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Les professionnels de l’évaluation. Mise en visibilité d’un groupe professionnel

Penser l’évaluation et les évaluateurs

Thinking evaluation and assessors
Michel Chauvière

Résumés

Cette contribution explore la norme d’évaluation : origines, introduction dans la culture républicaine française, application à toute l’action sociale depuis plus de 15 ans et ses conséquences. C’est le new public management qui impose une néo-évaluation dans tous les domaines de mise en œuvre, entraînant sa professionnalisation et des controverses sur sa définition et son usage. Dans le secteur social français, une loi de 2002 exige des opérateurs et des professionnels deux types d’évaluation (interne et externe). Devenue obligatoire, cette norme paraît plus chronophage que régulatrice. Reste à comprendre qui sont les acteurs (évaluateurs, évalués) et surtout les bénéficiaires de la néo-évaluation en forte expansion.

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Texte intégral

  • 1 Ces quatre textes sont ceux de : Sylvain Brunier « Une occasion à saisir. L’autonomie des universit (...)

1Pour prolonger la réflexion sur les quatre textes consacrés à certains types d’évaluateurs 1, deux pistes peuvent être proposées : d’une part, une mise en contexte historique, autrement dit une réflexion sur l’invention de la norme d’évaluation et sur la dynamique de ses applications en France ; d’autre part, un questionnement plus ciblé sur l’impact de cette norme dans le secteur social et médico-social où elle a été imposée par la loi (loi dite de rénovation de l’action sociale et médico-sociale en janvier 2002).

Deux manières d'envisager l'histoire de l'évaluation

2Soit, première manière, en référence à une histoire de moyenne ou de longue portée, celle des rapports entre les sciences sociales et l'action, sans oublier de mentionner les tentatives régulières de forger une science sociale de l'action (la praxéologie, dans le langage d’aujourd'hui). La sociologie, elle-même, est traversée par cette question depuis ses origines, que l'on remonte à Frédéric Le Play, à Auguste Comte ou à Émile Durkheim, le problème de l'action (l'action politique, en l'espèce) est toujours présent. Émile Durkheim s'intéresse à la question de la solidarité (en opposant solidarité mécanique et solidarité organique, qu'il appelle de ses vœux) parce qu'il est engagé dans la stabilisation de l'expérience républicaine au tournant du xixème siècle, aux côtés des Léon Bourgeois, Charles Gide et quelques autres. Il produit un savoir sociologique, mais il participe aussi à la production de nouvelles normes d'action destinées à l’usage des intervenants de son époque.

3Dans ce domaine, il faut aussi noter que la statistique, autre invention de la fin du xixème siècle, notamment avec Adolphe Quételet, a été et reste un puissant outil d'évaluation. L’informatique démultiplie d’ailleurs aujourd’hui les possibilités de calcul et de formalisation de la statistique, au risque de devoir gérer des cimetières de données, inutilisées, inutilisables. Mais nous continuons d’engranger. Depuis un siècle, pensons notamment aux recensements, aux données démographiques qui ont tellement motivé notre politique nataliste (face au péril de la dépopulation) ou encore aux premières enquêtes sanitaires sur les jeunes gens au moment de leur incorporation à l'armée. Pensons aussi aux enquêtes d'opinion publique et aujourd'hui aux tentatives de mesures en tous genres : mesures de la délinquance, mesures de l'insécurité, etc. Quantophrénie, disent certains psychanalystes !

4Soit, seconde manière, en référence à une histoire plus courte et, somme toute, très contemporaine, celle des usages que le new management appliqué à l'action publique fait de la norme d'évaluation depuis moins d'un quart de siècle dans notre pays. Ce qui est nouveau, ce n'est sans doute pas l'esprit de l'évaluation, ni même sa pratique puisqu'elle existait sous des formes diverses. Ce qui est nouveau, c'est que l'évaluation soit devenue chez nous non seulement une activité spécifique mais un véritable problème public, c'est-à-dire un problème concernant sur la forme et sur le fond la manière de conduire les affaires publiques (que l'on qualifie cela de modernisation de l'action publique ou de nouvelle gouvernance, c'est bien le même problème) et que, dans le même temps, elle se soit professionnalisée comme jamais. Ceci étant sans doute très corrélé à cela.

5Ce qui nous conduit logiquement à évoquer les principaux événements qui ont ponctué l'histoire très récente de l'évaluation de l’action publique ou déléguée en France – les premières initiatives dans ce sens n’y voient en effet le jour qu’au cours des années 1980.

6Aux États-Unis, les premières évaluations de programmes publics datent, au contraire, du début du xxème siècle. Le modèle est alors très expérimental –avec des groupes de contrôle – et surtout très idéologique. En bons libéraux, on présuppose toujours que le client final cherche par définition à maximiser son intérêt et ses bénéfices individuels. Après la Seconde Guerre mondiale, l'évaluation se répand dans tout le monde anglo-saxon et dans l'Europe du Nord, exception faite de la France et des pays latins où son arrivée sera plus tardive. La Commission européenne est aussi un acteur important. Dès 1960, certains programmes sont évalués, notamment les fonds structurels pour le développement régional.

7Retard ou décalage français ? Si en France, l'évaluation ne s'est pas développée plus tôt, c'est qu'elle n'était sans doute pas nécessaire. Nous sommes, en effet, installés de longue date dans un cadre républicain caractérisé par la position centrale de l'État, le service public, l’intérêt général (cette fiction irréductible à une simple addition des intérêts individuels), ainsi que par un développement très singulier de l'action administrative au service de cet idéal politique. Or ces modalités originales ont longtemps suffi à légitimer l'action publique, y compris dans le cadre de la planification après 1945, sans qu'il soit davantage nécessaire de lui fixer des objectifs plus précis et d'en vérifier les résultats. Et ce, jusqu'au tournant néolibéral des années 1970-1980, avec une progression lente malgré la mobilisation de différents groupes d'acteurs (universitaires, consultants et quelques rares hauts fonctionnaires) et ponctuée par plusieurs rapports.

8Dans le rapport Deleau sur l'évaluation des politiques publiques (1986), la définition de l'évaluation est très classique : « Évaluer une politique publique, c'est reconnaître et mesurer ses effets propres ». Évaluer porte à s'intéresser à l'identification de la politique visée, à la mise au point d'outils de mesure, à la confrontation de ces résultats avec des politiques de mêmes types pour essayer de donner un sens aux mesures et aux tentatives d'explication. Dans cette perspective, l'évaluateur reste en totale extériorité par rapport à l'acteur. Mais l’action publique ne suit pas. Ainsi, dans la cadre de la décentralisation des années 1980, la loi particulière du 6 janvier 1986 introduit le principe d'évaluation, mais ne l'organise pas.

9Puis arrive en 1988 le gouvernement du Premier ministre Michel Rocard, lors du second septennat de la présidence socialiste, qui cherche manifestement à donner toute sa place à l’évaluation des politiques publiques, couplée avec une invitation à plus d’initiatives et de projets de service dans les administrations et en souhaitant une promotion des droits des administrés devenus des usagers. C’est globalement un échec, mais il en est resté le rapport commandé à Patrick Viveret (1990) et plusieurs initiatives institutionnelles durant la décennie suivante.

10Le rapport que remet Patrick Viveret élargit considérablement la perspective et fait progresser la définition en stipulant qu’« évaluer une politique publique, c'est former un jugement sur sa valeur ». Il y a là un saut qualitatif important qui enrichit l’approche par l’introduction d'une dimension qualitative et même éthique. Mais cela signifie aussi que l’évaluation est une construction sociale, ce qui relativise la prétention de certains évaluateurs à l’objectivité. Patrick Viveret souhaitait également qu’elle soit entourée de garanties particulières : des garanties d'indépendance (d'où la suggestion d'établir un pôle public indépendant qui n'a pas abouti), des garanties de rigueur méthodologique, des garanties de pluralisme des acteurs de l’évaluation (ce point est important) et des garanties de transparence des matériaux et des critères choisis par les évaluateurs.

11D’où la recommandation de créer de nouvelles institutions pour encadrer et élever le niveau scientifique des évaluations de politiques publiques. C’est ainsi qu’apparaît en 1990 un Conseil scientifique de l’évaluation (CSE), dont le politologue Jean Leca devient président. Lui-même ouvre encore plus la définition de l’évaluation en y distinguant trois dimensions : une dimension cognitive, en référence aux connaissances formalisées produites par cette activité particulière, une dimension instrumentale – s’agissant d’une séquence de l'action publique qui entretient un rapport instrumental avec les autres séquences – et une dimension normative.

12En 1998, le CSE est supprimé. C’est la fin des évaluations au « risque de la recherche », autrement dit de la légitimité de l’analyse critique des innovations dans la conduite de l’action publique. Un décret du 18 novembre 1998 précise la définition désormais officielle de l'évaluation, définition très basique : « L'évaluation d'une politique publique a pour objet d'apprécier dans un cadre interministériel l'efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre » et le rôle conjoint d’une nouvelle institution mise en place la même année, le Conseil national de l’évaluation (CNE) et du Commissariat général du Plan (qui fait retour à cette occasion).

  • 2 Revenu minimum d’insertion, allocation versée de 1988 à 2009 aux personnes sans ressources ou ayant (...)

13Dans ce nouveau cadre, diverses évaluations, souvent interministérielles seront conduites, notamment celles du RMI 2, de la formation professionnelle, de la lutte contre le Sida, de la préservation des ressources en eau, de la formation des travailleurs sociaux, mais toutefois pas celle de la décentralisation, ni de la politique de défense, ni de l’école, ni de la justice, ni la sécurité, sujets manifestement trop sensibles politiquement, socialement ou financièrement ! Avec de nouvelles interrogations : comment apprécier la valeur d'une action ? Y a-t-il des indicateurs qualitatifs ? En outre, on suppose que toute politique publique, comme toute action organisée, aurait des valeurs de référence et que ces valeurs pourraient être facilement explicitées, ce qui pourtant est rarement le cas.

  • 3 Voir ci-après.

14Dans le même temps, l’activité d’évaluation se professionnalise et une certaine routine s’installe. En 1999, la corporation des évaluateurs se constitue en Société française de l’évaluation (SFE). Lors d’une assemblée de la SFE en juin 2012, Didier Migaud 3 parlera même de « militants de l’évaluation » et depuis on entend dire un peu partout : « Vous ne pouvez pas ne pas évaluer votre action et l’usage des moyens publics engagés » ! Nouvelle morale publique mais aussi recul des parts d’indépendance relative, de libre administration ou d’innovations légitimes, gagnées en des temps politiques différents, au profit d’une épuisante négociation permanente, en amont autant qu’en aval, surdéterminée par la question des moyens engagés et des résultats obtenus.

L’extension du domaine de l’évaluation au secteur social

15En 2001, la réforme de l’État par lui-même fait un pas décisif avec la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) d’origine parlementaire (Didier Migaud, alors député PS de l’Isère, futur Premier président de la cour des comptes en 2010, et Alain Lambert, sénateur centriste futur UMP, élu de la Manche). Cette nouvelle « constitution budgétaire » a deux buts principaux : renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, mais aussi et presque surtout améliorer l'efficacité de l'action de l'État en substituant à la logique de moyens une logique d'objectifs et de résultats. L’évaluation, à l’euro près, fait alors partie intégrante de ce dispositif très top down, devenant même exigible de tous les « consommateurs » de ressources publiques, à tous les niveaux, jusqu’aux derniers travailleurs de terrain.

16Ce qui explique sans doute que durant les années 2000, la norme d’évaluation se diffuse rapidement dans tout le corps social (néo-évaluation). Crainte, critiquée, rejetée par certains, elle est aussi étonnamment réclamée par d’autres qui croient y voir un moyen de reconnaissance par les autorités publiques et de transparence démocratique.

  • 4 La loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades et la qualité du système de soins distingue les dr (...)

17Le secteur social et médico-social n’est pas en reste. C’est même en l’espèce un bon élève. D’où la paradoxale loi 2002-2, dite de rénovation de l’action sociale et médico-sociale qui impose une double évaluation : interne et externe. La rhétorique de l’usager, désormais proclamé « au centre » de toute l’action sociale – comme s’il ne l’avait pas été auparavant – sert de justification au dispositif. L’usager gagne en droits subjectifs, mais ce sont des droits faibles dont l’opposabilité est limitée 4, sauf à rendre responsables des manques et des échecs les professionnels, suspectés d’être tous potentiellement maltraitants et surtout dépensiers.

18Pourquoi une double évaluation, interne tous les cinq ans en sus du rapport annuel d’activités, puis externe dans les sept années qui suivent une habilitation, à destination des autorités publiques ? Les arguments les plus utilisés sont l’amélioration continue de la qualité des services rendus et la promotion des droits des usagers, mais aussi le développement d’une culture de la « bientraitance ». D’aucuns voient dans l’évaluation interne une auto-évaluation salutaire, une maïeutique, une opportunité de valorisation des pratiques ; pour d’autres, au contraire, c’est une machine de guerre contre les professionnels, leur éthique de responsabilité et leur place dans la régulation. Quant à l’évaluation externe, elle privilégie l’efficacité et l’efficience, la pertinence, l’impact et la cohérence des actions conduites en regard des missions imparties et des besoins et attentes des populations ; en cela, elle est beaucoup plus proche de l’idée de contrôle de la conformité de l’usage des moyens alloués, ce que certains parlementaires avaient explicitement réclamé lors de la discussion de la loi. Si des contrôles de cette sorte ont toujours existé, les notions d’impact et plus tard de performance montrent qu’un palier a été franchi, sous couvert d’évaluation et d’usager au centre. Même les inspections générales des ministères techniques normalement chargées de contrôle se sont mises à l’évaluation, en brouillant les rôles ! Ainsi à l’Éducation nationale.

19Ces nouvelles pratiques de contrôle et de régulation, tant budgétaires que comportementales, entraînent avec elles une série de conséquences pour tout le champ de l’action sociale collective et individuelle, mais aussi des questions de recherche tout à fait essentielles.

20Tout d’abord au plan de l’organisation administrative. Aux administrations déconcentrées se substituent désormais des agences. Ainsi l’ANESM (Agence nationale pour l’évaluation et la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux) ; elle est notamment chargée de fournir des indications méthodologiques, d’habiliter les évaluateurs externes et surtout de produire avec différents experts du milieu concerné des recommandations de bonnes pratiques, dont l’effet normatif est indéniable dans les établissements et services visés. Mais une seconde agence est également entrée dans la danse : l’ANAP (Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux), comme suite à la loi Hôpital, Patients, Santé, Territoires (HPST) de 2009 qui, entre autres particularités, aura réincorporé le médico-social au sanitaire, détruisant ainsi l’unité de l’action sociale encore consacrée par le Code de l’action sociale et des familles et par la loi 2002-2 !

21Deuxièmement, il existe désormais un véritable marché de l’évaluation, officiellement encouragé par les pouvoirs publics. L’obligation légale devient ainsi une aubaine pour la corporation des évaluateurs (souvent autoproclamés et se présentant aussi comme consultants), issus ou non du terrain.

22Troisièmement, cette orientation accentue la décrédibilisation des savoir-faire d’expérience (ou « savoir-s’y-prendre ») des métiers historiques et de l’approche qualité par la qualification des agents, au profit d’un alignement sur le monde productif de biens et de services.

Pour ne pas conclure, quelques pistes de recherche

23Si, partant de tous les exemples évoqués, on aborde maintenant ces nouvelles pratiques en termes de rapports sociaux d’évaluation, il faut alors différencier les trois acteurs principaux de la scène évaluative : les évaluateurs, les évalués et les bénéficiaires de l’évaluation.

  • 5 Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.
  • 6 Publicité trouvée dans un journal professionnel du secteur social : « Devenez Évaluateur/Évaluatric (...)

24Qui sont les évaluateurs ? Comme bien d’autres groupes sociaux, les évaluateurs n’analysent guère leur place dans la division du travail ni dans la société. D’où une série d’interrogations. Quelles sont leurs origines, leurs formations, leurs expériences dans les domaines qu’ils investissent ? Comment se sont-ils engagés dans cette voie : par nécessité économique, vu les difficultés actuelles pour entrer dans les carrières académiques, par opportunité ou bien par conviction ? Comment l’activité est-elle organisée (free-lance, auto-entreprises, bureaux d’études, sociétés à responsabilité limitée, etc.) ? Quid de la compétition entre bureaux d’études ou autres officines et les individus ? Comment manœuvrent-t-ils entre les commandes, les financements, les objets et situations imposés, les méthodes, les modes de restitution, etc. Quels rapports entretiennent-ils avec les agences (type Offices parlementaires, AERES 5, ANESM ou ANAP…) ? Que disent-ils de leur métier en train de se professionnaliser et des formations ad hoc qui émergent 6 ? Comment s’organisent-ils pour exister, se faire reconnaître collectivement, former les nouvelles recrues, réguler leur concurrence, etc. ? Et surtout, que font-ils réellement sur le terrain, dans l’interaction avec les différents collectifs de travail qu’ils rencontrent et interrogent avant de rédiger un rapport ? À ces questions, sauf erreur, il n’y a guère de réponses satisfaisantes à ce jour. Il serait donc très utile, par exemple, de soumettre la corporation des évaluateurs à une enquête approfondie et à un suivi longitudinal et de suggérer une étude critique sur l’invention et le fonctionnement de la SFE.

25Qui sont les évalués ? Normalement, ce devrait être tous les agents opérant aux différents maillons de la chaîne productive (y compris donc aux niveaux des administrations et de certains opérateurs intermédiaires). Cette population est difficile à identifier et mal connue dans son ensemble. En réalité, sont principalement visés les agents en bout de chaîne, leurs unités ou communautés de travail et indirectement leurs organisations, corporatives ou associatives, plus faciles à contrôler. Plus mal connues encore sont les conditions de réception par les évalués des obligations d’évaluation, les croyances, attentes et rejets qu’elles suscitent, les interprétations et les modes d’adaptation qu’en réaction ils développent (y compris d’éventuels détournements et toutes sortes de ruses pour y échapper ou économiser leur énergie). Avec un peu de recul, on peut faire l’hypothèse que, loin d’aider les évalués dans la formalisation ou même les décisions qui leur reviennent – comme il est dit dans le catéchisme de l’évaluateur « compréhensif » – les pratiques évaluatives contemporaines tendent surtout à disqualifier les compétences créatives et analytiques des évalués sur le terrain et, de ce fait, attentent à leurs identités professionnelles et à l’honneur de leurs fonctions et professions. D’où les tensions observées dans de nombreux domaines, tout spécialement au sein des métiers de l’humain, caractérisés par une forte dimension clinique relevant d’une autre épistémologie. Si bien que les acteurs de terrain, les gens de métiers, les pairs, les communautés de travail et les organisations qui les portent et les accompagnent dans l’ordinaire de l’action, peuvent apparaître comme les grands perdants de la néo-évaluation. Même l’évaluation des politiques publiques, à prétention plus technocratique, est exposée à ce phénomène de délégitimation des groupes sociaux concernés, professionnels ou populaires.

  • 7 Revenu de solidarité active, allocation qui a remplacé le RMI, sous d’autres conditions.

26Qui sont les bénéficiaires ? À l’évidence, en premier lieu, les commanditaires, souvent seuls financeurs de l’opération, en seraient les principaux bénéficiaires. Pourtant on ne sait jamais très bien où vont les évaluations, quel est le parcours administratif et politique des résultats d’une évaluation de politique publique ou des pratiques sociales. Comment et par qui sont traités les résultats ? D’aucuns craignent une inutilité relative de l’évaluation par rapport au poids du politique dans certaines décisions ou encore de la rumeur, s’agissant des établissements et services sociaux. Ainsi le RSA 7 n’est pas vraiment la suite des évaluations du RMI. Le plus souvent d’ailleurs, les commentateurs, même critiques, s’arrêtent au moment supposé cathartique de l’évaluation pour les évalués. Certains auteurs parlent alors de processus de « disciplinarisation ».

27Les citoyens, requalifiés usagers, peuvent-ils être également les bénéficiaires de l’évaluation ? L’économie du triangle évaluateur/évalué/bénéficiaire tient alors en une phrase : « c’est au nom de l’usager générique que l’évaluation est imposée à l’évalué », dit l’évaluateur mandaté par la puissance publique qui la commandite. La question des usagers est en réalité la face la plus cachée des dispositifs d’évaluation. On pourrait s’attendre à ce que les résultats d’une évaluation, après délibération démocratique avec tous les intéressés, y compris donc les citoyens dits usagers, deviennent à leur tour une nouvelle ressource pour l’action de tous. Or bien souvent les dits usagers ne sont pas destinataires des évaluations. Certaines mêmes ne sont jamais publiées.

28Le poids. Ce qui ramène la « passion évaluative » (loin du commanditaire/financeur qui reste donc dominant et même déterminant pour correspondre à la maïeutique parfois évoquée ou au starter démocratique souvent mis en avant) à n’être en définitive qu’une variante moderne du pouvoir de contrôler, de donner des ordres et de normaliser les comportements politico-administratifs et surtout professionnels. D’où l’hypothèse qu’il s’agirait là principalement d’une rhétorique conjoncturelle, liée à la période de mutation autoritaire du paradigme économique que nous connaissons et non de morale publique.

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Bibliographie

Deleau M., Nioche J.-P. et al. (1986), Évaluer les politiques publiques : méthodologie, organisation, déontologie, Paris, La Documentation Française.

Viveret P. (1990), Évaluer les politiques et les actions publiques, Paris, La Documentation française.

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Notes

1 Ces quatre textes sont ceux de : Sylvain Brunier « Une occasion à saisir. L’autonomie des universités comme opportunité de revalorisation professionnelle pour l’Inspection générale de l’administration de l’Education nationale et de la Recherche » ; Sébastien Petit « L’évaluation comme pratique ordinaire de travail. L’intégration de la normativité gestionnaire dans l’activité des ingénieurs de conception », Arthur Jatteau « Comment expliquer le succès de la méthode des expérimentations aléatoires ? Une sociographie du J-PAL » ; Jules Simha « Qui sont les évaluateurs d’évaluation sociale ? ».

2 Revenu minimum d’insertion, allocation versée de 1988 à 2009 aux personnes sans ressources ou ayant des ressources inférieures à un plafond fixé par décret.

3 Voir ci-après.

4 La loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades et la qualité du système de soins distingue les droits collectifs des malades et reconnaît leurs organisations dans la gestion de l’hôpital public, ce qui implique un droit d’évaluation, alors que la loi 2002-2 ne le fait pas pour le secteur social en n’offrant qu’un droit de participation individuel, sans formation d’une expression collective (dans les conseils de vie sociale, par exemple).

5 Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.

6 Publicité trouvée dans un journal professionnel du secteur social : « Devenez Évaluateur/Évaluatrice certifié(e) AFNOR des organisations de l’Économie sociale : Évaluateur/Évaluatrice Interne certifié(e), Évaluateur/Évaluatrice Externe certifié(e) ou encore Évaluateur/Évaluatrice Externe Expert(e) certifié(e) ».

7 Revenu de solidarité active, allocation qui a remplacé le RMI, sous d’autres conditions.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Michel Chauvière, « Penser l’évaluation et les évaluateurs », SociologieS [En ligne], Dossiers, Les professionnels de l’évaluation. Mise en visibilité d’un groupe professionnel, mis en ligne le 13 mars 2018, consulté le 17 août 2018. URL : http://journals.openedition.org/sociologies/6733

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Auteur

Michel Chauvière

Directeur de recherche émérite au CNRS, CERSA, université Paris 2 (France) - michel.chauviere@cersa.cnrs.fr

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