales de le prendre en charge, n’est pas clos. Nous proposons d’y contribuer en en rediscutant les principales propositions à la lumière de la théorie politique néo-républicaine. Dans un premier temps nous présenterons les deux grandes options théoriques qui articulent ce débat, l’option socio-économique et l’option socio-politique de Philippe Warin. Nous discuterons cette dernière dans un second temps sous l’angle de la théorie politique néo-républicaine, en mesure selon nous de lui fournir un cadre théorique d’analyse plus systématique. Dans la perspective néo-républicaine, le non-recours aux prestations parait comme une forme particulière d’un processus plus global de mise en retrait du social. À ce niveau-là l’enjeu de lutter contre le non-recours n’est plus simplement d’assurer l’équité du système de redistribution, mais plus radicalement de préserver de la défiance les principes de justice qui fondent l’organisation sociale. Nous rappellerons pour conclure les principaux apports et limites de cette lecture néo-républicaine et tâcherons de réinterroger l’opportunité du versement automatique des prestations pour régler la question du non-recours.

Des deux options socio-économique et socio-politique du non-recours

3Nous traitons dans cette partie des deux approches socio-économique et socio-politique du non-recours. Après les avoir présentées rapidement nous discuterons plusieurs points sur lesquels elles divergent. Nous qualifierons de socio-économique l’approche qui s’est construite sur les principes de l’individualisme méthodologique classique pour analyser le non-recours comme le résultat d’une décision rationnelle d’un agent économique. Cette approche objective le non-recours par le calcul d’un taux de non-recours à un programme. La littérature qui s’est développée à partir des années 1980 a entrepris de discuter les déterminants de la décision de non-recours et s’est attachée à objectiver les profils individuels les plus à risque. Robert Moffitt passe pour être l’un des premiers à avoir modélisé le non-recours aux politiques sociales, à travers le modèle économique standard de maximisation de l’utilité (Moffitt, 1983). Cet économiste américain spécialiste du marché du travail et de l’économie de la pauvreté a proposé d’expliquer le non-recours comme le résultat d’une décision rationnelle d’un agent mettant en balance les bénéfices et les coûts associés à la participation à un programme (Currie, 2004). Robert Moffitt considérait la stigmatisation sociale comme le principal coût à supporter par le participant. Son modèle distinguait deux types de coûts, des coûts fixes induits par l’entrée dans le programme et des coûts variables dépendants du niveau des bénéfices attendus. L’intérêt d’un tel modèle tient à son pouvoir explicatif et à sa capacité à anticiper les comportements individuels pour in fine construire des politiques sociales plus efficaces. En l’occurrence, dans ce cadre méthodologique, une politique publique pourra jouer sur deux leviers pour gagner en efficacité, réduire les coûts de participation et/ou augmenter les bénéfices attendus par l’agent à l’issue du programme. Le paramétrage fin de la politique et notamment des niveaux de prestation ou de service, nécessite une analyse statistique ou économétrique des déterminants de la décision individuelle de recourir ou non-recourir et une modélisation des configurations coût/bénéfice optimales pour le programme. Ce modèle a par la suite été affiné, par exemple en prenant en compte la stigmatisation personnelle qui peut survenir lorsque les principes moraux du bénéficiaire entrent en conflit avec les normes sous-tendant le programme (Anderson & Meyer, 1997). D’autres coûts ont été intégrés au modèle coût/bénéfice, par exemple ceux induits par la recherche d’information sur le programme ou par le temps consacré pour accéder à celui-ci. Par ailleurs ce modèle standard et la théorie des choix rationnels qui le sous-tend a été discuté sous l’angle de l’économie comportementale avec l’objectif de proposer un modèle plus réaliste de la décision rationnelle et du comportement des agents. Ted O’Donoghue et Matthew Rabin, par exemple, soulignent que le modèle coût/bénéfice ne prend pas en compte un biais cognitif connu sous le nom d’escompte du futur (O’Donoghue & Rabin, 1999). Selon ce dernier, un agent attribue dans sa décision un poids plus important aux avantages ou aux coûts immédiats et un poids moins important à ceux qui surviendront dans le futur. Ainsi un coût, même minime, à consentir à l’entrée d’un programme social pourrait induire du non-recours si les bénéfices attendus, même importants, paraissaient trop lointains. De la même façon il a pu être démontré un effet de procrastination des agents qui conduit à surévaluer le coût d’entrée dans le dispositif (Madrian & Shea, 2001) au point d’ajourner voir de suspendre la décision d’intégrer le programme. À côté de ces déterminants endogènes de la décision, les économistes ont considéré des déterminants exogènes comme par exemple la faible sensibilisation au programme (Raj & Ali, 2013) ou la mauvaise connaissance des règles d’éligibilité ou des bénéfices à en attendre (Liebman & Luttmer, 2015). Mais les décisions des agents étant sensibles aux situations et aux contextes dans lequel elles sont prises, les économistes se sont également attachés à déterminer les configurations qui minimisent les risques de non-recours pour les différents profils d’agents. Il a été démontré à cet égard l’existence d’un effet réseau, selon lequel l’appartenance à un groupe ethnique ou social déjà recourant réduit sensiblement la stigmatisation des nouveaux entrants (Marianne, 2000). Il a été montré, dans le même sens, que les agents avec un niveau de ressource élevé pouvaient avoir une probabilité plus importante de ne pas recourir à une prestation à laquelle ils étaient éligibles (Domingo & Pucci, 2014). Ce dernier point pourrait paraitre à tort compatible avec un objectif de justice sociale, favorisant le recours des publics les plus nécessiteux et écartant du programme ceux qui en ont le moins besoin. Pour autant, des études récentes montrent que tel n’est pas le cas puisque, si la probabilité de participation augmente lorsque le revenu diminue, ceux qui ont les revenus les plus faibles n’ont pas la probabilité la plus élevée de recours (Tempelman & Houkes, 2015).

4L’approche socio-politique quant à elle accorde un poids particulier aux déterminants exogènes du non-recours. Le manque d’information des publics sur le programme est présenté dans ce cadre comme une des principales causes du non-recours. L’hypothèse fondamentale de cette approche est que c’est du côté des politiques sociales elles-mêmes que se trouvent les principaux déterminants du non-recours. Elle rompt par là avec le modèle de l’individualisme méthodologique de l’approche économique pour installer, sans paradoxe, les usagers aux centres de ses analyses. Nous empruntons à Philippe Warin, politiste français, directeur de recherche au CNRS et co-fondateur de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE), la catégorie de « socio-politique » pour qualifier cette approche. Son ouvrage récent nous servira de cadre de référence (Warin, 2016). Philippe Warin rappelle que cette approche s’inscrit dans une réflexion sociologique sur les causes du non-recours conduite du point de vue de l’usager. L’analyse séquentielle que Scott Kerr développe au début des années 1980 relève de cette approche. Elle étudie les différentes étapes d’une demande de prestation ou de participation à un programme et repère les freins susceptibles d’apparaitre à chaque étape et d’entrainer finalement le non-recours. Ces freins sont relatifs à diverses croyances ou connaissances de la personne relativement à son propre besoin, à son éligibilité au programme, au programme lui-même et à son utilité, ou encore aux bénéfices escomptés. Wim van Oorschot prolonge ces analyses en complexifiant le modèle décisionnel sur lequel elles s’appuient. Il avance en premier lieu que ces différentes connaissances ou croyances alimentent non pas un seul mais de multiples arbitrages selon un schéma dynamique à travers lequel la décision de non-recours apparait comme le résultat final d’un processus complexe et non linéaire. Le chercheur néerlandais précise également que le non-recours volontaire peut-être actif, mais aussi bien passif lorsqu’il résulte d’une décision de personnes empêchées d’entrer dans le programme. Elles peuvent être empêchées par exemple par un manque d’information sur le programme, par l’évolution des critères d’éligibilité au programme, parfois par des erreurs de l’administration, etc... Cette typologie de non-recours est d’une grande portée à la fois théorique et analytique. Sur un plan théorique, elle marque une rupture avec l’hypothèse que l’usager est un agent économique bien informé, elle marque aussi une rupture avec l’incidente de cette hypothèse qui considère que le non-recours est toujours l’œuvre d’un choix rationnel. Wim van Oostroscht présente parfois cette rupture méthodologique comme une condition pour que le non-recours apparaisse comme un problème social de premier ordre (van Oorschot & Math, 1996, p. 6). Tant qu’il est compris comme le résultat d’un choix rationnel, le non-recours n’est en effet pas un problème public, il apparait comme l’exercice d’une liberté individuelle en soi non-problématique. La proposition se renverse en revanche dès lors que le non-recours est compris comme le symptôme d’un dysfonctionnement des politiques sociales qui empêchent un exercice effectif des droits individuels. Le non-recours devient par là un problème d’efficacité inhérent aux politiques sociales appelées dès lors à organiser les moyens pour garantir un libre accès aux droits. Philippe Warin et l’ODENORE ont retravaillé cette typologie, dans une version synthétique elle se décline en quatre formes de non-recours :

Tableau 1 : Les formes du non-recours (Warin, 2016)

La non-connaissance, lorsque l’offre n’est pas connue

La non-proposition, lorsque l’offre n’est pas activée par les agents prestataires malgré l’éligibilité du demandeur, que celui-ci connaisse ou pas l’offre

La non-réception, lorsque l’offre est connue, demandée mais n’est pas obtenue ou utilisée

La non-demande, quand l’offre est connue mais pas demandée, abandonnée, ou bien un droit ouvert mais la prestation non utilisée, un service accessible mais non sollicité

  • 5 Philippe Warin utilise assez peu le terme de domination mais le concept joue un rôle important dans (...)
  • 6 « Cela signifie que toute situation de choix mettant en jeu l’intérêt des acteurs se trouverait en (...)

5Mais c’est tout particulièrement le non-recours par non-demande, qualifié parfois d’intentionnel (Warin, 2018), d’actif, parfois de raisonné (Leresche, 2019) ou de volontaire – reformulation du non-recours volontaire actif de Wim van Oorschot – qui fait l’objet d’une attention soutenue de Philippe Warin depuis plus de dix ans. La raison à cela est que cette forme de non-recours interroge la construction des politiques sociales de la manière la plus radicale qui soit : elle interroge les motifs du désintérêt des personnes pour l’offre qui leur est pourtant dédiée (Warin, 2008). Même à supposer le cas où la politique sociale réponde parfaitement aux besoins sociaux, nous dit Philippe Warin en substance, il subsisterait une part de non-recours par non-demande intentionnelle, car la raison de ce dernier n’est pas à rechercher dans la qualité de l’offre mais dans sa pertinence et in fine sa légitimité. Ce point nous fait entrer dans la dimension proprement politique de l’approche socio-politique. Pour le dire dans les termes de la sociologie critique de l’École de Francfort que mobilise Philippe Warin – mais pas toujours systématiquement – l’hypothèse est que l’accès aux droits sociaux suppose pour le recourant d’accepter ce qui s’apparente à une forme de domination 5 ; le non-recours apparaissant alors comme un refus volontaire voire revendiqué de cette domination, en même temps qu’une lutte silencieuse pour la reconnaissance d’un droit à discuter la légitimité de l’offre publique. La domination se traduit par la non-prise en compte de l’autonomie des personnes par la puissance publique ou les opérateurs des politiques sociales ; elle s’apparente à un mépris pour cette autonomie. Ce mépris peut prendre différentes formes : le déploiement systématique de mesures d’activation ; l’instrumentation du sentiment de honte des bénéficiaires ; la tentation du nouveau management public de rendre les bénéficiaires « invisibles aux indicateurs officiels de mesure du rendement » (Warin, 2016) ; ou encore s’exprimer dans l’idée que l’offre est à prendre ou à laisser. Mais la domination se met en œuvre aussi plus insidieusement comme la troisième dimension du pouvoir au sens de Nina Eliasoph (Eliashoph, 2010) à laquelle Philippe Warin fait référence (Warin, 2016), celle de la « culture du silence politique » qui fait du non-recours une forme de résistance condamnée au silence car inaudible : comment en effet contester ses propres droits ? Et il faut toute la puissance analytique et critique de l’approche socio-politique pour décrypter derrière cette résistance silencieuse l’expression d’une lutte active pour la reconnaissance d’un droit fondamental de participer à la construction des politiques sociales. Mais sur quoi se fonde la légitimité d’une telle demande de reconnaissance ? Sur quels principes normatifs se construit ce droit de tout un chacun à discuter les politiques sociales ? Philippe Warin esquisse une réponse à ces questions lorsqu’il explique en quoi le non-recours est un comportement politique (Warin, 2016). Il montre en substance que le refus des bénéfices associés aux droits n’est pas nécessairement un comportement irrationnel mais qu’il peut au contraire être adossé à des principes universalisables offrant potentiellement un cadre normatif à une action collective. Ces principes sont ceux de l’utilitarisme normatif défini par Albert O. Hirschman à l’issue de sa critique de l’utilitarisme classique. Philippe Warin réinvestit la distinction opérée par le socio-économiste américain entre les deux formes de rationalité pratique et instrumentale – siège de la moralité pour la première et du calcul pour la seconde – et reprend à son compte la critique historique adressée en premier lieu à Adam Smith, de la réduction de la seconde à la première compte tenu de la prééminence accordée à la notion d’intérêt, pour in fine rappeler l’importance des motifs moraux dans les processus décisionnels en général (Warin, 2016) 6. Il est des cas, nous rappelle Philippe Warin, où le poids accordé à des valeurs au nom de principes moraux universalisables est tel que « le bénéfice qui peut être escompté des prestations passe au second plan ». C’est typiquement le cas des non-recours par civisme constatés par exemple en matière d’accès aux soins, où des personnes choisissent de se retreindre dans une logique de limiter la dépense publique, afin que d’autres aient la priorité.

  • 7 Mutualité sociale agricole.
  • 8 Philippe Warin distingue un quatrième niveau, celui des principes de justice des politiques welfari (...)

6Les lignes de partage entre les approches socio-économique et socio-politique du non-recours apparaissent dans leurs formes assez classiques, c’est-à-dire académiques, à la frontière des disciplines portant respectivement sur les champs de l’économique et du politique. Nous ne réinvestirons pas ici les travaux de sociologie des sciences d’un Pierre Fabre par exemple, qui seraient susceptibles de discuter dans une perspective historique le découpage disciplinaire à travers lequel s’est instituée une science politique à la française, constructiviste et critique des positions rationalistes (Fabre, 1980, 1989, 1995). Nous évoquerons simplement le poids des débats épistémologiques en la matière, qui emportent avec eux une conceptualisation du social et des options théoriques concernant notamment l’articulation entre les niveaux individuels et collectifs, le processus d’objectivation et de catégorisation des faits sociaux, les corpus théoriques de référence pour analyser et comprendre ces faits, etc. En l’occurrence, l’approche socio-politique du non-recours construit ses principales propositions en discutant les options théoriques de l’approche économique. C’est ainsi qu’elle fait jouer l’usager des politiques, individu concret aux besoins différenciés, contre le modèle idéal typique de l’agent économique ; qu’elle opte pour une théorie non utilitariste de la rationalité sur fond d’une critique de la théorie économique standard ; ou qu’elle revisite la typologie du non-recours pour y intégrer la non-demande volontaire. Ce faisant l’approche socio-politique propose une conception de la causalité du non-recours qui lui permet d’appréhender à nouveau frais le référentiel des politiques sociales et de les évaluer sur les registres de leur pertinence et de leur légitimité. Par ailleurs cette discussion avec le rationalisme de l’approche économique se traduit sur un plan méthodologique à travers une discussion autour des modalités de calcul du taux de non-recours (Warin, 2010, 2016). Philippe Warin revient régulièrement sur les limites de l’approche orthodoxe du calcul et plaide pour une approche plus réaliste. Le calcul orthodoxe du taux de non-recours rapporte le nombre de personnes recourant à un dispositif donné sur le nombre total de personnes éligibles au dispositif en question. Il repose donc sur la notion d’éligibilité. Or devant les difficultés réelles à produire une estimation fiable du nombre de personnes éligibles non recourantes, et en particulier en considérant celles qui ne sont pas connues des organismes qui gèrent les droits associés, le politiste propose de limiter le périmètre du calcul aux seuls publics connus par les organismes sociaux. Par ailleurs Philippe Warin réinterroge également le champ du calcul. Là où l’approche économique calcule le non-recours uniquement sur le champ des prestations sociales, Philippe Warin et l’ODENORE élargissent ce champ à l’ensemble des services proposés au public. La même grille analytique sert alors à expliquer et à comprendre par exemple le non-recours aux aides sociales et le non-recours aux services publics de transport, à l’offre culturelle, etc. Mais c’est certainement en ce qui concerne les recommandations adressées aux concepteurs de politiques publiques pour lutter contre le non-recours que la ligne de partage entre les deux approches est la plus marquée. Les discussions qui ont accompagné le projet de réforme des minima sociaux en France sont à cet égard éclairantes. Une note du Conseil d’analyse économique (Bargain & Ali, 2017) parait représentative de l’approche économique présentée plus haut. Des économistes spécialistes des politiques sociales et du non-recours y montrent comment la performance relative du système distributif français pourrait être accrue par une réforme des minima sociaux en mesure de relever un triple enjeu : un meilleur ciblage sur les jeunes sans emploi et les familles monoparentales davantage exposés au risque de pauvreté ; une articulation renforcée avec les politiques d’insertion et la logique des droits et devoirs ; une lutte contre le non-recours aux prestations monétaires et non monétaires. Plus précisément l’enjeu sur ce dernier point est double, réduire la pauvreté et lever les incertitudes comportementales qui rendent difficiles les prévisions budgétaires et le pilotage des politiques publiques. Plusieurs mesures sont proposées pour lutter contre le non-recours : améliorer l’information sur les droits par un portail numérique ; simplifier la demande de prestation via la mise en place d’une déclaration unique valant pour toutes les prestations sociales et familiales ; l’automatisation des versements rendue possible par un calcul en temps réel du niveau de ressource des bénéficiaires, supposant lui-même l’interopérabilité des systèmes d’information des organismes concernés (DNS, CAF, MSA 7, Pôle emploi) ; une lisibilité accrue des aides par la création d’un revenu de base accessible y compris aux jeunes de 18 à 24 ans. La recommandation principale avancée par les économistes porte ainsi sur la réorganisation et la fusion des minima sociaux pour constituer un revenu de base qui soit modulable afin de tenir compte de situations spécifiques (handicap, vieillesse), versé de manière simplifiée et ouvert sous condition d’âge et de ressources. Dans un texte récent Philippe Warin se positionne sur la manière dont le non-recours est considéré dans les travaux préparatoires à la réforme des minima sociaux (Warin, 2018). Il regrette en particulier que la lutte contre le non-recours soit mise en avant pour justifier de telle réforme sans que la nature même du non-recours soit bien comprise et que la portée critique du non-recours par non-demande soit clairement explicitée. Il ne semble pas douter que les préconisations du type de celle du Conseil d’analyse économique réduisent le non-recours, il semble douter en revanche qu’elles soient de nature à régler le problème de légitimation des politiques publiques dont le non-recours par non-demande est le symptôme le plus frappant. Rendre le non-recours impossible n’emporte pas l’adhésion des bénéficiaires aux politiques sociales, adhésion qui conditionne l’acceptabilité des aides. Philippe Warin détecte ce qu’il appelle ici le piège de l’opérationnisme dans lequel tombent les préconisations qui s’appuient sur une approche économique du non-recours et ne voient pas que ce qui se joue dans ce phénomène est une demande de justification adressée aux politiques publiques. Cette position a une incidence importante sur le registre des préconisations qui peuvent être adressées aux politiques sociales. Elle conduit le politiste à s’appuyer sur la distinction entre les politiques welfariste et post welfariste, pour élaborer une typologie des préconisations qu’appelle la double approche du non-recours. Il articule cette distinction sur les niveaux suivants (Warin, 2010, 2011) 8 :

Tableau 2 : Typologie des préconisations pour les politiques welfariste et post welfariste du non-recours

Niveau

Politique welfariste

Politique post-welfariste

Définition de la politique

Les besoins sociaux sont définis par les acteurs politiques

Participation des publics

Macro-orientation de la politique

Politique de l’offre

Politique de la demande

Logique de protection des bénéficiaires

Droits-créances

Responsabilisation et autonomisation

7À partir de là le politiste montre comment l’approche socio-économique formule des préconisations contre le non-recours qui s’inscrivent dans le cadre du référentiel des politiques welfaristes et inversement de l’approche socio-politique. Les préconisations post welfaristes de lutte contre le non-recours soutenues par l’approche socio-économique proposent ainsi, quelles que soient les modalités opérationnelles retenues par ailleurs, de placer le bénéficiaire au cœur de la demande et de le mettre en situation d’exprimer un choix. Cette mobilisation du bénéficiaire porte sur la phase amont de conception de la politique qui lui est destinée, de façon à mieux qualifier le besoin et d’identifier les réponses pertinentes. Elle porte aussi sur les modalités d’octroi des aides. Loin d’un versement automatique, il est plutôt préconisé des aides modulaires (Warin, 2011b), individualisées dans leur montant et leur durée, sur la base d’une analyse conduite avec le bénéficiaire de ses besoins et des conséquences attendues de l’aide sur sa situation. L’objectif de cette procédure de décision partagée sur les moyens en vue d’une fin est de rendre l’aide acceptable et d’engager le bénéficiaire dans son parcours. Il faut noter que cet engagement qui met un terme au non-recours n’est pas à comprendre dans une perspective contractualiste – comme dans le cas des politiques d’activation – elle est plus profondément à comprendre comme un moment inhérent à un processus de reconnaissance sociale qui réinscrit le bénéficiaire dans un collectif où se renouent des liens sociaux (Chauveaud & Warin, 2009). Cette approche dessine les contours d’une politique de lutte contre le non-recours efficace et pertinente selon Philippe Warin qui serait gérée plutôt à l’échelle locale, en proximité des bénéficiaires et qui réussirait à réengager le bénéficiaire dans un projet individuel et collectif.

  • 9 Cette double promesse est déjà présente dans la législation républicaine sur les secours de 1793, e (...)
  • 10 Voir la référence aux travaux de Caroline Guibert-Lafaye sur ce point dans Warin, 2011, p. 111.

8Après avoir indiqué ce qu’elles sont et leurs points de divergence, indiquons en quoi les approches socio-économiques et socio-politiques convergent. Elles convergent pour discuter les limites des politiques d’activation au nom d’une certaine conception de la justice et de la solidarité. Rappelons qu’historiquement les travaux sur le non-recours se sont multipliés dans les années 1970, dans le contexte de la crise des États providence et ont, par leur analyse, mis en évidence les risques d’exclusion induits par la mutation des systèmes de protection sociale alors à l’œuvre. Le modèle workfariste de protection sociale qui s’impose alors et avec lui les mécanismes de conditionnalité des aides, substitue en effet à la logique universaliste de l’accès aux droits, celle du droit d’accès aux aides dont l’analyse du non-recours montre toutes les limites. La mutation des modèles de protection sociale, analysée en France dans les termes de l’activation des politiques sociales a, dans ce sens, renouvelé sur la base d’un renforcement du lien entre le droit à la protection sociale et l’activité professionnelle (Barbier, 2009, p. 25), une double promesse très ancienne de réduction de la pauvreté et d’accès de tous à l’emploi 9. Cette promesse a été renouvelée en particulier par les politiques d’insertion des années 1980 (Palier, 2008). La logique des droits et devoirs, constitutive du modèle solidariste républicain, s’est par ailleurs reconstruite sur une base idéologique plus libérale, dont il a pu être montré sur le cas américain qu’elle a soutenu le développement du précariat tout en organisant son acceptabilité sociale (Krinsky, 2009). Quoi qu’il en soit c’est bien, en première analyse, sur les enjeux de solidarité et de juste accès au droit, dans un contexte de réforme des systèmes de protection sociale, que les approches économiques et socio-politiques sur le non-recours ont pris leur essor. Mais il faut descendre plus profondément dans l’argumentation pour discuter précisément les convergences qui sont les leurs quant aux principes de justice et de solidarité qu’elles mobilisent. Les théories contemporaines de la justice nous sont ici d’une aide précieuse pour démontrer que les approches socio-économiques et socio-politiques représentent deux options d’une même théorie distributive de la justice et plus précisément, en l’espèce, d’une théorie libérale solidariste au sens de Philippe van Parijs (van Parijs, 1991). Rappelons que pour ce dernier une société libérale solidaire prône un égal respect de chacun et une égale sollicitude pour tous, indépendamment des situations socio-culturelles de naissance. La justice au sein d’une telle société est de nature distributive, elle interroge ce qui doit être distribué (distribuendum) ainsi que les critères de distribution. Concernant ce qui doit être distribué, certaines théories considèrent qu’il est juste que ce soit de l’ordre des ressources (outcome) comme par exemple les revenus, des avantages sociaux ou du bien-être, d’autres considèrent qu’il est juste que cela soit de l’ordre des chances ou des opportunités d’accès par exemple à la formation, à l’emploi ou aux services en général. Concernant les critères de distribution Philippe van Parijs inventorie deux principes, le principe agrégatif qui cherche à maximiser la somme ou la moyenne de ce qui est distribué et le principe égalitariste qui cherche à égaliser la distribution, par exemple en en minimisant la dispersion interindividuelle ou bien en mesurant l’acceptabilité sociale d’une dispersion donnée. Au regard de ce panorama rapide, il apparait que les approches socio-économique et socio-politique relèvent toutes les deux d’une théorie libérale solidaire de la justice : elles adoptent un même principe égalitariste de justice (permettre un égal accès à…) en adoptant des options différentes quant à la nature du distribuendum qu’elles estiment juste de distribuer : les ressources pour la première sous forme de prestations et plus généralement de droits sociaux ; les ressources mais aussi les services dans une logique d’égalisation des chances pour la seconde. Par ailleurs lorsque Philippe Warin situe son approche par rapport aux politiques welfariste et post welfariste, il la situe précisément à l’intérieur d’une théorie distributive de la justice et en référence à ses deux principes égalitaristes, le welfarisme prônant une égalité des ressources et le post welfarisme une égalité des chances 10.

Pour une approche néo-républicaine du non-recours

Lutter contre la domination et pour l’engagement civique

  • 11 Nous ne considérerons ici que les positions centrales du néorépublicanisme de Philip Pettit et lais (...)

9Qu’est-ce que l’approche néo-républicaine du non-recours ? La réponse la plus simple est de dire qu’elle est une manière d’aborder la question du non-recours sous l’angle de la théorie politique néo-républicaine ; le néo-républicanisme devant offrir un cadre théorique permettant de problématiser le phénomène du non-recours, d’en analyser les causes et d’adresser aux politiques publiques des recommandations pour prendre en charge ce phénomène. L’ouvrage Républicanisme publié par Philip Pettit à la fin des années 1990 reste l’ouvrage de référence sur le néo-républicanisme (Pettit, 2004) 11. Rappelons rapidement que le philosophe irlandais démontre dans son ouvrage phare que la liberté entendue comme non-domination est le concept central d’une conception républicaine de la société alternative aux conceptions libérale et populiste. La domination est définie comme le pouvoir direct ou indirect, explicite ou non, exercé ou potentiel, de limiter la capacité de choix d’un tiers ou d’orienter sa propre décision contre les intérêts qui sont les siens. Il faut noter en conséquence que toutes les interférences ne sont pas arbitraires, c’est le cas lorsqu’elles orientent les choix d’un tiers vers l’intérêt général, c’est le cas des interférences produites par la loi en régime démocratique. Philip Pettit présente la liberté comme non-domination comme un idéal politique, les institutions républicaines sont chargées d’en faire la promotion. La liberté comme non-domination se distingue des conceptions libérale et populiste de la liberté, appréhendées à partir de la distinction classique d’Isaiah Berlin entre liberté négative et positive. La liberté en un sens libéral est définie comme non interférence, pure aptitude à se décider compte non tenu d’autrui ou d’une quelconque contrainte. La liberté populiste est définie quant à elle comme autonomie personnelle, c’est-à-dire comme un vecteur essentiel de la réalisation de soi dans le cadre d’un projet collectif. Le néo-républicanisme conserve du libéralisme le primat accordé à la liberté comme idéal politique et retient du populisme l’idée que le bien commun est irréductible à l’agrégation des intérêts individuels. Signalons que Philip Pettit ne traite pas lui-même du non-recours dans son ouvrage même s’il aménage la place à une telle notion en indiquant par exemple qu’un des effets de la domination est de diminuer les chances de construction et de mise en œuvre de projets personnels ou bien en déclarant que les personnes insuffisamment reconnues par les politiques qui leur sont dédiées, pourraient « se retirer dans une attitude d’indifférence ou d’hostilité à l’égard de l’État » (Pettit, 2004, pp. 118 et 337).

  • 12 Le travail de Cécile Laborde, qui pose les bases d’un républicanisme critique, fait figure d’except (...)
  • 13 « À la place de cette idée influente de justice, qui était politiquement l’expression de l’ère de l (...)

10Nous souhaitons argumenter ici en faveur d’une appréhension néo-républicaine du non-recours qui prolongera le travail de Philippe Warin en articulant plus systématiquement l’analyse du non-recours à une critique des phénomènes de domination et en resituant cette analyse à l’intérieur d’une réflexion plus générale sur l’engagement civique. Remarquons d’emblée que ce gain théorique a un coût, il suppose de rompre avec le cadre normatif de la théorie sociale-solidaire de la justice qui sous-tend l’approche du politiste. Cette rupture s’autorise en particulier du fait qu’elle permet de lever deux limites théoriques qui fragilisent l’approche socio-politique du non-recours. La première limite concerne la notion importante d’absence d’envie. L’approche socio-politique, nous l’avons rappelé, identifie tout un registre de causes du non-recours par non-demande intentionnelle qui ressort de ce que l’on peut qualifier, avec Philippe Warin lui-même, d’une absence d’envie des publics. Cette dernière est thématisée à travers le manque d’intérêt des publics pour l’offre, voire à travers une opposition plus ou moins explicite des publics à un système normatif. Mais cette conception de l’absence d’envie ne répond pas aux critères définis par les théories de la justice distributive, dont elle apparait relever. En effet, l’absence d’envie est une notion importante des théories distributives de la justice (Fleurbaey, 1994 ; Guibert-Lafaye, 2006) et a fait l’objet de nombreux travaux de formalisation. Selon ces théories, une absence d’envie avérée offre un critère pour évaluer la justice d’une distribution des distribuendum. À l’inverse, une distribution génère un sentiment d’envie dès lors qu’au moins une personne préfère la combinaison de biens alloués à un tiers, plutôt que la sienne propre. Le critère d’envie résulte ainsi d’une évaluation rationnelle opérée par chacun de sa situation au regard de celles des autres. Les théories de la justice recourent à ce critère lorsque l’évaluation d’une distribution est particulièrement complexe à conduire du fait des nombreuses dimensions à prendre en compte, en particulier les ressources externes mobilisées, les talents individuels en jeux, les préférences individuelles exprimées ou tacites, etc. Les théories de la justice se sont interrogées pour savoir dans quel cas il était pertinent de retenir ce critère et quel mode d’intervention publique il justifie dans une perspective solidariste soucieuse d’égalité. Or, ce que théorise l’approche socio-politique du non-recours volontaire et ce qu’elle démontre de façon empirique, invalide la pertinence évaluative du critère libéral-solidariste d’absence d’envie. Philippe Warin démontre en effet l’existence d’un possible découplage de l’expression de l’envie et des situations d’injustice, à travers des cas où la rupture manifeste d’égalité face à l’accès au droit ne suscite aucun recours. Autrement dit le non-recours intentionnel démontre que l’absence d’envie est compatible avec une situation manifestement injuste et c’est pourquoi ce critère ne peut fonder une intervention publique pour corriger la distribution. Comme l’atteste le non-recours par non-demande intentionnel et comme l’explique le néo-républicanisme, des individus rationnels peuvent préférer l’injustice y compris à leur endroit à un déni de reconnaissance, ou à une forme subtile de domination. Malgré les travaux récents sur le sujet (Laborde, 2013) 12, la théorie de la justice néo-républicaine reste peu analysée. Pour autant on peut indiquer ici un argument qui la démarque d’une théorie sociale-solidariste. Dans le cadre néo-républicain ce n’est plus le sentiment personnel d’envie lui-même mais la possibilité effective d’exprimer ce sentiment qui est un critère d’une juste organisation sociale. Et l’expression en question fut-elle contestataire est une forme d’engagement civique qu’il appartient à une société juste de promouvoir selon Philip Pettit. La deuxième limite que nous évoquions concerne la difficulté de formuler de façon systématique dans le cadre d’une théorie libérale solidariste de la justice, la critique de la domination que l’on trouve en filigrane dans le travail de Philippe Warin. Plusieurs raisons expliquent cette difficulté, la principale étant peut-être que la sociologie critique à laquelle se réfère le politiste pour articuler son analyse du non-recours en termes de lutte pour la reconnaissance des droits s’est en partie développée contre la théorie libérale de la justice renouvelée par John Rawls dans les années 1970. Le sociologue Axel Honneth, représentant de la troisième génération de l’École de Francfort, qui a entrepris de construire une théorie sociale à partir d’une analyse des luttes pour la reconnaissance, a lui-même nettement exprimé le virage normatif entamé dans les années 1990 qui a conduit à mettre au centre de l’analyse politique non plus la redistribution mais la reconnaissance (Honneth, 2002) 13. Point qui, par-delà l’histoire des idées, signifie en premier lieu que la théorie de la reconnaissance dispose d’une théorie de la justice qui lui est propre et qui est doctrinalement opposée aux théories libérales. Rappelons simplement ici, sans développer ce point, que la théorie de la justice à laquelle se réfère Axel Honneth repose en effet sur une impressionnante relecture de la philosophie du droit de Georg Wilhelm Friedrich Hegel (Honneth, 2008a ; Bondeli, 2001) qui lui permet de rechercher les fondements de l’organisation sociale et en particulier du droit, au cœur des relations intersubjectives, en prenant ainsi le contre-pied de l’individualisme qui sous-tend le modèle contractualiste rawlsien (Guibet-Lafaye, 2012). On ne peut prétendre que la question de l’apport de la théorie critique au néo-républicanisme soit susceptible d’une réponse définitivement articulée. Certes Philip Pettit se démarque de John Rawls en faisant de l’idéal politique non plus la justice mais la liberté, et certes il fait de la reconnaissance un prérequis de la liberté (Le Goff, 2011), cependant l’apport de la théorie critique reste aujourd’hui discuté (Lazzeri, 2009). Quoi qu’il en soit le néo-républicanisme offre un cadre théorique cohérent pour analyser la domination et discuter les principes normatifs susceptibles de la minimiser.

11Précisons en quoi le républicanisme compris comme une théorie de la liberté comme non-domination, permet de problématiser le non-recours volontaire dans le cadre d’une réflexion plus générale sur l’engagement. Rappelons en premier lieu l’importance de la notion d’engagement dans la tradition républicaine classique. Celle-ci considère, d’une part, qu’il existe une préférence de la société pour le régime républicain comparativement à d’autres régimes et, d’autre part, que la citoyenneté s’exprime dans une participation active des individus aux affaires de la cité. Cette conception classique repose sur l’idée que s’établit en régime républicain un relatif consensus autour d’un idéal politique, autour d’une conception d’un bien commun dont Philip Pettit nous explique qu’il est précisément celui de la non-domination. Dans le cadre du républicanisme classique, l’engagement de chacun pour cet idéal est par principe assuré. Mais cette conception est réinterrogée dans le contexte des sociétés modernes pluralistes où s’expriment de multiples conceptions du bien potentiellement concurrentes. Le néo-républicanisme – qui apparait à cet égard comme la tentative de réactualiser la tradition républicaine dans le contexte des sociétés modernes – réélabore une conception du bien commun alternative aux options libérales et populistes, depuis une thématisation de l’engagement civique. En effet, là où les libéraux sont tentés de réduire le bien commun au résultat d’un exercice d’agrégation des intérêts particuliers d’une génération donnée, Philip Pettit oppose une conception du bien assise sur l’histoire longue de la civilité et de la culture. Si l’engagement civique apparait comme un fait culturel pour Philip Pettit, la perte de civilité ou le désengagement et ses différentes formes de mise en retrait de la vie sociale, apparaissent au contraire comme le symptôme moderne des sociétés définies à partir de l’intérêt de ceux qui la constitue. Cette critique des limites du libéralisme est ancienne. Au xixème siècle déjà, Alexis de Tocqueville diagnostiquait le risque de corruption du lien social inhérent au processus démocratique de promotion de l’individualisme. Typiquement alors, dans un cadre néo-républicain, le non-recours volontaire par désintérêt apparait comme une conséquence prévisible des politiques libérales qui entreprennent de régler les problèmes sociaux par une plus grande responsabilisation individuelle ou la création de nouveaux droits individuels. Mais le désengagement et le non-recours peuvent traduire autre chose qu’un repli sur soi. Ils peuvent traduire l’attachement à une forme particulière de bien qui n’est pas le bien commun de l’idéal républicain mais le bien de quelques-uns, de groupes constitués sur des bases sociales, culturelles, ethniques ou religieuses notamment. Typiquement ici, le non-recours volontaire causé par un conflit entre les valeurs de l’individu et celles véhiculées par un programme peut dénoter un engagement communautaire de l’individu, potentiellement critique des valeurs républicaines. Écueil tout aussi redoutable que l’écueil libéral, lorsque le phénomène populiste d’un développement des communautés, au nom du droit à la différence, menace de déboucher sur un conflit de légitimité entre des biens finalement concurrents. Le néo-républicanisme développe sur ce point une argumentation complexe car il entend prévenir ce risque populiste, mais en faisant une large place aux mouvements issus de la société civile et à leurs revendications en faveur du droit à la différence et en proposant une organisation institutionnelle de la république qui encourage ces dernières. L’argument central repose sur une théorie du langage républicain. Il consiste à dire que les revendications ne s’opposent pas à l’idée néo-républicaine du bien puisque l’une et l’autre s’expriment dans le langage de la non-domination en mobilisant le concept de liberté propre à la tradition républicaine. Par conséquent, dans cette perspective, non seulement les revendications individuelles ou sociétales sont compatibles avec l’idée du bien néo-républicain, mais les revendications ne sont pas concurrentes entre elles. Le populisme, parce qu’il ne dispose pas du concept de liberté comme non-domination et pense au contraire la liberté comme réalisation personnelle, oppose les libertés des uns à celles des autres, confronte les identités et les conceptions du bien, là où le républicanisme considère que chacun peut, au sein de la république, soutenir différents mouvements de revendication et se prévaloir d’une identité multiple. Le néo-républicanisme offre ainsi, remarquons-le, un cadre théorique pour analyser à nouveau frais le non-recours volontaire par désintérêt et par conflit de valeur. Cette approche a surtout un double intérêt, elle permet d’expliquer le phénomène du non-recours observable à l’échelle micro de la décision individuelle, mais – et c’est là sans doute son originalité et le point d’approfondissement décisif de l’approche socio-politique de Philippe Warin – elle explique le non-recours depuis une analyse de la socialité moderne axée sur la notion d’engagement et inscrite dans la longue durée, en s’attachant à l’histoire de la conceptualisation même de la chose politique.

12Le néo-républicanisme permet en outre de problématiser le non-recours sous l’angle d’une critique politique de la domination. Nous avons rappelé la définition très extensive que Philip Pettit donne de la domination comme interférence arbitraire qui conduit une personne à se décider contre ses propres intérêts. En prolongeant les analyses de Philippe Warin, le non-recours peut s’interpréter au nom de la liberté comme non-domination. Ce serait en effet au nom de la liberté que les non-recourants volontaires refuseraient d’entrer dans un dispositif par exemple stigmatisant ou instrumentalisant le sentiment de honte. Il serait erroné pour autant de considérer que cette lecture néo-républicaine s’accorde avec l’interprétation économique du non-recours en prétendant que ce phénomène résulterait d’un arbitrage individuel entre des intérêts contraires. Car la liberté comme non-domination ne suscite pas un intérêt comparable à l’intérêt que peut avoir une personne à recourir à un dispositif, ce n’est pas à strictement parler un intérêt individuel. La liberté comme non-domination est un idéal politique, elle exprime un intérêt pour un monde organisé sur des principes alternatifs au libéralisme et au populisme. Le non-recours apparait davantage ainsi comme l’expression individuelle d’un intérêt collectif pour un bien commun et c’est la raison pour laquelle, comme le note Philippe Warin, si le non-recours doit être traité, c’est d’abord au niveau des politiques elles-mêmes. La réciproque est vraie, le traitement du non-recours visant à favoriser l’accès individuel aux droits ne supprime pas les causes du non-recours même s’il en fait disparaitre l’essentiel des symptômes diagnostiqués à travers le taux de recours. Nous l’avons rappelé, Philippe Warin soutient dans ce sens, à propos du revenu universel d’activité, que même l’universalisation des droits ne réglerait pas, sur le fond, la question du non-recours même s’il rendrait ce dernier impossible. C’est un point contre-intuitif qu’éclaire la conceptualisation néo-républicaine de la domination dont Philip Pettit nous explique qu’elle peut conduire celui sur laquelle elle s’exerce à adopter un comportement de déférence stratégique. La déférence renvoie à une forme d’acceptation de la domination, elle recouvre une dimension stratégique dès lors que cette acceptation vise à éviter les incertitudes et les risques pour son emploi, ses revenus, sa réputation… auxquelles expose le refus de la domination. Elle conduit à accepter les interférences arbitraires par crainte des conséquences. Rappelons que l’interférence arbitraire peut ne pas être exercée effectivement, le risque de la subir suffit à caractériser la domination et peut induire un comportement de déférence stratégique. Dès lors, le recours à un dispositif, et a fortiori le recours automatique qui ne requiert plus l’assentiment des personnes, ne vaut pas acceptation libre et sans contrainte dudit dispositif et des logiques qui le sous-tendent. Et dans cette situation l’on peut faire l’hypothèse qu’une partie des recourants considèrent silencieusement qu’il y a domination et paye à eux-mêmes, en conscience, le prix d’un tel déni de soi. Notons que si l’on accorde un crédit à cette hypothèse, la stratégie de lutte contre le non-recours se trouve assez radicalement réorientée. Dans une perspective néo-républicaine, lutter en faveur de la liberté comme non-domination conduit en effet à lutter à la fois contre le non-recours volontaire et contre le recours par déférence stratégique. L’accès au droit promu par la société libérale n’est pas, dans la perspective néo-républicaine, une fin inconditionnelle, elle est au contraire conditionnée à l’idéal politique de non-domination. L’analyse néo-républicaine met en lumière ici un risque d’instrumentalisation de l’accès au droit, voire d’instrumentalisation du droit lui-même, susceptible de renforcer les interférences arbitraires. La discussion en France autour des contreparties acceptables à demander aux bénéficiaires du RSA illustre bien l’intérêt de se doter d’une analyse critique de tels risques. Si, en l’occurrence, le Conseil d’État a tranché la question en droit et rejeté la possibilité pour un Conseil départemental de contraindre un bénéficiaire du RSA à effectuer un travail, la question reste discutée de savoir s’il faut (et avec quelles modalités) proposer systématiquement une activité bénévole aux allocataires de ce revenu minimum. Cependant, dans une perspective néo-républicaine, le fait d’offrir un choix réel aux bénéficiaires, en apportant les garanties qu’il sera sans conséquence sur les droits, apparait comme une mesure efficace pour éviter les comportements de déférence stratégique.

Lutter contre le non-recours : orientation des politiques sociales néo-républicaines

13Au-delà de la nouvelle grille d’analyse du non-recours qu’il offre, le néo-républicanisme propose une conception des institutions et du gouvernement républicains susceptible d’appuyer des préconisations de politiques publiques. Globalement, le non-recours est le symptôme des excès du libéralisme comme du populisme, qui l’un et l’autre corrompent à long terme la civilité, étendent l’emprise de la domination, menacent la cohésion sociale et potentiellement à terme, la République et la paix civile ; le néo-républicanisme entend, au contraire, instituer un mode de gouvernement qui renforce la vertu civique et fait de la non-domination un idéal politique. Mais comment procéder ? Il faut remarquer au préalable que dans la séquence historique contemporaine, le néo-républicanisme se présente en premier lieu comme une alternative au libéralisme triomphant et dans ce contexte l’enjeu est d’abord de restaurer la civilité qui a été abimée par un excès d’individualisme. Philip Pettit rappelle à cet égard l’importance de restaurer la confiance des personnes dans les institutions de leur pays et en premier lieu dans le droit. Dans cette perspective, le droit doit devenir un vecteur de réappropriation de la citoyenneté, un moyen par lequel s’expriment la revendication et une finalité du processus de demande de reconnaissance. Le néo-républicanisme invite à considérer le droit non plus seulement comme un instrument de gouvernement, mais comme un outil au service des mouvements sociaux pour concevoir ou faire évoluer les politiques publiques. La théorie politique concourt ici au côté de la sociologie du droit, de la sociologie des mouvements sociaux ou de la sociologie de l’action publique, à éclairer les nouveaux leviers contestataires de la fabrique des politiques publiques que l’on verrait par exemple déjà à l’œuvre dans le mouvement des droits civiques américains des années 1960, ou encore plus près de nous dans la reconnaissance d’un droit opposable au logement dans la France de 2007 (Baudot & Revillard, 2014). À cet égard, l’initiative d’une collectivité comme la ville de Grenoble, qui accompagne les personnes à ester en justice pour faire reconnaitre leur droit au logement, illustre parfaitement ce qui se joue ici dans l’évolution des politiques publiques. Cette réappropriation civique du droit a pour autant un préalable selon Philip Pettit, le renforcement de la transparence autour du processus législatif en vue d’éviter les interférences arbitraires de groupes de pression ou d’intérêts divers sur la fabrique des lois. Les lois doivent être justes pour être respectées et donner au droit sa force républicaine. Cette réappropriation du droit doit également, remarquons-le, servir de garde-fou aux tentations populistes d’instrumentaliser voire de manipuler la contestation, par exemple via les médias de masse ou les réseaux sociaux aujourd’hui. Par ailleurs, Philip Pettit assigne à l’État le rôle fondamental de promouvoir la liberté comme non-domination en intervenant par une main intangible. Ni main de fer du populisme ni main invisible du libéralisme, la main intangible, pour le philosophe irlandais, limite les interférences arbitraires et encourage par l’exemple – plus que par le contrôle et la sanction – les comportements civiques. Un gouvernement néo-républicain peut, dans cette perspective, soutenir des mouvements qui œuvrent eux-mêmes à la promotion de la liberté comme non-domination. Philip Pettit prend notamment ici l’exemple du féminisme ou de l’écologie. On pourrait prendre l’exemple des démarches participatives qu’évoque Philippe Warin comme moyen de lutte contre le non-recours ; elles peuvent également, sous certaines conditions, être comprises dans une perspective néo-républicaine. Il conviendrait en effet de distinguer deux types de démarches participatives, celles qui s’adossent à la dynamique collective qu’elle génère pour faciliter le recours comme acceptation des dispositifs tels qu’ils sont ; et celles qui poursuivent comme finalité de faire évoluer les dispositifs et les politiques publiques afin de limiter les interférences arbitraires qui sont précisément une cause de non-recours par non-demande. Les deux peuvent lutter contre le non-recours, la seconde seulement intègre l’exigence de non-domination, la première comporte le risque d’induire des comportements de déférence stratégique. Il convient de remarquer par ailleurs que la main intangible n’a pas qu’un rôle de soutien et de promotion des mouvements qui œuvrent pour la liberté comme non-domination ; l’État doit aussi intervenir pour corriger des inégalités matérielles par une politique redistributive. Cette dernière est justifiée par l’idéal politique de maximiser la liberté comme non-domination et dès lors que la dotation en ressources matérielles rend possible l’exercice effectif de choix non soumis à domination et qu’à l’inverse, le manque de ressources matérielles expose au risque de domination par autrui. Les principes de la redistribution sont discutés avec une vigilance particulière dans la perspective néo-républicaine car ils ne doivent pas eux-mêmes introduire de domination dans le système. En conséquence ils sont élaborés à l’intérieur d’une double exigence. La première exclut toute recherche d’égalisation stricte des ressources matérielles qui pourrait restreindre arbitrairement les choix des mieux dotés en ressources. Philip Pettit défend un égalitarisme structurel davantage attentif à l’intensité qu’à l’extension de la non-domination, c’est-à-dire qui tend davantage à maintenir une égalité de choix à niveau de ressources donné, plutôt qu’à instaurer une égale dotation en ressource. L’intervention de l’État se limite en réalité chez Philip Pettit à garantir à chacun un domaine de choix non soumis à domination sur le périmètre de fonctionnement permis par les capabilités de base. La seconde exigence porte sur le statut et les modalités de gestion des droits sociaux visant à compenser l’inégale dotation en ressource. Il s’agit ici d’éviter deux choses, le risque que des gestionnaires de droits prennent des décisions arbitraires, ainsi que les comportements de déférence stratégique adoptés par les bénéficiaires craignant les décisions arbitraires de l’administration. La solution retenue ici est de mettre ces droits à l’abri du risque d’interférence arbitraire en leur apportant une « garantie d’ordre constitutionnel, assortie d’un procédé indépendant et non politique de fixation des niveaux de cette assistance ».

  • 14 Par exemple les droits issus de la relation professionnelle, les droits à des prestations sociales (...)

14Cette discussion du rôle de l’État et des principes d’une politique redistributive nous fait entrevoir une approche radicale du non-recours, où ce dernier n’est plus considéré comme un effet négatif produit par un système juste par ailleurs (et qu’il serait possible de corriger a posteriori), mais comme un symptôme du risque de domination inhérent au système social lui-même et qui ne peut être maîtrisé qu’au niveau normatif le plus élevé. Cette approche radicale du non-recours peut se déployer sur deux niveaux, en interrogeant premièrement la redistribution non plus simplement sous l’angle d’une théorie de la justice mais sous l’angle d’une théorie de la liberté comme non-domination. De ce point de vue, la redistribution apparait comme un phénomène complexe et ambigu qui poursuit un objectif d’équité mais assure sur le long terme l’acceptabilité sociale d’un système générateur d’inégalités. Henri Hatzfeld par exemple, dans son histoire de la sécurité sociale, a bien restitué cette ambiguïté en présentant la sécurité sociale comme un des piliers constitutifs de la société capitaliste en mutation entre le milieu du xixème et du xxème siècle (Hatzfeld, 1989, p. 30 sq) ; le débat récent sur le revenu universel en France, qui rappelle les risques d’une orientation néo-libérale de la protection sociale, serait un autre exemple de l’intérêt de disposer d’une approche néo-républicaine des politiques sociales qui déborde le seul point de vue d’une théorie de la justice comme équité. Lutter contre le non-recours à ce niveau-là implique de discuter les principes et les mécanismes de la redistribution avec l’objectif de minimiser les risques de domination qu’ils comportent. La proposition de Philip Pettit de réduire l’arbitraire des gestionnaires de droits parait restrictive à cet égard, elle mériterait d’être élargie à un examen de l’ensemble du système redistributif. À un deuxième niveau, l’approche radicale du non-recours que l’analyse de Philip Pettit suggère, renvoie à la question de la judiciarisation des droits sociaux qui approfondit la question de l’accès au droit par la question de l’exigibilité des droits devant le juge. Dans cette perspective, l’enjeu de l’effectivité du droit est moins celui de l’accès ou de l’égalité d’accès aux prestations mais bien celui de la possibilité pour les personnes de faire reconnaitre leurs droits et d’exiger qu’ils soient rendus. Là encore les analyses juridiques de Philip Pettit mériteraient d’être prolongées, car si la garantie constitutionnelle est nécessaire pour faire reconnaitre le droit, elle n’est pas suffisante pour garantir son effectivité. En effet, les droits sociaux ont déjà la garantie constitutionnelle que Philip Pettit appelle de ses vœux dans bon nombre de pays et en France à travers le préambule de la constitution de 1946, mais ceci ne suffit pas à les rendre justiciables ou a fortiori effectifs. Il faudrait rappeler en premier lieu que la catégorie de droits sociaux est en tant que telle imprécise car elle recouvre plusieurs catégories de droits 14, mais qui ont toutes en commun d’être des droits dits de la deuxième génération, des droits créances opposés traditionnellement par la doctrine juridique aux droits civils et politiques ou droits libertés, seuls justiciables devant les tribunaux. Les droits sociaux sont réputés en effet être davantage des programmes, des objectifs, des guides d’action des pouvoirs publics que des droits des individus et cette définition leur confère une certaine vulnérabilité normative. Par ailleurs, la doctrine s’appuie sur le principe de la séparation des pouvoirs pour argumenter contre l’intervention du juge sur le champ du social, qui relève de la compétence du Parlement compte tenu des incidences financières qu’impliqueraient des décisions en la matière. La distinction doctrinale entre droits sociaux et droits libertés est cependant très discutée par les juristes, certains tentent de la réélaborer à l’intérieur d’une théorie générale des droits de l’homme en mesure de dépasser ces oppositions, leur permettant in fine de considérer que le juge peut être garant dans certains cas de l’effectivité des droits sociaux (Roman, 2010 ; Herrera, 2009). Finalement, dans cette perspective cohérente avec une stratégie néo-républicaine de lutte contre le non-recours aux droits sociaux, il incombe aux États une triple obligation de respecter les droits quels qu’ils soient, de protéger leur bénéficiaire et de rendre ces droits effectifs.

Conclusion

15Les travaux de Philippe Warin sur le non-recours intentionnel ont déporté la question du non-recours traditionnellement élaborée sur le champ de l’ingénierie socio-économique des politiques publiques. Ils ont témoigné de la limite des hypothèses rationalistes faites sur les agents pour comprendre les comportements relatifs à l’offre publique et ont mis en lumière l’enjeu de légitimation des politiques sociales pour accroitre l’efficacité de ces dernières. L’objectif final poursuivi par les analyses et les préconisations du politiste est d’assurer une égalité d’accès de chacun à l’offre ainsi que l’effectivité des droits sociaux. Cette réélaboration socio-politique de la question du non-recours intentionnel nous a paru cependant soulever un autre enjeu, proprement politique. Elle atteste d’une situation qui conduit certains de nos contemporains à rejeter volontairement les avantages du contrat social et dresse alors le symptôme d’une fragilisation inquiétante de ce dernier. Elle invite en conséquence à inscrire l’approche socio-politique du non-recours dans une théorie politique plus générale susceptible d’analyser les processus de désengagement en mesure d’expliquer le non-recours, mais aussi de porter une vigilance critique sur les risques de dérives libérales ou populistes de politiques sociales nourries par une telle fragilisation du contrat social. Nous avons tenté de montrer que le néo-républicanisme proposé par Philip Pettit était un bon candidat pour ce faire et que ses apports étaient patents aux niveaux analytiques et théoriques. Au-delà de la réinterprétation du non-recours par désintérêt et par conflit de valeur, l’approche néo-républicaine propose ainsi d’inscrire son analyse du non-recours dans une lecture de l’histoire de la socialité moderne et de la conceptualisation républicaine de la liberté comme non domination. Cela conduit notamment à enrichir le cadre d’analyse en prenant en compte au même niveau que les phénomènes de non-recours, des phénomènes de recours par déférence stratégique qui sont également à limiter dans une perspective néo-républicaine. Sur un plan théorique, les travaux de Philip Pettit nous invitent en outre à réinterroger les principes de justice des politiques sociales et leur contribution à l’organisation sociale générale ; il est apparu notamment que la théorie de la justice libérale-solidaire, au nom de laquelle est menée la lutte contre le non-recours, est insuffisante pour organiser la société avec un idéal de non-domination et susciter l’engagement civique des personnes. Au terme de ce travail, deux pistes ont été tracées qui prolongent le travail de Philip Pettit lui-même et l’applique aux politiques sociales. La première invite à constituer une grille néo-républicaine des politiques redistributives depuis une relecture critique des théories distributives de la justice ; la seconde invite à approfondir l’examen du rôle de l’État dans l’accès aux droits sociaux à travers la problématique de la justiciabilité des droits et de leurs conditions d’effectivité.

  • 15 « Les contentieux sociaux qui regroupent l'ensemble des litiges relatifs à l'aide sociale, au RSA, (...)
  • 16 De Man, Verhoeven, Verburgh, Vos & van den Anker (2000). L’étude montre que le risque relatif d'inf (...)

16Mais alors, au terme de ce parcours, que répondre à la question sur l’opportunité du versement automatique des prestations ? Sans conteste, ce versement apparaitra nécessaire pour couvrir un ensemble de risques que l’on pourrait considérer comme imminents et pour une triple raison, morale, gestionnaire et politique. La raison morale est que le versement automatique des prestations semble une solution efficace pour traiter le non-recours et éviter que des personnes ne vivent dans une précarité indigne ; la raison gestionnaire est qu’un tel traitement du non-recours permet un pilotage plus efficient des politiques publiques et par ailleurs prévient une partie des risques de contentieux sociaux 15 ; la raison politique est qu’il est impératif de préserver le principe de justice qui fonde la cohésion sociale et la confiance dans l’intervention de l’État et qu’il est nécessaire à ce titre de renforcer l’effectivité de l’accès au droit. La lecture néo-républicaine du non-recours met en exergue cette raison politique. Elle peut prêter à discussion dans la mesure où la conceptualisation qu’elle propose du non-recours peut sembler trop extensive. Mais il convient de remarquer, d’une part, qu’elle complète les grilles d’analyse existantes sans se substituer à elles et que, d’autre part, elle permet de détecter un risque social spécifique qui emporte tous les autres, un risque qui mine les forces de cohésion de la société elle-même. De ce point de vue, le versement automatique des prestations ressemble à ces traitements antibiotiques à large spectre administrés pour éliminer d’un coup de nombreuses souches bactériennes, qui ont exposé le patient à un risque accru d’affection aux bactéries résistantes 16 ; éliminer largement le non-recours aux droits sociaux ne supprimera pas les revendications de ceux qui renoncent intentionnellement à ces derniers, et pourrait bien au contraire renforcer ces revendications. Or celles-ci sont particulièrement préjudiciables parce qu’elles s’attaquent à la légitimité de l’intervention de l’État au nom d’une critique de la domination – cohérente paradoxalement avec la théorie républicaine de l’État – et qu’elles font sans le savoir le jeu d’un libéralisme ou d’un populisme socialement destructeur. Une solution simple à cet égard, pour éviter que le versement automatique des prestations nourrisse ce type de critique, serait de donner la possibilité à chacun de renoncer à percevoir automatiquement ce versement.

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Notes

1 Nous remercions Philippe Warin de ses commentaires bienveillants sur la première version de ce texte.

2 En Europe le taux moyen de non-recours aux prestations sociales est estimé à 40% (Eurofound, 2015) avec une grande variabilité par type de prestation et de pays, il oscille entre 20 et 40% dans les pays de l’OCDE (Hernanz, Malherbet & Pellizzari, 2004). Il a été estimé en France : à 50% pour le RSA (Revenu de solidarité active, destiné sous certaines conditions aux personnes de plus de 25 ans sans aucune ressource) en 2011 (toute composante confondue) touchant 1,3 millions de personnes ; entre 57 et 70% pour l’aide complémentaire à la santé ; entre 21 et 34% pour la couverture universelle complémentaire (Biémouret & Costes, 2016). Le montant des non-versements aurait avoisiné quant à lui les 4 milliards d’euros par an pour le RSA (en 2011) et 4,7 milliards pour les prestations familiales et de logement (PFL) versées par les CAF – Caisses d’allocations familiales (en 2002) (Warin, 2011a). Les données sur le non-recours sont des estimations à considérer avec prudence. Il n’existe pas de données longitudinales construites sur un périmètre exhaustif. Pour l’essentiel les données sont produites au gré de l’évaluation des différents dispositifs et selon des méthodologies adaptées aux données disponibles. Cette approche rend les exercices de synthèse difficiles et peut notamment gommer la variabilité du taux de non-recours dans le temps pour un dispositif donné, variabilité liée par exemple au temps d’information du public lors du lancement d’une mesure.

3 L’évaluation du RSA a montré que 90% des non-recourants déclarant connaître le RSA sans l’avoir jamais perçu évaluent mal leur éligibilité.

4 L’ODENORE rapportait en 2011 que 13% des non-recourants au RSA connaissaient le dispositif et étaient certains d’être éligibles. Ce taux s’élevait à 15% pour les non-recourants à la CMU (couverture maladie universelle).

5 Philippe Warin utilise assez peu le terme de domination mais le concept joue un rôle important dans son argumentation. Les occurrences du terme domination que l’on retrouve dans Le Non-recours aux politiques sociales (Warin, 2016) renvoient à la critique de la domination bureaucratique développée par la philosophie politique française par Claude Lefort ou Miguel Abensour. Le caractère dominateur de la bureaucratie est invoqué pour expliquer la propension des politiques publiques à considérer leur offre pertinente a priori et à occulter la possibilité d’un non-recours volontaire des personnes. Les références à Axel Honneth, à Emmanuel Renault, aux théories de la reconnaissance où à l’idée d’une société du mépris qui favorise l’invisibilité des plus fragiles et le développement de pathologies sociales (Ibid., p. 171) signalent que chez Philippe Warin le concept de domination s’enracine aussi dans une autre tradition, celle de la sociologie critique allemande. Cette tradition reste cependant peu commentée, tout comme plus généralement la théorie critique qui sous-tend l’approche socio-politique. Mais au-delà de ces références, lorsque Philippe Warin analyse la stigmatisation (Welfare stigma) (Ibid., chapitre 3), il précise bien que celle-ci n’est pas une conséquence des politiques sociales mais qu’elle leur est consubstantielle au sens où elles paraissent organiser le non-recours. Philippe Warin hésite cependant à franchir le pas qui le conduirait à identifier une quelconque volonté délibérée et systématique d’organiser le non-recours : « mais de là à dire que "laisser filer le non-recours" est une manière implicite d’exercer cette forme de pouvoir [i.e. que les politiques sociales exercent sur les bénéficiaires], il y a tout l’espace d’une hypothèse forte sur l’existence de raisons politiques pour entretenir le phénomène du non-recours » (Ibid., p. 171). Le politiste souscrit par-là à l’hypothèse centrale de la théorie de la reconnaissance d’Axel Honneth qui diagnostique dans le processus d’invisibilisation des plus fragiles, un processus de domination inscrit au plus profond des sociétés développées, processus consubstantiel à la dynamique du capitalisme. Remarquons que chez Axel Honneth lui-même l’analyse sociologique de la domination débouche sur une étiologie de la dépression au sens clinique mais aussi symbolique du terme, qui peut prendre la forme d’une mise en retrait du monde social dont le non-recours est un symptôme. C’est ainsi notamment lorsqu’il critique l’État social paternaliste qui transfère aux individus la responsabilité d’accéder à leurs droits sociaux au risque de mettre en jeu la citoyenneté effective des plus fragiles, de les ébranler dans ce qu’ils sont et de les faire basculer dans un état dépressif entendu comme l’expérience de la vacuité (Honneth, 2008, pp. 293-297 et p. 323).

6 « Cela signifie que toute situation de choix mettant en jeu l’intérêt des acteurs se trouverait en quelque sorte régulée par des réactions morales qui viendraient contrebalancer les décisions les plus égoïstes. […] Cette part de rationnel non strictement utilitaire explique sur le fond le non-recours par non-demande volontaire » (Warin, 2016, p. 163).

7 Mutualité sociale agricole.

8 Philippe Warin distingue un quatrième niveau, celui des principes de justice des politiques welfariste ou post welfariste, nous y revenons plus bas. Rappelons que les politiques welfariste et post welfariste emportent chacune une conception spécifique de la constitution de l’offre publique par agrégation des choix individuels en se référant à la théorie du choix collectif pour les politiques welfaristes, et à la théorie du choix social pour les politiques post welfaristes.

9 Cette double promesse est déjà présente dans la législation républicaine sur les secours de 1793, elle est constitutive des politiques sociales.

10 Voir la référence aux travaux de Caroline Guibert-Lafaye sur ce point dans Warin, 2011, p. 111.

11 Nous ne considérerons ici que les positions centrales du néorépublicanisme de Philip Pettit et laisserons de côté tant ses analyses ultérieures que les discussions auxquelles son travail a donné lieu. Pour une vue des débats actuels cf. Le Goff & Anctil, 2009.

12 Le travail de Cécile Laborde, qui pose les bases d’un républicanisme critique, fait figure d’exception ici. Elle propose de construire le critère d’évaluation de la domination sur la base des principes du droit soigneusement distingués des normes ethnoculturelles.

13 « À la place de cette idée influente de justice, qui était politiquement l’expression de l’ère de la social-démocratie, s’est installée depuis longtemps déjà une idée nouvelle qui, de prime abord, semble beaucoup moins facile à appréhender de façon univoque. L’éradication de l’inégalité ne représente plus l’objectif normatif, mais c’est plutôt l’atteinte à la dignité ou la prévention du mépris, la "dignité" ou le "respect", et non plus la "répartition équitable des biens" ou "l’égalité matérielle" qui constituent ses catégories centrales » ; Franck Fischbach considère de façon plus radicale qu’il a existé dans le contexte français un véritable antagonisme entre la philosophie sociale et la philosophie politique conquise à la théorie libérale de la justice (Fischbach, 2009).

14 Par exemple les droits issus de la relation professionnelle, les droits à des prestations sociales désignant les bénéfices résultant de la législation sociale, ou encore les droits fondamentaux très généraux proclamés par les textes constitutionnels et internationaux.

15 « Les contentieux sociaux qui regroupent l'ensemble des litiges relatifs à l'aide sociale, au RSA, au logement et aux droits des travailleurs sans emploi représentent environ 13% des affaires enregistrées. Ils augmentent globalement de 6%. Au sein de ces contentieux, le DALO (45% des contentieux sociaux) augmente de 12%, le RSA (18%) diminue de 9% et l'aide sociale aux personnes handicapées (9%) diminue de 10% », Conseil d’État, 2020, « Rapport public. Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2019 », p. 40.

16 De Man, Verhoeven, Verburgh, Vos & van den Anker (2000). L’étude montre que le risque relatif d'infection par des souches résistantes est 18 fois plus élevé pour les traitements à base d'antibiotiques à spectre large.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Bertrand, « Lecture néo-républicaine du non-recours aux droits sociaux »SociologieS [En ligne], Théories et recherches, mis en ligne le 02 février 2021, consulté le 03 août 2021. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/16117 ; DOI : https://doi.org/10.4000/sociologies.16117

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Auteur

Frédéric Bertrand

Chercheur associé à l’Université de Strasbourg (France) - frederic_bertrand@live.fr

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