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Le plan de soutien au pastoralisme pyrénéen ou l’impossible territorialisation de l’action publique agricole ?

Is the adaptation of public agricultural policy to specific territories doomed to fail ? Supporting pastoralism in the Pyrenees
¿ El plan de apoyo a la ganadería pirenaica o la imposible territorialización de la acción pública agrícola ?
Corinne Eychenne
p. 21-38

Résumés

Dans un cadre général de réflexion sur la territorialisation de l’action publique agricole, le PSEM, dispositif de soutien au pastoralisme pyrénéen, apparaît comme une figure innovante tant par son échelle d’action interrégionale et infradépartementale, que dans ses modalités de mise en œuvre caractérisées par un haut niveau de subsidiarité et l’articulation entre politiques sectorielles et territoriales, et la complexité du système d’acteurs mobilisé. Le caractère expérimental de ce dispositif et l’engagement des différents acteurs a permis de développer des formes de gouvernance innovantes et efficaces, mais au risque d’une re-sectorisation liée à la position surplombante de l’administration déconcentrée du Ministère de l’agriculture et au repositionnement de la profession agricole sur un domaine qu’elle avait historiquement peu investi.

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Texte intégral

  • 1 Une liste des sigles et acronymes est disponible en fin d’article
  • 2 Nous n’évoquerons pas dans cet article les formes de pastoralisme individuel, notamment méditerrané (...)
  • 3 Sur le massif des Pyrénées, les surfaces pastorales sont supérieures à la surface agricole utile de (...)
  • 4 Voir Eychenne dans ce numéro.
  • 5 En vérité, le PSEM n’existe plus, puisqu’il a été remplacé par le plan de soutien à l’économie agro (...)
  • 6 Le corpus sur lequel reposent les analyses figurant dans cet article associe traitements des donnée (...)

1Dans le grand mouvement de modernisation de l’activité agricole impulsé par la PAC1 de 1962, le pastoralisme apparaît comme une activité « marginale » voire relictuelle, vestige d’un rapport traditionnel de relation à la ressource. En montagne, les principales caractéristiques de cette activité sont liées au caractère collectif de la propriété et/ou de la gestion de surfaces situées au dessus des zones d’habitat permanent et utilisées de façon saisonnière2. Ce caractère collectif est particulièrement important dans les Pyrénées où les deux tiers des 500 000 ha de surfaces pastorales3 appartiennent aux communes et près de 15 % à l’État et sont majoritairement gérées par des structures collectives. Ces formes de gestion héritées du passé ne sauraient pourtant masquer l’important renouvellement de l’activité pastorale, qui en fait aujourd’hui une forme moderne d’exploitation et de gestion de ressources semi-naturelles, adaptée aux nouvelles exigences sociétales et politiques en matière de durabilité des activités agricoles (Eychenne, 2006). Pourtant, depuis 40 ans, le développement pastoral se déploie dans les interstices des dispositifs sectoriels. L’activité pastorale est peu visible et peu compréhensible par les niveaux « macro » (État, Union européenne). Cette marginalité a cependant favorisé l’émergence de modalités de prise en charge publique expérimentales4, dont le plan de soutien à l’économie de montagne (PSEM)5 représente aujourd’hui l’une des formes les plus abouties à l’échelle nationale. Dans le cadre de cet article, nous nous interrogerons sur le caractère potentiellement innovant en matière de territorialisation de l’action publique agricole de ce dispositif défini à l’échelle du massif pyrénéen et articulant politiques sectorielles et territoriales, avec des formes de gouvernance spécifiques. Après avoir rappelé en préalable quelques éléments de définition de la territorialisation de l’action publique, nous resituerons dans un premier temps la place de la politique pastorale dans le cadre général de prise en compte des spécificités de l’agriculture de montagne sur le massif des Pyrénées, puis nous chercherons à mettre au jour les questions posées par les modalités de mise en œuvre du PSEM, tant en matière de gouvernance que de reconfiguration de systèmes d’acteurs, ainsi que les enseignements qu’il fournit en matière de territorialisation de l’action publique, dans un contexte de redéfinition de la Politique agricole commune6.

Préalable : Territorialisation, de quoi parle-t-on ?

2Il est généralement admis que la territorialisation a pour objectif d’améliorer l’efficacité de l’action publique par adaptation aux contextes locaux. Cependant, « la notion de « territorialisation des politiques publiques » envahit le langage savant ou expert comme une sorte d’évidence pour l’action publique, sans que l’on sache toujours s’il s’agit de déconcentration, de décentralisation ou de management organisationnel » (Faure, 2005).

3De fait, la territorialisation de l’action publique peut être envisagée sous différentes formes traduisant différentes modalités d’organisation des systèmes décisionnels et de représentation du rôle du territoire dans la mise en œuvre de l’action publique (territoires prescrits, de gestion ou de projet). On peut identifier trois principaux niveaux de territorialisation :

  • l’adaptation à des contextes locaux, que l’action soit ou non décentralisée. Lorsque cette adaptation est mise en œuvre par l’intermédiaire de zonages pour traiter des « lieux à problème », nous la qualifierons de territorialisation normative (Béhar, 2000 ; Offner, 2006) ;

  • la prise en charge de l’action publique par des institutions infranationales (décentralisation et déconcentration) ;

  • le renforcement d’espaces de gestion, de territoires définis selon le type de problèmes à traiter, de façon concertée (Duran, Thoenig, 1996) : on peut alors parler de territorialisation pragmatique (Béhar, 2000 ; Offner, 2006).

4Anne-Cécile Douillet (2005) introduit une autre forme de catégorisation de la territorialisation de l’action publique en distinguant la territorialisation-localisation de l’action publique qui traite les problèmes au plus près du terrain (avec une approche qui peut être sectorielle) et la territorialisation-désectorisation qui conduit à un changement de logique de traitement, transversale et nécessairement territorialisée « dans la mesure où l’approche globale ne pourra être mise en œuvre qu’à une échelle où les effets d’interdépendance peuvent être facilement appréhendés ». Elle souligne cependant que les deux approches ne sont pas exclusives l’une de l’autre, compte tenu de la résistance et des capacités d’innovation des logiques sectorielles pour s’adapter au contexte territorial. En revanche, l’introduction de nouvelles formes de traitement des problèmes publics par la transversalité et la territorialité peut bouleverser les contours du secteur et les systèmes d’acteurs associés.

5La territorialisation de l’action publique, notamment dans sa forme la plus aboutie est censée favoriser le renouvellement des procédures de décision en développant de nouvelles formes de gouvernance s’appuyant sur des logiques ascendantes (Berriet-Solliec et al., 2008). La définition de territoires « pertinents » au regard des problèmes posés est nécessairement mouvante et évolutive. Selon Offner (2006), le caractère labile des périmètres favorise l’action en fournissant des contextes d’apprentissage organisationnel, des reconfigurations de systèmes d’acteurs. Il insiste sur l’importance des ambiguïtés, tensions et décalages pour l’élaboration d’une action publique localisée. De fait, la territorialisation doit permettre la mobilisation d’acteurs diversifiés en ouvrant forums et arènes de délibération qui favorisent l’apprentissage collectif et l’innovation. L’approche par le territoire favoriserait donc « d’une part la formulation d’un bien commun échappant aux récits nationaux ou sectoriels sur l’intérêt général, et d’autre part le retour du politique dans la mise en œuvre des programmes publics locaux » (Faure, 2005).

I – Le PSEM : une conception pragmatique de la différenciation territoriale de l’action publique agricole ?

  • 7 Nous nous limiterons dans cet article à l’analyse des formes de territorialisation de la Politique (...)

6La montagne représente la plus ancienne et la plus importante forme de différenciation territoriale des politiques agricoles. De ce fait, sur le massif des Pyrénées, le PSEM, objet central de cet article et dernier né des dispositifs dédiés, ne représente qu’une part très restreinte des soutiens à l’agriculture de montagne. Aussi nous paraît-il utile de le resituer dans un premier temps au regard des principales formes de prise en charge des spécificités de l’agriculture de montagne par la politique agricole commune7.

1. La lame de fond des mesures compensatoires selon une logique descendantes

  • 8 Il s’agit d’une approximation, les bénéficiaires du second pilier n’étant pas exclusivement des exp (...)
  • 9 Pour le second pilier, il s’agit ici de l’ensemble des aides versées en 2009 : FEADER + contreparti (...)
  • 10 Par comparaison, les mesures de modernisation prenant en compte une spécificité « montagne » (insta (...)

7En 2009, les exploitations agricoles pyrénéennes8 ont perçu environ 150 millions d’euros de crédits de la PAC, soit un peu plus de 15 000 euros par exploitation, au titre du premier ou du second pilier9 (fig. 1 et 2). Le second pilier, dit de développement rural, représente près de la moitié de ces crédits, contre à peine 20 % au niveau national. Les mesures du second pilier jouent donc un rôle majeur pour les exploitations du massif, au premier rang desquelles l’Indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui concentre 61 % des paiements. La programmation actuelle confirme donc l’approche « historique » des spécificités de l’agriculture de montagne, selon une logique de compensation de handicaps pour maintenir en montagne une activité agricole principalement reconnue pour ses fonctions d’entretien de l’espace. La Prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) joue également un rôle important pour les exploitations du massif puisqu’elle représente 21 % des paiements. Il ne s’agit cependant pas d’une mesure spécifique puisqu’elle s’applique à l’ensemble du territoire, selon un cahier des charges national et finalement assez peu contraignant, bien qu’il s’agisse d’une mesure agroenvironnementale. Elle s’apparente davantage à une mesure « de masse » redistributive en faveur des systèmes herbagers extensifs. Sa concentration sur les zones de montagne, par incidence, lui confère cependant un effet territorial indirect. Surtout, sa dimension agroenvironnementale renforce une prise en charge de l’agriculture de montagne pour ses fonctions d’intérêt collectif, portant à 85 % le poids des mesures de l’axe 2 « Amélioration de l’environnement et de l’espace rural » (contre 55 % au niveau national – PDRH V7)10.

Fig. 1 – Les aides du premier pilier de la PAC pour les exploitations du massif des Pyrénées en 2009

Fig. 1 – Les aides du premier pilier de la PAC pour les exploitations du massif des Pyrénées en 2009

Fig. 2 – Les aides du second pilier de la PAC pour les bénéficiaires du massif des Pyrénées (2009)

Fig. 2 – Les aides du second pilier de la PAC pour les bénéficiaires du massif des Pyrénées (2009)
  • 11 En France, pour la période 2007-2013, le plan de développement rural hexagonal (PDRH) est programmé (...)
  • 12 Par comparaison, le socle national ne représente que 26 % de la maquette FEADER de la région Bretag (...)
  • 13 L’ICHN a été créée en 1975, la première prime à l’herbe en 1992.

8Le poids de ces deux mesures contribue largement à une prise en charge de l’agriculture pyrénéenne selon une logique descendante, le socle national11 représentant ici près de 90 % des aides du second pilier12. Il s’agit donc d’une forme de discrimination positive, effectuée au nom de la solidarité nationale, afin de maintenir l’agriculture dans les territoires de montagne au nom de la reconnaissance des services d’intérêt collectif rendus par l’activité. L’épaisseur historique de ces dispositifs13 permet cependant de souligner leur efficacité pour le maintien de l’élevage de montagne. L’ICHN notamment, du fait de sa régularité et de sa pérennité depuis 40 ans, « permet aux bénéficiaires d’envisager l’avenir sur le long terme, de réaliser des investissements productifs qui améliorent la viabilité de leurs exploitations, et de reprendre des exploitations au moment de leur transmission. Cet effet est maximisé non pas par l’ajustement du montant de l’aide aux surcoûts de production – ces surcoûts sont très variables en France et seulement en partie quantifiables – mais par la combinaison d’une indemnisation financière, par nature partielle, avec une politique de reconnaissance qui apporte aux bénéficiaires l’assurance d’une indemnisation stable tout en confortant leur identité » (CNASEA, 2003).

9Dans ce contexte, il pourrait apparaître vain de s’intéresser aux formes de gouvernance et aux jeux d’acteurs qui se nouent autour de la territorialisation de l’action publique agricole, puisque la prise en compte de la spécificité des territoires de montagne ne semble faire l’objet d’aucune négociation locale, mais bien de compromis réalisés et renégociés à l’échelle nationale et européenne. Le PDRH 2007-2013 offre cependant des fenêtres d’action pour la mise en œuvre d’une territorialisation pragmatique.

2. L’opportunité de la territorialisation dans les marges

10Dans le cadre des volets régionaux, l’agriculture de montagne et le pastoralisme sont concernés par deux types de mesures s’inscrivant dans une logique de gouvernance locale et plus ou moins participative. Il s’agit tout d’abord des Mesures agroenvironnementales territorialisées (MAE t) qui visent à améliorer l’efficacité environnementale du second pilier de la PAC en concentrant l’effort public sur des zones et enjeux précisément identifiés (principalement zones Natura 2000 et directive cadre sur l’eau), avec un processus d’élaboration et mise en œuvre de projets agro-environnementaux territorialisés définissant au niveau local périmètres, cahiers des charge et opérateurs. Les MAE t n’intègrent pas la montagne comme une catégorie de différenciation territoriale, mais le classement en zone Natura 2000 de 70 % des estives pyrénéennes (DRAAF MP-DATAR, 2011) en fait un levier d’action pour les acteurs pastoraux, discret cependant, puisque ces mesures ne mobilisent que 1 % des paiements du second pilier du massif en 2009.

  • 14 Arrêté du 10 avril 2008 relatif au dispositif intégré en faveur du pastoralisme mis en œuvre dans l (...)
  • 15 Dans la suite de l’article, nous qualifierons de PSEM l’ensemble des dispositifs de soutien au past (...)
  • 16 Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon.

11À l’échelle du massif des Pyrénées, le dispositif de soutien au pastoralisme, communément désigné par l’acronyme PSEM, paraît potentiellement beaucoup plus innovant. Dans un contexte de réintroduction d’ours, il a été construit pour afficher davantage de cohérence dans les mesures de soutien au pastoralisme, éclatées dans la précédente programmation entre second pilier (mesure j), plan ours, politique de massif et politiques propres des collectivités, notamment de certains conseils généraux. Le plan de soutien au pastoralisme pyrénéen articule dans la programmation actuelle la mesure 323c du second pilier et les volets pastoraux de la convention interrégionale de massif et de la politique de cohésion de l’Union européenne. Le PSEM au sens propre correspond à l’affichage des crédits du Ministère de l’agriculture en faveur du pastoralisme, qui abondent principalement les contreparties nationales du FEADER. Ce document14 a servi de base pour définir le train de mesures mis en œuvre dans les différents dispositifs (FEADER, convention de massif et FEDER)15. Ce dispositif interroge la territorialisation de l’action publique à plus d’un titre. Il s’agit d’un plan élaboré localement entre l’administration déconcentrée et les représentants de la profession agricole, à partir des besoins exprimés par les départements. Il articule étroitement politique sectorielle (PAC) et politique territoriale de massif et son application uniforme sur l’ensemble du domaine pastoral pyrénéen bouscule le cadre établi des territoires prescrits pour l’action territoriale par sa dimension interrégionale16 et infradépartementale (fig. 3). La mise en œuvre du PSEM ouvre donc la voie à de nouvelles formes de gouvernance par élargissement et hybridation des arènes de débat et de gestion entre acteurs territoriaux et sectoriels à des échelles interrégionales. Par ailleurs, la diversité des systèmes pastoraux à l’échelle du massif contraint à l’invention d’un système souple et adaptable, à fort niveau de subsidiarité, mais faisant l’objet de compromis entre tous les acteurs impliqués. Ainsi, bien que le dispositif intégré en faveur du pastoralisme ne concentre que 5 % des paiements du second pilier sur le massif en 2009, il possède selon nous une valeur heuristique certaine pour interroger la territorialisation de l’action publique agricole.

Fig. 3 – Surfaces agricoles individuelles et collectives du Massif des Pyrénées

Fig. 3 – Surfaces agricoles individuelles et collectives du Massif des Pyrénées

NB : Les surfaces collectives correspondent aux surfaces gérées par des propriétaires collectifs et peuvent donc comprendre des surfaces en forêt.

II – Le pari d’une gouvernance intégrée et multiscalaire ou comment gérer la complexité

1. L’élaboration du PSEM : le « bricolage institutionnel »

  • 17 Sur la programmation 2000-2006, les aides au gardiennage par exemple relevaient du plan ours.

12Comme nous l’avons évoqué précédemment, la réflexion autour de la mise en œuvre d’un dispositif intégré de soutien au pastoralisme pyrénéen a été engagée en 2006 dans un contexte de réintroduction d’ours sur le massif (cinq ours réintroduits durant le printemps et l’été 2006). Le renforcement de la population d’ours a été décidé par l’État malgré l’opposition d’une grande partie des éleveurs et des élus du massif, pour lesquels la présence de grands prédateurs percute et met en danger l’avenir de l’activité pastorale. Le printemps 2006 voit se multiplier les manifestations hostiles à la réintroduction, éleveurs et élus revendiquant une meilleure prise en compte des expressions locales et la reconnaissance de la place du pastoralisme dans une montagne de plus en plus ouverte à des usages récréatifs ou environnementaux. L’Association nationale des élus de montagne (ANEM) engage une réflexion autour des questions pastorales au début de l’année 2006, en mettant en place un groupe de travail sur l’agriculture de montagne et le pastoralisme, soulignant en préambule « sa solidarité avec la désespérance des éleveurs » (ANEM, 2006a) face aux attaques de prédateurs et dénonçant le manque de concertation accompagnant la politique de réintroduction. Lors du congrès de l’association à Ax-les-Thermes en octobre 2006, les élus de montagne interpellent l’État en faveur d’une véritable politique pastorale. « Aujourd’hui, la capacité à maintenir la civilisation pastorale est remise en cause. C’est un problème culturel et identitaire, un problème économique pour les bergers, autant qu’un problème environnemental » (ANEM, 2006b). Le Ministre de l’Agriculture confirme à cette occasion l’engagement de l’État en faveur du pastoralisme, en particulier sur le massif des Pyrénées qui doit bénéficier d’un plan spécifique. Le plan de soutien à l’économie montagnarde est donc élaboré durant l’année 2006 pour répondre aux attentes de la profession agricole qui réclame un dispositif reconnaissant la fonction économique et productive de l’activité, distinct des mesures d’accompagnement du plan ours17. Le Préfet de région et le Directeur de l’agriculture et de la forêt de la région Midi-Pyrénées ont pour mission d’élaborer un dispositif intégré, permettant un affichage clair de l’action de l’État en faveur du pastoralisme, exclusivement sur crédits du Ministère de l’Agriculture. Le PSEM est élaboré en étroite collaboration avec la profession agricole, il s’agit d’un dispositif assez complet finançant le gardiennage, les travaux et équipements pastoraux, l’animation, les diagnostics et études, l’héliportage, les chiens de protection, etc. Les services pastoraux départementaux sont mobilisés pour estimer les besoins sur l’ensemble des volets pour la période 2007-2013.

  • 18 Qui prend sa forme définitive avec la publication de l’arrêté du 10 juillet 2008.
  • 19 Pour les Pyrénées, l’axe « massif » de la politique de cohésion figure dans le PO FEDER de la régio (...)
  • 20 Au final, la maquette initiale du PSEM affiche 36 M € d’aides publiques pour 2007-2013, réparties c (...)

13Le plan est proposé en novembre 2006, et présenté au comité de massif en mars 2007. Il s’agit d’une dotation interrégionale spécifique du Ministère de l’agriculture en faveur du pastoralisme pyrénéen prévoyant l’articulation avec les maquettes FEADER, FEDER, FNADT et les engagements des collectivités territoriales, afin de couvrir l’ensemble des besoins exprimés. Le Ministère de l’agriculture pour sa part annonce un engagement de près de 10 millions d’euros sur sept ans. Cette feuille de route18 va donc servir de base pour l’élaboration des mesures pastorales du Document régional de développement rural (DRDR), de la Convention de massif et du volet pastoral du Programme opérationnel FEDER19. Le montage de l’ensemble relève d’une extrême complexité. En effet, le PSEM peut être qualifié de « non-dispositif », il ne fait en lui-même l’objet d’aucune contractualisation mais permet d’afficher les crédits du Ministère de l’agriculture qui seront engagés soit dans le cadre du DRDR soit dans le cadre de la convention de massif. En revanche, il joue un rôle structurant dans la définition des programmes d’action et, on le verra, dans l’identification des mesures de soutien au pastoralisme par les bénéficiaires et dans la gouvernance générale du programme. L’enjeu pour les services de l’État et les collectivités a donc consisté à définir un programme d’action « massif »20 à partir d’instruments de politique publique qui ne se définissent pas tous à la même échelle, ni sur les mêmes pas de temps ou les mêmes objets (tabl. 1). Il y a dès lors une extrême complexité à mettre en œuvre une politique indifférenciée pour tous les bénéficiaires, quel que soit le département (et donc la région) dans laquelle ils exercent leur activité.

Tableau 1 – Le financement du PSEM

Échelle

Cadre

Calendrier programmation

Gardiennage

Études/Animation

Travaux

Cabanes

FEDER

Massif

PO FEDER

Pluriannuel

X

FNADT

Massif

CIMP

Annuel

X

X

Ministère agriculture

Massif/régions

CIMP/DRDR

Annuel

X

X

X

FEADER

Régions

3 DRDR

Pluriannuel

X

X

X

Conseils régionaux

Régions

CIMP

Annuel

X

X

X

Conseils généraux

Départements

CIMP

Annuel

X

X

X

CIMP : convention de massif des Pyrénées

Source : DRAAF MP, comité de suivi PSEM 2013

14Le PSEM est donc un dispositif expérimental à plusieurs titres : dans ses objets, puisqu’il propose de traiter de façon transversale tous les enjeux liés à une pratique spécifique, dans son échelle d’action puisqu’il s’affranchit des territoires institutionnels d’élaboration de l’action publique territorialisée, et dans ses modalités de mise en œuvre puisqu’il articule des dispositifs relevant de différentes politiques publiques associant l’Union européenne, l’État et les collectivités territoriales. L’objectif de simplification et d’amélioration de la visibilité globale de l’action de l’État en faveur du pastoralisme pyrénéen doit composer avec l’existence des cadres établis qui oblige à l’invention de nouvelles formes de gouvernance. Ce « bricolage institutionnel » constitue sans aucun doute la principale innovation de cet outil. Il est directement lié à l’originalité de la définition de ce dispositif, qui correspond à une réponse rapide de l’État à une demande sociale vive liée à la réintroduction des ours. Dans ce contexte, les services de l’État, davantage habitués à évoluer dans des cadres d’action très normés et régulés sur le temps long, ont dû expérimenter de nouvelles modalités d’action dans des systèmes d’acteurs élargis.

2. Une gouvernance complexe dominée par la DRAAF

15Le PSEM a pour objectif de financer de façon équitable l’ensemble des besoins exprimés en matière de pastoralisme collectif sur le massif des Pyrénées. En bout de chaîne, il s’agit donc d’envisager pour chaque projet, à l’échelle départementale, l’engagement optimal des différents financeurs en fonction de leurs axes d’intervention, de leurs crédits respectifs et des exigences de co-financement liées aux politiques européennes. Pour ce faire, les financeurs potentiels, à travers leurs fonds propres ou la délégation de crédits européens, (principalement Ministère de l’Agriculture, DATAR-Pyrénées, Collectivités) sont réunis par les DDT(M) de chaque département pour faire une proposition de financement sur les projets présentés. Les marges de manœuvre des uns et des autres sont plus ou moins importantes selon les crédits dont ils disposent, l’annualisation ou non des enveloppes, leur éventail d’action et leur échelle d’intervention (tabl. 1 et 2). Ainsi, pour la programmation 2007-2012, les fonds gérés par la DATAR (FNADT-FEDER) représentent environ 20 % du total, les fonds gérés par les DRAAF (Ministère agriculture, FEADER) un peu moins de 65 % et les crédits des collectivités environ 15 % hors autofinancement. Concrètement, l’optimisation des crédits relève du champ d’expertise des différents services dans le domaine et ne sera pas envisagée ici comme un réel niveau de gouvernance. Un travail important est réalisé en amont, associant acteurs sectoriels et territoriaux, financeurs et services de développement, à différentes échelles, pour définir des orientations, des priorités d’intervention, une logique générale d’action. La complexité du dispositif a conduit à l’invention de modalités de gouvernance spécifiques, relativement détachées de la gouvernance générale des programmes impliqués (second pilier et convention de massif/FEDER) et dans laquelle les services déconcentrés du Ministère de l’agriculture jouent un rôle central (fig. 4).

Fig. 4 – La gouvernance du PSEM

Fig. 4 – La gouvernance du PSEM

16Ainsi, lors de la mise en place du PSEM en 2008, un comité de suivi spécifique a été installé par le préfet coordonnateur de massif (« comité de suivi PSEM »), qui réunit très largement représentants de l’État, des collectivités, de la profession agricole, des services pastoraux, des pâtres et des gestionnaires d’estive, ainsi que différents experts. Cette instance, réunie deux fois par an, est chargée d’émettre un avis consultatif sur l’orientation donnée au dispositif. De fait, elle se substitue aux commissions consultatives mises en œuvre autour de la gouvernance du FEADER d’une part (Commissions régionales de l’économie agricole et du monde rural) et de la politique de massif d’autre part (Comité de massif).

17Une fois encore, tout se passe comme si la question pastorale, qui ne représente pourtant, on s’en souvient, qu’une très faible part des financements dédiés à l’agriculture sur le massif, ne pouvait pas être gérée selon les procédures classiques. Potentiellement innovante, par les possibilités d’émancipation des cadres traditionnels d’action publique qu’il offre, ce traitement « à part » du dispositif de soutien au pastoralisme a son revers. En effet, la mise en place d’une arène de délibération consacrée à un seul dispositif, au contenu plutôt technique, conduit à un resserrement sectoriel de sa gouvernance. Le comité de suivi PSEM reste d’abord une affaire de spécialistes et ouvre peu d’opportunités pour un réel élargissement à une pensée pastorale territoriale plus transversale, éventuellement questionnée par d’autres acteurs du monde rural (tourisme, environnement, etc.). Les élus, territoriaux ou professionnels, sont singulièrement assez peu nombreux dans ces assemblées qui mobilisent pourtant régulièrement plus d’une cinquantaine de personnes. Au niveau professionnel, la cause en est certainement imputable au choix de restreindre la représentation aux établissements consulaires et aux services pastoraux, contrairement aux COREAM dans lesquelles les syndicats ou des acteurs agricoles « alternatifs » sont invités et généralement présents. Quant aux élus du massif, ils débattent dans d’autres instances, notamment en comité de massif ou en comité de programmation, et la démultiplication des arènes autour de thématiques techniques ne favorise pas leur investissement. Ils sont donc généralement représentés par leurs services en charge des questions agricoles. La dimension stratégique du comité de suivi PSEM est également limitée par son rôle uniquement consultatif d’une part, et par son périmètre d’autre part, qui ne correspond à aucun lieu de décision (programmation FEADER, FEDER et Massif). Son pilotage par la DRAAF (par délégation du Préfet de massif) le fait cependant plutôt apparaître comme un outil de gouvernance de la politique agricole, plaçant de fait au second plan le volet territorial de l’action pastorale via la politique de massif.

  • 21 Sauf en Languedoc-Roussillon où le travail se fait principalement au niveau régional.
  • 22 Particulièrement importantes dans les Pyrénées Atlantiques dont les systèmes pastoraux « ovins-lait (...)

18L’administration déconcentrée du Ministère de l’agriculture joue donc un rôle majeur dans la mise en œuvre du PSEM, en grande partie imputable aux conditions d’émergence d’un dispositif porté par la DRAAF Midi-Pyrénées et le Président de la Chambre régionale d’agriculture, mais aussi au poids des crédits relevant de la politique agricole dans l’ensemble des soutiens (63 % Ministère de l’Agriculture et FEADER sur 2007-2012 – voir tabl. 2). Pour les DRAAF et les DDT(M), le PSEM constitue donc une véritable innovation dans les modalités de gouvernance de l’action publique agricole, du fait des échelles d’action et du degré important de subsidiarité qu’il propose. L’échelon départemental21 constitue un niveau essentiel d’élaboration d’un projet pastoral territorial. Les services de l’État ont travaillé en étroite collaboration avec les services pastoraux pour définir les schémas pastoraux départementaux, documents stratégiques demandés par la DRAAF en 2008 lors de la mise en œuvre du PSEM. Ils mobilisent des commissions départementales qui ont pour mission de faire émerger et de hiérarchiser les besoins annuels pour les différents axes du PSEM et de proposer les modalités de financements pour chaque projet. C’est à ce niveau qu’ils disposent d’une réelle capacité d’innovation dans la mise en débat de l’action pastorale départementale, en fonction du degré d’ouverture retenu, au-delà des financeurs, représentants consulaires et services pastoraux. L’Ariège par exemple a conçu son comité départemental opérationnel du pastoralisme sur le modèle de la Commission départementale d’orientation agricole (CDOA) en l’ouvrant à des acteurs territoriaux comme le PNR et l’association des maires ou encore aux représentants de tous les syndicats agricoles, permettant l’émergence d’un débat plus politique. Ces comités départementaux sont force de proposition pour améliorer l’adaptation du dispositif aux particularités départementales22 et font remonter leurs besoins à l’échelle « massif ».

Tableau 2 – La nature des financeurs selon le type d’action, par département (Réalisations PSEM 2007-2012)

FEADER

FEDER

FNADT

MA

CG

CR

Autre (1)

Gardiennage

66

42 %

55 %

3 %

Total gardiennage

10 681 132 € Soit 29 % des crédits

11

42 %

59 %

5 %

09

45 %

48 %

2 %

4 %

31

50 %

50 %

65

46 %

54 %

64

44 %

49  %

7 %

Études

66

3 %

60 %

37 %

Total études

1 321 220 € Soit 4 % des crédits

11

19 %

62 %

19 %

09

50 %

49 %

1 %

31

50 %

50 %

65

24 %

18 %

7 %

38 %

3 %

10 %

64

38 %

5 %

38 %

12 %

7 %

Animation

66

28 %

40 %

32 %

Total animation

5 138 465 € Soit 14 % des crédits

11

25 %

47 %

28 %

09

37 %

16 %

38 %

7 %

2 %

31

48 %

40 %

12 %

65

36 %

22 %

40 %

2 %

64

43 %

34 %

4 %

18 %

Travaux

66

39 %

14 %

3 %

44  %

Total travaux

13 202 241 € Soit 35 % des crédits

11

46 %

4 %

50 %

09

48 %

33 %

9 %

10 %

31

47 %

23 %

2 %

29 %

65

46 %

24 %

7 %

17 %

7 %

64

41 %

13 %

23 %

22 %

1 %

Cabanes

66

63 %

25 %

12 %

Total cabanes

7 087 728 € Soit 19 % des crédits

11

54 %

28 %

17 %

09

59 %

16 %

5 %

20 %

31

64 %

25 %

11 %

65

63 %

30 %

7 %

64

63 %

24 %

9 %

0,5 %

3 %

Total

66

33 %

7 %

7 %

29 %

4 %

17 %

1 %

3 022 715 €

11

35 %

7 %

12 %

16 %

5 %

25 %

1 %

1 434 904 €

09

36 %

11 %

6 %

34 %

9 %

3 %

1 %

11 652 687 €

31

39 %

13 %

10 %

26 %

3 %

8 %

2 516 672 €

65

35 %

12 %

10 %

31 %

3 %

6 %

4 %

7 824 289 €

64

35 %

3 %

3 %

28 %

14 %

12 %

5 %

10 979 518 €

Total général

35 %

11 %

8 %

28 %

7 %

8 %

2 %

37 430 785 €

1) MEDAD, PNP, LEADER, CASDAR.

Source : DRAAF MP – Comité de suivi PSEM, 21 novembre 2012

19L’essentiel du travail de mise en cohérence des propositions et besoins départementaux est réalisé dans le cadre d’un « groupe technique PSEM », qui réunit l’ensemble des DDT(M) et DRAAF, ainsi que la DATAR-Pyrénées afin de procéder aux éventuels arbitrages. Bien que ce groupe ne soit pas un organe décisionnel, ses propositions étant soumises au comité de suivi du PSEM puis aux différentes instances de programmation, il joue un rôle déterminant dans les orientations données au dispositif et dans les négociations interdépartementales. C’est à ce niveau qu’ont été décidées les priorités d’action du PSEM, d’abord en faveur de l’animation pastorale et du gardiennage, puis des travaux bénéficiant directement aux gestionnaires d’estive, les études n’étant financées qu’en fonction des crédits disponibles et selon leur intérêt pour le massif. C’est dans ce cadre également que sont discutées les éventuelles adaptations de l’arrêté PSEM qu’il est nécessaire de faire remonter au niveau central, pour validation par l’Union européenne. Ce groupe technique joue donc un rôle central dans la mise en œuvre du PSEM. Il est cependant considéré par les acteurs du pastoralisme comme une « boîte noire » de l’Administration, seuls le chargé de mission de l’ACAP et l’animatrice du réseau pastoral pyrénéen étant parfois invités à y participer. La subsidiarité et la prise en compte des projets pastoraux départementaux sont donc très dépendantes des modalités de gouvernance mises en œuvre dans les départements et de la qualité des relations entre acteurs pastoraux et agents des DDT(M), qui sont amenés chacun à défendre les « intérêts » de leur département et à participer à la cohérence globale de l’action à l’échelle du massif.

  • 23 La sous-programmation FEDER sur le volet « cabanes » sur la première partie du programme, du fait n (...)
  • 24 La très bonne consommation de crédits sur l’ensemble de la programmation engendre néanmoins des ten (...)

20Il apparaît donc que le PSEM, qui semblait potentiellement porteur d’une ouverture en faveur d’une véritable territorialisation pragmatique de l’action publique agricole, relève principalement d’une logique de déconcentration de l’action de l’État. La dimension technocratique de la gouvernance du PSEM n’empêche pas que ce soit un dispositif qui globalement « marche bien ». Grâce au travail d’optimisation réalisé par les différents financeurs, les crédits sont très bien « consommés »23, ce qui est un élément très positif d’évaluation. Le bon fonctionnement du dispositif a permis de justifier une augmentation globale des crédits publics de près de 30 %, soit 10 M€ (fig. 5) par abondement des crédits FEADER dans le cadre du bilan de santé de la PAC, obtention d’une enveloppe supplémentaire de crédits du Ministère de l’Agriculture et engagement plus soutenu des collectivités par rapport aux estimations initiales. Il est évident que si cette augmentation de crédits doit beaucoup à l’engagement des agents chargés de la politique pastorale, elle est également facilitée par la « modestie » du dispositif face aux grandes politiques de l’État ou des collectivités. Au final, le PSEM permet globalement de répondre à tous les besoins exprimés dans les départements, ce qui limite les enjeux d’une véritable discussion stratégique en cours de programmation (c’est une « affaire qui roule »)24. Mais cette réussite est en grande partie imputable à l’important travail d’animation des services pastoraux et à l’investissement des agents de l’État. Il apparaît clairement que le pastoralisme n’est pas un domaine d’action « comme les autres », et que la plupart des acteurs impliqués dans le dispositif, tant dans l’administration que dans les services de développement, sont fortement engagés, bien qu’ils portent parfois des visions divergentes sur la stratégie pastorale pyrénéenne. En modifiant les contours et les modes de gouvernance de la politique pastorale, le PSEM a contribué à une reconfiguration générale du système d’acteurs pastoral territorialisé.

Fig. 5 – La maquette financière du PSEM. Évolution de la maquette par co-financeurs en millions d’euros

Fig. 5 – La maquette financière du PSEM. Évolution de la maquette par co-financeurs en millions d’euros

III – Acteurs et jeux de pouvoir : vers une re-sectorisation de l’action pastorale ?

1. Services de l’État : la subordination des logiques territoriales aux logiques sectorielles

21Comme cela a été exposé précédemment, le PSEM a été élaboré pour clarifier l’engagement de l’État en faveur du pastoralisme pyrénéen. L’un des premiers effets de ce nouveau dispositif a cependant consisté à bouleverser les positions respectives des différents services de l’État. Alors que l’action pastorale était auparavant dispersée entre le plan ours (DREAL), la convention de massif (DATAR-Pyrénées) et les déclinaisons régionales du second pilier de la PAC (3 DRAAF), la politique de l’État en faveur du pastoralisme est désormais menée par deux acteurs phares à l’échelle du massif : le Commissariat de massif et la DRAAF Midi-Pyrénées coordonnatrice du PSEM, qui doivent mener une action conjointe. L’importance des crédits sectoriels et les modalités de gouvernance retenues donnent aux services déconcentrés du Ministère de l’agriculture une place centrale dans le dispositif, reléguant de fait les services de la DATAR dans un rôle d’accompagnement. Cette prégnance de l’entrée sectorielle pose d’ailleurs un certain nombre de problèmes dans la dynamique générale de la politique de massif, les instances de consultation (comité de massif) et de décision (comité interrégional de programmation) n’étant associées que de façon lâche à la gouvernance du programme. De ce fait, elles se retrouvent plus ou moins dans un rôle de « chambre d’enregistrement » de décisions prises par ailleurs. Pourtant, la politique de massif des Pyrénées se distingue des autres massifs français par l’attention portée à la thématique pastorale qui concentre près du tiers des crédits de la convention interrégionale.

22Il serait pour autant hasardeux d’en déduire que la recherche d’efficacité de l’action de l’État pourrait gagner à ramener dans le giron sectoriel l’ensemble de sa politique pastorale, pour plusieurs raisons. En effet, la principale innovation de ce dispositif, et l’une de ses conditions de réussite, se situe dans son échelle d’intervention « massif », interrégionale et infradépartementale. Il pourrait être plus « commode » pour les services du Ministère de l’agriculture et les collectivités de raisonner leur politique à l’échelle régionale, mais au risque d’affaiblir la reconnaissance de la spécificité du pastoralisme pyrénéen, devant faire l’objet d’une politique différenciée. Activité « marginale » sur des territoires « marginaux » à l’échelle régionale, la principale force des acteurs pastoraux réside dans leur capacité d’organisation à l’échelle du massif. La politique de massif initiée par la DATAR leur fournit le cadre de cette organisation, mais aussi les moyens. En effet, si les crédits du FNADT ne représentent que 8 % des crédits publics engagés dans le cadre de l’ensemble des mesures de soutien au pastoralisme, ils représentent le quart des crédits d’animation sur la période 2007-2012 (tabl. 2). Depuis la mise en œuvre de la loi pastorale de 1972, le travail des services pastoraux est reconnu comme un élément essentiel de réussite des politiques d’accompagnement du pastoralisme, du fait des spécificités de gestion des espaces collectifs et de la complexité des mécanismes de soutien. Au niveau de l’action de l’État, la politique de massif reste un soutien essentiel à l’animation et à la structuration collective des acteurs pastoraux, qu’ils relèvent ou non des établissements consulaires. La permanence d’une pensée territoriale dans la politique pastorale pyrénéenne joue un rôle stratégique majeur dans une période où la profession agricole du massif tente de se repositionner fortement sur une thématique qu’elle avait jusqu’alors plutôt négligée.

2. Une montée en puissance offensive de la profession agricole

23La structuration des services pastoraux est assez contrastée entre les différents départements du massif. Généralement initié par les services déconcentrés du Ministère de l’agriculture lors de la mise en œuvre de la loi pastorale, le développement pastoral a donné lieu à la création de structures spécifiques, généralement associatives, réunissant les gestionnaires d’estive et/ou les propriétaires et/ou les élus locaux. Les cellules d’animation pastorale jouent un rôle de médiateurs de premier plan entre les gestionnaires d’estive et les services de l’État en charge de la politique pastorale, grâce à leur vision stratégique, leur travail d’animation et d’aide à la constitution de dossiers de financement. Leur engagement ancien en faveur d’une activité considérée comme marginale par les acteurs du développement agricole leur garantit une forte reconnaissance de la part des bénéficiaires finaux, qui les identifient parfois comme les principaux, voire les seuls acteurs de la politique pastorale.

  • 25 En Languedoc-Roussillon, d’après Marielle Roucolle, le SIME (service inter-chambres d’agriculture m (...)
  • 26 Le GIP-CRPGE associe DDT, conseil général, chambre d’agriculture, établissement d’enseignement agri (...)

24En effet, historiquement, les Chambres d’agriculture n’ont pas investi la thématique pastorale, si ce n’est à travers un poste d’animation porté par l’interchambres d’agriculture du massif (SUAIA-Pyrénées) depuis la fin des années 198025. Au niveau départemental, avant 2001, seule la chambre d’agriculture de l’Aude disposait d’un agent chargé de l’organisation collective des éleveurs. L’identification d’une ligne spécifique pour l’animation pastorale dans la convention de massif 2000-2006 s’est traduite par une prise de position des établissements consulaires dans le champ de l’animation pastorale : la Haute-Garonne et les Pyrénées-Atlantiques se dotent alors chacune d’un poste dans le domaine (Roucolle, 2006). Si en Ariège la question pastorale reste la prérogative du conseil général, dans les Hautes-Pyrénées la chambre d’agriculture souhaite également à l’époque investir un développement pastoral porté par la DDAF et le conseil général, qui conduira en 2008 à la création d’un GIP26. La plupart des chambres d’agriculture ont donc profité de cette programmation pour se positionner dans le système d’action pastoral, sur la base de relations généralement conflictuelles avec les services pastoraux « historiques » (Roucolle, 2006), et remettant en cause la ligne de partage tacite des périmètres d’action entre gestion individuelle et collective, soit plus ou moins la délimitation géographique des zones intermédiaires.

25En parallèle, le financement de l’animation par l’intermédiaire de la convention de massif était accompagné d’une injonction de mise en réseau, animée par le chargé de mission « pastoralisme » du SUAIA-Pyrénées. Ce réseau, créé en 2001, était une véritable gageure, favorisant l’échange d’expériences entre des structures très diversifiées, parfois concurrentes, sans relations hiérarchiques, organisées selon des logiques et des histoires départementales très fortes, et animé par un agent consulaire. Il a cependant favorisé les prémices d’une pensée et d’une stratégie pastorales collectives à l’échelle du massif, et s’est imposé durant la programmation comme l’interlocuteur central des services de l’État sur les questions pastorales.

26En phase avec le calendrier de programmation, les chambres d’agriculture du massif ont profondément revu leur stratégie à partir de 2007. Le SUAIA-Pyrénées a été dissous et remplacé par une « Association des chambres d’agriculture des Pyrénées » (ACAP) recentrée sur des missions politiques de défense des intérêts de l’agriculture du massif, les activités techniques ou d’animation étant relocalisées dans les chambres départementales. Dans ce cadre, le poste d’animateur du réseau pastoral a été pris en charge par la chambre d’agriculture des Hautes-Pyrénées, avec une place assez floue dans l’organigramme. La restructuration consulaire pour sa part s’est effectuée autour des problématiques « montagne », avec l’identification d’un chargé de mission « montagne », correspondant de l’ACAP, dans chaque département, y compris ceux qui étaient les plus discrets sur ces questions. Il s’agissait alors d’alimenter les réflexions sur les spécificités « montagne » de l’agriculture du massif, dans une perspective de renégociation de la Politique agricole commune après 2014.

  • 27 Dans le prolongement de l’étude stratégique, l’ACAP vient d’obtenir en 2013 le financement d’une ét (...)

27Le PSEM va fournir à l’ACAP l’occasion de se repositionner sur les questions pastorales, notamment à travers la réalisation d’études à l’échelle du massif. Ainsi, en 2009, l’ACAP prend en charge l’organisation d’un séminaire sur les zones intermédiaires, financé dans le cadre du PSEM. Surtout, « compte tenu de sa vocation, de ses missions et de sa couverture sur le massif » (DRAAF-MP-DIACT Pyrénées, 2009), elle se retrouve fin 2009 maître d’ouvrage d’une « étude stratégique de développement de l’agro-pastoralisme », validée en comité de suivi PSEM pour nourrir les réflexions sur la PAC post 2013. Cette étude va modifier les positions respectives des différents acteurs du pastoralisme sur le massif, ainsi que les représentations et les stratégies de prise en compte de l’activité pastorale par les dispositifs publics. Il s’agit d’une étude de grande ampleur (150 000 euros sur un an), pour laquelle la DRAAF parvient à obtenir une enveloppe de 100 000 euros supplémentaire du Ministère de l’agriculture hors PSEM et 20 000 euros via la fongibilité de la maquette DRDR Midi-Pyrénées. Ce tour de force, en période de restriction des crédits, est lié à l’engagement des agents chargés du suivi du PSEM, et au bon fonctionnement d’un dispositif qui « consomme » bien, comme nous l’avons vu précédemment. L’ACAP se retrouve l’interlocuteur « naturel » de la DRAAF pour plusieurs raisons : il s’agit du seul organe institutionnel structuré à l’échelle du massif, contrairement aux services pastoraux qui fonctionnent en réseau, elle dispose des capacités d’autofinancement (30 000 euros) et surtout les établissements consulaires sont les partenaires privilégiés et historiques de l’administration déconcentrée du Ministère de l’agriculture, selon une logique de co-gestion solidement construite. Cette étude va donc permettre aux établissements consulaires de retrouver une position stratégique dans un dispositif dont ils avaient en partie défini le dimensionnement, grâce au rôle de la chambre régionale d’agriculture dans les négociations initiales avec les services du Ministère de l’agriculture, mais dont le champ d’application a dans un premier temps favorisé une montée en puissance des services pastoraux27.

28La gouvernance de l’étude va également être marquée par le poids des acteurs sectoriels agricoles. Un comité technique et scientifique est constitué, associant établissements consulaires, services pastoraux, experts, représentants de l’État et collectivités. Il est dans un premier temps lieu de débats sur le calibrage et les modalités de mise en œuvre de cette étude. De façon simplifiée, on peut retenir la confrontation de deux représentations. La première, majoritaire, portée notamment par l’ACAP et la plupart des représentants de l’État, défend une entrée par « l’agriculture de montagne » au sens large, intégrant par exemple les questions de filières, de systèmes de production, etc. Dans ce cadre, la question pastorale, si elle est traitée de façon conséquente, ne constitue plus la question centrale de l’étude, sur un massif qui ne compte qu’un tiers d’exploitations pastorales. D’autres participants, services pastoraux non consulaires, certains experts et certains représentants de l’État, défendent la nécessité de traiter la question pastorale selon une entrée spécifique, non soluble dans les problématiques générales de l’agriculture de montagne, qui pourrait faire l’objet d’une étude distincte. Les débats sont nombreux également sur la dimension territoriale de l’étude, dans ses modalités de mise en œuvre, et notamment sur la nécessité d’intégrer les collectivités précocement à la définition des enjeux et des pistes d’action. En parallèle, le comité de pilotage de l’étude, resserré sur les financeurs (État, collectivités, ACAP), est de fait fermé aux cellules d’animation pastorale, aux associations de gestionnaires d’estive ou de bergers/vachers.

29Dans les faits, l’ACAP joue évidemment un rôle dominant dans l’élaboration de la stratégie. L’étude, restituée en 2011, sera donc consacrée à la définition d’une stratégie globale pour l’agriculture du massif. Au-delà de la question du périmètre, cette étude a permis à l’ACAP d’affirmer le leadership des représentants consulaires sur tout ce qui traite d’agriculture sur le massif des Pyrénées, pastoralisme compris. Cette posture pro-active voire parfois autoritaire, dans un domaine jusqu’alors peu investi par les chambres d’agriculture, a conduit à tendre les relations entre acteurs du pastoralisme, notamment entre établissements consulaires et services pastoraux territoriaux. Ces derniers en effet se sont retrouvés marginalisés sur une étude qui devait à l’origine traiter du cœur de leur activité, sur laquelle ils disposent d’une expertise et d’une légitimité certaines. Ici, la dimension « massif » de l’étude a participé de leur fragilisation, du fait de leur échelle d’action départementale. Ils se sont retrouvés de fait dans un rôle de prestataires pour une étude dont certains contestaient le bien fondé que ce soit dans le pilotage, les méthodes mises en œuvre, ou les objectifs.

30Pour les services pastoraux, l’étude stratégique sur l’agropastoralisme pyrénéen a donc été un puissant révélateur des repositionnements favorisés par les modalités de mise en œuvre des dispositifs de soutien au pastoralisme sur la programmation actuelle, via le PSEM. Si leur expertise technique n’est jamais remise en cause, grâce à leur ancrage au terrain et leur fine connaissance des spécificités des espaces et pratiques pastorales, leurs marges d’action dans la définition d’orientations stratégiques pour l’activité pastorale sont peu à peu remises en cause par la mobilisation de la profession agricole, qui défend une prise en charge globale des spécificités de l’agriculture de montagne, potentiellement mobilisable à travers les trains de mesure « montagne » proposées dans le cadre de la PAC 2014. Cette approche rompt totalement avec 40 ans d’un accompagnement public du pastoralisme fondé sur ses spécificités liées notamment aux modes de gestion collectifs, nécessitant une prise en charge différenciée non soluble dans les mesures de soutien aux exploitations pastorales individuelles. Si, du point de vue des établissements consulaires, cette vision se justifie par la nécessité de défendre globalement les intérêts de l’agriculture du massif dans le cadre de négociations d’une PAC élargie à 27, elle présente un certain nombre de risques. En effet, comme nous l’avons démontré, la force de la politique de soutien au pastoralisme est de se situer dans les interstices du référentiel sectoriel, justifiant, du fait de ses particularismes, une stratégie d’action transversale à fort niveau de subsidiarité. Le recours à des arguments de nature patrimoniale, liés à la nature des espaces pastoraux et aux modes de gestion collectifs, a permis de mettre en œuvre des niveaux d’aide publique à hauteur de 80 voire 100 %, ce qui est absolument impossible dans le cadre des mesures de soutien aux exploitations individuelles. Malgré cela, la « modestie » des volumes financiers nécessaires à la satisfaction des besoins favorise la bienveillance des instances décisionnelles sur un dispositif innovant et porteur d’enseignements sur les formes possibles de territorialisation pragmatique de la PAC. En matière de pastoralisme, le « bricolage » lié au caractère marginal, considéré parfois comme résiduel, de la pratique, se transforme donc en avantage comparatif (small is beautiful).

31Alors que le fonctionnement réticulaire et fortement territorialisé des services pastoraux pouvait apparaître comme un atout en faveur d’une territorialisation pragmatique de l’action pastorale, la réaffirmation des acteurs sectoriels pose la question d’une institutionnalisation de la structuration des acteurs pastoraux à l’échelle du massif, dont la prise en charge de la part d’autofinancement du poste d’animation du réseau pastoral constitue peut-être la première étape. Elle se heurte cependant à l’hétérogénéité des services pastoraux, du fait d’un positionnement de plus en plus fort des chambres départementales d’agriculture sur ces thématiques, face aux services « historiques » souvent impulsés par un investissement important des conseils généraux. De façon plus générale, la « sectorisation » du pastoralisme, revendiquée par la profession agricole, pose la question de la place des collectivités dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces dispositifs.

3. La difficile affirmation des collectivités

32Le pastoralisme n’est pas une activité agricole « comme les autres », sa marginalisation dans les dispositifs sectoriels classiques, sa fonction majeure d’entretien des espaces de haute altitude, l’importance de la propriété et de la gestion collectives, notamment communale, son rôle puissant de marqueur identitaire pour les sociétés montagnardes, ont conduit à un engagement fort des élus communaux ou départementaux, notamment dans les « grands » départements pastoraux du massif, comme l’Ariège, les Hautes-Pyrénées ou les Pyrénées-Atlantiques. Ainsi, dans un contexte général de territorialisation modeste de l’action publique agricole liée à la mise en œuvre de la PAC, le pastoralisme est-il resté affaire locale, la structuration de l’ingénierie pastorale, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi pastorale de 1972, étant largement imputable aux dynamiques et à l’engagement des acteurs territoriaux. Cet engagement est également lisible dans l’effort financier fourni par les collectivités départementales et régionales dans le cadre du soutien à l’activité pastorale (voir tabl. 2), les communes et leurs regroupements fournissant de plus une grande part de l’autofinancement des travaux, notamment pour les cabanes, en leur qualité de propriétaires des biens collectifs, et certains conseils généraux l’autofinancement de l’animation. Alors que d’une façon générale les collectivités peinent à trouver une véritable place dans la définition d’une action agricole territoriale (Eychenne, Barthe, 2012), le pastoralisme apparaît donc comme une fenêtre d’action particulièrement intéressante en raison de l’ancienneté de leur engagement et de la nature des dispositifs mobilisés (dispositifs territoriaux « massif » et volet déconcentré du PDRH).

33Pourtant, une fois encore, la mise en œuvre du PSEM depuis 2007 donne l’impression d’une occasion manquée en matière de co-construction d’un dispositif d’action publique associant acteurs sectoriels et territoriaux. Le poids des financements et, par incidence, des acteurs sectoriels dans le dispositif global a engendré, nous l’avons vu, une forme de re-sectorisation de l’action pastorale et une déconnexion croissante du volet pastoral par rapport à la gouvernance générale de la politique de massif. De fait, les collectivités sont représentées dans le comité de suivi PSEM par leurs chargés de mission « agriculture », et non par les interlocuteurs (techniques ou politiques) « montagne » en charge de la politique de massif. Les modalités de mise en œuvre de l’étude stratégique ont par ailleurs renforcé le sentiment de « hold-up » sectoriel sur les questions pastorales, les collectivités n’ayant pas été associées suffisamment en amont de la réflexion, et se voyant réduites à un rôle de financeur potentiel (et probable) de programmes d’action élaborés par les représentants sectoriels.

34Cette situation prête particulièrement à réflexion dans le contexte actuel où l’acte III de la décentralisation devrait voir transférée aux Régions la gestion des fonds européens. Leur rôle est donc amené à être particulièrement renforcé dans la définition des objectifs et des modalités de gouvernance de dispositifs à fort niveau de subsidiarité dont le PSEM est une illustration exemplaire. On peut donc regretter que la programmation actuelle, malgré ses réelles avancées en matière de gouvernance d’un dispositif interrégional et interfonds, n’ait pas permis de les associer véritablement à l’élaboration d’une vision stratégique partagée.

Conclusion et perspectives

  • 28 Les acteurs pastoraux se mobilisent dans le cadre des négociations de la PAC pour la reconnaissance (...)

35In fine, la prise en charge du pastoralisme sur le massif des Pyrénées apparaît comme un cas d’école pour traiter de la territorialisation de l’action publique agricole, mettant au jour facteurs de réussite et risques d’échec. Dans un contexte de prise en charge des spécificités de l’agriculture de montagne selon un référentiel solidariste et descendant fondé sur la compensation de handicaps, le PSEM ouvre une opportunité de territorialisation pragmatique de l’action publique agricole. Activité « marginale » sur des territoires « marginaux », le pastoralisme a su depuis longtemps s’organiser en dehors des schémas classiques de développement liés à la modernisation agricole. Sans grands moyens mais généralement passionnés et fortement engagés (Charbonnier, 2012), les acteurs pastoraux ont expérimenté des formes de développement fortement territorialisées, du fait notamment de l’engagement précoce et soutenu des collectivités locales. L’un des enjeux majeurs des politiques pastorales réside dans la reconnaissance des spécificités de la pratique, en premier lieu desquelles le caractère public de la propriété, la gestion collective des espaces et des troupeaux, mais également à l’heure actuelle les spécificités de la ressource28. La forte variabilité des systèmes pastoraux, entre massifs et intramassif, mais aussi méditerranéens ou sur zones humides, plaide en faveur d’une prise en charge à haut niveau de subsidiarité, adaptée aux contextes territoriaux. Le PSEM a fourni depuis 2007 les conditions de cette territorialisation en proposant aux acteurs pastoraux un dispositif intégré, transversal, articulant dispositifs sectoriels et territoriaux, et faisant l’objet d’une gouvernance assez ouverte et spécifique.

36Cependant, la mise en œuvre de ce programme, modeste au vu des soutiens à l’agriculture du massif, mais très ambitieux en matière de prise en charge de l’activité pastorale, a conduit à une institutionnalisation du dispositif, à une redéfinition des rôles et de jeux de pouvoir. En effet, alors que les acteurs sectoriels agricoles étaient restés pendant longtemps distants de l’action pastorale, les opportunités de financement d’ingénierie et le caractère stratégique de ce plan qui constitue la principale forme de territorialisation de la PAC sur le massif, les a conduits à se repositionner fortement, au besoin en bousculant les acteurs pastoraux départementaux. L’importance des financements sectoriels et le pilotage du dispositif par la DRAAF a renforcé cette forme de re-sectorisation, facilitée par l’absence de structuration des acteurs pastoraux à l’échelle « massif ». À l’instar de ce que l’on peut redouter pour le programme Leader suite à son intégration au second pilier de la PAC, tout se passe comme si la reconnaissance institutionnelle de formes de développement innovantes, qui peut être considérée comme une réelle avancée, avait pour corollaire l’institutionnalisation de ses formes de gouvernance et donc la réduction de l’innovation.

37La re-sectorisation de l’action publique pastorale fait apparaître deux risques majeurs pour la prochaine programmation. Le premier consisterait à abandonner, dans un souci de simplification, l’articulation entre politique territoriale de massif et politique sectorielle. Il nous semble que cette orientation réduirait les capacités d’innovation de la politique pastorale pyrénéenne que représentent l’échelle massif et l’implication des collectivités territoriales. Il paraît au contraire nécessaire de renforcer ce volet territorial afin de rééquilibrer le système d’acteurs, en se donnant les moyens d’une gouvernance réellement innovante associant acteurs sectoriels agricoles, pastoraux et territoriaux. Le second écueil consisterait selon nous à intégrer le pastoralisme dans un dispositif plus large autour de l’agriculture du massif, dont l’étude stratégique pourrait constituer la ligne directrice. Cette option ferait courir le risque d’une dilution des spécificités pastorales dont la reconnaissance fut l’objet d’un long combat. Surtout, les volumes financiers que ne manqueraient pas de réclamer un tel dispositif « massif » réduiraient très probablement les capacités d’expérimentation et d’innovation que porte aujourd’hui la politique pastorale pyrénéenne, tant dans ses objets que dans ses modalités de mise en œuvre. La réussite de ce dispositif plaide donc en faveur de la reconnaissance et du renforcement de son caractère innovant, par l’amélioration de formes de gouvernance qui interrogent la capacité de l’État, et à l’avenir des Régions, à « faire avec » des systèmes d’acteurs réticulaires et dissymétriques. En ce sens, la politique pastorale pyrénéenne peut-elle être une réponse au droit à l’expérimentation reconnu par la loi montagne de 1985 ?

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Bibliographie

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CNASEA, « Évaluation à mi-parcours portant sur l’application en France du règlement CE n° 1257/1999 du Conseil, concernant le soutien au développement rural – Chapitre V : « Aides aux zones défavorisées et aux zones soumises à contraintes environnementales », Synthèse du rapport d’évaluation, 2003, 19 p. http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/ch_5.pdf

Douillet A.-C., « Fin des logiques sectorielles ou nouveaux cadres territoriaux ? », in Faure A., Douillet A.-C. (dir.), L’action publique et la question territoriale, PU de Grenoble, 2005, p. 271-279.

Duran P., Thoenig J.-C., « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, vol. 46, n° 4, 1996, p. 580-623.

Eychenne C., Hommes et troupeaux en montagne. La question pastorale en Ariège, L’Harmattan, Coll. Itinéraires géographiques, 2006, 314 p.

Faure A., « La « construction du sens » plus que jamais en débats », in Faure A., Douillet A.-C. (dir.), L’action publique et la question territoriale, PU de Grenoble, 2005, p. 9-24.

Préfecture Midi-Pyrénées, DRAAF Midi-Pyrénées, DATAR Pyrénées, Plan de soutien à l’économie agro-sylvo-pastorale. Bilan à mi-parcours 2007-2010, 2011, 34 p.

http://draaf.midi-pyrenees.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/bilanPSEMMIPARCOURS_cle85d836.pdf

Préfecture Midi-Pyrénées, DRAAF Midi-Pyrénées, DIACT Pyrénées, Plan de soutien à l’économie agro-sylvo-pastorale. Rapport de synthèse 2007-2008-2009, 2009, 25 p. + annexes, http://draaf.midi-pyrenees.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/PASTORALISME_RAPPORT_DE_SYNTHESE2009_cle48fe88.pdf

MAAPRAT, Évaluation à mi-parcours du programme de développement rural hexagonal (PDRH)- Rapport final, Tome I analyse globale, 2011, 239 p., http://agriculture.gouv.fr/evaluations-des-programmes-de

Roucolle M., Les politiques d’accompagnement du pastoralisme, entre représentations et logiques d’acteurs. Approche sur l’exemple pyrénéen, Mémoire de Master recherche ESSOR, Université Toulouse 2-Le Mirail, 2006, 90 p.

Offner J.-M., « Les territoires de l’action publique locale. Fausses pertinences et jeux d’écarts », Revue française de science politique, 2006/1, vol. 56, 2006, p. 27-47.

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Annexe

Liste des sigles et acronymes

ACAP : Association des Chambres d’agriculture des Pyrénées

ANEM : Association nationale des élus de montagne

CDOA : Commission départementale d’orientation agricole

COREAM : Commission régionale de l’économie agricole et du monde rural

DATAR : Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale

DDT (M) : Direction départementale des territoires (et de la mer)

DRDR : Document régional de développement rural (MP : Midi Pyrénées)

DRAAF : Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt

FEADER : Fonds européen agricole pour le développement rural

FEDER : Fonds européen de développement régional

FNADT : Fonds national d’aménagement et de développement du territoire

ICHN : Indemnité compensatoire de handicaps naturels

LEADER : Liaison entre actions de développement de l’économie rurale

MAAPRAT : Ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire

MAE : Mesure agro-environnementale

MAE t : Mesure agro-environnementale territorialisée

PAC : Politique agricole commune

PDRH : Programme de développement rural hexagonal (programmation 2007-2013)

PHAE : Prime herbagère agro-environnementale

PNR : Parc naturel régional

PO : Programme opérationnel (FEDER)

PSEM : Plan de soutien à l’économie de montagne, devenu, sous le même acronyme, Plan de soutien à l’économie agro-sylvo-pastorale pyrénéenne

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Notes

1 Une liste des sigles et acronymes est disponible en fin d’article

2 Nous n’évoquerons pas dans cet article les formes de pastoralisme individuel, notamment méditerranéen ou sur zones humides, pour nous concentrer sur le pastoralisme collectif montagnard, cible du PSEM dans les Pyrénées.

3 Sur le massif des Pyrénées, les surfaces pastorales sont supérieures à la surface agricole utile des exploitations.

4 Voir Eychenne dans ce numéro.

5 En vérité, le PSEM n’existe plus, puisqu’il a été remplacé par le plan de soutien à l’économie agro-sylvo-pastorale pyrénéenne, mais il est resté PSEM…

6 Le corpus sur lequel reposent les analyses figurant dans cet article associe traitements des données de paiement du second pilier (source ODR), analyse des documents d’orientation et de programmation du PSEM, entretiens semi-directifs auprès d’une douzaine d’acteurs clés dans la mise en œuvre du dispositif (DRAAF, DDT, DATAR-Pyrénées, DREAL, chambres d’agriculture, services pastoraux, conseils généraux, conseils régionaux, Parcs, etc.) et la participation à 30 réunions sur la période 2008-2013 (comités de suivi PSEM, étude stratégique, COREAM axe 3, comités pastoraux départementaux, etc.).

7 Nous nous limiterons dans cet article à l’analyse des formes de territorialisation de la Politique agricole commune sur le massif des Pyrénées. L’étude des modalités de prise en charge des questions agricoles par les territoires de projet, notamment Pays et PNR, au cœur du projet PSDR A-Gouter, a fait l’objet d’autres publications, notamment dans ce numéro (Milian et al.).

8 Il s’agit d’une approximation, les bénéficiaires du second pilier n’étant pas exclusivement des exploitations agricoles. Les difficultés rencontrées pour obtenir des données à l’échelle du massif ne nous ont pas permis d’isoler les bénéficiaires non agricoles. Cependant, la marge d’erreur est suffisamment faible pour ne pas modifier l’analyse.

9 Pour le second pilier, il s’agit ici de l’ensemble des aides versées en 2009 : FEADER + contreparties nationales, hors top up (données ASP 2010 + DRAAF 2011 pour la mesure 323 c).

10 Par comparaison, les mesures de modernisation prenant en compte une spécificité « montagne » (installation et mécanisation) ne représentent chacune que 5 % des paiements du second pilier sur le massif en 2009.

11 En France, pour la période 2007-2013, le plan de développement rural hexagonal (PDRH) est programmé à deux niveaux : socle national et volets régionaux. Les mesures du socle national s’appliquent à l’ensemble du territoire et sont co-financées par l’État, elles regroupent les aides à l’installation, l’ICHN, la PHAE et la MAE rotationnelle ainsi que différentes mesures forestières. Le socle national met en évidence les priorités de l’État en matière de développement rural. Les mesures du volet régional sont dans leur grande majorité définies à l’échelle nationale, mais chaque région choisit ses modalités de programmation, dans le cadre d’un dialogue entre l’administration déconcentrée, le conseil régional et la profession agricole. Dans les volets régionaux, la contrepartie nationale est principalement fournie par l’État et les collectivités. Les volets régionaux offrent donc une opportunité de subsidiarité, limitée cependant par l’obligation de puiser dans un catalogue de mesures.

12 Par comparaison, le socle national ne représente que 26 % de la maquette FEADER de la région Bretagne, mais le rôle du second pilier dans cette région est beaucoup plus limité qu’en Midi-Pyrénées (respectivement 146 M € et 724 M €). Le volet régional de la région Midi-Pyrénées, s’il ne représente que le quart du total FEADER de la région, reste plus élevé que le total des aides du second pilier pour la région Bretagne (DRDR Bretagne V3 novembre 2009 et DRDR Midi-Pyrénées V3 mars 2008).

13 L’ICHN a été créée en 1975, la première prime à l’herbe en 1992.

14 Arrêté du 10 avril 2008 relatif au dispositif intégré en faveur du pastoralisme mis en œuvre dans le cadre du plan de soutien à l’économie agro-sylvo-pastorale pyrénéenne JORF n°0102 du 30 avril 2008.

15 Dans la suite de l’article, nous qualifierons de PSEM l’ensemble des dispositifs de soutien au pastoralisme, bien que cela soit impropre puisque le PSEM lui-même n’est pas un dispositif d’action publique. Il s’agit cependant d’une convention partagée par l’ensemble des acteurs œuvrant dans le domaine du pastoralisme sur le massif des Pyrénées.

16 Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon.

17 Sur la programmation 2000-2006, les aides au gardiennage par exemple relevaient du plan ours.

18 Qui prend sa forme définitive avec la publication de l’arrêté du 10 juillet 2008.

19 Pour les Pyrénées, l’axe « massif » de la politique de cohésion figure dans le PO FEDER de la région Midi-Pyrénées.

20 Au final, la maquette initiale du PSEM affiche 36 M € d’aides publiques pour 2007-2013, réparties comme suit : 10 M€ FEADER, 4 M€ FEDER, 10 M€ Ministère de l’Agriculture + divers État, 4 M€ FNADT et 8 M€ collectivités. Il est essentiel de noter que l’engagement des collectivités dépasse largement les crédits figurant dans la maquette puisqu’elles fournissent souvent une part importante de l’autofinancement sur les équipements et améliorations pastorales lorsqu’elles sont propriétaires/gestionnaires des surfaces pastorales, ou de l’animation pastorale dans certaines départements.

21 Sauf en Languedoc-Roussillon où le travail se fait principalement au niveau régional.

22 Particulièrement importantes dans les Pyrénées Atlantiques dont les systèmes pastoraux « ovins-laitiers » se distinguent nettement de la prédominance de systèmes « bovins ou ovins allaitants » dans les autres départements de la chaîne.

23 La sous-programmation FEDER sur le volet « cabanes » sur la première partie du programme, du fait notamment des difficultés rencontrées pour faire émerger et aboutir les projets de cabanes, soumis à des contraintes réglementaires particulièrement complexes, a fait courir le risque d’une perte de ces crédits pour l’activité pastorale et d’un transfert potentiel vers d’autres axes comme le développement touristique. Cette situation a conduit à une mobilisation de l’ensemble des acteurs du PSEM et l’attribution de crédits d’animation supplémentaires dédiés aux cabanes. Cet engagement collectif a permis l’émergence d’un nombre conséquent de projets… et la consommation totale des crédits cabanes fin 2012.

24 La très bonne consommation de crédits sur l’ensemble de la programmation engendre néanmoins des tensions en fin de programme. En 2013, pour la première fois, des arbitrages vont être nécessaires.

25 En Languedoc-Roussillon, d’après Marielle Roucolle, le SIME (service inter-chambres d’agriculture montagne élevage), bien que financé en partie par les chambres d’agriculture départementales, s’était forgé une indépendance en se dotant d’une direction propre et entretenait des relations parfois conflictuelles avec les chambres d’agriculture. L’intégration du SIME au SUAMME (service d’utilité agricole montagne méditerranéenne et élevage), service de la chambre régionale d’agriculture créé en 2006, a été perçue comme une volonté de « reprise en main » de l’organisme par les chambres d’agriculture (Roucolle, 2006).

26 Le GIP-CRPGE associe DDT, conseil général, chambre d’agriculture, établissement d’enseignement agricole, association de gestionnaires d’estive, groupement d’employeurs.

27 Dans le prolongement de l’étude stratégique, l’ACAP vient d’obtenir en 2013 le financement d’une étude « bilan » du PSEM sur les crédits de la mesure 511 « assistance technique » dans le cadre de l’évaluation du FEADER. Cette étude, plus modeste que l’étude stratégique (35 000 €), permet néanmoins à l’ACAP de renforcer sa position surplombante dans le système d’acteurs associé à la mise en en œuvre du PSEM, de financer de l’ingénierie, et d’innover en proposant une forme d’évaluation d’un dispositif sectoriel piloté par la profession agricole.

28 Les acteurs pastoraux se mobilisent dans le cadre des négociations de la PAC pour la reconnaissance des surfaces pastorales, notamment de parcours, remise en cause du fait de leur très faible productivité et de la présence de couverts ligneux.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 – Les aides du premier pilier de la PAC pour les exploitations du massif des Pyrénées en 2009
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/101/img-1.png
Fichier image/png, 24k
Titre Fig. 2 – Les aides du second pilier de la PAC pour les bénéficiaires du massif des Pyrénées (2009)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/101/img-2.png
Fichier image/png, 24k
Titre Fig. 3 – Surfaces agricoles individuelles et collectives du Massif des Pyrénées
Légende NB : Les surfaces collectives correspondent aux surfaces gérées par des propriétaires collectifs et peuvent donc comprendre des surfaces en forêt.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/101/img-3.png
Fichier image/png, 148k
Titre Fig. 4 – La gouvernance du PSEM
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/101/img-4.png
Fichier image/png, 81k
Titre Fig. 5 – La maquette financière du PSEM. Évolution de la maquette par co-financeurs en millions d’euros
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/101/img-5.png
Fichier image/png, 18k
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Pour citer cet article

Référence papier

Corinne Eychenne, « Le plan de soutien au pastoralisme pyrénéen ou l’impossible territorialisation de l’action publique agricole ? », Sud-Ouest européen, 34 | 2012, 21-38.

Référence électronique

Corinne Eychenne, « Le plan de soutien au pastoralisme pyrénéen ou l’impossible territorialisation de l’action publique agricole ? », Sud-Ouest européen [En ligne], 34 | 2012, mis en ligne le 05 décembre 2013, consulté le 23 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/soe/101 ; DOI : 10.4000/soe.101

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Auteur

Corinne Eychenne

Maître de conférences en Géographie, Département de Géographie-Aménagement-Environnement, UMR Dynamiques rurales, Université Toulouse II-Le Mirail.

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