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Les échelles territoriales de l’intervention sociale

Les nouvelles frontières de la citoyenneté sociale

Les villes au sein de dispositifs de gouvernance multi-niveaux en Europe
New boarders of citizenship. Cities in multi-level governance in Europe
Yuri Kazepov

Résumés

La plupart des politiques sociales qui ont été mises en œuvre depuis les vingt dernières années dans tous les pays européens présentent deux changements majeurs : 1) elles modifient le nombre et le type d’acteurs impliqués dans le pilotage et le financement des politiques sociales et elles dessinent les contours de nouveaux modes de gouvernance ; 2) elles transfèrent la responsabilité des politiques sociales au niveau supra national (Européen) et/ou plus souvent, infra national (régions, municipalités). Dans cet article, je m’efforcerai de montrer les ambiguïtés de ce processus concernant le rôle de l’État (national et local), l’application du principe de subsidiarité et le besoin d’innovation. Je mettrai en évidence l’importance du contexte général relatif à l’innovation et je soulignerai le rôle des villes, notamment des grandes villes, au sein de dispositifs de gouvernance multi-niveaux et comme laboratoires des nouvelles frontières de la citoyenneté sociale.

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Texte intégral

Introduction

1La dimension territoriale de la citoyenneté sociale et le rôle des villes en tant qu’éléments de base des stratégies d'inclusion sociale ont longtemps été des perspectives négligées dans l'analyse comparée des politiques sociales. Inversement, dans les études urbaines, l'importance des systèmes de réglementation nationaux a été minimisée et le fait que les villes y sont par nature imbriquées n'a longtemps pas été pris en compte. Cette situation a de quoi surprendre puisqu’étymologiquement et historiquement, les deux termes sont fortement liés, les villes étant des laboratoires sociaux où se forgeaient les citoyens en tant que porteurs de droits et de devoirs. De façon plus générale, les chercheurs ont considéré pour acquis que les systèmes de citoyenneté étaient liés au niveau national. Mais ceci est moins étonnant. En fait, l'inclusion de communautés redistributives qui définissent les frontières de la citoyenneté sociale s'est principalement développée par le biais de programmes d'assurance sociale réglementés au niveau national qui, dans tous les pays, absorbent encore de nos jours la plupart des ressources destinées aux politiques sociales. On croyait aussi que les politiques nationales pourraient aplanir les différences locales. Dans ce scénario, les services fournis au niveau local ou les politiques de protection sociale traditionnellement réglementées au niveau local, étaient considérés comme résiduels.

2À partir de la fin des années 1970, de profonds changements structurels se sont produits. Ils ont transformé la structure socio-démographique de la population, la structure socio-économique des marchés du travail et les systèmes de production. Ces changements ont bousculé le contrat social fondateur des régimes de citoyenneté dans les pays européens, affectant ainsi le fonctionnement des institutions de protection sociale (Rhodes & Mény, 1998) et leur efficacité. Plus spécifiquement, ils ont influencé la manière dont les risques sociaux se réalisent et la capacité des politiques sociales à réagir face à ces risques, qu’ils soient nouveaux ou anciens, s'en est trouvée ébranlée (Castel, 1995 ; Taylor-Gooby, 2005 ; Bonoli, 2006 ; Ranci, 2010).

3Ces transformations ont donné lieu à d'importants processus de réorganisation des politiques sociales, qui redessinent les frontières de la « citoyenneté sociale ». Au cours des deux dernières décennies, une intense activité réformatrice s’est développée autour de deux grands axes : d'une part, les réformes ont modifié les dimensions des territoires pour lesquels les politiques sociales sont conçues, gérées, financées et mises en œuvre ; d'autre part, elles ont fait augmenter le nombre et le type d'acteurs impliqués dans ces mêmes activités (Kazepov, 2010). L'effet conjoint de ces deux processus a entraîné une décentralisation des pouvoirs de réglementation et un renforcement du rôle des acteurs non gouvernementaux.

4Cet article vise à explorer les frontières mouvantes de la citoyenneté en tenant compte de ces deux changements et du processus de subsidiarisation sous-jacent. Partout en Europe, la croyance dominante sur laquelle reposent la rhétorique et le discours sur la subsidiarité est que les meilleures solutions à tous les problèmes consistent à se tourner vers le niveau local ou à parvenir à des arrangements entre plusieurs acteurs. Il se peut que cette solution ne soit pas la bonne en soi mais quoi qu'il en soit, elle accorde aux systèmes locaux de protection sociale une importance de plus en plus grande.

  • 1 Les projets auxquels je fais référence sont : Rescaling Social Policies towards multilevel governan (...)

5Des chercheurs ont commencé à mieux intégrer la dimension territoriale et le nouveau rôle des villes et des systèmes locaux de protection sociale dans les processus d'exclusion, de cohésion/inclusion et de citoyenneté sociales (Kazepov, 2005, 2010 ; Andreotti et al. 2012 ; Eizaguirre et al. 2012). Dans cet article, j'étudierai ce qu'implique le changement de configuration d'échelles de territoires et les arrangements de la nouvelle gouvernance et je proposerai une description territorialisée des régimes de citoyenneté dans quelques pays européens, en envisageant les systèmes de protection sociale à la fois dans leur dimension verticale et horizontale. Les sources utilisées sont multiples et je me référerai également aux résultats de différents projets auxquels j'ai participé au cours des dix dernières années 1. Dans la première partie, j'aborderai la relation entre citoyenneté, politiques sociales et production d'échelle. J'examinerai comment la définition de nouvelles frontières de réglementations établit de nouvelles collectivités de redistribution, avec des conséquences spatiales. Dans la deuxième partie, je présenterai quatre régimes scalaires (scalar regimes) complétant une vision nationalisée des modèles de citoyenneté et de politique sociale avec une dimension territoriale souvent négligée. La troisième partie consistera en une présentation comparative des similitudes et des différences entre les relations d'échelle et le rôle des différents acteurs dans les différents régimes scalaires. L'hypothèse est que le processus de subsidiarisation est une rhétorique normative convergente dans la plupart des pays européens, mais que les résultats divergent. En conclusion, je présenterai les perspectives et les écueils qui accompagnent le nouveau rôle que les villes et les systèmes locaux de protection sociale acquièrent en devenant des laboratoires sociaux. Je plaide pour que l'effet de synergie des politiques à différents niveaux territoriaux et les différences existant au sein des pays soient envisagés en tant que dimensions-clefs pour comprendre les répercussions des changements.

Les frontières mouvantes de la citoyenneté, les ressorts du changement, échelles et ambiguïtés

6Selon Jane Jenson, « la citoyenneté implique l'expression de valeurs de base qui ont trait au mélange des responsabilités. Les limites des responsabilités de l'État sont définies et se distinguent de celles des marchés, des familles et des communautés » (c'est moi qui souligne) (Jenson, 2007, p. 58). Je rejoins Jane Jenson, en particulier sur le point suivant :

« à travers la reconnaissance formelle des droits et des devoirs particuliers (civils, politiques, sociaux et culturels ; individuels et collectifs), un régime de citoyenneté identifie les personnes qui ont droit au plein exercice de leur citoyenneté et celles qui, en réalité, ne disposent que d'un statut de citoyen de seconde classe et les non-citoyens. Un tel régime trace les limites et les frontières de l'inclusion et de l'exclusion d'une communauté politique ».

7Jusqu'à récemment, ce pouvoir de réglementation était rattaché à l'État national. Toutefois, les autres échelles deviennent de plus en plus pertinentes et acquièrent un rôle plus important que le simple rôle d'exécutant, érodant les prérogatives nationales. Le débat entourant le concept d'échelle précise la nature des processus de changement, ce qui permet de dépasser aussi l'idée que les systèmes de citoyenneté et les territorialités de l'État constituent une base immuable du déploiement des processus de réglementation. En termes généraux, le terme « échelle » peut être défini comme « ce qui résulte du balisage des territoires [...] au moyen de frontières et de limites, de documents et de règles, d'agents exécutoires et de sources officielles » (Marston, Jones III & Woodward, 2005, p. 420). L'échelle peut aussi être définie comme « une hiérarchie d'espaces imbriqués, clairement délimités et de différentes tailles » (Delaney & Leitner, 1997, p. 93). L'important est de comprendre les raisons et les leviers de ces transformations, leur orientation et leurs conséquences potentielles.

8Dans cet article, je me contenterai de mettre en lumière quelques caractéristiques qui, selon moi, sont cruciales pour structurer notre compréhension des changements. Il s'agit d'établir quelques liens entre les différents courants de recherche, de lancer un dialogue interdisciplinaire sur la question et de voir comment ces courants peuvent s'enrichir mutuellement pour comprendre le rôle émergent des villes et des dispositifs locaux de protection sociale. Le débat sur la question de l'échelle territoriale a débuté au milieu des années 1990 en géographie humaine et économique et dans d'autres disciplines proches. Les courants politico-économiques considèrent généralement que les moteurs du processus sont liés au besoin de créer, au sein du capitalisme, des conditions favorables à l'accumulation de capital (Somerville, 2004). Le changement d'échelle est plus spécifiquement considéré comme une tentative de trouver une nouvelle organisation territoriale pour le développement du capitalisme (Peck & Tickell, 1994 ; Brenner, 2004), c'est-à-dire de nouvelles échelles dans lesquelles les configurations réglementaires favorisent le développement d'un cadre néolibéral pour des activités économiques. L’objectif de ces analyses n'était pas d'expliquer les changements survenus dans les régimes de citoyenneté (voir Jessop, 2008).

9Que se passe-t-il lorsque nous utilisons le concept d'échelle pour étudier les régimes de citoyenneté par le biais des politiques sociales ? Les politiques sociales jouent un rôle important car elles tracent les contours des régimes de citoyenneté. Elles identifient les critères d'accès à certaines prestations : certains individus, familles, communautés, groupes sont inclus dans des collectivités données, d'autres en sont exclus. Ce faisant, elles nourrissent, depuis le tout début de la construction de l'État-nation, la légitimité et l'identité de ce dernier (McEwan & Moreno, 2005). Jusqu'à présent, les politiques sociales ont structuré des communautés redistributives grâce à la compétence et au pouvoir des États à définir des cadres réglementaires attribuant des devoirs et des droits et redistribuant des ressources (Kazepov, 2010). Dans cette perspective, l'État-providence peut être considéré comme la dernière étape d'une évolution historique de longue durée (Ferrera, 2005). La difficulté, cependant, est que le lien territorial des communautés politiques est en train de changer d'échelle et déplace les capacités redistributives de l'État à la fois vers le haut, c'est-à-dire vers les organes supranationaux (principalement l'Union européenne) et vers le bas, c'est-à-dire vers les organes infranationaux (régions et villes).

  • 2 Les raisons qui expliquent ce phénomène et le rapport avec l'État-providence ont été abondamment ét (...)

10Si l'on suit le courant critique de l'économie politique, il faut considérer les processus de changement d'échelle et la multiplication des acteurs comme une réponse explicite du système capitaliste à l'effondrement 2 du jeu à somme positive de la croissance économique et de la redistribution. C'est ce qui a caractérisé et légitimé le système capitaliste durant les Trente glorieuses de l'après-guerre. Grâce à ce système, les conflits redistributifs ont pu être évités (plutôt que résolus) en permettant à la plupart des acteurs d'améliorer leur position économique et sociale. Bien que le néolibéralisme soit perçu comme comportant plusieurs aspects et comme lié à un contexte (Brenner et al., 2010), il ne peut décrire qu'une partie des changements qui se produisent. L'envisager comme l'unique processus pourrait minimiser (voire négliger) le rôle d'autres ressorts. En effet les causes des changements que connaissent les politiques sociales sont multiples. Elles peuvent être exogènes : ce sont par exemple les changements démographiques tels que le vieillissement de la population, les flux migratoires et l'instabilité familiale, ou les évolutions du marché du travail comme l’accroissement de la participation des femmes et l’installation du chômage sur le long terme. Il existe aussi des causes endogènes dues à la logique de fonctionnement interne des institutions chargées des politiques sociales. Les pensions destinées aux personnes âgées ou les autres politiques basées sur des assurances reposent sur des calculs spécifiques des facteurs de risques car elles ont été conçues pour répondre à des risques précis, dans certaines conditions (Ferrera, 1998).

11Ces causes ne sont pas toutes liées à la néolibéralisation des politiques sociales, même si la plupart convergent vers une large critique des institutions publiques nationales.

12Pour les raisons mentionnées ci-dessus, je me rapproche des théoriciens de l'État et des analystes des politiques sociales. Ceux-ci tendent à adopter une démarche théorique intermédiaire qui ne consiste pas à élaborer une grande théorie mais tente plutôt de rendre compte de la coexistence de différentes idéologies (voir Leibfried & Zürn, 2005). Le résultat de leur interaction n'est pas aussi net que l'on pourrait le prévoir. D'un côté, il n'est pas prédéterminé et il est dépendant de la perspective pragmatique des acteurs impliqués dans le processus d'élaboration des politiques et des compromis que ces derniers négocient. De l'autre, il est influencé par les caractéristiques plus structurelles des systèmes de protection sociale européens. Ce sont ces caractéristiques qui contribuent à traduire les processus communs de transformation que sont les changements d'échelle et de gouvernance en résultats et pratiques propres au contexte. Ceci produit des effets sur l'attribution des ressources et des responsabilités dans les différents pays et systèmes locaux de protection sociale. Comme Ray Pawson et Nicholas Tilley l'ont formulé, la bonne équation est : « contexte + réformes = résultats » (Pawson & Tilley, 1997).

Vers une perspective de régimes de citoyenneté territorialisés

  • 3 Pour plus de précisions sur les méthodologies adoptées, voir : Barberis et al. (2010, pp. 386-388) (...)

13Pour décrire l'organisation des régimes de citoyenneté du point de vue du territoire, je m’appuierai sur des travaux antérieurs (Kazepov, 2010 ; Kazepov & Barberis, 2012). La démarche repose sur une base empirique qui consiste à analyser l'architecture institutionnelle de la réglementation, du financement, de la gestion et de la mise en œuvre de la protection sociale 3 dans huit pays européens. Quatre grandes configurations d’échelles ou cadres scalaires (scalar frame) structurant les politiques sociales du point de vue territorial ont été identifiés :

  1. une forte autonomie locale organisée au niveau central ;

  2. une forte organisation nationale/centrale ;

  3. une forte organisation régionale (ou fédérale) ;

  4. un mélange de cadres en transition d'une organisation vers l'autre (Kazepov, 2010, pp. 51-63).

14Ces configurations verticales croisent une dimension horizontale de subsidiarité qui engendre une situation plutôt complexe. Les arrangements des acteurs publics avec la société civile, les acteurs du secteur bénévole et les prestataires privés aux différents niveaux territoriaux varient et jouent des rôles divers selon les contextes réglementaires. Je vais décrire ci-après les principales caractéristiques de ces quatre régimes scalaires, que j’associerai à différentes typologies de protection sociale et j’illustrerai les changements qui ont eu lieu au cours des dernières décennies.

Pays avec une autonomie locale organisée au niveau central

15Dans les pays où « l'autonomie locale est organisée au niveau central », la responsabilité de la réglementation (c'est-à-dire le pouvoir législatif) incombe à l'État central. Par contre, la gestion et le financement des politiques sociales en général et des prestations d'aide en particulier reviennent aux municipalités, qui disposent d'un degré élevé d'autonomie pour la mise en œuvre des prestations sociales elles-mêmes. Cette autonomie est « organisée » par l'État central par le truchement de plusieurs outils institutionnels : recommandations nationales sur la manière de déployer les politiques, définition d'un montant de base pour les prestations sociales, etc. Les institutions parties prenantes jouent un rôle dans la négociation nationale, alors que les prestataires privés ont un rôle limité et clairement défini dans un contrat pour faire appliquer certaines mesures au niveau local.

16La Finlande, la Norvège et la Suède, qui illustrent le système social-démocrate de protection sociale des pays scandinaves, sont caractérisées par ce cadre scalaire. Jefferey M. Sellers et Anders Lidström les décrivent comme des pays marqués par des gouvernements locaux nationalisés (Sellers & Lidström, 2007, p. 622). Comparativement, leurs politiques pour le marché du travail et pour l'emploi sont solides, ils disposent d'un système universel de prestations sociales de base, avec des suppléments octroyés en fonction des revenus et un modèle général unique conférant un droit exécutable à la protection sociale. Ceci implique que les gouvernements locaux ne peuvent pas légalement refuser des prestations et des services aux personnes qui remplissent les critères d'admissibilité (Minas & Øverbaye, 2010). Les droits (et les normes nationales, ainsi que les capacités de surveillance) sont créés au sein de lois-cadres ou de recommandations nationales, accordant un niveau élevé d'autonomie aux gouvernements locaux et aux administrateurs de terrain pour la réalisation et la gestion des services. Les municipalités disposent également d'une grande autonomie pour les politiques de gestion et de financement. En général, les critères de planification et d'admissibilité de base sont définis au niveau national, alors que la gestion et la réalisation sont définies localement.

17En ce qui concerne la dimension horizontale, le champ d'action des acteurs privés est fortement contractualisé et orienté vers des mesures d'activation individualisées en rapport avec le marché de l'emploi. La primauté des acteurs publics est largement incontestée et la redistribution par l'État garde une place prépondérante, même si l'accès aux prestations est de plus en plus soumis à certaines conditions.

18La dimension verticale implique en général seulement deux niveaux (national et municipal). La division entre les deux s'effectue selon leur fonction : le pouvoir législatif et de planification d'un côté (l'État) et la responsabilité de la gestion et de la réalisation de l'autre (municipalité). Les agences et organismes intermédiaires sont les principaux perdants du processus de changement d'échelle. Leurs responsabilités sont transférées aux municipalités et à l'État depuis les années 1990 : les premières ont acquis de plus en plus de responsabilités (et aussi une importante part de financement), alors que les agences impliquées au niveau de l'État (par exemple, le Conseil national de la santé et de la protection en Suède) ont pour responsabilité d'évaluer les résultats, contrebalançant ainsi l'autonomie municipale. Par conséquent, la décentralisation s'accompagne d'un contrôle sur les pouvoirs locaux qui, au cours des dernières années, s'est en quelque sorte orienté vers une recentralisation (notamment par la définition de seuils et de garanties nationales).

19En dépit d'un tel niveau de coordination par l'État, des variations territoriales sont possibles car les lois-cadres fournissent suffisamment de marge pour qu’elles s'expriment et parce qu’elles représentent la liberté qui reste aux municipalités pour la gestion, la réalisation et le financement des services. En Finlande, en Norvège et en Suède, l'État définit au moins un terrain commun de base, alors que les différences portent souvent sur les services qui sortent de cette norme minimale (Kazepov & Barberis, 2012). En général, on peut dire que l'État conserve sa primauté et que dans la décentralisation qui se met en place, les processus de différenciation sont étroitement contrôlés. Les tentatives de réduire les variations territoriales peuvent être plus efficaces que dans d'autres contextes (notamment les pays organisés au niveau régional ou fédéral).

Les pays organisés au niveau central

20Dans les « pays organisés au niveau central », le pouvoir législatif appartient à l'État central, dans un contexte où le degré de liberté accordé aux niveaux territoriaux infranationaux, qui ont des responsabilités de gestion et de financement, est très faible : critères d'accès, montants, durées, etc. sont strictement réglementés par l'État central. Ceci implique une forte limitation de la variation intranationale et des prestations sociales pratiquement identiques à travers tout le pays. La société civile a un rôle de négociation au niveau national. Elle est aussi impliquée dans des mesures aux niveaux local et national, mais ces mesures doivent être en accord avec les normes nationales.

21La France, exemple de système de protection sociale européen continental corporatiste et conservateur, est caractérisée par des politiques organisées au niveau central. Jusqu'en 1988, le système français de protection sociale était caractérisé par des schémas catégoriels destinés à des groupes sociaux spécifiques. Ces schémas dérivaient d'une réglementation précise mais fragmentée de la protection sociale de l'État. L'introduction du revenu minimum d’insertion (RMI), un programme national global qui prévoyait un soutien de revenu et une insertion socio-professionnelle, a modifié les contours du système français de protection sociale. Malgré un processus de décentralisation du financement et de la mise en œuvre des prestations, les montants alloués et les critères sont toujours réglementés en détail par la législation nationale et l'autonomie locale est fortement limitée. En ce sens, les politiques sociales sont organisées à l'échelon central. Ceci ne limite pas toujours le pouvoir discrétionnaire local, car il existe une myriade de mesures catégorielles qui se chevauchent et sont en partie concurrentielles, mais la source de la réglementation reste claire. La réforme de 2009, qui introduisait un revenu de solidarité active (RSA) a renforcé l'accent mis sur la responsabilité individuelle et l'employabilité des bénéficiaires, mais elle visait aussi à surmonter certains problèmes liés à la fragmentation de l'accès aux droits.

Les pays organisés au niveau régional

22Dans les « pays organisés au niveau régional », la responsabilité de la réglementation se trouve à l'échelon infranational. En ce qui concerne les responsabilités de gestion et de financement, ce groupe de pays est caractérisé par différents dispositifs en fonction de l'organisation de chaque État, qui va du fédéralisme au régionalisme. Certains de ces pays (tels que l'Italie) sont même caractérisés par des dispositifs de protection sociale encore plus « localisés », où les municipalités tiennent le plus grand rôle. Pour ce qui est des variations à l'intérieur du pays, ce groupe présente, hormis quelques exceptions comme l'Allemagne, une forte différenciation territoriale du montant des prestations sociales. Le rôle de la société civile est plus étendu. Elle négocie à l'échelon national et régional, mais elle gère également des réseaux et des partenariats au niveau local.

23Les programmes italien et espagnol de protection sociale, qui illustrent le système méditerranéen ou méridional de protection sociale « basé sur la famille », sont marqués par des prestations minimes, définies localement et caractérisées par un faible accès officiel aux droits. Tony Eardley et ses collaborateurs ont identifié quelques-unes des caractéristiques communes telles que « l'aide localisée, discrétionnaire, dépendante des services sociaux et marquée par des obligations familiales plus larges » (Eardley et al., 1996, p. 170), ainsi qu'un petit nombre de bénéficiaires qui s'explique par des contraintes budgétaires, la stigmatisation et le pouvoir discrétionnaire des travailleurs sociaux. Par conséquent, comparativement, les disparités régionales et locales sont particulièrement élevées. Contrairement au système de protection sociale corporatiste, la différenciation régionale n'a pas lieu au sein d'un cadre juridique relativement bien garanti. Au contraire, les villes ont souvent une autonomie élevée pour la conception, la gestion et la mise en œuvre des programmes de protection sociale. La Suisse fait également partie de ce régime scalaire mais elle se distingue de l'Italie et de l'Espagne par la générosité de ses mesures (Obinger, 1999), sa taille et son type de fédéralisme (voir aussi Obinger, Leibfried & Castles, 2005). Les prestations sont plus généreuses dans un pays plus petit dont la structure fédérale est plus forte et où des formes actives de subsidiarité sont favorisées.

24Toutefois, quelques caractéristiques organisationnelles sont communes à l'ensemble des pays appartenant à ce régime scalaire. D'abord, tous ont, à côté de l'État, un deuxième niveau législatif : les Cantons, les Comunidades autonomas et les Regioni ont des pouvoirs législatifs exclusifs sur quantité de politiques sociales. En outre, même si certaines obligations sont nationales, l'exécution a lieu au niveau régional voire local. Les pays organisés au niveau régional sont donc caractérisés par une forte fragmentation territoriale. Dans ce contexte, l'Italie est, avec la Grèce, l'un des rares pays d'Europe où il n'existe pas de programme national de revenu minimum. En Espagne, les programmes régionaux ont été introduits au cours de la dernière décennie par les Comunidades autonomas et la couverture et l'accès y sont caractérisés par un fort degré de variabilité. Il en va de même en Suisse. Les cantons francophones (tels que Vaud et Genève) ont introduit une mesure inspirée du revenu minimum d’insertion (RMI) français et baptisée « revenu minimum de réinsertion », ou RMR, mais pas les cantons alémaniques.

25Au niveau horizontal, les acteurs du secteur privé jouent un rôle important et exercent parfois une forte pression ainsi qu'un rôle de substitution par rapport à l'État dans différents domaines de politiques. Outre leur rôle dans la prestation, sous contrat, de quelques mesures, ils sont aussi impliqués dans la gestion, la planification et la prise de décision. En Suisse, l’organisation non gouvernementale (ONG) bien implantée Swiss Konference for Social Welfare propose des recommandations de normes destinées à l'ensemble du pays sur la prestation de services sociaux, alors que les arènes de la négociation locale à laquelle participent les prestataires privés jouent un rôle dans les projets d'employabilité pour les personnes désavantagées. En Italie, le rôle de Caritas et d'organisations similaires n'est pas négligeable.

26Les réglementations que l'on trouve dans les pays scandinaves ou en France attribuent aux ONG des rôles assez nettement définis. Dans les pays organisés au niveau régional, ces réglementations sont remplacées par des arrangements de réseaux complexes qui posent de sérieux problèmes de coordination dans les arènes où la négociation généralisée et continuelle entre les acteurs peut s'avérer inefficace et entraver le développement de la protection sociale (Ibid., 2005).

Pays avec une réglementation mixte en transition

27Dans les pays qui ont des cadres mixtes en transition, les évolutions ne sont pas encore suffisamment institutionnalisées pour définir une trajectoire nette. Une gamme de caractéristiques appartient à la fois aux pays organisés au niveau central et aux pays où l'autonomie locale est élevée. La responsabilité de réglementation revient en général à l'État national, mais dans certains pays, les systèmes locaux de protection sociale montent en puissance. La variation territoriale s'accroît, quoique dans une moindre mesure. Dans ce contexte, la société civile peut jouer un rôle considérable au niveau local afin de combler les vides structurels des nouvelles configurations territoriales.

28Les pays caractérisés par des cadres mixtes en transition, dont la Pologne est un bon exemple, montrent à quel point les changements politiques radicaux impliquent un important changement d'échelle, entraînant des processus de décentralisation ainsi qu'une organisation infranationale réformée des pouvoirs. Dans ces pays, le cadre national de l'aide sociale interagit avec une structure de décentralisation caractérisée par l'attribution fragmentée du pouvoir et par le considérable pouvoir discrétionnaire dont jouissent les travailleurs sociaux locaux (Cerami, 2006). Ces pays, à travers le rôle de l'UE, sont en train de bâtir un modèle de gouvernance multi-niveaux innovant. L'héritage de l'organisation au niveau central est sans relâche mis à mal par une décentralisation plurielle et fragmentée qui brouille, dans une certaine mesure, l'orientation du changement.

29En général, les pays d'Europe centrale et orientale n'ont pas accordé leur priorité aux institutions des pouvoirs intermédiaires. À ce propos, la Pologne s'est nettement distinguée lors du lancement de la réforme de l'administration publique de 1990 (Kulesza, 2002). D'un autre côté, la Pologne est aussi entrée dans une ère de transformation en ayant une diversité régionale significative, répartie de part et d'autre des axes rural/urbain et agricole/industriel.

Changements d'échelle, sentier de dépendance, changements de régime et villes au premier plan

  • 4 Pour élargir le contexte, les tendances des changements d'échelle reportés dans le tableau 1 prenne (...)

30Les régimes scalaires, bien que leur organisation territoriale soit institutionnalisée, ne sont pas statiques. L'ampleur et la direction de leurs changements peuvent varier et ne doivent pas être considérées comme acquises. L'idée que la demande dominante de décentralisation est une tendance homogène, par exemple, doit être manipulée avec précaution. Au contraire, les changements de régime scalaire doivent être replacés dans le contexte des fondements normatifs de l'État, qui sont profondément enracinés et du sentier de dépendance des systèmes de protection sociale des différents pays. Le tableau 1 illustre les principaux changements apportés aux configurations territoriales de trois politiques choisies dans quatre pays : l’Italie, la Finlande, la France et la Pologne 4.

Tableau 1 : Changements d'échelle pour quelques politiques sociales dans quatre pays européens.
Les différents rôle des acteurs dans les régimes de citoyenneté territorialisés

Rôle du tiers secteur

Niveau de Financement

Principaux prestataires privés

Type de gouvernance

Niveau et type de marge d’autonomie

Pays où l'autonomie locale est organisée au niveau central

Limité
(croissant)

Élevé

Secteur privé lucratif

Managériale et participative

Moyen
intra-legem

Pays organisés au niveau central

Important
(croissant)

Élevé

Secteur privé lucratif/non lucratif

Managériale et corporatiste
(centralisée)

Moyen
intra-legem parfois extra-legem

Pays organisés au niveau régional

Très important
(croissant)

Variable
(ITALIE très limité)
(SUISSE très élevé)

Secteur non lucratif

Corporatiste
(pluraliste et très fragmentée)

Moyen – élevé
extra-legem
très différencié
(IT aussi contra-legem)

(CH aussi intra-legem)

Pays avec une réglementation mixte en transition

Très important
(croissant)

Limité

Secteur non lucratif

Corporatiste
(pluraliste et très fragmentée)

Élevé
extra-legem
(parfois contra legem)

Source : Kazepov & Barberis, 2013, p. 238. Traduit de l’anglais.

31Le tableau 1 illustre que dans certains pays, la résilience au changement est plus forte que dans d'autres et que même lorsque les changements sont profonds, le rôle des différentes échelles peut diverger. En Finlande, par exemple, les pouvoirs locaux prennent de l'ampleur depuis la deuxième moitié des années 1990, même si des réformes récentes ont réaffirmé le rôle de l'État (notamment en termes de contrôles et de recommandations). En France les processus de décentralisation n'affectent qu'à la marge l'équilibre général des pouvoirs entre les différentes échelles, car l'État national a à peine perdu certaines prérogatives. Les réformes de l'aide sociale italienne, au contraire, ont ouvert la voie à un changement de régime scalaire majeur. On est passé d'un État centralisateur (même s'il était marqué par une considérable variabilité locale) à une configuration quasi fédérale. En Pologne, à ce jour, aucune échelle ne se dégage clairement et la confusion caractérisant la division (scalaire) des tâches est en train de se renforcer (Kazepov, 2010).

32L'unique tendance commune dans les quatre pays a trait au rôle croissant des pouvoirs infranationaux et donc des systèmes locaux de protection sociale. Toutefois, cette tendance n'a pas la même signification et se rapporte à des échelles différentes (locale en France et en Finlande ; régionale en Italie ; à la fois locale et régionale en Pologne). Elle implique aussi différentes relations entre les échelles : les changements ne sont pas nécessairement le résultat d'un jeu à somme nulle et l'État national peut rester le principal acteur en France, en dépit de la montée en puissance des départements. Elle peut acquérir une plus grande importance en Finlande (voir la forme en U) et décliner en Pologne et en Italie. C'est au sein de ces tendances générales que les réformes de politiques de protection sociale prennent place et que leurs conséquences se déploient (Kazepov & Barberis, 2012).

Une analyse comparative des relations entre échelle et gouvernance sous l'angle du pouvoir discrétionnaire

33Quelle est la relation entre échelle et gouvernance dans les processus de subsidiarisation ? Pour comprendre cette relation, il faut envisager les interactions complexes entre les responsabilités attribuées officiellement aux différents niveaux de gouvernement et l'hétérogénéité des acteurs impliqués. Il est impossible de décrire avec précision cette complexité. Je considérerai donc le niveau et le type de pouvoir discrétionnaire dont disposent les praticiens comme significatifs pour évaluer les régimes de citoyenneté et pour extrapoler les risques potentiels au niveau des systèmes locaux de protection sociale.

34Il ne fait aucun doute que dans tous les pays, un certain degré de pouvoir discrétionnaire est possible. Mais l'architecture institutionnelle spécifique des politiques fournit aux acteurs et aux bénéficiaires différents degrés de liberté et des ressources variées (en nature et en argent) par le truchement de procédures, droits et devoirs divers.

35Si l'on se penche sur la littérature à ce sujet (Lipsky, 1980 ; Evans & Harris, 2004 ; Saruis, 2012) on peut constater que les employés de l'administration publique de terrain détiennent trois grands types de pouvoir discrétionnaire : 1) le pouvoir discrétionnaire intra-legem, où les compétences professionnelles sont utilisées pour déterminer le niveau de prestation et la mise en place de mesures uniques au sein d'un ensemble donné d'options officiellement disponibles ; 2) le pouvoir discrétionnaire extra-legem : dans ce cas, le flou des règles, leurs chevauchements et leurs lacunes offrent aux praticiens un plus grand rôle d'interprétation (Sosin, 2010) ; 3) le pouvoir discrétionnaire contra-legem, où les praticiens ne tiennent pas compte des critères de prise de décision et agissent contre la loi pour soutenir (ou non) les demandeurs, notamment lorsqu'il n'y a pas moyen d'établir un lien entre la décision prise et un droit exigible ou une procédure formalisée (Kazepov & Barberis, 2012, pp. 218-224).

36La figure 1 présente une synthèse des différents modèles d'aide sociale en tenant compte du rôle des acteurs concernés dans les différents régimes scalaires.

Figure 1 : Les différents rôles des acteurs dans les régimes scalaires

Figure 1 : Les différents rôles des acteurs dans les régimes scalaires

37Les pays où l'autonomie locale est élevée et organisée au niveau central (c'est le cas des pays scandinaves) ont des systèmes où la gestion et la réalisation sont locaux, mais la conception est nationale. En ce qui concerne les acteurs, dans les pays scandinaves, les partenaires sociaux (employeurs et syndicats) constituent des groupes de pression décisifs au niveau national, alors que la prestation des services au niveau local peut souvent être marquée par une réglementation locale de quasi-marché. Souvent, les petits bureaucrates ont un pouvoir discrétionnaire intra-legem : des recommandations nationales plus ou moins contraignantes, que complètent parfois des recommandations locales, guident leurs prises de décisions. La transparence et la responsabilisation sont garanties par divers moyens : « politiques de guichet unique », possibilité de faire recours et évaluations officielles des critères d'accès et des processus de prise de décision. Généralement, la structuration légère de la gouvernance multi-niveaux favorise une certaine réactivité et on peut trouver une base commune (principalement financière) définie par des règles nationales et des droits bien déterminés. Des ressources ou des services spécifiques peuvent être fournis grâce à l'autonomie du niveau local, qui complète les mesures nationales. Ils dépendent aussi du rôle que joue le pouvoir discrétionnaire des travailleurs sociaux dans l'élaboration de parcours individualisés de réinsertion professionnelle et sociale.

38Dans les pays organisés au niveau central, comme la France, la situation n'est pas si différente, si on l'examine d'un point de vue vertical. La différence provient du degré d'autonomie des niveaux locaux, qui est très faible, car les institutions décentralisées représentant l'État (les Préfectures et les services déconcentrés des ministères) ont un rôle significatif. Par ailleurs, le rôle des partenaires sociaux et des parties prenantes est plus fort en France, notamment dans la gestion de certains dispositifs d'assurance tels que la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF). Par rapport aux pays scandinaves, on s'attend à ce que le rôle des types complémentaires d'interventions organisées à travers des partenariats public-privé prenne de l'ampleur. Le rôle des acteurs privés (y compris les bénévoles) reste pourtant principalement complémentaire et consiste en des services en nature (Feiock & Andrew, 2006 ; Bergmark & Minas, 2010).

39La structure de ces pays est semblable à celle des pays scandinaves, mais l'idée de la primauté de l'État est plus forte et le rôle des pouvoirs locaux est plus dépendant.

40Dans les pays organisés au niveau régional, tels que l'Italie, l'Espagne et la Suisse, l'échelon national fournit quelques services d'orientation générale et le rôle des Regioni, des Comunidades Autonomas et des Cantons est prépondérant. La différentiation des règles est notable parce que les gouvernements du niveau infranational adoptent des règles et des stratégies variées, de façon autonome. Dans ces trois pays, le rôle des acteurs privés du secteur non lucratif est essentiel. Ceux-ci proposent notamment les critères d'admissibilité (les recommandations SKOS en Suisse), apportent leurs propres solutions, plus ou moins coordonnées avec les prestations publiques (en particulier en Espagne et en Italie). Ce tableau est complexe et souvent, la prise en charge des interventions de ces acteurs par des financements publics est minime (Ranci, 2002). Les rôles de complémentarité et de substitution et la reconnaissance de l'autonomie des forces privées et du marché peuvent aussi être teintés d'une certaine ambiguïté, particulièrement en Espagne et en Italie. Les fonctions de substitution y sont très étendues car, à cause du déficit de prestations publiques, certaines organisations privées (du troisième secteur, notamment les organisations bénévoles) fournissent aussi des services de dernier recours.

41Dans les pays en transition, comme la Pologne, le rôle prédominant de l'État, héritage du régime précédent, interagit avec les responsabilités des pouvoirs intermédiaires et locaux. Celles-ci ne sont pas clairement définies et les chevauchements sont de plus en plus importants. La coopération entre les services du travail (PUP) et ceux de la protection sociale (MOPS) est souvent limitée.

42Dans les pays organisés au niveau régional et dans les pays en transition, le pouvoir discrétionnaire est extra-legem. Il est caractérisé par un degré de variation élevé car les travailleurs sociaux de terrain interprètent ce qu'ils ont à faire et comment le faire. Dans certains cas, il s'agit d'un complément au pouvoir discrétionnaire intra-legem (c'est le cas en Suisse) ; dans d'autres, comme en Italie, le pouvoir discrétionnaire sert à promouvoir des catégories « méritantes » ou à dissuader celles qui ne le sont pas. Les cas de transgression (contra-legem) ou d'autonomie démesurée concernant le choix des cibles sont rares, mais on peut en trouver en Pologne, en Espagne et en Italie. Le pouvoir discrétionnaire extra-legem est plus susceptible d'exister dans les pays organisés au niveau régional, parce que la protection sociale est mise en place par un plus grand nombre d'acteurs institutionnels. Les fonctions s'entremêlent, les responsabilités se recoupent et les sujets de désaccords se multiplient (Ferrera, 2008). Il s'ensuit que les différences se manifestent dès la définition du montant des allocations de base, qui est établie, dans la plupart des cas, par les pouvoirs régionaux ou infrarégionaux. Même l'administration des mesures qui existent au niveau national (par exemple le revenu minimum en Espagne et les soins aux personnes âgées en Italie) est affectée par des variations locales considérables. Dans les contextes où le dernier filet de sécurité public est plus faible, les réseaux sociaux primaires et le secteur du bénévolat font office de substituts fonctionnels. Cette situation contribue à accroître encore la complexité du système et à amoindrir la responsabilité des acteurs concernés.

43La relation entre le faible degré d'institutionnalisation des arènes décisionnaires, la multiplicité des niveaux et des acteurs impliqués et le pouvoir discrétionnaire doit encore être démontrée. Il est impossible d'affirmer que la régionalisation explique en soi la faiblesse de l'organisation et le flou qui entoure les droits. D'autres facteurs sont en jeu, tels que l'existence de poids et contrepoids entre les niveaux et les acteurs territoriaux, leur degré de formalisation, l'efficacité globale des États-providence. Dans les pays où les dispositifs institutionnels sont hétérogènes, la négociation entre les acteurs porte sur une vaste étendue de sujets et ne cible pas uniquement l'offre de prestations, ni des cas individuels. Les acteurs privés, les organisations caritatives à but non lucratif et les parties prenantes ont leur mot à dire, notamment sur les critères d'admissibilité et sur la conception des mesures. Cette différentiation interne a des répercussions négatives sur le rôle des politiques sociales dans la construction de la citoyenneté sociale.

Conclusions

Tendances de la subsidiarité dans les régimes de citoyenneté européens : perspectives et écueils

44La réorganisation territoriale des systèmes de citoyenneté laisse incontestablement paraître des schémas convergents. Il en va de même pour les nouveaux dispositifs de gouvernance. Tous les pays, même si leur calendrier et leur rythme diffèrent, accordent une importance croissante aux systèmes locaux de protection sociale et aux acteurs non institutionnels. Cette tendance convergente ouvre des perspectives mais fait aussi apparaître certains écueils dus à l'interaction avec les sentiers de dépendance des différentes configurations institutionnelles.

45Les perspectives sont principalement liées au nouveau rôle qu'acquièrent les acteurs non institutionnels. Les possibilités d'expérimentations locales durant lesquelles ces acteurs peuvent trouver de nouvelles solutions se sont élargies (Moulaert et al., 2007 ; Silver et al., 2010). Dans une telle situation, les villes redeviennent des laboratoires sociaux pour l'innovation des politiques sociales (Gerometta et al., 2005), même si la nécessité de faire passer les meilleures solutions à l'échelle supérieure apparaît comme une question importante mais encore négligée.

46Les écueils sont liés aux façons dont la réorganisation territoriale et les nouveaux dispositifs de gouvernance modifient les modes de traitement institutionnels de la vulnérabilité et des risques sociaux. Il s’agit notamment de :

  • la coordination des acteurs impliqués dans les politiques. La multiplication des acteurs publics et privés à différents niveaux territoriaux déclenche la nécessité de coordination et, en même temps, ouvre la voie au pouvoir discrétionnaire, à des conflits potentiels et à une implosion des politiques (refus réciproques, incapacité à prendre de bonnes décisions, stagnation des politiques, etc.) (Øverbye et al., 2010) ;

  • l'institutionnalisation des disparités croissantes entre territoires infranationaux. La localisation de plus en plus importante des processus de prise de décision consolide les pratiques différenciées, mais aussi l'élaboration de réglementations différenciées, qui pourraient institutionnaliser les traitements inégalitaires ;

  • la responsabilité du processus de prise de décision. La multiplication des acteurs et leur fragmentation territoriale ont tendance à affaiblir le contrôle démocratique des responsabilités des acteurs dans le processus de prise de décision, la gestion et la mise en œuvre (Crouch, 2004 ; Bovens, 2007 ; Brodkin, 2008) ;

  • l'expansion de stratégies d'évitement du blâme (blame avoiding) des États-nations qui imputent la réduction des dépenses aux gouvernements infranationaux ou aux acteurs non institutionnels. Cette situation favorise une subsidiarité passive, c'est-à-dire que les responsabilités sociales sont déléguées aux systèmes de protection locaux sans ressources publiques ciblées ;

  • les ambiguïtés du rôle de la société civile : d'un côté, le risque d'une représentativité trompeuse, où l'on suppose que la société civile « représente » les pauvres et est orientée vers le « bien public » ; de l'autre, le fait que la société civile, lorsqu'elle institutionnalise ses pratiques, reproduit la rigidité publique ;

  • la production de pratiques incertaines qui pourraient ne pas avoir d'effet si elles ne sont pas transposées à l'échelle supérieure ou institutionnalisées. Le passage à l'échelle supérieure et la décontextualisation affectent-ils les degrés d'innovation et ces innovations sont-elles vouées à l'échec ?

47Ces écueils sont liés mais ne sont pas présents de la même manière partout en Europe.

48La tendance convergente vers la décentralisation s'accompagne, dans certains pays, d'un degré croissant de contrôle exercé par les instances supérieures, notamment dans la plupart des pays scandinaves. En Norvège, par exemple, les institutions centrales se sont attaquées au défi de la coordination au moyen d'outils de « gouvernance souple » (soft governance) (Øverbye et al., 2010). Cette stratégie nécessite un plus grand investissement dans la négociation. De ce point de vue, l'idée d'un jeu à somme nulle entre la centralisation et la décentralisation semble inadéquate. La Finlande, la France, l'Italie et la Pologne affichent des différences notables. En Italie, les taux de dispersion peuvent être presque quatre fois plus élevés que dans tous les autres pays, pour l'ensemble des principaux indicateurs socio-économiques (Kazepov & Barberis, 2012) et les capacités de redistribution des prestations sociales sont parmi les plus basses : en 2011, seulement 19,7 % des familles à faibles revenus ont dépassé le seuil grâce aux transferts de prestations sociales. En France, cette proportion était de 43,3 % et en Finlande de 50 % (Eurostat, 2013).

Les villes comme laboratoires de l'innovation sociale

49L'expansion des changements d'échelle et des processus de gouvernance se traduit par un rôle accru des villes et des systèmes locaux de protection sociale, de plus en plus sollicités pour faire office de laboratoires où de nouvelles solutions peuvent et doivent être élaborées. On suppose communément que les systèmes locaux de protection sociale promeuvent l'innovation sociale qui sera à son tour capable de surmonter la plupart des écueils évoqués. Les moyens d'y parvenir consistent à :

  • satisfaire de nouveaux besoins sociaux ou des besoins déjà existants, mais de façon innovante ;

  • responsabiliser et mobiliser les acteurs, renforcer la capacité de la société à agir pour sa propre amélioration et favoriser la participation de tous ;

  • transformer les relations sociales entre les acteurs, identifier ceux qui pourraient être plus efficaces pour atteindre des objectifs sociaux par le biais de moyens sociaux.

50La société civile, en particulier le secteur bénévole, est considérée comme le principal acteur collectif, le deus ex machina qui surmonte les faiblesses des institutions publiques par le biais de pratiques innovantes (Oosterlyink et al. 2013). Cependant, la situation n'est pas si nette et se déploie différemment selon les pays. Mais quelles conditions préalables les villes et leurs systèmes locaux de protection sociale doivent-ils remplir pour bâtir des dispositifs de protection socialement innovants qui impliquent la société civile en général ? Cet article, en esquissant le contexte, a fourni quelques éléments de réponse. Les institutions publiques doivent subir des transformations de taille et créer une nouvelle culture organisationnelle, de nouvelles compétences, de nouveaux instruments et des outils permettant de coordonner et de gérer des systèmes mixtes et complexes de protection sociale. Les conditions préalables ne sont pas données mais doivent au contraire voir le jour en même temps que la transformation !

51Globalement, les degrés de l'autonomie et les ressources dont disposent les systèmes de citoyenneté locaux et régionaux reposent encore largement sur des réglementations générales issues du niveau national. Il faut garder à l'esprit que les systèmes de citoyenneté en général – et les politiques sociales en particulier – ont souvent une multitude d'applications. Les politiques de contribution passives (comme les allocations de chômage) sont encore largement définies au niveau national et ce, dans presque tous les pays étudiés. Par contre les politiques d'activation et de prestations en nature sont de plus en plus définies au niveau local. C'est pour cela que les systèmes locaux de protection sociale sont plus cohérents avec les systèmes nationaux que l'on ne pourrait le croire (Kazepov, 2010).

52Le vrai défi réside dans l'interaction entre les différentes définitions de l'inclusion et de l'exclusion selon les niveaux territoriaux. L'émergence de processus de gouvernement décloisonnés dans lesquels plusieurs acteurs (publics, mais aussi privés) acquièrent davantage de fonctions exige de nouvelles compétences et des fonctions de négociation. La coordination nécessite une réflexion consciente, au niveau de la méta-gouvernance, sur les réseaux des politiques (Jessop, 2002 ; Kazepov & Barberis, 2012, p. 244). Si les villes et les systèmes locaux de protection sociale sont négligés, les inégalités sont vouées à croître et tout potentiel d'innovation sociale sera perdu.

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Notes

1 Les projets auxquels je fais référence sont : Rescaling Social Policies towards multilevel governance in Europe, Improve (www.improve-research.eu), GOETE (www.goete.eu). Les résultats de ces projets ont été publiés dans Kazepov (2009), Kazepov (2010), Kazepov & Barberis (2012), Kazepov & Barberis (2013), Oosterlynck et al. (2013).

2 Les raisons qui expliquent ce phénomène et le rapport avec l'État-providence ont été abondamment étudiés et les angles adoptés varient selon l'idéologie, la discipline et les objectifs visés. Ian Gough, par exemple, fournit une analyse néo-marxiste (Gough, 1979), alors que la perspective de Charles Murray est néolibérale (Murray, 1994).

3 Pour plus de précisions sur les méthodologies adoptées, voir : Barberis et al. (2010, pp. 386-388) et Barberis (2010).

4 Pour élargir le contexte, les tendances des changements d'échelle reportés dans le tableau 1 prennent trois politiques en compte : 1) la protection sociale, 2) les politiques d'activation sur les marchés de l'emploi et 3) les soins aux personnes âgées. Les scores finaux reflètent l'importance des échelles pour trois aspects : a) la réglementation, b) la gestion et 3) le financement. Pour chacun de ces aspects, les scores vont de « responsabilité totale/rôle majeur » (=1) à « aucune responsabilité (ou responsabilité très limitée) » (=0). Les responsabilités partagées ou partielles donnent un score de 0,5. Le score total va de 0 (aucun rôle dans aucun domaine ni activité liés à des politiques) à 9 (responsabilité totale et rôle majeur dans tous les domaines et activités relatifs aux politiques sociales). Les scores ont été calculés à différents moments afin de visualiser le processus de changement d'échelle. Pour plus de détails, voir Barberis et al. (2010, pp. 386-388) et Kazepov & Barberis (2012).

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Titre Figure 1 : Les différents rôles des acteurs dans les régimes scalaires
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Pour citer cet article

Référence électronique

Yuri Kazepov, « Les nouvelles frontières de la citoyenneté sociale », SociologieS [En ligne], Dossiers, Les échelles territoriales de l’intervention sociale, mis en ligne le 10 novembre 2014, consulté le 11 décembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/4819

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Auteur

Yuri Kazepov

Université d'Urbino (Italie) - yuri.kazepov@uniurb.it

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