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Les professionnels de l’évaluation. Mise en visibilité d’un groupe professionnel

Une occasion à saisir

L’autonomie des universités comme opportunité de revalorisation professionnelle pour l’Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche
An opportunity. The university autonomy as an opportunity of professional realignment for IGAENR [General Inspectorate of the National Education and Research Administration]
Sylvain Brunier

Résumés

Les missions d’évaluation de l’Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche (IGAENR) ont profondément évolué au moment de la mise en œuvre de la loi Libertés et responsabilités des universités (LRU) de 2007. L'étude montre comment une partie des inspecteurs parvient à lier la revalorisation professionnelle du corps au projet d'autonomisation des universités. Dès lors, deux conceptions de l’évaluation s’opposent : d’un côté le maintien d’une distinction stricte entre inspection et fonctions opérationnelles afin de garantir l’indépendance du regard des inspecteurs, de l’autre la spécialisation des inspecteurs pour offrir un accompagnement ajusté aux attentes des opérateurs de politiques publiques.

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Texte intégral

Introduction

1En France, l’évaluation des politiques publiques fait partie des missions statutaires des corps d’inspection générale ministérielle et interministérielle. Placés sous l’autorité directe du ou des ministres, les inspecteurs généraux sont régulièrement chargés de faire le bilan de la mise en œuvre de telle ou telle disposition législative ou réglementaire, en enquêtant auprès des administrations compétentes. Cette activité d’évaluation, au sens le plus large du terme, est constitutive du travail des corps d’inspection générale depuis leur création, au début du xixème siècle pour les plus anciens. Mais la nature même de ce travail d’évaluation a profondément évolué depuis le début des années 2000. La littérature en sociologie et en science politique a mis en lumière la technicisation croissante des instruments d’évaluation des politiques publiques, pour améliorer le contrôle des coûts et pour légitimer une réaffectation des moyens et des personnels, dans une période de crise budgétaire et de réduction des effectifs de fonctionnaires (Bezes, 2005 ; Bruno, 2008). Cette approche de l’action publique par les instruments a permis de déconstruire les indicateurs et les chiffres utilisés par les élites réformatrices, pour insister sur la dimension performative du travail d’évaluation (Espeland, 1998). De nombreux travaux ont alors analysé la délégation de ce travail par les élites politiques à des cabinets privés d’audit et de conseil (Belorgey, 2010 ; Henry & Pierru, 2012 ; Power, 1997 ; Saint-Martin, 2007). L’étude des corps d’inspection générale permet de mettre à distance ce schéma de compréhension qui fait, en grossissant le trait, de l’évaluation un instrument de pouvoir au service des élites politiques et des cabinets d’audits qui souhaitent imposer des logiques managériales dans le secteur public. Il s’agit au contraire de se demander quelles sont les logiques internes à l’administration qui poussent certains corps d’inspection générale à se saisir de la question de l’évaluation. Comment forgent-ils leurs propres méthodes de travail ? Quelles conceptions du travail d’inspection défendent-ils ?

2Le cas de l’Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche (IGAENR) est intéressant car ses missions d’évaluation ont profondément évolué au moment de la mise en œuvre de la loi Libertés et responsabilités des universités (LRU) de 2007. L’IGAENR est en effet chargée de la réalisation de l’ensemble des audits de passage des établissements d’enseignement supérieur et de recherche aux Responsabilités et compétences élargies (RCE). Ce corps d’inspection générale ministérielle prend dès lors une nouvelle place dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques d'enseignement supérieur et de recherche, secteur marqué par une profonde réorganisation des structures administratives sur le plan européen (Ravinet, 2011), national (Aust & Crespy, 2014 ; Musselin, 2001), régional (Aust & Cret, 2012 ; Barrier, 2015), ainsi qu'une restructuration des établissements eux-mêmes (Musselin & Dif-Pradalier, 2014). Suivre cette histoire permet ainsi d’analyser comment un corps d’inspection générale ministérielle passe d’une logique d’évaluation des politiques publiques à une logique d’évaluation des opérateurs de politique publique, ici les universités. Le rôle des corps d’inspection générale est évoqué dans les travaux qui analysent la réforme de l’État, en particulier au moment de la mise en œuvre de la Réforme générale des politiques publiques (Bezes, 2009 ; Bezes, 2010). Mais les logiques d’action et d’organisation de ces acteurs spécifiques restent largement méconnues, à l’inverse de celles des grands corps (Bourdieu, 1989 ; Kessler, 1986 ; Pissaloux, 2015 ; Rouban, 2003) et des cadres administratifs intermédiaires qui font l’objet d’une nouvelle attention (Barrier & Musselin, 2015).

Encart méthodologique
L’étude a été réalisée dans le cadre d’un contrat postdoctoral au sein du Centre de sociologie des organisations, entre mars 2015 et septembre 2016.
Elle repose sur la consultation des archives de l’IGAENR (gestion interne du corps, dossiers de personnel, préparation des séminaires et ateliers de travail, rapports d’inspection), accessibles sur demande auprès du chef de corps.
J’ai également réalisé 25 entretiens semi-directifs avec des inspecteurs permettant d’aborder l’entrée dans l’inspection, le parcours professionnel antérieur, l’organisation du travail au sein du corps, le déroulement des missions, l’écriture des rapports, la concurrence et/ou la collaboration avec d’autres instances d’évaluation. Pour faire varier le profil des inspecteurs rencontrés, j’ai enquêté de proche en proche et je me suis appuyé sur un travail de prosopographie, réalisé à partir des dossiers de personnels, ainsi que de bases de données en ligne.
J’ai par ailleurs assisté à une dizaine de réunions de travail (séminaire de rentrée, réunions des groupes régionaux, séminaires mensuels sur l’enseignement supérieur) et j’ai eu l’opportunité de suivre une mission d’inspection, des premières réunions de préparation jusqu’à la publication du rapport. Placé en position d’observateur, j’ai pu étudier différentes configurations, variant en fonction de la présence ou non des différents membres de la mission et des interlocuteurs rencontrés (élus universitaires, cadres administratifs des universités).
Il s’agissait de croiser les méthodes pour analyser ensemble la transformation des trajectoires professionnelles des inspecteurs, le repositionnement du corps au sein de l’administration et l’évolution du travail d’inspection.
Les responsables de l’IGAENR, soucieux de faire évoluer l’image du corps depuis une dizaine d’années, ont réservé un accueil favorable à ma recherche. Il s’agissait dès lors d’intégrer dans l’analyse les conditions de l’accès au terrain et de prendre pour objet ce projet, interne au corps, de revalorisation de la place et du rôle de l’IGAENR.

3L’enquête a permis d’appréhender la transformation des méthodologies de travail des inspecteurs, en étant particulièrement attentif à leurs relations avec les commanditaires de leurs missions d’un côté et les « inspectés » de l’autre. En effet, la question du positionnement du corps au sein du monde de l'enseignement supérieur et de la recherche, et plus globalement au sein de la haute fonction publique française, est apparue comme un enjeu de lutte interne au sein de l’IGAENR. Deux conceptions de l’évaluation s’opposent, qui sont aussi deux manières différentes de penser la professionnalisation du corps (Demazière & Gadea, 2009 ; Demazière, 2009) : d’un côté, le maintien d’une distinction stricte entre inspection et fonctions opérationnelles afin de garantir l’indépendance du regard des inspecteurs sur les politiques menées, de l’autre la spécialisation des inspecteurs par domaine de compétences pour offrir un accompagnement ajusté aux attentes des opérateurs de politiques publiques. À partir de 2007, l’IGAENR se saisit de la question de l’autonomie des universités pour s’approprier une nouvelle juridiction (Abbott, 1988) : l’évaluation des capacités de gestion des établissements d’enseignement supérieur. La succession chronologique de ces deux idéaux-types d’inspecteurs, le « généraliste » et le « spécialiste », est alors mise en scène par les principaux responsables du corps comme un progrès, un mouvement de « professionnalisation » positif en soi. Il s’agit ici de montrer comment ce discours de professionnalisation par la spécialisation prend appui sur de nouvelles méthodes d’évaluation pour mobiliser une fraction des inspecteurs autour du projet de transformation du corps.

4Nous verrons tout d’abord que l’évaluation des politiques publiques est une composante ancienne de l’activité de l’IGAENR, les inspecteurs devant faire la preuve d’une compétence « généraliste » pour traiter des missions très différentes, quel que soit leur parcours professionnel antérieur. Puis nous analyserons le tournant méthodologique de 2007, la manière dont certains inspecteurs se saisissent des audits de passage des universités aux RCE pour transformer le corps de l’intérieur. Enfin, revenant sur une mission récemment observée, nous étudierons la manière dont l’IGAENR tente de se positionner aujourd’hui comme un corps de spécialistes de l’enseignement supérieur et de la recherche, à l’interface des administrations centrales et des établissements.

L’évaluation des politiques d’enseignement supérieur et de recherche par un corps de « généralistes »

5L’IGAENR est un corps d’inspection générale ministérielle peu étudié, souvent réduit à sa fonction de « corps de débouché », autrement dit à un lieu d’affectation pour hauts fonctionnaires en fin de carrière, sans pouvoir décisionnaire. Il joue pourtant un rôle non négligeable dans l’information des ministres de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche depuis sa création en 1965. Les missions de cette inspection ont un spectre très large, couvrant à la fois le fonctionnement de l’administration de l’éducation, des établissements et des personnels. Jusqu’aux années 2000, les modalités de recrutement et de promotion interne du corps valorisent la capacité des inspecteurs à traiter de questions très diverses, à passer ainsi du domaine scolaire à celui de l’enseignement supérieur, de la gestion comptable des lycées à l’organisation des examens nationaux, de la mise en œuvre des dispositifs d’éducation prioritaire à la création de nouvelles formations dans l’enseignement supérieur.

Un corps de hauts fonctionnaires de l’administration de l’éducation

6L'IGAENR est une des deux inspections générales du ministère de l'Éducation nationale et du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche. Elle est en charge du contrôle des aspects organisationnels, budgétaires et règlementaires du travail des personnels, du fonctionnement des établissements, de l'activité des différents échelons de l'administration. Elle n'est pas compétente en ce qui concerne l’évaluation du contenu des enseignements et des enseignants eux-mêmes, qui relèvent eux de l'Inspection générale de l'Éducation nationale (IGEN). L'IGAENR a une fonction d'évaluation des politiques publiques (elle est régulièrement sollicitée pour des bilans intermédiaires), une fonction disciplinaire (pour désamorcer un conflit social au sein d'un établissement, ou dénoncer un dysfonctionnement), une fonction de réflexion prospective (notamment lors de la préparation d’une réforme législative). Elle est placée sous l'autorité directe du ministre (ou des deux ministres selon l'articulation entre Éducation nationale d’un côté, et Enseignement supérieur et recherche de l’autre), à qui elle remet ses rapports et qui peut décider de les rendre publics ou non. Le chef du corps est en contact avec les cabinets ministériels, qui établissent un programme annuel de missions d'inspection et sollicitent ensuite le corps en cours d'année en fonction des questions ou des problèmes à résoudre dans un temps court.

7L'histoire de l'inspection générale ministérielle dans le domaine de l'éducation remonte à la période napoléonienne, la création de postes d'inspecteurs généraux des études allant de pair avec le développement des lycées. La spécialisation d'une partie des inspecteurs sur les questions administratives débute en 1885, l'Inspection générale des services administratifs devenant un service à part entière après 1920. Les effectifs demeurent réduits (27 inspecteurs en 1963, dont un seul chargé des questions universitaires). D'abord recrutés dans le monde enseignant, les inspecteurs ont des profils de plus en plus des administratifs, ce sont notamment des anciens chefs de bureau. La création de l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale (IGAEN) intervient en 1965, dans un contexte de restructuration des administrations centrales.

8Le décret du 14 avril 1965 affirme l'unicité du corps, rattaché directement au ministre et non plus aux directeurs d'administration centrale, réduit l'écart de traitement et de prestige avec l'IGIP, l'autre Inspection du ministère, chargée des questions pédagogiques (qui devient l'IGEN en 1980). La loi Faure de 1968 ouvre pour la première fois la possibilité d'un contrôle systématique des universités, notamment de la gestion comptable, par l'Inspection générale des finances et par l'IGAEN. Cette dernière émet des avis sur les politiques de gestion et de formation des établissements, sans disposer pour autant d'un pouvoir de contrainte. Les effectifs augmentent régulièrement : on compte 55 inspecteurs en 1980, puis environ 90 à partir de la fin des années 1990, chiffre relativement stable jusqu'à aujourd'hui.

9En 1984, un nouvel arrêté redéfinit les missions de l'IGAEN : contrôle de régularité et de conformité, évaluation de la pertinence et de l'efficience des politiques (calquée sur le contrôle de gestion), conseil auprès du ministre (propositions, recommandations, suggestions) et missions de coopération et d'assistance technique (tournées en particulier vers les anciennes colonies). En 1999, une nouvelle réforme des statuts du corps permet d'étendre sa compétence à la recherche scientifique, l'IGAEN devient ainsi l'IGAENR. En 2016, les statuts sont revus pour étendre le recrutement des inspecteurs aux titulaires d'un doctorat, aux anciens directeurs d'établissements scientifiques et pour revaloriser les conditions de rémunération. Cette brève chronologie permet de mettre en évidence deux dynamiques qui s’observent dans la longue durée. L'IGAENR s'émancipe progressivement de la tutelle de l'IGEN et parvient à se faire reconnaître comme un corps autonome, spécialiste des questions d'administration de l'éducation. Et l'IGAENR investit progressivement les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche, devenant un acteur à part entière dans la définition et la conduite de ces politiques. Si le travail d’évaluation est inscrit de longue date dans les missions de l’inspection générale, l’intégration de l’évaluation des établissements dans le périmètre de compétences de l’inspection apparaît comme un processus lent et progressif.

Un corps au prestige incertain

  • 1 Établissement public scientifique et technique.

10Le corps est organisé en deux classes d'inspecteurs. Les inspecteurs de deuxième classe sont choisis parmi les administrateurs civils hors-classe, les secrétaires généraux d’université, d’académie ou d’EPST 1, les secrétaires généraux d'administration scolaire et universitaire, éventuellement d'autres fonctionnaires de catégorie A (enseignants-chercheurs, magistrats, directeurs d'hôpitaux, etc.). Les inspecteurs de première classe sont recrutés de différentes manières : deux sur cinq viennent de la deuxième classe par promotion (selon des règles internes au corps valorisant l'ancienneté, la position occupée antérieurement, l'évaluation de l'activité) ; deux sur cinq sont choisis parmi les directeurs généraux, directeurs, délégués, sous-directeurs et chefs de service de l'administration centrale, les recteurs et divers hauts fonctionnaires (les cabinets ministériels jouent ici un rôle prépondérant dans la sélection des candidats) ; un sur cinq est nommé au « tour extérieur » (sur suggestion de la Présidence le la république, du Premier ministre ou des cabinets ministériels). Le corps est dirigé par un chef de service, assisté d'un adjoint, des six chefs de groupes territoriaux et des deux chefs de groupe thématique (enseignement scolaire / enseignement supérieur et recherche). Une association professionnelle est chargée de défendre les intérêts du corps, auprès du chef de service et auprès de l'extérieur, notamment du cabinet. Une section CFDT, créée très récemment, vient concurrencer cette association, mais elle reste minoritaire.

  • 2 École nationale d’administration, grande école d’accès, entre autres, à la haute fonction publique (...)
  • 3 Qualificatif formé à partir du sigle ENA pour désigner les anciens élèves de l’école.

11Contrairement aux grands corps administratifs, et notamment aux inspections interministérielles (Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, Inspection générale de l’administration), l'IGAENR n'a pas la possibilité de recruter directement à la sortie de l'ENA 2. Elle recrute plutôt des hauts fonctionnaires en fin de carrière, ou dont la progression a été stoppée par une alternance politique, d'où cette appellation utilisée par les acteurs eux-mêmes de « corps de débouché ». Les données présentées par un ancien chef de service lors du cinquantième anniversaire de la création du corps en 2015 montrent que l'âge moyen de recrutement en première et deuxième classe oscille entre 50 et 55 ans depuis 1965. La féminisation des effectifs est croissante depuis les années 1980 mais elle demeure limitée (un tiers des inspecteurs en poste en 2015 sont des femmes). La très grande majorité des inspecteurs a fait carrière dans l’administration de l’éducation, au sein du ministère de l'Éducation nationale ou du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche, dans les administrations centrales, les administrations déconcentrées et dans les établissements publics placés sous la tutelle de ces ministères. En 2015, un quart des inspecteurs sont énarques 3, environ un sur six est passé par un Institut régional d'administration (IRA), un peu moins d'un quart sont agrégés (on compte également un cinquième de docteurs, dont certains sont agrégés). Deux caractéristiques majeures de l'IGAENR sont ainsi à souligner : le corps présente une certaine homogénéité sociale (une majorité d'hommes, plutôt âgés, ayant suivi des carrières administratives dans le monde de l'éducation au sens large), mais aussi une réelle stratification du fait des conditions de recrutement, du mode de management du corps et de la diversité de profils puisque des administrateurs civils passés par les cabinets ministériels peuvent côtoyer d'anciens agents comptables de lycée ayant gravi peu à peu les échelons au sein du ministère.

Porter un regard indépendant sur l’administration de l’éducation

12Sur l'ensemble des rapports répertoriés entre 1993 et 2015 (près de 5 000), environ un quart concerne l'enseignement supérieur et la recherche. Ce simple comptage indique que l'enseignement scolaire concentre la majeure part des travaux, mais tous les rapports ne sont pas de même type. 10% de l'ensemble des missions peuvent être considérées comme des missions disciplinaires : l'inspection est appelée pour contrôler un établissement suite au signalement d'un grave dysfonctionnement (conflit entre personnels, malversations financières, fraudes lors d'un examen, etc.). Un tiers donne lieu à des rapports de routine sur le fonctionnement des établissements scolaires. Cette dernière activité apparaît d'ailleurs nettement en baisse au cours de la dernière décennie. 10% des missions concernent directement des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, avec à l’inverse une tendance à la hausse du nombre de missions de ce type au cours des dix dernières années. Plus globalement, un peu moins de la moitié des missions d'inspection peuvent être considérées comme des missions d'évaluation des politiques publiques, dans un sens très large, qui inclut des réflexions prospectives, des procédures plus répétitives de suivi de la rentrée et des examens, des bilans intermédiaires d'une mesure réglementaire ou législative, des notes sur la situation d'un type d'établissement ou d'une catégorie de personnel. Les rapports remis au ministre comportent alors une présentation du problème, une exposition des informations collectées, des analyses et ils se concluent par un certain nombre de recommandations.

13La remise du rapport au ministre ne s'inscrit pas dans un dialogue continu entre l'inspection et l'administration centrale. Néanmoins, les recommandations de l'inspection peuvent donner des indications importantes et servir dans certains cas de base pour légitimer telle ou telle mesure. Le travail d'inspection apparaît ainsi dans une tension constante entre contrôle de conformité et prescription de nouvelles normes. Pour certains inspecteurs, le travail d’évaluation doit permettre au corps de ne pas se cantonner à une position subalterne de vérificateur, mais au contraire de se positionner comme une instance de conseil, prenant une part active dans le processus de décision. Cette prise de position fait l’objet de débats au sein du corps dès les années 1990 : « Au fil des années et compte tenu du contexte général, la stricte vérification de l’application de la règle de droit ne représente plus l’essentiel des tâches de l’inspection qui évolue, comme d’autres institutions similaires, vers des fonctions nouvelles d’audit-diagnostic, d’évaluation et de conseil » (Cuby, 1995, p. 12). L'enjeu pour l'inspection est central puisqu'il s'agit de transformer un « corps de débouché » en un corps qui puisse servir de point de passage ou de position d'attente entre différentes fonctions opérationnelles. Pour ce faire, il est indispensable de redéfinir le travail d'inspection : « À partir de l’élaboration d’un référentiel fait de compétences (polyvalentes et/ou spécialisées), d’expériences (diversifiées) et de qualités humaines, on serait très certainement conduit à revoir les modalités de recrutement et de sortie du corps afin de développer et généraliser une mobilité organique entre les fonctions d’administration active et les fonctions d’inspection » (Ibid., p. 11). Si cet enjeu de repositionnement de l'inspection générale est clairement identifié dès les années 1990, au moins par certains inspecteurs, ce n'est qu'à partir du milieu des années 2000 que les pratiques d'inspection évoluent fortement.

Le tournant méthodologique de 2007

14L’IGAENR amorce une profonde transformation à partir de 2007, alors même que ses statuts évoluent peu. Certains inspecteurs se saisissent des audits de passage des universités aux « Responsabilités et compétences élargies » pour introduire de nouvelles méthodes de travail. Ces méthodes valorisent les compétences techniques des inspecteurs en matière de gestion et encouragent une forme de spécialisation sectorielle autour de l’évaluation et de l’accompagnement des établissements d’enseignement supérieur.

La préparation et la mise en œuvre de la loi LRU

15La loi sur les Libertés et responsabilités des universités (LRU) apparaît comme un tournant important dans l'histoire du corps. Cette loi votée en août 2007, portée par la ministre Valérie Pécresse et emblématique du quinquennat du président Nicolas Sarkozy, prévoit un changement de gouvernance des établissements d'enseignement supérieur, en renforçant considérablement les pouvoirs des présidents et des conseils d'administration. Surtout, les établissements acquièrent une nouvelle autonomie de gestion. Il s'agit d'inciter les établissements à développer des stratégies propres en matière d'offre de formation et de capacités de recherche, grâce aux nouvelles capacités réglementaires et budgétaires dont elles disposent pour recruter. Ces stratégies différenciées doivent leur permettre de se positionner dans un espace européen et mondial de l'enseignement supérieur et de la recherche, présenté comme de plus en plus concurrentiel. L'étude des archives de l'IGAENR et notamment des comptes rendus de réunions de chefs de groupe montrent que l'Inspection joue un rôle important dans la préparation de cette loi. Le projet de loi concernant l'autonomie des universités est déjà dans les cartons depuis plusieurs années. Envisagé par le ministère Ferry, il a été abandonné une première fois par crainte des mobilisations étudiantes et enseignantes. Il existe néanmoins un certain consensus parmi les élites administratives et les élites politiques universitaires pour que le projet aboutisse : les prises de position de la Conférence des présidents d'université (CPU), les travaux de l'IGAENR et les études du Centre d'analyse stratégique rattaché au cabinet du Premier ministre convergent fortement avant même que le résultat de l’élection présidentielle soit connu.

  • 4 Archives IGAENR, Compte-rendu de réunion des chefs de groupe de l’IGAENR, 27 avril 2007.

16Dès le mois de mai 2007, l'Inspection fournit au cabinet de Valérie Pécresse un certain nombre de notes, issues de rapports des années précédentes, notamment sur la gestion des ressources humaines, la valorisation de la recherche, le patrimoine des universités, la contractualisation. Ces recommandations sont prises en compte pour la rédaction du texte de loi. Mais le rôle de l'IGAENR ne s'arrête pas là puisqu'elle est directement associée à la mise en œuvre de la réforme par le biais des audits de passage des universités aux « Responsabilités et compétences élargies ». Le transfert de compétences suppose que les services administratifs des universités fassent la preuve de leurs capacités à se substituer aux services de l'administration centrale. L'Inspection générale des finances est d'abord pressentie pour réaliser ces audits : elle propose aux nouveaux ministres de réaliser une mission d'expertise conjointe avec l'IGAENR sur « le domaine financier et comptable des universités en prévision d'un probable projet de loi instaurant le “budget global” dans le cadre de l'autonomie des universités » 4. Quatre audits exploratoires sont réalisés par les deux inspections. Une petite équipe d'inspecteurs de l'IGAENR se constitue et cherche à faire la preuve de la compétence de leur corps sur le sujet. Pour être crédibles face à l'IGF, ils cherchent à s'approprier de nouveaux instruments d'audit. À l'été, le cabinet de la ministre Valérie Pécresse décide de confier la mise en œuvre des 120 audits de passage des universités aux RCE à la seule IGAENR. Ce chantier est perçu par l'équipe d'inspection comme une opportunité de transformer en profondeur le corps, en le plaçant dans une position de conseil vis-à-vis des équipes présidentielles des universités.

Les audits de passage des universités aux RCE

17Deux inspecteurs sont particulièrement actifs dans cette opération de réforme de l’IGAENR par l’introduction de nouveaux instruments d’évaluation. Ils apparaissent comme de véritables entrepreneurs institutionnels (DiMaggio, 1988). Le premier est un ancien enseignant-chercheur en gestion, il a été président d'université, puis est devenu directeur d'administration centrale, il est l'auteur de réflexions théoriques sur la réorganisation de l'université et de l'inspection. Le second est énarque, il travaille dans les directions du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche depuis le début de sa carrière. Il s’intéresse de près aux questions concernant l'enseignement supérieur et il appartient à l'encadrement du corps. Ces deux inspecteurs fédèrent une petite équipe autour d'eux, constituée plutôt d’inspecteurs de deuxième classe, certains ayant occupé antérieurement la fonction de directeur général des services (DGS) d'université. Surtout, ils entreprennent un travail méthodologique pour élaborer une grille d'audit des établissements qui demandent leur passage aux RCE. Ils diffusent un guide et mettent en place des formations au sein du corps afin d'homogénéiser les méthodes de travail. L'audit RCE comporte cinq volets distincts : pilotage, finances, patrimoine, ressources humaines, systèmes d'information. Dans chacun de ces domaines, il s'agit de collecter un grand nombre de documents, de pointer les difficultés des services à réunir les informations demandées, de construire des tableaux récapitulatifs et des indicateurs qui permettent de mesurer la capacité des services de chaque université à absorber de nouvelles charges de travail et à manipuler des budgets plus importants et plus complexes. Les inspecteurs procèdent à une série d'entretiens avec l'équipe dirigeante et les responsables des services administratifs pour identifier les difficultés auxquelles ils sont confrontés. Ils rendent un rapport qui peut encourager ou reporter le passage aux RCE, rapport dont les conclusions sont suivies par le cabinet.

18Pour leurs promoteurs, ces audits doivent incarner une rupture méthodologique avec les travaux antérieurs de l’IGAENR. Les analyses sont davantage formalisées, moins basées sur l'observation et la discussion et plus sur la collecte de données et la constitution d'indicateurs chiffrés. Les audits valorisent des compétences techniques très spécifiques, en matière d'analyse budgétaire ou d'architecture des systèmes d'information par exemple. L'IGAENR n'abandonne pas ses missions antérieures, même si l'évaluation des établissements scolaires est de moins en moins pratiquée, mais elle se concentre désormais davantage sur l'enseignement supérieur et la recherche. Tout du moins, c'est dans ce domaine que se concentrent les initiatives et les recrutements. Le travail de formation réalisé au sein du corps à l'occasion de ces audits n'a par exemple pas d'équivalent dans le domaine de l'enseignement scolaire. Dans les années suivantes, de nouvelles campagnes d'audit sont menées auprès des universités, en particulier celles qui rencontrent des difficultés de gestion. La réflexion méthodologique se poursuit, marquée par l'introduction de nouveaux outils de gestion, tel que la cartographie économique des activités des universités. Ces nouveaux instruments de travail permettent aux inspecteurs de se positionner comme les interlocuteurs privilégiés des nouveaux opérateurs-clés des politiques d'enseignement supérieur et de recherche, les universités.

Une opportunité de transformation du corps

19Dès 2008, un article, écrit dans une revue interne par un des premiers membres de l'équipe qui a travaillé sur les audits RCE, s'interroge sur la manière dont l'Inspection peut pérenniser la nouvelle légitimité qu'elle a acquise grâce au travail d'audit. Il s'agit pour lui de penser le rôle à venir de l'Inspection dans une perspective d'accompagnement d'opérateurs de politiques publiques de plus en plus autonomes. L'IGAENR se pose ici comme une alternative à la délégation de ce travail à des agences extérieures et en particulier à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES, devenue aujourd'hui HCERES). En 2007, une note rédigée par le responsable du groupe « enseignement supérieur » au sein de l'IGAENR avait déjà explicité comment l'IGAENR devait se poser face à l'AERES. Rappelant la compétence législative et réglementaire de l'Inspection générale, l'auteur soulignait la compétence acquise par le corps en matière d'évaluation, les progrès de la formation des inspecteurs dans ce domaine et affirmait la compétence spécifique du corps en matière de gestion des établissements. Suivant cette perspective, l'AERES est renvoyée du côté de l'évaluation des contenus de recherche, selon une division du travail qui rappelle celle qui existe de longue date dans l'enseignement scolaire entre l'IGAENR et l'IGEN (cantonnée aux questions pédagogiques). Ce partage des tâches et des domaines assure à l'IGAENR une forme de prééminence sur l'ensemble des questions de gestion, en confortant sa position de conseiller des équipes dirigeantes et des cadres administratifs des opérateurs de politiques publiques.

20Bien que la maîtrise du corps sur son recrutement soit incomplète, certains managers de l'IGAENR développent une stratégie active pour modifier la composition, et donc le positionnement, du corps. Le recrutement d'inspecteurs de deuxième classe leur laisse une certaine latitude pour imposer des profils de poste et susciter des candidatures compatibles avec le tournant méthodologique de 2007. Dans de nombreux entretiens, les inspecteurs font état de contacts avec un chef de groupe lors d'une mission d'inspection, alors qu'ils étaient « inspectés », en poste dans l'administration centrale ou dans un établissement. Lors de ces échanges informels, ils sont encouragés à déposer une candidature, sans pour autant obtenir de garantie. Ce travail de repérage est explicitement organisé par le corps : certains inspecteurs font d'ailleurs état du fait que leur hiérarchie leur demande de profiter des visites sur le terrain pour repérer les « bonnes pratiques » et ceux qui les mettent en œuvre. Les associations professionnelles, en particulier l'association professionnelle des directeurs généraux des services d'université, peuvent également servir de viviers de recrutement. Cependant, la maîtrise du recrutement échappe régulièrement au corps, en particulier lorsqu'il s'agit de recrutements directement en première classe (trois postes sur cinq sont attribués de cette manière, deux sur cinq à des promotions de la deuxième vers la première classe).

21La logique, consistant à favoriser l'entrée de nouveaux profils d'inspecteurs dans le corps, gestionnaires, professionnels de l'administration de l'enseignement supérieur et de recherche, se heurte ici à la logique de reclassement des hauts fonctionnaires de l'administration centrale et des cabinets ministériels, ainsi qu'à la volonté d'une partie des inspecteurs de ne pas s'engager trop avant dans la fonction de conseil et de conserver le positionnement antérieur de l'IGAENR. Il n’existe pas de mouvement analogue à l’autonomisation des universités au niveau des établissements scolaires. De fait, la professionnalisation par la spécialisation crée une asymétrie au sein du corps : elle bénéficie davantage aux inspecteurs qui sont d’anciens professionnels de l’administration de l’enseignement supérieur et de la recherche qu’à ceux qui ont fait carrière dans le domaine de l’administration de l’enseignement scolaire. Ces derniers sont plus enclins à défendre la conception « généraliste » du métier d’inspecteur, sans toutefois parvenir à produire un contre-récit qui permettrait de mobiliser les inspecteurs autour d’une alternative à la professionnalisation par la spécialisation.

L’évaluation des établissements d’enseignement supérieur et de recherche par un corps de « spécialistes »

22Le mouvement de transformation de l’IGAENR engagé à la fin des années 2000 est encore en cours aujourd’hui. La nouvelle conception du travail d’inspection, centrée sur les compétences gestionnaires et la connaissance du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche mis en œuvre par un corps de spécialistes, concurrence directement l’ancienne conception généraliste qui prévalait avant le tournant méthodologique de 2007. L’observation récente d’une mission d’inspection montre comment ce travail d’évaluation et d’accompagnement des établissements, autrement dit de conseil aux opérateurs de politique publique, prend une place croissante dans les missions des inspecteurs.

Identifier les usages différenciés d’une disposition législative

23L’étude s’appuie ici sur l’observation directe d’une mission d’inspection consacrée à l’évaluation d’une disposition de la loi LRU, reprise par l’article L.954-3 du Code de l’Éducation, permettant aux universités d’embaucher des contractuels en dérogeant aux règles de la fonction publique et notamment aux grilles salariales. L’article 954-3 est conçu pour donner de nouvelles marges de manœuvre à l’équipe présidentielle de chaque université en termes de recrutement. Il s’inscrit dans une série de dispositions modifiant l’équilibre des pouvoirs à l’intérieur des établissements en faveur du président, au détriment des conseils dans lesquels les académiques exerçaient un contrôle sur la politique de l’établissement. Ce dispositif juridique doit permettre d’embaucher en particulier des professeurs étrangers et des cadres « possédant des compétences rares » (système d’information, patrimoine immobilier) en leur proposant des conditions de rémunération attractives. Il est utilisé par les cadres administratifs de l’établissement (directeur général des services, directeur des ressources humaines, directeur des affaires juridiques, etc.) pour établir les contrats de travail.

24Alors que le programme de travail de l’Inspection est principalement défini par les cabinets des ministres, cette mission est effectuée à la demande directe de la Direction générale des ressources humaines (DGRH) du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche qui ne dispose pas de données fiables sur la population des contractuels embauchés au titre de l’article L. 954-3. Pour les besoins de la mission, les quatre inspecteurs ont rencontré des personnels de l’administration centrale de différentes directions intéressées par les questions de support et de soutien ; des élus et des cadres de huit établissements d’enseignement supérieur sélectionnés en fonction de la diversité de leurs tailles, de leurs stratégies et de leurs pratiques de recrutement ; des représentants de différents groupements professionnels liés au monde de l’enseignement supérieur (Conférence des présidents d’université, association des vice-présidents ressources humaines, association des directeurs généraux des services). Ces rencontres devaient permettre de cerner les différents usages de l’article L.954-3. En outre, pour pallier le manque de fiabilité des données sur les effectifs des contractuels, la mission a mis au point un questionnaire et réalisé sa propre enquête quantitative auprès de 107 établissements d’enseignement supérieur pour donner des indications sur le profil des contractuels recrutés, les postes qu’ils occupent et leur niveau de rémunération.

25Le rapport des inspecteurs attribue l’absence d’usage du dispositif L.954-3 dans une trentaine d’établissements « au climat social », autrement dit, certaines équipes dirigeantes ont délibérément évité de recourir à ce type de contrat en sachant que c’était un sujet de mobilisation pour les organisations syndicales redoutant un contournement des statuts de la fonction publique. Certaines équipes dirigeantes adhéraient elles-mêmes à cette prise de position. L’usage du dispositif est donc conditionné par les configurations locales et les équilibres politiques au sein des établissements. Dans la même logique, certains établissements ont restreint l’usage du dispositif à l’embauche d’une catégorie de personnel : personnels administratifs et techniques pour certains, personnels enseignants et enseignants-chercheurs pour d’autres. D’autres établissements ont choisi de recruter l’ensemble de leurs personnels non titulaires dans le cadre du L.954-3. Plus généralement, les inspecteurs remarquent que les établissements ont un « usage pragmatique » du dispositif, qui ne correspond pas forcément à celui qui avait été envisagé dans la loi (qui devait favoriser en particulier le recrutement de personnels administratifs ou techniques aux compétences rares, et de chercheurs étrangers en leur proposant des salaires attractifs).

Faire circuler les « bonnes » pratiques

26Les observations réalisées durant la mission montrent qu’il ne s’agit pas seulement de renseigner l’administration centrale, et plus particulièrement la DGRH dans ce cas, sur les pratiques des différents établissements. Il s’agit aussi de faire circuler entre les établissements les « bonnes » pratiques, repérées comme telles par les inspecteurs au cours de leurs visites ou connues du fait de leurs activités professionnelles antérieures à leur entrée dans l’Inspection. Cette dimension du travail des inspecteurs est la conséquence directe du tournant méthodologique de 2007. En amont des visites d’établissements, les inspecteurs consultent les associations professionnelles du monde de l’enseignement supérieur notamment pour s’informer des pratiques les plus courantes, des cas particuliers, et collecter des informations qui permettront de définir l’échantillon des établissements à visiter. Ces derniers ne sont pas choisis pour leur représentativité mais pour la diversité des cas qu’ils illustrent. Pendant les visites ensuite, les inspecteurs font fréquemment référence à leur propre expérience lorsqu’ils occupaient antérieurement des postes similaires à ceux de leurs interlocuteurs (deux des inspecteurs de la mission étaient par exemple d’anciens directeurs généraux des services d’université), ainsi qu’aux pratiques qu’ils ont pu observer dans les autres établissements. En aval des visites enfin, la diffusion la plus large possible du rapport d’inspection est explicitement pensée comme un moyen de « donner des idées aux autres universités », selon l’expression de l’inspecteur coordonnant la mission. Si la DGRH est le commanditaire du rapport, l’Inspection n’entend pas remplir une simple mission d’information. L’ensemble des présidents d’université et des directeurs généraux des services, auxquels est adressé un exemplaire du rapport, font partie du public visé par la mission.

27Les inspecteurs ne réalisent donc pas un simple bilan des effets d’une disposition législative. Ils valorisent leur connaissance fine du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche, de ses rouages organisationnels et de ses possibilités réglementaires, pour faire de l’évaluation un instrument de conseil aux établissements. On peut donner un exemple de ce positionnement en s’intéressant aux échanges sur un point particulier du dispositif L.954-3 : l’obligation ou non de réunir un comité de sélection pour procéder à un recrutement d’enseignant, de chercheur, ou d’enseignant-chercheur dans ce cadre. Le texte prévoit que le comité soit composé d’enseignants-chercheurs et de personnels assimilés pour moitié au moins extérieurs à l’établissement, d’un rang au moins égal à celui postulé par le candidat. Mais les établissements disposent d’une grande latitude pour définir les règles de constitution, de composition et de procédure de ces comités. Là encore, les usages des différents établissements visités par les inspecteurs se révèlent très divers. Certains se calquent sur les procédures existantes pour le recrutement des enseignants-chercheurs titulaires, quand d’autres constituent des comités « sur mesure » et d’autres enfin ne prennent pas la peine de réunir des comités de sélection. Interpellés durant une visite d’établissement sur la difficulté de constituer ces comités, les inspecteurs se montrent rassurants quant à la possibilité de contourner les procédures strictes appliquées aux recrutements de titulaires. Ils citent alors en exemple des pratiques « plus souples » observées dans d’autres établissements.

28Dans les recommandations qui clôturent le rapport, les inspecteurs proposent que l’administration centrale fasse circuler, a minima, un document de référence rappelant les règles de composition et de fonctionnement des comités de sélection. Mais ils suggèrent également une autre voie qui supposerait de modifier le texte de loi : il s’agirait de substituer aux comités de sélection le comité académique restreint aux représentants des enseignants-chercheurs, des chercheurs et des personnels assimilés. L’Inspection argue que cette modification permet de simplifier les procédures en s’appuyant sur un conseil permanent qui se réunit régulièrement et de garantir la transparence des recrutements puisque le conseil est indépendant de la direction. Cette transformation permettrait de renforcer l’efficacité managériale du dispositif L.954-3 en l’affranchissant de la référence aux critères académiques de sélection par les pairs (spécialistes de la discipline, dont une moitié vient de l’extérieur de l’établissement). Il s’agit de renforcer l’autonomie de l’établissement pensé comme une organisation dont le comité académique est une instance à part entière. En ce sens, le dispositif L.954-3 s’inscrit dans le processus de renforcement de la logique de mise en organisation du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche. Les inspecteurs généraux de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche sont partie prenante de ce processus, coproduit avec les cadres administratifs et les équipes dirigeantes des établissements.

L’évaluation au service de la mise en organisation des universités

29La réforme sur l’autonomie des universités favorise moins une séparation des niveaux de l’administration centrale d’un côté et des établissements de l’autre, qu’une recomposition du monde de l’enseignement supérieur autour de la production et de la mise en œuvre de nouveaux dispositifs managériaux. L'IGAENR se positionne comme une organisation pivot de cette recomposition sectorielle : elle participe à créer de nouvelles opportunités de circulation au sein de l'administration de l'enseignement supérieur et de la recherche et à préserver au moins partiellement les carrières des aléas de promotion et de relégation dus aux alternances politiques. De nouvelles possibilités de carrière s’ouvrent. Cette analyse permet ainsi de complexifier une lecture simplement idéologique qui expliquerait les liens entre ces acteurs par une adhésion commune aux principes abstraits du New Public Management. En deçà d’un référentiel politique global, ils partagent d’abord des pratiques cristallisées autour de la mise en œuvre de dispositifs de gestion et ont des horizons professionnels communs. Au cours des différentes étapes de la mission observée, il était frappant de constater que les inspecteurs, les cadres administratifs et une partie des élus universitaires échangeaient dans un entre soi qui excluait toute forme de contestation syndicale ou politique du bien-fondé du dispositif. Les inspecteurs se présentent alors moins comme des contrôleurs que comme des facilitateurs, des prescripteurs d’autonomie si on veut bien accepter cette expression en forme d’oxymore.

30En rupture avec la logique du « corps de débouché », une partie des inspecteurs voudrait imposer une conception plus dynamique, à même selon l'expression d'un des entrepreneurs institutionnels du corps identifiés plus haut, « d'offrir des opportunités de trajectoires ». Selon ce dernier,

« l'intérêt d'une Inspection c'est que ça peut être un levier dans la GRH [gestion des ressources humaines] des cadres, ça peut permettre de faire qu'il y ait des gens qui viennent à l'Inspection pendant un certain temps, qui à ce moment-là se reforment, réfléchissent, capitalisent, etc. et repartent dans des directions, ou des responsabilités en établissements. L'idée que ça puisse être un lieu où on repère les gens, on constitue des viviers, on suit des gens, on les fait venir, on les recrute et on les forme ; et ensuite on les renvoie sur des fonctions qui sont des fonctions de responsabilité ».

31Le projet de faire de l'Inspection une instance de conseil auprès des opérateurs de politiques publiques, les universités, permet de repositionner le corps comme un acteur à part entière de la définition et de la conduite de ces politiques, ce qui autoriserait ses membres à circuler beaucoup plus facilement depuis et vers des positions opérationnelles.

Conclusion

32En faisant glisser l’évaluation du côté du conseil, l'IGAENR tente donc de se créer un espace professionnel autonome dans le monde de l’enseignement supérieur et de recherche, entre le ministre et l'administration centrale d'un côté et les opérateurs publics de l'autre. Pour autant, le conseil apparaît toujours au sein de l'Inspection comme une activité à la limite du dépassement de fonction, ce qui crée une tension considérable à l'intérieur du corps. Ceux qui contestent cette transformation estiment que l'inspection risque d'affaiblir son autorité en s'impliquant dans le conseil. Pour eux, l'autorité d'une Inspection générale repose sur son indépendance, son extériorité vis-à-vis des processus de décision et de mise en œuvre censée garantir l'objectivité de son travail de contrôle et d'évaluation. Ceux qui entendent réarticuler le travail d'inspection autour de l'activité de conseil, transformant ainsi la nature même du travail d’évaluation, mettent en avant le fait qu'elle permet d'exercer une influence directe sur la conduite des politiques, de réduire l'écart avec les positions opérationnelles et ainsi de faciliter la circulation vers et à partir de l'inspection. Cette conception de la professionnalisation du corps est devenue dominante à partir de 2007 grâce au travail de mobilisation et de formation opéré en interne, grâce au recrutement de nouveaux profils d’inspecteurs et grâce aux succès obtenus sur le plan institutionnel (amélioration de l'attractivité du corps, publicité accordée aux rapports, amélioration des conditions de rémunération). Ce déplacement va de pair avec une forme de spécialisation des compétences, contre l'ancienne conception qui faisait de l'inspecteur un « généraliste » à même de produire un rapport sur tous les types de problèmes relevant du ministère de l'Éducation nationale et du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche.

33En cherchant à se positionner comme les interlocuteurs privilégiés des équipes dirigeantes et des cadres administratifs des universités, les inspecteurs se posent en professionnels de la mise en organisation, à même d'accompagner les établissements à mesure qu'ils acquièrent de nouvelles responsabilités en matière de budget, de gestion des ressources humaines ou du patrimoine immobilier. Tout en restant en retrait, l'IGAENR entend ainsi prendre une part active à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques d'enseignement supérieur et de recherche. L'étude montre ainsi comment une partie des inspecteurs a lié sa stratégie de revalorisation professionnelle au projet d'autonomisation des opérateurs de politiques publiques. Les dynamiques endogènes à la haute fonction publique permettent de mieux comprendre l'adhésion des inspecteurs à l'autonomie des universités. La multiplication des procédures d’évaluation des établissements universitaires renvoie ainsi moins à l’arrivée de nouveaux acteurs sur ce terrain comme les grands cabinets de conseil, qu’à la reconfiguration de l’administration publique elle-même. Autrement dit, la transformation des politiques d'enseignement supérieur et de recherche ne renvoie pas seulement à l'émergence de nouvelles organisations (des agences administratives indépendantes) ou de nouveaux acteurs (des cabinets de consultants privés), mais aussi à la recomposition des services de l'État autour de cette question de l’évaluation des opérateurs de politiques publiques.

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Notes

1 Établissement public scientifique et technique.

2 École nationale d’administration, grande école d’accès, entre autres, à la haute fonction publique d’État.

3 Qualificatif formé à partir du sigle ENA pour désigner les anciens élèves de l’école.

4 Archives IGAENR, Compte-rendu de réunion des chefs de groupe de l’IGAENR, 27 avril 2007.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvain Brunier, « Une occasion à saisir », SociologieS [En ligne], Dossiers, Les professionnels de l’évaluation. Mise en visibilité d’un groupe professionnel, mis en ligne le 13 mars 2018, consulté le 21 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/6670

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Auteur

Sylvain Brunier

Chercheur associé, Centre de sociologie des organisations, Paris (France) - sylvain.brunier@sciencespo.fr

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