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Des projets agricoles dans la planification territoriale ? L’exemple de quatre Pays en Midi-Pyrénées

When territorial planning manages to include farming : four local examples from Midi-Pyrénées (France)
Proyectos agrícolas en la planificación territorial ? El ejemplo de cuatro comarcas en Midi-Pyrénées
Isabelle Duvernoy, Stéphanie Lima et Laurence Barthe
p. 79-92

Résumés

La place de l’agriculture dans le territoire est prise en tension entre le développement de l’espace local et le développement agricole. Les Pays se présentent comme une échelle pertinente pour traiter de la question du projet agricole dans les démarches d’aménagement et de développement territorial car ils peuvent refléter la complexité des mutations en cours dans les territoires ruraux. En suivant quatre Pays en Midi-Pyrénées, marqués par la périurbanisation, nous montrons comment les démarches Pays peuvent faire émerger des projets agricoles territorialisés et comment les démarches de planification territoriale, les SCoT, envisagent l’activité agricole dans leur nouveau regard sur les espaces ouverts. Nous concluons toutefois sur la difficile intégration du développement territorial et du développement agricole, au-delà de partenariats resserrés sur une moindre consommation des espaces agricoles.

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Notes de la rédaction

Cette étude s’est déroulée dans le projet « Agriculture et Gouvernance des Territoires » qui faisait partie du programme de recherche Pour et Sur le Développement Régional Midi-Pyrénées, co-financé par l’INRA et la Région Midi-Pyrénées, que nous remercions de leur soutien.

Texte intégral

Introduction : de nouveaux territoires de développement dans un contexte d’urbanisation croissante

1La population française, croissante depuis la Seconde guerre mondiale, est de plus en plus urbaine : plus de 77 % de la population vit dans une unité urbaine en 2007 (Clanché, Rascol, 2011). Les reprises démographiques des années 1970-1980 étaient concentrées en périphérie des principales agglomérations, phénomène nommé périurbanisation et comprenant extension spatiale des villes puis densification (Baccaïni, Sémécurbe, 2009). Cette croissance démographique touche désormais des espaces à plus grande distance des centres urbains, ce qui permet de parler de « renouveau démographique rural » (Pistre, 2012). Il ne s’agit pas uniquement d’un phénomène résidentiel ; cela concerne également le redéploiement d’activités (Roux, Vanier, 2008).

2Ces changements démographiques des territoires ruraux, la multiplication des mobilités quotidiennes, participent à l’intégration des campagnes dans une dynamique urbaine diffuse qui réinterroge la pertinence des catégorisations spatiales ordinaires (Le Jeannic, 1997 ; Roux, Vanier, 2008).

3Cette redistribution spatiale des populations et des activités se traduit par l’essor de campagnes multifonctionnelles (Mora, 2009), dans lesquelles l’agriculture coexiste désormais avec d’autres activités et d’autres finalités du territoire. Sa place fait débat. De nouvelles imbrications entre activités résidentielles et activités productives, agricoles notamment, se dessinent selon différentes logiques accompagnées ou promues.

4Les politiques territoriales dessinent de nouvelles entités géographiques, qui constituent de nouvelles échelles pour conduire un développement économique, planifier l’accroissement et la forme de l’urbanisation. Les politiques publiques locales saisissent l’activité agricole suivant différents enjeux : rationaliser l’usage et la consommation de l’espace, réduire l’impact environnemental de l’urbanisation, assurer un développement économique, construire un cadre de vie pour des habitants plus nombreux.

5Dans cet article, nous interrogeons la façon dont l’activité agricole est saisie par deux politiques publiques territoriales, celle des Pays et celle des Scot, qui, à partir de deux finalités complémentaires, construire un territoire de projet, planifier l’usage des sols, façonnent les territoires périurbains ou en voie de périurbanisation. Nous nous interrogeons également sur la façon dont ces changements territoriaux reconfigurent l’action locale des institutions agricoles.

I – Des politiques publiques d’aménagement à la mise en œuvre d’un développement agricole territorialisé

1. Pays, Scot et agriculture : une alchimie naissante

6De nouveaux référentiels des politiques de développement territorial émergent en France dans les années 1980 et 1990, fondés sur la décentralisation et la promotion d’approches ascendantes (Barthe, 2009). De nouveaux dispositifs d’action publique sont créés comme les Pays (promus par la LOADT de 1995 et la LOADDT de1999) adossés à différentes réformes de l’intercommunalité (lois de 1992 et 1999) et de la planification territoriale (Loi SRU de 2000).

7Les Pays, ont été spécialement conçus pour mettre en œuvre des politiques d’appui aux projets de développement des territoires ruraux mais en y intégrant le rôle structurant des villes petites et moyennes. Pendant un premier temps (1999-2006), les Pays ont vécu une phase de mise à l’épreuve de leur capacité à structurer un projet global de développement (à travers l’écriture d’une charte de développement) et à l’inscrire dans une démarche de reconnaissance institutionnelle à travers les mécanismes de la contractualisation. Ils sont entrés, dans un deuxième temps (2007 à aujourd’hui), dans une étape d’opérationnalisation de leur projet à travers la concrétisation de différentes actions, y compris dans des domaines nouveaux peu pris en compte dans la phase antérieure, comme le soutien à l’économie sociale et solidaire ou à l’agriculture. En 2011, 358 Pays étaient reconnus (dont 32 en Midi-Pyrénées) couvrant 80 % du territoire national et regroupant 47 % de la population (Taulelle, 2010). Affaiblies par la Réforme des Collectivités Territoriales (2010), les structures des Pays ont néanmoins trouvé dans le portage des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT, documents d’urbanisme supra-communaux issus de la loi SRU de 2000), un dispositif de relégitimation de leur rôle à moyen terme.

8La mise en œuvre d’un SCoT, outil de planification créé par la loi SRU du 13 décembre 2000, illustre la capacité des Pays à concrétiser la dimension spatiale de leur projet. Les SCoT s’imposent aujourd’hui comme piliers de la planification stratégique, renforcés par les exigences d’un développement durable territorialisé. Ils s’imposent d’ailleurs aux documents de planification communaux, comme les Plans Locaux d’Urbanisme, qui doivent leur être compatibles. Leur création marque un changement d’échelle de la planification. Le cas de l’agglomération toulousaine l’illustre bien. Le schéma directeur, approuvé en 1998, ne concernait que 63 communes. Dès 2002, il est envisagé de créer un Scot à l’échelle de l’ensemble de l’aire urbaine (plus de 300 communes). Ce sont finalement quatre SCoT, reliés par une charte inter-scot, qui ont été élaborés, suivant un « schéma en marguerite », un centré sur Toulouse, entouré de trois Scot correspondant aux trois Pays en périphérie périurbaine (Bacconnier-Baylet, 2006). Ce changement d’échelle de la planification se double d’une volonté plus affirmée que dans les anciens schémas directeurs de réduire la consommation d’espace, notamment agricole.

9Figures du développement territorial (Lajarge, 2002), les Pays sont envisagés comme un cadre de la re-territorialisation de l’agriculture et des agriculteurs (Lescureux, 2007). Les Pays se présentent ainsi comme des terrains pertinents pour traiter de la question de la nature du projet agricole dans les démarches d’aménagement et de développement territorial car ils peuvent refléter la complexité des mutations en cours dans les territoires ruraux (périurbanisation, nouvelles formes de gouvernance, transformation des demandes sociales).

2. Vers un développement agricole territorialisé ?

  • 1 C’est le cas notamment en Haute-Garonne, où le conseil général emploie le même nombre de conseiller (...)

10L’activité agricole a longtemps été conçue comme un secteur particulier relevant de politiques propres, en termes de référentiel et de médiateurs (Muller, 2000) dont la gestion était confiée en partie à la profession (Colson, 2006) pour moderniser l’activité. Les chambres départementales d’agriculture représentent localement la profession mais ont également en charge le développement agricole. Elles se dotent, pour ce faire, d’un réseau de conseillers qui interviennent directement auprès des exploitants. Le champ du développement agricole est néanmoins beaucoup plus complexe, puisqu’à côté des chambres d’agriculture, établissements publics, on trouve diverses organisations de droit privé qui ont pour fonction d’accompagner les agriculteurs sur une composante de leur activité. D’autres organismes publics1, comme les collectivités territoriales, déploient également désormais des fonctions d’appui à l’agriculture. Nous avons focalisé notre travail sur les agences publiques en charge du développement agricole : les chambres d’agriculture.

11Cette co-gestion entre l’État et la profession montre plusieurs signes de transformation. Tout d’abord, dès sa mise en œuvre, une part minime de la profession agricole n’a pas souhaité s’inscrire dans les priorités centrales du modèle dominant, en soutenant le maintien d’exploitations paysannes, la mise en avant de systèmes de production plus intégrés dans leur environnement. À partir des années 1990, la question des enjeux territoriaux de l’activité agricole s’est progressivement imposée dans le débat autour des politiques agricoles tant au niveau national qu’européen. Sous l’effet de crises sanitaires et environnementales et face aux nouvelles attentes de la société en matière de qualité et de sécurité alimentaire, un changement – ou au moins un glissement – de référentiel s’opère. Ce nouveau référentiel en construction traduit la reconnaissance d’une multiplication des rôles que pourrait être amenée à jouer l’activité agricole, la « multifonctionnalité de l’agriculture » et qui pourrait justifier son maintien. L’enjeu est celui d’une reconnexion de l’activité agricole avec les spécificités des territoires dans lesquels elle s’inscrit. Ainsi, P. Perrier-Cornet (2002) identifiait trois façons de relier agriculture et société : la production, la protection de l’environnement, le développement rural.

12Le terme « territorialisation de l’activité agricole » peut recouvrir plusieurs phénomènes. Les emplois du terme sont contrastés : peuvent être mises en avant les connexions entre activité agricole et « recomposition des territoires ruraux », incluant le développement économique (Rieutort, 2009), ou, plus simplement, le rapport entre activité agricole et un enjeu local fort, par exemple de nature environnementale (cf. Barzman et al., 2005). Nous partons ici d’une posture différente. Nous considérons, en accord avec la géographie sociale, que le territoire est d’abord un construit social, construction qui procède par une organisation et une appropriation de l’espace qui légitiment certains de ses usages. Nous nous intéressons ici à une construction particulière du territoire, qui est celle pratiquée par l’action publique, notamment par ses politiques publiques, celles, justement, qui sont dites « territoriales », parce qu’elles affectent et organisent le déploiement de la puissance publique dans l’espace.

13La question du lien entre activités agricoles et territoires ruraux et périurbains semble s’imposer naturellement tant ces activités sont fondatrices de l’occupation du territoire, marquent les formes paysagères et impactent l’environnement. Cependant, la reconnaissance de l’agriculture comme composante du projet de territoire est plus délicate. Les institutions de développement agricole ont ainsi tardé à prendre en considération la dimension territoriale de l’agriculture. De même, les politiques locales ont pendant longtemps laissé de côté l’agriculture, activité considérée comme gérée et traitée « par le haut ». L’essor du débat sur la multifonctionnalité de l’agriculture, l’affirmation de nouvelles attentes sociétales en matière de cadre de vie, d’alimentation et la réorientation des politiques publiques tant européennes que nationales ont conduit à une progressive mise en agenda des questions agricoles dans les politiques territoriales.

14Notre problématique s’organise autour de deux questions principales qui entrent en écho :

  • Comment les nouvelles entités territoriales interviennent-elles dans l’action de développement agricole ? Se constituent-elles comme nouvel acteur de celle-ci ?

  • Comment l’action publique de développement agricole s’infléchit-elle pour prendre en compte ces nouveaux territoires ?

15Ce questionnement est mis à l’épreuve dans un terrain marqué par l’étalement urbain et l’émergence d’une agriculture périurbaine autour de la métropole toulousaine.

II – Quatre cas d’étude dans un contexte régional marqué par la croissance démographique

16La Région Midi-Pyrénées est marquée, depuis les 50 dernières années, par une forte croissance démographique. Celle-ci est inégalement répartie : Toulouse est devenue la quatrième ville de France, sa croissance s’étant traduite par un fort étalement peu maîtrisé et peu dense (fig. 1).

Fig. 1 – Densité de population par commune en 2008 (en hab./km2)

Fig. 1 – Densité de population par commune en 2008 (en hab./km2)

Source : INSEE, Recensement de la population.

17Cette forte périurbanisation excède les limites départementales et la grande aire urbaine de Toulouse, au recensement de 2010 rejoint celle de certaines villes moyennes de la région. La population des communes périurbaines en Midi-Pyrénées augmente ainsi de 2,3 % entre 1999 et 2006 (contre 1,3 % au niveau national). Les territoires plus éloignés des centres urbains ont progressivement bénéficié de cette croissance (Frenot, 2009) et ont ainsi connu une recomposition de leurs modes d’occupation du sol.

18Nous avons choisi de retenir quatre Pays dans la région Midi-Pyrénées concernés par une problématique de périurbanisation, au sens large (fig. 2). Les Pays Tolosan et du Sud Toulousain sont situés dans la couronne périurbaine toulousaine. Les deux autres Pays, Pays de Cocagne et Pays Vignoble Gaillacois-Bastides et Val Dadou (noté ci-après Pays VGBVD), situés dans le département du Tarn, connaissent eux-aussi une croissance démographique. Le dernier est traversé par un « couloir d’urbanisation » (Frenot, 2009), ligne d’urbanisation continue entre Toulouse et Albi, bordant l’autoroute. Dans les deux départements concernés, l’attention portée à la consommation de l’espace et la volonté de rationaliser l’extension périurbaine est nette. Dans le Tarn, une charte départementale (2001) précise les orientations générales en matière d’urbanisation. En Haute-Garonne, le nouveau plan agricole départemental (2008) inscrit dans ses objectifs la réduction de la consommation annuelle d’espace agricole commandée par le Grenelle de l’environnement.

Fig. 2 – Localisation des quatre cas étudiés dans la carte des périmètres des Pays et des SCoT au 1er janvier 2011

Fig. 2 – Localisation des quatre cas étudiés dans la carte des périmètres des Pays et des SCoT au 1er janvier 2011

­

19Ces pays connaissent une croissance démographique globalement positive qui s’est accentuée ces dernières années (fig. 3 et tabl. 1). Nous considérons dans les quatre cas que ces Pays sont marqués par la périurbanisation, soit de façon directe, soit de façon plus diffuse. Dans les quatre Pays des démarches de planification ont été adoptées pour rationnaliser cette croissance. Les syndicats mixtes du Pays du Sud Toulousain et du Pays VGBVD se sont engagés dans l’élaboration d’un SCoT. Sur le périmètre des Pays Tolosan et de Cocagne, ce sont des structures différentes qui assurent la démarche Pays et la démarche SCoT. Dans le dernier cas, les échelles du Pays et du Scot ne coïncident pas, seules deux communautés de communes du Pays de Cocagne, les plus proches de l’aire urbaine toulousaine, sont concernées par le Scot du Vaurais (fig. 2).

Fig. 3 – Taux de croissance de la population des communes autour de Toulouse de 1999 à 2008

Fig. 3 – Taux de croissance de la population des communes autour de Toulouse de 1999 à 2008

Source : INSEE, Recensements de la population.

Tableau 1 – Présentation succincte des quatre Pays étudiés (CC = communauté de communes)

Pays

(date de création)

Structure

Composition

en 2009

Population

en 2006

Variation annuelle de population (en %)

Exploitat. Agricoles en 2000

de 1982 à 1990

de 1990 à 1999

de 1999 à 2006

Pays Tolosan (2002)

Asso. de Pays et SM SCoT

68 communes (5 CC) 869 km2

90 426 hab.

+ 2,2 %

+ 1,9 %

+ 2,7 %

1 385

Pays du Sud Toulousain (2003)

SM Pays et SCoT

99 communes (6 CC) 1 291 km2

80 805 hab.

+ 1,3 %

+ 1 %

+ 2,7 %

1 761

Pays VGBVD

(2002)

SM Pays et SCoT

64 communes (4 CC) 1 208 km2

63 805 hab.

+ 0,3 %

+ 0,3 %

+ 1,2 %

1 827

Pays de Cocagne (2005 )

Association de Pays et SCoT sur deux CC

68 communes (6 CC) 975 km2

47 524 hab.

+ 0,6 %

+ 0,7 %

+ 2,7 %

1 406

Source : Portraits de territoires, ©Insee, 2009.

20Dans ces territoires, l’activité agricole repose sur une diversité de productions. Dans le Pays VGBVD, la viticulture marque le territoire (AOC Gaillac) et l’accent est mis sur la diversification des productions et leur intégration dans la filière touristique (l’œnotourisme par exemple). Dans le Pays de Cocagne, si les grandes cultures (céréaliculture) dominent, les productions de qualité sont nombreuses (AOC ail rose de Lautrec, veau du Lauragais, pois chiches du Vaurais, par exemple). Dans les deux Pays toulousains, on observe une diversité de productions, même si polycultures et élevage sont en régression. Le Pays Tolosan comprend également des productions de qualité (AOC Fronton en viticulture, ail de Cadours).

21L’analyse a porté sur le suivi des actions des Pays à destination du secteur agricole et des actions des chambres d’agriculture pour prendre en compte les transformations de ces espaces périurbains et leurs structurations actuelles. Nous nous sommes appuyées sur l’analyse de documents et notamment des documents programmatiques de ces diverses institutions (voir la liste des documents consultés en bibliographie). Dans les chartes et les conventions territoriales des Pays, les documents préparatoires aux SCoT, nous avons pointé les références faites à l’agriculture pour relever les représentations et les orientations dont elle est l’objet.

22Nous avons par ailleurs réalisé des entretiens de 2008 à 2010, parfois répétés, avec différents acteurs des territoires et de l’agriculture. Les entretiens réalisés auprès des chargés de mission de Pays et de SCoT ont porté sur les problématiques territoriales et les composantes agricoles mises en avant. Suivant les cas, ces entretiens ont été complétés par des entretiens avec les élus du territoire, notamment ceux responsables des démarches SCoT et Pays (Pays Tolosan et Pays VGBVD). Les entretiens réalisés auprès des chambres d’agriculture des deux départements (techniciens et élus) ont porté sur leurs structurations spatiales (réorganisation territoriale) et sur la prise en compte des enjeux urbains (ingénierie juridique et animation locale). Enfin, l’ensemble de ces entretiens ont été axés sur la question des partenariats concernant l’émergence d’un projet agricole territorial.

Encart : Extrait du dossier LEADER du GAL Ouest tarnais (2007-2013, p. 12)

Il possède une identité rurale forte puisque, les espaces agricoles représentent 61 % du territoire (moyenne départementale : 53 %). Le secteur agricole remplit plusieurs fonctions :
– une fonction économique : l’économie du territoire est largement basée sur le tertiaire (59 % des emplois) mais le poids du secteur agricole est particulièrement important sur le territoire (11 %) comparativement au département (7,5 %).
Cependant au sein du territoire des disparités existent. Globalement, l’activité agricole est moins présente sur les parties situées à proximité des agglomérations Toulousaine et Castraise, elle demeure le socle de l’économie et de la structure sociale des zones rurales. Par ailleurs, du fait de ses productions de qualité (vin de Gaillac, ail de Lautrec, élevage…), elle constitue une opportunité non négligeable de diversification économique autour de l’agrotourisme qui est devenu une activité économique à part entière, structurée autour d’une professionnalisation des acteurs.
– une fonction d’entretien des espaces et des paysages et donc d’image du territoire. Elle construit le positionnement touristique du territoire.
– une fonction identitaire forte pour les habitants mais aussi pour les visiteurs, qu’il convient également de valoriser par le biais du tourisme.

III – Quelle mise en projet de l’agriculture par les Pays marqués par la périurbanisation ?

1. Les actions des quatre Pays en faveur de l’agriculture

23Pays VGBVD et Pays de Cocagne sont des territoires où l’activité touristique est bien présente et dans lesquels la prise en compte de l’agriculture est un acquis antérieur à l’établissement des SCoT. Leurs chartes accordent une place majeure à l’agriculture, dans une approche multifonctionnelle. Le projet agricole dominant est celui de la promotion d’une agriculture locale et territorialisée, en phase avec les différentes dynamiques du territoire : maintien des paysages, développement touristique, accueil des nouveaux habitants, protection de l’environnement. L’agriculture est présentée comme un pilier de l’économie locale dans les éléments de diagnostic, où elle est reliée à de multiples enjeux transversaux. Ainsi, la dimension économique de l’agriculture est bien reconnue à l’échelle locale à travers la promotion des circuits courts et de la vente directe (« produire et vendre au Pays », pour les habitants et les touristes).

24Atout à valoriser, elle est aussi une activité à maîtriser, voire à réorienter. Les mutations productivistes de l’agriculture (monoculture, disparition de l’élevage traditionnel, impacts environnementaux et paysager des élevages industriels) sont remises en question au niveau des projets de territoire. Les Pays proposent une orientation forte du projet agricole local vers le développement et la reconnaissance (labellisation) de produits diversifiés et de qualité (produits de Pays).

  • 2  Programme européen financé entre 2007 et 2013 par le FEADER pour soutenir des actions territoriali (...)

25Ces deux Pays ont élaboré un dossier LEADER2 commun avec comme entrée prioritaire celle d’une meilleure articulation « ville-campagne ». Dans le document de candidature, l’agriculture est présentée comme la première caractéristique du territoire. Là aussi, l’activité agricole est mobilisée dans plusieurs registres pour soutenir le développement local.

26Dans ces deux Pays, l’agriculture est fragilisée par l’urbanisation et, même si ces territoires s’identifient à une ruralité dynamique, ouverte aux nouveaux habitants et aux touristes, l’aménagement du territoire et le contrôle du foncier sont une priorité. L’engagement dans l’élaboration de SCoT le manifeste.

27Le Pays Tolosan et le Pays du Sud Toulousain, situés de part et d’autre de l’agglomération toulousaine partagent un grand nombre de problématiques : un fort accroissement de population, une réflexion sur la maîtrise de l’étalement résidentiel, l’implantation d’emplois, la gestion des mobilités. Dans les deux Pays, l’activité agricole a été identifiée comme une composante importante de l’économie du territoire, notamment en termes d’emplois. La diversité des productions est également prise en compte et différencie la façon dont l’insertion territoriale de l’activité agricole est pensée. Certaines productions, comme la viticulture, sont traitées comme une ressource patrimoniale pour le territoire, susceptible de renforcer son attractivité. Les productions susceptibles d’être consommées localement sont pensées comme le support d’une sociabilité locale (Duvernoy, Barthe et Lima, 2012). Les deux Pays se sont d’ailleurs engagés dans une recension des producteurs locaux et une diffusion de répertoires de ceux-ci à leurs habitants.

28Le périmètre du Pays Tolosan résulte d’une construction récente marquée par plusieurs étapes : il a ainsi doublé en 2009, avec l’intégration de deux communautés de communes, restées jusque-là à l’écart des démarches de Pays. Il se rapproche aujourd’hui de celui du Scot nord-toulousain, porté par une autre structure. Ceci explique d’ailleurs que si on peut recenser plusieurs projets en faveur de l’agriculture, ceux-ci sont souvent partis d’initiatives locales, communales ou intercommunales, qui ont été relayées dans un second temps par le Pays. C’est le cas notamment pour les deux Pôles d’Excellence Rurale prévus sur ce territoire (maison des vins de Fronton, renforcement de la filière maraîchage biologique à Grenade).

29Pour ce qui est du Pays du Sud Toulousain, le projet agricole territorial est largement élaboré à l’échelle du Pays et depuis plus longtemps. L’appel à projet régional sur l’Économie Sociale et Solidaire a permis d’élaborer un répertoire des producteurs locaux, mais a surtout été l’occasion d’un travail plus ambitieux d’animation collective en lien avec ces producteurs, qui n’a toutefois pas encore débouché sur un projet collectif de transformation et de commercialisation. [Chargée de mission agriculture, entretien 2010] Le Pays est également à l’initiative de débats publics annuels, les Tables Rondes Agricoles,  sur différents enjeux de cette activité : foncier et installation, alimentation de proximité, économie agricole [Observation des Tables Rondes Agricoles du Pays Sud Toulousain 2010, 2011, 2012].

30Les Pays périurbains se sont donc largement saisis de la question agricole dans leurs démarches de projet. Leur préoccupation principale est le soutien aux circuits de proximité et à la valorisation de la fonction patrimoniale de l’agriculture. Cependant, il est intéressant de constater que dans la phase d’écriture de leur projet, la question agricole a été appréhendée de manière assez généraliste et peu approfondie, en mobilisant des données très classiques sur les activités et en mettant en avant des objectifs relativement génériques en phase avec le débat global et médiatisé sur la multifonctionnalité de l’agriculture. Dans la phase d’opérationnalisation du projet territorial, les Pays se distinguent par leur capacité d’animation et d’investissement des questions agricoles. Certains construisent une expertise et un champ d’action dédié comme le Pays Sud Toulousain et inscrivent cette activité dans le débat public à l’échelle du territoire. En termes de fonction territoriale, l’agriculture peut être envisagée comme une activité économique à part entière (réflexion sur l’installation dans le Pays Sud Toulousain). Dans les autres cas, c’est une fonction plus spécifique, reliée au tourisme, à la valorisation patrimoniale, qui est recherchée.

2. Quelle articulation entre projet de développement agricole et planification spatiale ?

31La mise en œuvre par ces territoires de démarches de planification à travers les SCoT a constitué une nouvelle occasion pour les différents acteurs locaux de d’intéresser à la place de l’agriculture dans le territoire.

32La démarche de planification et la démarche de développement ne peuvent être totalement séparées.

33Le Scot définit des zonages, mais comme le précise la directrice du Pays Tolosan [entretien 2009] : « une fois qu’on a le carré, le carré il faut le remplir et ça… Le Scot, il fait le carré. ». Le Pays, lui, du fait des orientations données par la politique régionale, anime plusieurs réflexions sur les transports, l’habitat, le développement économique, le tourisme, sous la forme de schémas territoriaux qui vont conditionner l’aide régionale et hiérarchiser les infrastructures et actions qui seront financées. Cela conduit donc également à hiérarchiser des priorités et à différencier des zones au sein du périmètre du Pays qui seront les mieux à même de recevoir certains projets structurants. Le Pays, d’abord lieu de débat et laboratoire du projet, est devenu une scène d’arbitrage entre les communes et les intercommunalités qu’il fédère quant à la localisation des projets de développement. La mise en place des SCoT constitue en quelque sorte un prolongement naturel à cette logique de territorialisation des projets d’aménagement. Ainsi, même quand elles sont portées par deux structures différentes, les actions développement et de planification ne peuvent être menées de façon indépendantes ; la logique d’apprentissage du projet initiée par les Pays vient nourrir la démarche complexe de planification.

34En matière agricole, la question de l’articulation entre les outils de planification spatiale et le soutien du développement agricole se pose également. La séparation des deux exercices entre différentes démarches est également difficile. Par exemple, Terres en Villes (2008, p. 24) recommande que les SCoT considèrent l’agriculture « sous deux angles différents, qui méritent d’être distingués : celui de l’espace agricole comme structurant le territoire avec sa dimension multifonctionnelle qui croise le paysage, l’identité, l’environnement, les loisirs…et celui de l’agriculture comme activité économique qui porte le regard sur les exploitations agricoles, les filières, le foncier, la pérennité des structures… ».

35Le positionnement des deux SCoT tarnais vis-à-vis de l’agriculture est relativement similaire : la double fonction spatiale et économique de l’agriculture y est reconnue. Le diagnostic préalable du SCoT du Vaurais note que « l’activité agricole participe grandement à l’identité du territoire, par son dynamisme, son emprise foncière et paysagère, son poids économique. Qu’elle soit productiviste ou intégrée aux circuits courts (valorisation des productions de terroirs), l’activité agricole est nécessaire pour nourrir une population grandissante » (Les ateliers du SCoT du Vaurais, Rapport de décision, Élaboration du diagnostic et de l’état initial de l’environnement, juin 2009). Malgré cela, les enjeux identifiés dans ce Scot portent bien exclusivement sur l’emprise spatiale de l’activité, voire sur son utilité pour rationaliser la forme urbaine, quel que soit le type d’activité agricole :

  • identifier les secteurs agricoles à préserver afin de donner une plus grande lisibilité au territoire et à l’exploitant ;

  • identifier les secteurs agricoles permettant de dessiner une limite à l’urbanisation et de freiner l’urbanisation en tâche d’huile ;

  • favoriser une cohabitation entre les secteurs agricoles et l’urbanisation du territoire.

  • 3 « Par inversion du regard — « faire parler la géographie » — les auteurs du SCoT proposent donc que (...)

36Pour les Scot portés par un même syndicat mixte que les Pays, on constate une imbrication plus poussée des deux démarches. Le SCoT du Pays VGBVD (premier SCoT de Midi-Pyrénées a avoir été approuvé) se présente comme un « SCoT rural », reposant sur une « inversion du regard »3 qui propose de partir des espaces ouverts, agricoles et naturels, pour tenter de les préserver. Cette attention a permis d’engager une réflexion sur une consommation économe de l’espace et sur les circulations agricoles dans le territoire. C’est donc un cas où l’exercice de planification prend en compte l’activité agricole dans l’espace non seulement pour ses fonctions de contention de la forme urbaine mais également pour favoriser l’exercice de cette activité.

37Dans le Pays Sud Toulousain, ScoT et Pays sont portés par le même syndicat mixte créé en 2006, mais ne sont pas sous la responsabilité des mêmes chargés de mission. Le chargé de mission SCoT identifie différentes « démarches ». La « démarche ScoT » est prépondérante dans son discours, mais elle n’est pas conçue comme isolée et est articulée à des « démarches » d’autres institutions, et rapprochée d’autres démarches internes. [Chargé de mission SCoT, 2009]

38La question agricole est liée, au départ, au questionnement du Pays sur la consommation de l’espace qui trouve son prolongement dans la démarche de planification urbaine, que constitue le ScoT. Celui-ci est placé dans la continuité de la construction du Pays.

«  […] ne pas avoir deux structures, mais une seule qui..., parce que finalement, entre les débats qui avaient lieu au sein du Pays pour des problèmes de péri-urbanisation etc., et le schéma de cohérence territoriale, le lien était évident. » [Chargé de mission SCoT, Pays du Sud Toulousain, entretien 2009]

39D’autres démarches ont également une incidence sur l’identification des terrains agricoles à préserver : charte interscot de l’aire urbaine, commission technique constituée par les services déconcentrés de l’État pour cartographier et hiérarchiser les espaces agricoles du département, Charte Architecturale et Paysagère qui délimite des sites d’intérêt agricole et paysager. Le SCoT se construit donc en prenant en compte les acquis, tant en matière de contenus que de négociations, des démarches adjacentes, auxquelles la structure qui le porte contribue.

40Vis-à-vis de l’agriculture, le Pays a entamé une démarche d’animation auprès de ses producteurs en répondant à un appel d’offre régional sur le déploiement de l’Économie Sociale et Solidaire. Cette démarche nommée « circuits courts », est animée par une autre chargée de mission du Pays, son lien avec la préservation des espaces par le Scot est explicite, même si cela semble concerner surtout une partie du territoire (les coteaux).

« Quand on parle des prairies, de l’élevage du secteur des coteaux, c’est aussi préserver les espaces pour un projet de développement agricole. Donc, le lien il se fait. Le SCoT, il préserve les espaces en matière urbanistique, et sur ces espaces-là, il y a un projet. S’il n’y a pas de projet, à quoi ça sert de préserver les espaces ? » [Chargé de mission SCoT, Pays du Sud Toulousain, entretien 2009]

41Ce panorama permet de constater que l’activité agricole est effectivement identifiée dans les démarches d’élaboration des Pays et des Scot, qui y consacrent une part croissante de leur réflexion voire de leur action. L’aboutissement différent de ces démarches pendant nos observations (2008-2011) ne nous permet pas nécessairement de comparer trait à trait les différents documents d’urbanisme en cours d’élaboration ou d’approbation. Néanmoins, nous avons pu constater que, au sein des Pays, l’activité agricole est identifiée dans ses différentes composantes (spatiale, économique, voire environnementale). Elle constitue bien une activité transversale qui concourt à la construction territoriale, voire permet de s’inscrire dans les politiques publiques régionales.

42Au-delà de cette identification, sa prise en compte réelle, la mise en œuvre d’un accompagnement territorial de cette activité diffère. Les espaces agricoles sont désormais bien identifiés dans la planification supra-communale. Dans certains cas, cette planification s’efforce en retour de faciliter l’activité.

43Enfin, dans le prolongement de cette planification de l’espace, qui peut se manifester dans différentes démarches reliées au SCoT, certains territoires exercent directement un accompagnement des agriculteurs pour orienter l’activité agricole dans un sens qui concoure au projet qu’ils portent. Ces territoires de projet témoignent ainsi d’une capacité de positionnement dans un champ d’action jusqu’ici investi principalement par les acteurs sectoriels.

IV – Les agences de développement agricole dans la planification territoriale : permanences et recompositions des cadres d’action

1. L’accompagnement agricole public : découpages géographiques, liens aux territoires ?

44Les chambres d’agriculture exercent leurs deux fonctions de représentation et de développement agricole à l’échelle départementale mais ont souvent organisé le travail des conseillers agricoles à des échelles inférieures, jugées plus pertinentes de par les spécialisations productives agricoles mais également pour faciliter les actions collectives.

45C’est le choix qui a été fait en Haute-Garonne, et ce depuis près de 50 ans (pour plus de détails voir Duvernoy, 2009) : les conseillers agricoles exercent leur activité sur une base cantonale, les cantons étant regroupés en quelques secteurs. Les agriculteurs ont été longtemps regroupés au sein d’associations cantonales de vulgarisation agricole (ACVA), présidées à l’origine par les conseillers généraux. Avec la diminution du nombre d’exploitants et par souci d’économie, les conseillers peuvent avoir à exercer leur métier sur plusieurs cantons proches et certains secteurs ont été regroupés. On est donc dans un cas où le développement agricole est organisé sur une base territoriale, relativement inchangée en termes d’échelle et d’unités spatiales. Cette organisation territoriale n’a pas pris en compte les découpages de l’espace produits par les politiques publiques territoriales ultérieures, que ce soient les espaces de projet territorial, comme les Pays, ou de planification urbaine, comme les SCoT.

46Le travail des conseillers agricoles n’est pas déconnecté de la construction territoriale et de la planification urbaine contemporaine. Les responsables de secteurs peuvent représenter la chambre d’agriculture dans les réunions publiques qui accompagnent la construction des SCoT. D’autre part, les conseillers agricoles de base cantonale suivent depuis le début des années 2000 l’urbanisme à l’échelle des communes, que ce soit pour apporter des éléments d’informations sur les demandes de certificat d’urbanisme en zone agricole (près de 800 ont été examinées en 2008 [Entretien service foncier et périurbain de la chambre d’agriculture de Haute-Garonne, 2009]) ou pour l’élaboration des diagnostics agricoles communaux des PLU confiés à la chambre d’agriculture.

47Contrairement à la chambre d’agriculture de Haute-Garonne, celle du Tarn a mené plusieurs réflexions et réformes portant sur l’organisation territoriale et les fonctions du conseil, ces 30 dernières années, en insistant sur les fonctions d’animation territoriale à la fin des années 1990 (pour plus de détails voir Albaladejo et al., 2009). Depuis 2007, elle a organisé le conseil en quatre secteurs géographiques correspondant grossièrement au découpage en Pays du département. Les équipes formées regroupent des conseillers agricoles et un coordinateur, intervenant désormais à l’échelle du secteur. Ce découpage organise le conseil mais également la réflexion sur les projets agricoles locaux. Des « comités de développement » regroupent les agriculteurs du secteur sous la responsabilité de deux élus professionnels. Ils sont chargés d’identifier les préoccupations agricoles du secteur et de mettre en place des actions pour y répondre. Le Président de la chambre d’agriculture insiste sur la dimension territoriale de l’action quand il affirme que « l’ancrage territorial est fondamental, car chaque territoire a ses spécificités agricoles et des partenaires bien identifiés. Nous avons des interlocuteurs locaux vers qui nous pouvons nous tourner pour défendre nos projets, ils nous aideront et prendront en compte nos idées, du moment que nous avons un plan d’actions structuré et lisible pour l’agriculture de chaque territoire ». (Alain Bou, Le Paysan Tarnais, 31 juillet 2008). Cette nouvelle stratégie territoriale a l’avantage d’immerger dans ces territoires de projets les coordinateurs de secteur. Leur rôle est d’aider les agriculteurs à formaliser leurs problèmes et à imaginer des solutions, (cf. Lescureux (2007) pour d’autres exemples en France).

48L’enjeu pour les chambres d’agriculture est de réaffirmer la spécificité et la singularité de leur expertise dans un jeu d’acteurs qui peut être à l’origine de concurrences dans les formes d’appui au développement. Des prémices de dialogue et d’actions partagées se mettent en place, créant des passerelles entre des acteurs proches mais qui s’ignoraient jusque-là. Cependant, les projets agricoles, portés par la profession sont conçus et restent encore dans une logique sectorielle, très encadrée par les élus de la chambre d’agriculture, comme cela apparaît nettement dans le Tarn. En dépit de périmètres d’actions proches et de création d’espaces de concertation, la chambre d’agriculture privilégie l’élaboration parallèle de projets agricoles. Ceux-ci sont reliés à la construction territoriale principalement par le biais du débat sur la rationalisation de l’utilisation de l’espace.

2. Quelles terres agricoles préserver en proximité urbaine ?

49Dans des départements en croissance démographique comme la Haute-Garonne et dans une bien moindre mesure le Tarn, où cette croissance est plus localisée, l’enjeu de la planification urbaine repose moins sur l’ampleur de la croissance démographique, que sur sa répartition et sur l’organisation spatiale de l’urbanisation (forme et localisation). Cet enjeu se répercute sur la protection des terres agricoles, puisque, logiquement, toutes ne se maintiendront pas, ce qui pose la question des critères d’identification des terres agricoles à préserver.

50Cette question est cruciale dans l’espace urbain de Toulouse, où le constat a été fait régulièrement des difficultés à contenir et organiser une croissance urbaine soutenue (cf. Bacconnier-Baylet, 2006).

51La chambre d’agriculture s’est organisée dès le début des années 1990 pour suivre l’action d’urbanisme et réfléchir à la présence d’une agriculture près de la ville. Elle s’est dotée dès 1993 d’une commission agriculture périurbaine. Elle opère depuis lors un suivi et un examen des documents et demandes d’urbanisme (devenir des espaces classés comme agricoles). À la fin des années 2000, le consensus général sur la préservation des terres agricoles prend la forme d’une décision de diminuer de moitié la consommation des terres agricoles, suivant les recommendations du Grenelle de l’environnement, de 1500 ha à 750 ha par an sur le département (Projet Agricole Départemental, Haute-Garonne, 2008). En parallèle, des outils sont pensés pour mesurer et suivre cette consommation. Dans le courant des années 2000, la chambre d’agriculture a répondu à plusieurs sollicitations pour identifier les terres agricoles à préserver en priorité. À la demande de l’agence d’urbanisme, en 2007, elle a mis au point un premier diagnostic agricole à l’échelle de l’aire urbaine (interscot). À l’occasion du projet de charte Agriculture Urbanisme Territoire, projet conduit par les services déconcentrés de l’État, elle participait également à l’établissement des critères qui serviraient à identifier les terres agricoles à préserver, cette fois-ci au niveau du département. Enfin, elle participe à ce questionnement à une plus grande échelle par les diagnostics qu’elle produit pour les documents d’urbanisme (SCoT de l’agglomération toulousaine et plans locaux d’urbanisme), dans des partenariats plus resserrés avec les communes et intercommunalités.

52Cette multiplicité des sollicitations, à différentes échelles, sous l’impulsion de différents acteurs publics, indique l’importance mais aussi les difficultés pour hiérarchiser les terres agricoles afin d’identifier celles qui seraient à préserver en priorité dans le projet urbain. Plusieurs critères sont pris en compte dans ces différents documents, qui qualifient différemment ces espaces. Le critère agronomique est commun. À plus grande échelle géographique, il doit être complété, en prenant en compte notamment les aménagements fonciers agricoles (draînage, irrigation), qui correspondent à des investissements importants dont la présence s’avère nécessaire pour certaines productions comme le maïs. Plus généralement, on peut remarquer que la réflexion s’organise autour des activités présentes actuellement, à partir des données disponibles pour les décrire. Celles-ci se sont beaucoup étoffées dans les 10 dernières années. Mais quel que soit le détail de ces descriptions, la question des terres agricoles à préserver en priorité est d’abord pensée comme la préservation des activités agricoles actuelles, sans repenser le projet agricole dans un territoire qui se transforme très rapidement, et qui développe de nouvelles attentes pour ses espaces ouverts.

53« Inverser le regard » dans l’exercice d’urbanisme, guider ce dernier par le souci de respecter les logiques de structuration des espaces agricoles suppose d’identifier si ces logiques concernent le « potentiel agricole » en général, les agriculteurs et productions en place, ou l’activité agricole que demandent habitants et entités territoriales.

54Au sein de la chambre d’agriculture du Tarn, un service urbanisme a été structuré avec l’embauche d’un juriste spécialisé en droit de l’urbanisme. Ce dernier suit notamment l’ensemble des procédures d’aménagement du département, à différentes échelles. Le service juridique est saisi sur les permis de construire et les certificats d’urbanisme en zone agricole uniquement, sur demande de la DDT, et aussi pour les communes sans documents d’urbanisme. Depuis 2008, ce service propose aux communes la réalisation de leur diagnostic agricole (prestation payante), avec une cartographie complète.

55Tant dans le Tarn qu’en Haute-Garonne, les chambres d’agriculture ont donc identifié l’enjeu que représentait pour l’activité agricole la croissance urbaine et sa planification. Les deux organismes, à une dizaine d’années d’intervalle, se sont dotés de services conséquents, notamment en termes de compétences, pour suivre et donner un avis sur l’action d’urbanisme, comme les y engage d’ailleurs la législation. Par ailleurs, leur structuration territoriale pour leur mission d’accompagnement des agriculteurs peut s’établir à des échelles proches des Pays. Chemin faisant, ces chambres d’agriculture deviennent des partenaires du débat territorial, consultées, participant à différentes démarches, engagées avec les collectivités territoriales dans l’élaboration et l’approbation de nombreuses chartes. Elles se singularisent néanmoins comme des acteurs soucieux de ne pas inféoder les logiques qui leur sont propres, sectorielles, aux logiques territoriales en émergence.

Conclusion

56L’avènement des territoires de projet dans les espaces périurbains de Midi-Pyrénées, au début des années 2000, a marqué l’essor d’une nouvelle dynamique de réflexion sur les fondements du développement territorial. La question du développement agricole y a été abordée initialement de façon discrète. Cependant, la mise en actes de la logique de projet, encouragée par la remobilisation d’expériences antérieures en matière d’animation du développement agricole et par le déploiement des nouveaux outils de planification territoriale comme les SCOT, a progressivement promu l’agriculture au rang des questions territoriales à traiter. Agir dans le champ agricole pour les territoires de projet engagés dans les dispositifs de planification territoriale, c’est d’abord construire une représentation du rôle de cette activité dans l’ordre territorial. La plus courante est celle de contention spatiale de l’étalement urbain. Nous avons néanmoins pu observer des fonctions territoriales plus complexes, où développement territorial et planification, prennent en compte l’activité agricole comme une activité économique, une activité qui contribue à améliorer le cadre de vie des habitants voire l’attractivité du territoire.

57La construction de ces représentations par les territoires de projet est à l’origine de nouvelles formes de coordination entre acteurs territoriaux, encore peu experts dans le champ agricole, et acteurs de la profession agricole, amenés à revisiter leurs pratiques, à prendre en compte de nouveaux périmètres d’intervention et à relégitimer leurs rôles au sein d’un système d’action territorial qui constitue désormais un nouvel horizon imposé par les nouveaux dispositifs d’action publique à visée territoriale.

58Pourtant, dans les cas étudiés, ces coordinations portent d’abord et essentiellement sur l’exercice de planification urbaine, pour lequel les chambres d’agriculture se sont dotées de compétences nouvelles et de services dédiés. Au-delà du consensus sur un moindre gaspillage du sol, la hiérarchisation des terres agricoles à préserver reste néanmoins difficile, car reliée directement au modèle agricole à promouvoir dans les territoires. Ce dernier n’apparaît pas mis en discussion entre acteurs territoriaux et représentants de la profession agricole. Ces deux catégories d’acteurs tissent des liens, mais n’élaborent pas encore un système de portage partagé d’un projet agricole pour le territoire.

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Bibliographie

Documents cités

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Notes

1 C’est le cas notamment en Haute-Garonne, où le conseil général emploie le même nombre de conseillers agricoles que la chambre d’agriculture.

2  Programme européen financé entre 2007 et 2013 par le FEADER pour soutenir des actions territorialisées de développement local.

3 « Par inversion du regard — « faire parler la géographie » — les auteurs du SCoT proposent donc que les espaces de nature ne soient plus considérés comme des réservoirs potentiels d’urbanisation, mais affichés comme « acteurs du projet », permettant de façonner, à partir des vides (sens habituels de la lecture de l’espace non urbanisé), la composition du projet. Cette armature d’espaces naturels et agricoles spatialement agencés, exige que soient posées les « limites » pensées comme des « entre-deux » où peuvent se valoriser les effets de nature comme le projet urbain. C’est sur ces « limites », zones tampon, que seront élaborés les schémas de tendances du développement futur ». (Volle et Bernie-Boissard, 2008).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 – Densité de population par commune en 2008 (en hab./km2)
Crédits Source : INSEE, Recensement de la population.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/138/img-1.png
Fichier image/png, 199k
Titre Fig. 2 – Localisation des quatre cas étudiés dans la carte des périmètres des Pays et des SCoT au 1er janvier 2011
Crédits ­
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/138/img-2.png
Fichier image/png, 190k
Titre Fig. 3 – Taux de croissance de la population des communes autour de Toulouse de 1999 à 2008
Crédits Source : INSEE, Recensements de la population.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/138/img-3.png
Fichier image/png, 278k
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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Duvernoy, Stéphanie Lima et Laurence Barthe, « Des projets agricoles dans la planification territoriale ? L’exemple de quatre Pays en Midi-Pyrénées »Sud-Ouest européen, 34 | 2012, 79-92.

Référence électronique

Isabelle Duvernoy, Stéphanie Lima et Laurence Barthe, « Des projets agricoles dans la planification territoriale ? L’exemple de quatre Pays en Midi-Pyrénées »Sud-Ouest européen [En ligne], 34 | 2012, mis en ligne le 05 décembre 2013, consulté le 25 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/138 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.138

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Auteurs

Isabelle Duvernoy

Chargée de recherche, INRA-UMR 1248 Agir, BP 52627 - 31326 Castanet Tolosan cedex, duvernoy@toulouse.inra.fr

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Stéphanie Lima

Maître de Conférences en géographie, UMR Dynamiques Rurales, 5, allées Antonio-Machado, 31058 Toulouse cedex 9, stephanie.lima@wanadoo.fr

Laurence Barthe

Maître de Conférences en géographie, UMR Dynamiques Rurales, 5, allées Antonio-Machado, 31058 Toulouse cedex 9, barthe@univ-tlse2.fr

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