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Les échelles territoriales de l’intervention sociale

Les identités professionnelles à Pôle Emploi en France chahutées par les restructurations liées au mouvement de centralisation/décentralisation

Professional identities of Pôle Emploi in France heckled by centralization and decentralization movement
Marnix Dressen

Résumés

Professionnels de l’intervention sociale, les 50 000 salariés de Pôle Emploi en France sont depuis la restructuration du service public de l’emploi (2008-2009) pris en tenaille entre la nouvelle gestion publique et la montée du chômage. La nouvelle gestion publique prend la forme d’un mouvement de centralisation / décentralisation et soumet les agents à des épreuves : lutte pour le monopole de la légitimité professionnelle, possibilité offerte aux anciens agents de l’accompagnement / placement d’adhérer ou non à la convention collective nationale négociée après la fusion entre les deux grandes composantes d’origine du service public de l’emploi. Les organisations syndicales sont aussi profondément divisées en interne en fonction de clivages professionnels.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Cet article est pour une part, le fruit d’une recherche publiée sous forme de rapport public. Voir (...)

1Depuis le tournant des années 2008-2009, l’Établissement public et administratif « Pôle Emploi » est devenu un des acteurs majeurs des politiques de l’emploi en France 1. Désormais, sur une population active salariée de presque 23 millions de personnes, plus de 5 millions y sont inscrites à un titre ou à un autre. Cette réalité est en toile de fond de cet article. Mais elle n’en constitue pas le centre de gravité. Celui-ci est constitué par les logiques à l’œuvre dans les restructurations et par le rôle des personnels de l’opérateur public qui relèvent de la catégorie des professionnels de l’intervention sociale. Ces derniers n’ont pas échappé à la managérialisation des services publics et à des logiques de rationalisation à l’honneur dans le secteur privé d’où elles sont importées (Bezes, 2009). Ces différentes catégories de salariés sont traversées par de vives contradictions.

2Celles-ci se déroulent dans un cadre institutionnel récent. L’institution Pôle Emploi qui fêtait début 2014 son cinquième anniversaire, résulte d’un processus de centralisation et d’autre part, de déconcentration, voire de décentralisation (les 2 D). Cette tension se repère à la fois dans le fonctionnement interne de Pôle Emploi, par exemple en matière de gestion du personnel et de relations collectives de travail (les relations professionnelles), mais aussi dans son intervention en direction des demandeurs d’emplois.

3Pour comprendre les 2D, il convient de considérer les représentations politiques et sociales dominantes de la période, qui constitue le « contexte structurel » au sens d’Anselm Strauss (1978). Globalement, ce contexte prône un rapprochement entre les acteurs et le terrain sur lequel ils interviennent. Cette logique se combine avec les ambitions politiques et sociales des Conseils régionaux, représentés par l’Association des Régions de France qui représente les intérêts des présidences de conseils régionaux. Ces dernières semblent viser la conquête d’un monopole sur la construction du marché des biens politiques (Weber, 1922, pp. 44-46). On défendra l’idée que les 2 D présentent peut-être l’inconvénient de favoriser les inégalités territoriales et d’affaiblir les collectifs de travail. Cela constituera la première partie de cet article.

4Dans un second temps nous analyserons les épreuves qu’ont constituées, pour les identités professionnelles des personnels de Pôle Emploi, la naissance et l’enfance de l’institution qui les emploie. On en définira trois qui permettent de mesurer à quel point comme le dit Philippe Bezes (2012) le travail est un impensé des restructurations des services publics.

5Cet article s’inscrit donc dans le champ de la sociologie du travail, de l’emploi et des relations professionnelles, ainsi que dans celui de la sociologie politique puisque nos analyses portent aussi sur les politiques publiques de l’emploi et sur les stratégies étatiques en faveur des « 2 D ».

Tensions centralisation / décentralisation

6Pour une part, la complexité de l’analyse des politiques de Pôle Emploi repose sur ces logiques ambiguës, contradictoires et parfois paradoxales.

Centralisation : des intégrations volontaristes de salariés de différentes origines

  • 2 Gérant l’assurance chômage, l’Unedic relevait d’un régime associatif (loi 1901), avec une gestion p (...)

7Créé le 19 décembre 2008 et opérationnel depuis le 1er janvier 2009, Pôle Emploi est une « institution nationale publique » qui prend la forme juridique d’un Établissement public à caractère administratif (EPA). Cette institution est située au carrefour des politiques d’emploi, du service public et de la protection sociale (Vivès, 2013, p. 34). La création de Pôle Emploi résulte d’une profonde restructuration du service public de l’emploi. Pour simplifier, on pourrait dire que Pôle Emploi résulte de la fusion des 30 000 salariés issus de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) qui s’occupaient de l’accompagnement / placement des chômeurs et des 18 300 salariés du Régime d’assurance chômage (essentiellement les Assedic) en charge de leur indemnisation 2. Ils ont été rejoints en avril 2010 par un petit millier de psycho-techniciens salariés de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Ces derniers, comme ceux du Régime d’assurance Chômage (RAC) étaient issus d’une structure associative. Pôle Emploi est donc l’enfant de la réforme du service public de l’emploi (art. L. 311-7 du Code du travail). Féminisé à 75%, Pôle Emploi comptait en juin 2012 environ 10 % de salariés précaires. Depuis 2009 ses effectifs oscillent autour de 50 000 personnes et fluctuent parfois à contre-cycle des courbes du chômage.

Du « guichet unique » à la main mise par l’État sur l’assurance chômage

8Le principe du « guichet unique » (pour l’indemnisation et l’accompagnement) est défini par le décret interministériel du 29 septembre 2008 qui précise la nouvelle configuration du service public de l’emploi. En 2008, aux yeux du gouvernement du Premier Ministre François Fillon, ce projet de fusion avait le mérite de permettre à l’État d’étatiser la gestion des fonds collectés auprès des employeurs (environ 3 milliards d’euros en 2011) et alors alternativement gérés par une organisation syndicale et par la principale organisation patronale.

9La nomination du premier Directeur général de Pôle Emploi et d’une partie des membres du Conseil d’administration par le gouvernement (cinq auxquels s’ajoutent deux personnalités qualifiées qu’il désigne), confirment que la conception alors à l’honneur au plus haut niveau de l’État ne peut guère s’analyser en simple terme de retrait de la puissance publique. Au contraire, vu sous ces angles, la puissance publique s’est inscrite depuis 2008 dans une logique de centralisation accentuée.

10Mais ce mouvement n’est pas univoque et des signes contraires se laissent percevoir. Et ce paradoxe offre bien sûr un terrain de choix à la réflexion sociologique.

Pôle emploi entre centralisation / déconcentration et décentralisation

11Sur le terrain, 900 agences environ sont ventilées sur approximativement 1 800 sites dont la reconfiguration est incessante, provoquant stress et parfois arrêts de travail. Presque toutes les agences mêlent des salariés de différentes origines professionnelles et ces petites succursales peuvent être multi-localisées.

Une décentralisation des relations professionnelles

  • 3 Loi 2008-789 « portant réforme de la démocratie sociale et du temps de travail », JORF n°0194 du 21 (...)

12Au niveau méso, Pôle Emploi est structuré en 29 établissements, qui recoupent à peu près les 27 régions et Départements et régions d’Outre-Mer et certaines fonctions transverses. C’est au niveau de ces entités que se déroulent désormais les élections professionnelles, conformément à la loi du 20 août 2008 3 réformant les règles de la représentativité en France. Ainsi, la représentation du personnel au Comité d’entreprise émane du résultat des élections aux comités d’établissements.

13Cette nouvelle organisation décentralisée des relations professionnelles prend le contrepied de ce qui existait dans la principale composante d’origine de Pôle Emploi. Dans l’ex-Agence nationale pour l’emploi (ANPE), la logique était centrale, avec une déconcentration minimale. Les élections professionnelles étaient organisées sur un mode centralisé, sur sigle syndical, pour composer le Comité consultatif paritaire national, instance interlocutrice de la Direction générale et déclinée dans les régions pour former les Comités consultatifs paritaires.

14Si la reconfiguration des relations professionnelles à Pôle Emploi s’oppose dans sa logique à celle qui prévalait à l’ANPE, elle ressemble en revanche à la structuration en vigueur au Régime d’assurance chômage avant la fusion. Les relations professionnelles y étaient très décentralisées au point que des accords syndicats / direction pouvaient être différents d’une région à l’autre (sur les niveaux de salaires, le régime de temps partiel, les indemnités de transports, ou encore l’automatisme des promotions à l’ancienneté institué en Pays-de-Loire). Il en découlait une logique d’établissement. « Ça nous étonnait toujours, nous les agents du placement lorsque nos collègues du Régime d’assurance chômage disaient "le siège" pour parler de leur direction de région », dit un syndicaliste de Sud-emploi.

15En résumé, par sa décentralisation, la structuration fonctionnelle de Pôle Emploi s’inspire davantage de celle qui prévalait du côté du régime d’assurance chômage que du côté du placement – or le régime d’assurance chômage était certes investi d’une mission publique, mais étant une structure associative, il relevait du droit privé.

Accentuation du plan de déconcentration dans le cadre de « Pôle Emploi 2015 »

16Les effets de la décentralisation des relations professionnelles sont redoublés par la déconcentration des activités, notamment au bénéfice des directions régionales. La communication de la Direction des ressources humaines au Comité central d’entreprise de janvier 2013 présente ses objectifs visant

« une adaptation aux besoins des territoires sur la base des diagnostics territoriaux / locaux, le renforcement des marges de manœuvre à chaque niveau de décision pour plus d’efficacité et de réactivité dans six domaines (budgétaire, ressources humaines, d’organisation générale, immobilière, de contrôle interne et en matière juridique) ».

De la décentralisation à une extension de la tutelle des Conseils régionaux

  • 4 Sur la progressive construction des régions programmes à partir de 1954 et surtout de 1955, voir l’ (...)

17Si sur le plan interne, le périmètre de la nouvelle structuration du service public de l’emploi s’inspire plus des ex-Assedic que de l’ex-ANPE, sur le plan de ses relations avec les chômeurs, il épouse les contours des régions programmes, clairement confortées par la « loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions » du 2 mars 1982, dite loi de décentralisation 4. Comme le montre Michel Messu, la tension entre centralisation et décentralisation de la gestion des prestations sociales n’est pas d’aujourd’hui (Messu, 2008, pp. 5-8).

18En particulier, les présidences de régions représentées par l’Association des régions de France (ARF) cherchent à devenir les interlocutrices (voire, la puissance tutélaire ?) des directions régionales du service public de l’emploi, créées par la fusion ANPE/Assedic-Unedic. L’analyse de la stratégie des régions programmes montre en effet qu’elles ne se satisfont pas des prérogatives toujours plus étendues qui leur ont été confiées à partir de 1983. Le site de l’Association des régions de France est explicite sur le plan de l’Orientation et la formation professionnelle 5 et dans nombre de domaines, les régions demandent l’extension de leurs prérogatives. C’est notamment le cas dans le registre de la vie économique. À titre d’exemple emblématique, en février 2013, la présidente de la région Poitou-Charentes, signait un protocole avec le Directeur régional de Pôle Emploi « pour simplifier le retour à l’emploi des demandeurs ». Corrélativement, les Directions régionales de Pôle Emploi, devenues des interlocutrices majeures des présidences des régions programmes, ne cachent pas leur projet de mettre la main sur les dossiers dits économiques : l’emploi, la création d’entreprise, la création de zones industrielles.

19La puissance publique étatique semble prête à renoncer à une partie de ses prérogatives. Ainsi, acte III de la décentralisation oblige, en février 2013, le ministre du Travail a souhaité que le président du Conseil d’administration de Pôle Emploi formule des propositions afin d’accroître le rôle des collectivités territoriales dans la régulation de l’emploi. De son côté, une mission parlementaire travaille depuis la fin 2012 sur la territorialisation de l’emploi.

20Cependant, les mutations ainsi décrites ne peuvent simplement s’analyser en terme de rapprochement entre la prise de décision et ceux qu’elle concerne, rhétorique de toutes les politiques de décentralisation. C’est ce que nous voulons montrer maintenant.

De la décentralisation à l’entretien ou au développement des inégalités territoriales

21En opposition au principe républicain (français ?) de l’égalité formelle (chacun doit pouvoir prétendre à la même chose) et de la continuité territoriale (contre les disparités spatiales), se développent des différences d’une région à l’autre. La variabilité des politiques s’appuie sur une rhétorique faisant appel aux régimes de justifications suivants :

- une souhaitable proximité entre celui qui prend la décision et ceux qu’elle concerne,

- ou encore – oh paradoxe ! – la nécessité de corriger des inégalités selon les réalités spatio-temporelles,

- soit enfin au nom des nécessaires degrés de liberté qu’il conviendrait de donner aux niveaux intermédiaires et inférieurs de l’appareil d’État pour éviter le grippage des mécanismes sociaux. Plus globalement, cette logique se présente volontiers sous les atours des principes de subsidiarité et d’équité.

22Une comparaison des politiques impulsées par les préfets de régions (représentants de l’Etat à cette échelle de territoire) montre par exemple une mise en œuvre différenciée des aides apportées aux demandeurs d’emplois « les plus en difficultés » au travers de mesures d’aides à l’embauche comme les Contrats uniques d’insertion (CUI). Les critères d’accès, les pré-requis, les aides financières aux entreprises, leurs obligations en matière d’accompagnement ou de formation des demandeurs d’emploi embauchés varient en effet de façon significative d’une région à l’autre, y compris lorsqu’elles se ressemblent sur le plan des caractéristiques économiques et sociologiques et sont limitrophes. Au vrai, ces disparités interrégionales ne sont pas nouvelles. Elles sont en outre multidimensionnelles.

23Selon un rapport officiel, en 2004, les Conseils régionaux (France métropolitaine) assuraient en moyenne le financement de la formation pour 47% des demandeurs d’emplois en formation avec un minimum de 29% en Lorraine et un maximum de 56% dans la région Centre. Les régions assuraient la rémunération (et/ou la protection sociale) de 28% des demandeurs d’emploi avec un minimum de 13% en Picardie et de 43% dans le Limousin (Dumont et al., 2006, p. 50). On pourrait multiplier les exemples.

24Ces différentes dimensions des politiques publiques du travail et de l’emploi ne portent-elles pas atteinte à la conception de l’action publique telle qu’elle prévalait jusqu’au début des années 1980 (ses adversaires la stigmatisent comme « jacobine », ignorant le caractère vague de cet épithète, comme le remarquait François Furet) ?

25Cette décentralisation et cette déconcentration des politiques publiques du travail et de l’emploi est congruente avec la déconcentration / décentralisation de la politique de gestion des ressources humaines et des relations professionnelles du service public de l’emploi et elle participe à la crise des identités professionnelles de ses employés, mises à rude épreuve dans le cadre de la fusion et des logiques de la nouvelle gestion publique (le New public management).

26Examinons maintenant l’épreuve que constitue l’émergence de Pôle Emploi pour les identités professionnelles, entendues, dans la lignée de Maurice Godelier, comme « la cristallisation à l’intérieur d’un individu des rapports sociaux ou culturels au sein desquels il/elle est engagé(e) et qu’il/elle et amené(e) à reproduire ou à rejeter » (Godelier, 2010, p. 49).

Une triple épreuve pour les cultures professionnelles

27Arrêtons-nous donc sur l’effet de ces transformations sur les identités et les pratiques professionnelles des agents. Dans la lignée de Danilo Martucelli (2008) et de Dominique Linhardt (2008) nous appellerons épreuve un test auquel sont soumis les institutions mais aussi les individus dans le cadre de la construction de la modernité.

28Ce n’est pas sans raison que des acteurs et des observateurs ont parlé plusieurs années durant de « fusion confusion », nombre de protagonistes se demandant si les concepteurs de la restructuration savaient dans quelle direction s’orienter et comment s’y diriger. C’est ce qu’illustrent, entre autres, les cafouillages sur le statut juridique de Pôle Emploi (Dressen, 2011a).

29Il ressort de notre enquête que les différentes composantes du salariat de Pôle Emploi ont été soumises à trois épreuves majeures. Si elles sont étroitement liées, il convient cependant de les distinguer. La première renvoie à l’exacerbation des cultures professionnelles, la seconde à la fragmentation des statuts et aux nouveaux clivages engendrés par l’exercice de droit d’option ; enfin nous examinerons l’épreuve qu’a constituée la fusion pour les organisations syndicales.

L’épreuve 1 : les cultures professionnelles en lutte pour le monopole de la légitimité

30La fusion est bien plus qu’organique, elle transforme profondément le contenu même du travail et des cultures professionnelles. Partageant sans doute une utopie managériale selon laquelle Le Travail sans l’homme (Clot, 1998) serait envisageable, les architectes de Pôle Emploi voulaient imposer aux salariés spécialisés de l’indemnisation et aux salariés de l’accompagnement / placement de devenir polyvalents, voire interchangeables. Or, la coproduction du service a été une souffrance et le demeure. C’est que la fusion repose sur le rassemblement dans un même lieu de salariés aux savoir-faire divers, aux compétences différentes, aux fonctions sans doute complémentaires, mais néanmoins en rivalités aiguës pour la conquête d’une légitimité de type monopolistique.

31Il se peut que les antagonismes se soient légèrement atténués au fil du temps, du fait de la mise en œuvre de la formation professionnelle visant la polyvalence, d’une réduction par la direction de ses exigences en matière de fusion des métiers (qui finalement ne concernera qu’une minorité de salariés). Il est maintenant partagé que la qualification des différentes fonctions et « métiers » doit être prise au sérieux. Ainsi en est-il de la grande technicité des agents chargés de l’indemnisation dont la formation à plein temps s’étend sur plusieurs mois tant les règles à connaître sont nombreuses, complexes et truffées de cas particuliers. Surtout, si les agents travaillent un peu en meilleure intelligence, c’est qu’ils ont vécu, de gré ou de force, un cycle acculturation / resocialisation qui est notamment passé par le travail ensemble quotidien au coude à coude. « Au début, il y avait deux machines à café dans la salle de repos, une pour les ex-ANPE et une autre pour les ex-Assédic, puis un jour il y en a une des deux qui tombe en panne et on ne la remplace pas. Et à partir de là, il y en a plus qu’une » (Délégué syndical). Cet accommodement très progressif n’est que faiblement imputable au renouvellement du personnel (10% des salariés seulement auraient été recrutés après la fusion). La pyramide des âges est plutôt « jeune », moins de 1% des personnels de Pôle emploi partent en retraite annuellement (400 personnes sur 50 000 environ).

Encadré 1. Propos d’agents de l’accompagnement sur leurs collègues de l’indemnisation
« Je le dis clairement, sur les questions d’indemnisations, je suis incapable de répondre aux demandeurs d’emplois. Les agents des Assedic ne me donnent pas les infos alors que dans l’agence, il y a des longues files de DE (demandeurs d’emploi) qui attendent » (Témoignage 1, mai 2012). « Disons que les rapports de surface sont devenus à peu près corrects mais dès qu’on a à se confronter dans des histoires de cultures plus professionnelles… Dans la formation des ex-Assedic, on leur a inculqué que le chômeur est un fraudeur en puissance alors que nous les ex-ANPE, on est beaucoup plus dans une relation d’aide. Donc ça pose des problèmes de culture, ils vont chercher la petite bête. Après la fusion, il a été beaucoup plus fréquent de demander aux agents de l’ex-ANPE d’aller sur le champ de l’indemnisation que l’inverse, vu qu’on représentait au départ deux tiers des effectifs. […] Nous on a une culture d’aide, de solidarité, on a toujours été habitués à s’entraider entre agents pour discuter d’un dossier, savoir quelle réponse y apporter. Avec les chômeurs, on est dans une approche plus subjective, de l’appréciation alors qu’eux, leur culture professionnelle est qu’il y a des règles et qu’il faut les appliquer » (Témoignage 2, mai 2012). « Dans mon agence, je m’entends avec toutes les personnes, ça dépend... Au départ c’était très clivé, chacun mangeait de son côté mais c’est en train de changer, on a appris à se connaître. Ils[(les ex-Assedic] se sont un peu intégrés à nous parce qu’on était plus nombreux, ils sont arrivés à trois ou quatre par agence donc il a bien fallu qu’ils s’intègrent » (Témoignage 3, mai 2012). « Les collègues des ex-Assedic sentent une sorte de mépris de la part de la direction, leur métier n’est pas reconnu et ils se sentent aussi méprisés et vus comme des tâcherons par les ex-agents ANPE. Après avoir vu le reportage fait par les "infiltrés", le 2 février 2013, les ex-Assedic avaient le sentiment d’avoir été complètement oubliés » (syndicaliste Sud-Emploi, 13 février 2013).
Regard d’un ex-salarié de l’indemnisation sur ses collègues de l’accompagnement
« On a un sentiment d’impérialisme de la part des agents de l’ex-ANPE sur l’Assedic. Ils ont la hiérarchie, la loi du nombre (ils représentent deux agents sur trois) et ont un sentiment de supériorité, ils ont aussi l’hégémonie de concept, de valeurs, toute la kyrielle de choses etc. à commencer par le DG [directeur général], un ancien de l’ANPE. Ils auraient le métier noble… Nous, ce n’est pas le sentiment qu’on a. Ça remonte de partout mais maintenant qu’on partage les mêmes locaux… […] sur la relation au demandeur d’emploi, il y a vraiment une rupture, ils auraient le métier noble et nous le métier ingrat. Pourtant, nous on apporte quelque chose alors qu’eux, on n’en est pas sûrs… » (syndicaliste ex-Rac).

32Ce remodelage multidimensionnel des fonctions et des identités semble avoir emprunté à une régulation conjointe (Flanders, 1968) dans laquelle la place du conflit (Touraine, 1973), mais aussi de la souffrance au travail des agents, ont joué un rôle. Évoquant une enquête interne, un porte-parole du syndicat majoritaire déclarait en février 2010 : « la tension professionnelle est de 28 % pour l’ensemble des salariés français ; nous, on est à 71,3%. C’est fou ».

33Les clivages vont bien au-delà des rivalités de groupe ordinaires dans le monde du travail. Elles relèvent plutôt d’une forme paroxystique du modèle IOT popularisé par Alain Touraine (pour définir leur identité [I], les groupes entrent en opposition [O] et visent une totalité [T]) (Dubar et al., 2011, p. 305). Cette exacerbation des identités professionnelles se combine avec une seconde épreuve qui n’oppose plus les salariés issus des institutions de l’indemnisation d’une part et ceux de l’accompagnement d’autre part, mais traverse ces derniers.

L’épreuve 2 : fragmentation des statuts et droit d’option

34La situation statutaire ou conventionnelle des salariés de Pôle Emploi est bien plus complexe que celle que vivent les salariés de France Télécom ou encore de La Poste où cohabitent encore des fonctionnaires (ceux qui étaient en place avant la privatisation) avec des salariés de statuts privés recrutés depuis.

35Certes, à Pôle Emploi, les salariés relevant de l’ex-régime d’assurance chômage (statut privé), étaient tenus d’adhérer à la nouvelle Convention collective nationale (CCN) agréée en décembre 2009 et leurs inquiétudes et leurs éventuels mécontentements ont été dissipés par des garanties statutaires renforcées par rapport à la convention collective qui les protégeait auparavant et qui était une des meilleures de France.

  • 6 Pour plus de détails sur les conditions dans lesquelles a été négociée cette étonnante convention c (...)

36Mais concernant les anciens de l’accompagnement / placement (les ex-ANPE, de statut public), la loi du 13 février 2008 qui organise Pôle Emploi leur offrait la possibilité ou bien d’exercer un droit d’option en faveur du nouveau statut privé (en clair opter pour la convention collective négociée à partir de la fusion) ou bien de conserver leur ancien statut public dit de 2003, reconnu selon des règles complexes. Ils sont aujourd’hui près de 90% à avoir opté. Les raisons matérielles d’opter pour le statut privé sont nombreuses (cf. encadré 2) Dans les termes de l’analyse des politiques néo corporatistes (Hassenteufel, 1990) on peut dire que l’État a prôné un « échange politique » plutôt favorable aux salariés de Pôle Emploi 6.

Encadré 2. L'attractivité de la Convention collective nationale
L’attractivité de la CCN pour les anciens de l’ANPE et donc l’intérêt du personnel à y adhérer, semble résider dans les augmentations de salaires d’environ 20 à 25%, parfois plus (approximativement deux mois de salaire par an…). De plus, la CCN de Pôle Emploi prévoit des primes de départ à la retraite (de trois mois de salaire et jusqu'à 9/12ème d’une année de salaire) qui n’existent pas dans le statut public des ex-ANPE. En outre, opter pour la CCN offre le droit d’être payé sur 14,58 mois par an, la transposition avantageuse des anciens coefficients vers les nouveaux et l’accord senior applicable à partir de 55 ans ouvre la possibilité d’un temps partiel bonifié. Ajoutons que sur le plan fondamental de la garantie de l’emploi, l’article 4 de la nouvelle CCN prévoit, en cas de licenciement collectif, un reclassement à l’intérieur du service public de l’emploi ou d’une administration publique du même type que le statut des ex-ANPE (alors même qu’il s’agit de salariés de droit privé). Enfin, la CCN contient une disposition qui de facto, empêche sa dénonciation par la partie patronale. En d’autres termes, plusieurs garanties collectives offertes par la CCN ne sont guère différentes de celles qu’offre le maintien dans le statut ANPE antérieur et les avantages financiers sont bien supérieurs. Même aux ex-salariés de l’indemnisation (les ex-Assedic), la CCN de 2009 permet des carrières plus longues et bien plus avantageuses qu’auparavant.

37Mais la médaille a son revers. Les importantes concessions consenties par l’État ne se sont pas faites sans contreparties de la part des anciens agents ANPE ayant décidé d’opter. Sur le plan des garanties statuaires, par rapport au statut 2003, le droit des salariés à s’opposer aux mutations autoritaires a été réduit. Les déroulements de carrières sont moins automatiques puisqu’a été introduite la notion de mérite personnel exacerbant les concurrences interindividuelles. La part des primes dans les revenus mensuels est devenue plus importante.

Partagés en différents groupes

38Pratiquement, les personnels de Pôle Emploi sont donc désormais partagés en divers groupes en fonction de leur origine institutionnelle, clivage grandement complexifié par les décisions prises d’opter, ou non, pour la nouvelle Convention collective. Il n’est pas excessif de parler de fragmentation des statuts et cela même sans faire référence à la dualité stabilité / précarité dans l’emploi (qui concerne 8 à 10% du personnel, 3 300 en contrats à durée déterminée ainsi que 1000 « contrats aidés »).

39En somme, si l’opération de fusion a d’une certaine façon simplifié la structure organisationnelle du service public de l’emploi, elle est loin d’avoir homogénéisé les statuts.

Tableau. La fragmentation des statuts

Relevant de la Convention collective nationale (CCN) de Pôle Emploi

Ex-ANPE ayant « opté »

Ex-RAC (Régime d’assurance chômage), n’ont pas eu le choix

Ex-AFPA (Formation professionnelle des adultes), n’ont pas eu le choix

Recrutés ou titularisés depuis la fusion (n’ont pas le choix)

Statut de 2003

Ne peuvent être que des anciens de l’ANPE, « refusant » ou « objectant »

40Les tensions internes existent aussi du côté des anciens de l’indemnisation (régime d’assurance chômage, principalement Unedic/Assedic) qui expriment un mécontentement contre ceux qui ont opté. « Les ex-privés ont eu le sentiment d’être illégitimement rattrapés par ceux qui bénéficiaient de substantielles augmentations (en optant) alors qu’ils n’avaient pas participé aux luttes du régime d’assurance chômage depuis 1958 » observe un syndicaliste. Cette comparaison envieuse est nourrie par le fait que les agents issus du privé ont bénéficié d’une augmentation significative la première année après la fusion puis n’ont plus rien obtenu ensuite. « Du coup, les ex-Assedic ont accusé les ex-ANPE d’avoir pompé tout le fric » ajoute-t-il.

41On a donc voulu montrer comment la fusion a exacerbé les identités professionnelles, comment elle a centralisé la direction de deux institutions mais n’a pas évité une fragmentation des statuts. Il convient maintenant de montrer comment elle ravive des plaies selon de nouvelles lignes de clivages qui se surajoutent aux précédentes.

L’option, un choix financier mais aussi à haute valeur symbolique

42Autour de la possibilité d’opter, les anciens agents publics se divisent selon différentes lignes de fracture.

  • Optants : La possibilité qui leur était offerte d’opter en faveur du statut privé a rencontré un écho très important et croissant dans les rangs des anciens agents de l’ANPE. Mais cela ne s’est pas fait sans une grande souffrance au point que des « optants » émus par un sentiment de culpabilité et parfois de reniement, pleuraient le jour où ils ont déposé leur demande. Assurément, ils ont été attirés par les avantages très substantiels qu’ouvrait l’adhésion à la nouvelle convention collective (Cf. supra). Pourtant, « les "optants" ont commencé par nier que cela pouvait être une question de fric », dit un syndicaliste qui a lui-même opté. En effet, il pouvait aussi y avoir d’autres enjeux qui se surajoutaient comme de meilleures perspectives de carrières (ce qui suggère qu’opter est considéré comme un signe d’allégeance aux orientations du management) ou l’espoir de bénéficier d’une meilleure retraite.

  • Refusants : Parmi les ex-ANPE qui ont refusé d’opter, on peut schématiquement repérer deux catégories de personnes. La première, formée des « refusants » principalement motivés par des raisons matérielles (comme les optants). Nous examinerons plus bas la situation des « objectants ».
    L’analyse spatiale objective la situation des « refusants ». L’examen du droit d’option par région révèle des écarts significatifs : les ex-agents de l’ANPE dans les départements et régions d’Outre-mer surtout, mais aussi en Île-de-France (8 000 salariés), ont été nombreux à refuser les sollicitations. Dans le premier cas, les réticences proviennent pour une part de la prime de vie chère (40% d’amélioration du salaire) que les anciens de l’ANPE perdraient en optant (toutefois les Réunionnais ont été moins sensibles que les Antillais à cet argument).
    En Île-de-France, les refus proviendraient souvent de conseillers de niveau 1 et 2, souvent des femmes à temps partiel, nombreuses en Région parisienne et qui bénéficient d’une bonification pour temps partiel (une quotité de 80% payée 86%) auquel il convient d’ajouter, pour celles qui ont des enfants, un supplément familial qui n’existe pas dans la nouvelle convention. En outre, ce sont, d’après deux syndicalistes, des personnes qui ne voient pas de perspectives de carrières à Pôle Emploi. Les refusants peuvent aussi être des personnes plutôt jeunes « qui ont un projet ou un simili-projet au sein de la fonction publique. Elles se disent "je pourrais peut-être un jour changer de ministère et ce sera plus facile si j’ai un statut public". Parmi les "refusants" se trouvent aussi des personnes qui ont de sérieux problèmes de santé (par exemple un cancer ou des travailleurs handicapés déjà reconnus) qui se pensent mieux protégés en étant de statut public »
    Quoiqu’ils aient en commun le refus d’opter, nous proposons de distinguer les refusants des « objectants ».

  • Objectants : Le comportement des « objectants » se caractérise non par des considérations matérielles ou financières mais par la référence à des valeurs éthiques. Ces agents auraient le sentiment de trahir en abandonnant leur statut public. Leur mot d’ordre : « un service public doit fonctionner avec des agents publics ». Le point commun idéologique entre ceux qui n’ont pas voulu opter, « c’est l’indépendance idéologique par rapport à la direction », dit un syndicaliste, « c’est de considérer que leur statut d’agent public les protège des abus de pouvoir éventuels de Pôle Emploi ». Quelque soit leur intérêt matériel, ils rechignent à raisonner de manière utilitariste et expriment de cette manière leur refus persistant de la fusion. Et ils ne sont pas loin de considérer que leurs collègues « optants » sont des lâcheurs (Cf. infra). D’ailleurs selon l’ancien artisan du blog La Fusion pour les nuls « les articles sur l’opportunité d’opter étaient les plus commentés » (Dressen, 2011b).

43Au-delà des différences de démarches, selon un leader syndical qui s’est finalement résolu à opter peu avant de partir à la retraite, les 5 000 agents publics qui n’ont pas opté partagent un sentiment commun : « ils se sentent minorés, non reconnus, moins bien payés et mis sur la touche. » Ainsi, au niveau de la Direction nationale des ressources humaines il n’y a plus de spécialiste de droit public comme s’ils n’existaient plus. Pareillement, les responsables d’agences les négligent parfois dans la communication interne, oubliant le régime particulier des agents fidèles au statut de 2003.

44Non seulement cette opposition entre « optant » et « objectant », divise les équipes de travail dans les agences, mais elle exacerbe aussi les clivages intra-syndicaux qui pour leur part remontent à la fusion.

L’épreuve 3 : la (non) fusion syndicale

45En principe, la fusion des deux organismes constitutifs de Pôle Emploi et le ralliement ultérieur d’environ 950 psycho-techniciens issus de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) devait entraîner la fusion des organisations syndicales de mêmes racines. Mais ce mariage a plutôt emprunté la forme d’une dégradation des rapports internes qui ont souvent pris une forme agonistique.

L’émiettement syndical

46Pour se repérer dans la grande complexité du paysage syndical de la nouvelle institution il convient de prendre en compte que toutes les organisations syndicales (OS) représentatives au niveau national dans le régime d’assurance chômage (Assedic) et dans la Formation professionnelle des adultes (AFPA) étaient présentes dans l’accompagnement / placement (l’ANPE), mais l’inverse n’est pas vrai. En effet, le syndicat majoritaire à l’ANPE (le Syndicat national unifié SNU, rattaché à la Fédération syndicale unifiée), n’existait pas aux Assedic. Pareillement, Sud-Emploi était représentatif dans plusieurs régions de l’ANPE mais dans une région seulement des Assedic. Si l’on ajoute un jeu de dissidences à l’ANPE, on observe d’emblée un paysage très fragmenté, composé de neuf organisations syndicales.

47Or, loin de favoriser l’intégration des organisations syndicales de même sigle présentes dans les différentes institutions d’origine, les luttes fratricides sont bien plus aigües que les luttes intersyndicales. La lutte pour le monopole de la légitimité a conduit plusieurs organisations (dont la CGT et Force Ouvrière) à se rattacher à des fédérations différentes de leurs confédérations respectives. Et, au moment des élections professionnelles, elles ont à plusieurs reprises essayé de régler leurs différends devant les tribunaux, dans le cadre de l’application de la loi du 20 août 2008 réformant les règles de la représentativité syndicale (Dressen, 2011a, pp. 22-49).

Des divisions ravivées par la possibilité d’ « opter »

48Les divisions syndicales ont été ravivées par l’exercice du droit d’option. Ce débat est logiquement bien plus vif dans les organisations syndicales opposées à la fusion (cas du SNU). Mais dans ce syndicat, un nombre significatif de dirigeants a opté, ce qui est souvent perçu par leurs camarades « objectants », comme un lâchage. « Il n’y a pas eu de théorisation syndicale et ça a été un choix individuel honteux » dit un leader qui a lui-même opté. Le malaise était si perceptible que la question a été mise à l’ordre du jour d’une réunion nationale du SNU à l’automne 2012. Début 2013, lors d’une discussion sur qui devait représenter le SNU à une négociation sur le statut de 2003 (qui concerne donc les anciens de l’ANPE qui n’ont pas opté), certains ont suggéré que cela ne pourrait qu’être des fidèles au statut 2003. De même, du côté de Sud-Emploi, la question n’aurait pas été simple. « Oui, il y a eu pleurs et tensions, mais ça s’est un peu tassé ». Selon un témoignage extérieur, des militants de la CGT ex-ANPE disaient à leurs adhérents tentés par l’option, qu’ils n’avaient qu’à « adhérer à la CGT des ex-Assedic ».

Conclusion : entre centralisation et perpétuation des fragmentations

49Avec cette fusion, la puissance publique a-t-elle gagné en efficacité dans l’intermédiation de l’emploi ? Même en sociologisant cette interrogation, ce serait une gageure que de chercher à y répondre. L’émergence de Pôle Emploi a en effet été parfaitement concomitante de l’explosion du chômage consécutive à la crise financière et de la crise économique qui l’a suivie. Il est donc impossible de raisonner « toutes choses égales d’ailleurs ». Ce qui est sûr en revanche, c’est que cette fusion a eu un coût élevé pour les salariés du service public de l’emploi et probablement aussi pour les chômeurs inscrits. Pour les « agents de Pôle Emploi », ce coût n’est pas monétaire. Au contraire, sur ce plan, la plupart d’entre eux n’a pas eu à se plaindre de cette fusion. C’est vrai des ex-agents de l’ANPE qui ont « opté » (en faveur de la convention collective, plutôt protectrice dans une conjoncture où les reculs des droits sont assez généraux) et c’est vrai aussi des ex-Assedic qui au moment de la fusion ont aussi bénéficié d’augmentations de salaires visant à vaincre leurs résistances. Non, le coût n’est pas matériel mais symbolique. Les uns et les autres ont payé les « désajustements » (de contenus et de temporalité) entre réduction des effectifs, réforme de structures et réforme de la fonction publique (Bezes, 2012).

  • 7 Le 1er mars 2013, les agents de Pôle Emploi à Saint-Denis (en Seine-Saint-Denis), étaient en grève (...)

50En l’espèce, ces réformes ont pris la forme de souffrances et de blessures identitaires (entendues comme atteinte à l’image qu’ils ont d’eux-mêmes et aux yeux d’autrui) et de stigmatisations professionnelles croisées. C’est ce que montrent leurs façons de se situer par rapport aux trois épreuves examinées. Il conviendrait aussi d’y ajouter l’absence de moyens à la hauteur de l’explosion du chômage qui n’a pas amélioré l’image des salariés du service public auprès des demandeurs d’emploi. On sait aussi que le « travail empêché » (le sentiment de ne pas avoir les moyens de réaliser correctement ses missions et un travail de qualité) est un puissant facteur de souffrance sociale (Clot, 2010). Des reportages et des témoignages sur le travail des agents montrent souvent « la régule », une pratique professionnelle consistant à faire croire que les chômeurs ont été reçus pour un entretien ou joints au téléphone alors que c’est matériellement impossible, compte-tenu de la charge de travail des agents (Bergeron, 2010 ; Guiselin & Rossigneux, 2010) 7. Ce type de fausses déclarations n’est pas sans risque sur les identités professionnelles et la santé au travail des intéressés.

51Qu’en est-il du rôle de l’État ? On l’a vu, il a été contraint de consentir des engagements bien plus coûteux que prévus, estimant que c’était le prix à payer pour éviter une thrombose du système dans un contexte de brutale montée du nombre de demandeurs d’emploi. Il ressort de nos investigations qu’en matière d’intermédiation de l’emploi, il est difficile de soutenir que l’État se retirerait simplement au profit de logiques de marchés. Certes, Pôle Emploi est ouvertement en concurrence avec des entreprises de travail temporaires et des opérateurs privés de placement européens ou hexagonaux auxquels d’ailleurs l’État sous-traite – pour un coût élevé – le traitement de demandeurs d’emplois (Vivès, 2013). Néanmoins, la puissance publique garde la main sur le système et elle a d’ailleurs pris le contrôle des milliards de l’assurance chômage.

52La privatisation rampante du placement ne doit pas masquer une autre réalité : les rôles croissants des régions et de la régionalisation. Ils s’observent dans deux domaines qu’il convient de distinguer : i) Sur le plan des politiques d’emplois, la tendance semble être à un recul des prérogatives centrales au profit d’une maîtrise croissante par les régions, leurs présidences ne cachant d’ailleurs pas leur ambition de déterminer la distribution des aides, leur modulation et aussi de fixer les publics cibles. Les Conseils régionaux revendiquent aussi le pilotage des Fonds européens et de la Banque publique d’investissement. Dans le cadre de la phase III de la décentralisation, Pôle Emploi cèdera aux régions sa capacité à acheter des formations ; ii) Sur le plan de la gestion du personnel de Pôle Emploi, les logiques centrifuges s’accentueront dans le cadre du plan « Pôle emploi 2015 ». La Direction générale de l’opérateur public se moule dans une certaine mesure sur le modèle qui prévalait aux Assedic, structure de la sécurité sociale, de statut associatif et donc privé.

53Notre enquête suggère aussi, de manière encore insuffisamment ferme et explicite, qu’une relation existe entre les « 2 D » (Déconcentration et Décentralisation) et souffrance au travail puisque les identités ont été et demeurent malmenées dans cette affaire, l’accompagnement / placement d’une part et l’indemnisation d’autre part, étant parfois encore en lutte pour le monopole de la légitimité professionnelle. En somme, l’État pacificateur, régulateur, loin d’être ce tiers garant du vivre ensemble, a suscité de la discorde là où les différentes composantes du service public de l’emploi (l’ANPE et les Assedic), coopéraient en relativement bonne intelligence. En étant internalisées dans Pôle Emploi, ses deux principales fonctions se sont transformées en clivages prégnants et douloureux. Il s’en est surajouté un autre qui a pris la forme d’une possibilité offerte aux anciens ANPE d’opter en faveur de la convention collective de Pôle Emploi. Les déchirures internes n’épargnent pas la vie interne de différentes organisations syndicales qui n’ont su éviter des luttes fratricides.

54C’est en effet un des traits saillants de la situation sociale de Pôle Emploi, les fractures professionnelles internes au personnel se sont retrouvées démultipliées dans la vie de certaines organisations. Cela ne confirme-t-il pas que les syndicats reflètent les identités professionnelles et contribuent à les façonner ?

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Bibliographie

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Notes

1 Cet article est pour une part, le fruit d’une recherche publiée sous forme de rapport public. Voir Beroud & Yon, 2011). Merci aux acteurs sociaux des syndicats SNU/FSU, de Solidaires Sud-Emploi, de la CFDT-PSTE et de la Direction des ressources humaines, qui, à la faveur d’une seconde campagne d’entretiens (mai 2012 à février 2013), ont pris le temps de me répondre et pour certains de relire une version de ce texte. Une version longue de cet article peut être obtenue sur http://www.territoires-vecus.uvsq.fr/les-ateliers-du-mardi-26-mars-250883.kjsp?RH=1355756291941.

2 Gérant l’assurance chômage, l’Unedic relevait d’un régime associatif (loi 1901), avec une gestion par les partenaires sociaux et avait pour fonction de définir à l’échelle nationale les règles de collectes des cotisations sociales, la gestion et la thésaurisation des fonds collectés ainsi que la politique d’indemnisation des demandeurs d’emplois alors que les Assedic, régionalisées, incarnaient une sorte d’exécutif opérationnel. Alors que l’ANPE, organisme d’accompagnement et de placement des demandeurs d’emploi, était un établissement public administratif, sous la tutelle du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

3 Loi 2008-789 « portant réforme de la démocratie sociale et du temps de travail », JORF n°0194 du 21 août 2008.

4 Sur la progressive construction des régions programmes à partir de 1954 et surtout de 1955, voir l’URL : http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp (consultée le 18 fév. 2013).

5 http://www.arf.asso.fr/wp-content/uploads/2012/07/ARF8610_DossierPresse_WEB.pdf (consulté le 22 fév. 2013).

6 Pour plus de détails sur les conditions dans lesquelles a été négociée cette étonnante convention collective nationale CCN et sur ses caractéristiques, voir Dressen, 2011a.

7 Le 1er mars 2013, les agents de Pôle Emploi à Saint-Denis (en Seine-Saint-Denis), étaient en grève car à 20, ils se partageaient 10 000 demandeurs d’emploi, soit une moyenne de 500 dossiers par agent – loin de la moyenne nationale de 170 dossiers annoncée par la direction et encore plus loin des 30 dossiers par agent promis par le Ministère du budget au moment de la fusion.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marnix Dressen, « Les identités professionnelles à Pôle Emploi en France chahutées par les restructurations liées au mouvement de centralisation/décentralisation », SociologieS [En ligne], Dossiers, Les échelles territoriales de l’intervention sociale, mis en ligne le 10 novembre 2014, consulté le 15 décembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/4829

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Auteur

Marnix Dressen

Laboratoire Printemps, Université de Versailles Saint-Quentin en Yvelines, France - marnix.dressen@uvsq.fr

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