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De deux faire une. Rhétoriques, actions et possibles dans la construction d’un espace régional « transcatalan »

Make two into one. Rhetorics, actions and possibles in the construction of a regional “transcatalan” space
De dos hacer una. Retóricas, acciones y posibles en la construcción de un espacio regional “transcatalán”
David Giband
p. 17-29

Résumés

Resté à l’écart de la coopération franco-espagnole, l’espace transfrontalier catalan connaît depuis peu de nombreux changements. La création d’un eurodistrict entend faciliter l’émergence d’un local transfrontalier dans une région marquée par le poids des dissymétries. Partant de l’analyse des rhétoriques et des représentations à l’œuvre, cet article interroge la valeur imageante du transfrontalier comme « métaphore spatiale », préalable à l’instauration de nouveaux référentiels d’action et de modes de projection territoriale des politiques publiques.

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Texte intégral

  • 1 Le discours des partis catalans régionalistes et autonomistes en France comme en Espagne distingue (...)

1L’espace situé de part et d’autre de la frontière franco-espagnole, entre Perpignan et Gérone, se présente à l’analyse comme un espace transfrontalier singulier. En dépit de la rhétorique unitaire, portée par les partis régionalistes – qui des deux Catalognes entend faire une 1 –, la frontière matérialisée par les Pyrénées, et incomplètement défonctionnalisée, sépare des territoires très différents. On n’y trouve ni la continuité physique qui se déploie de Biarritz à San Sebastián sous la forme d’un continuum urbain, ni l’ancienneté des formes de coopération de proximité, comme entre Strasbourg et Kehl (Dupeyron, 2003). Pour autant, évoquer un espace régional catalan n’a rien d’artificiel, tant l’histoire, la culture, les mentalités et les formes d’interpénétration sont nombreuses.

2En matière de coopération transfrontalière, cet espace a été longtemps pénalisé par l’atonie des acteurs locaux, comme par la vision expansionniste de la Generalitat de Catalogne et l’indifférence de la Région Languedoc-Roussillon, mais aussi par l’importance des écarts entre des territoires placés dans l’ombre des métropoles régionales. Le récent regain d’intérêt des acteurs locaux pour la constitution d’un territoire transfrontalier catalan s’inscrit à la fois dans la politique récente de l’Union européenne de renforcement des territoires transfrontaliers (2007-2013) et dans la prise de conscience locale d’une unité de destin. « Laboratoire de la construction transfrontalière », selon la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT, 2008), cet espace se rêve aujourd’hui territoire. L’originalité tient à la formulation récente, à partir du même projet d’eurodistrict, de deux projections de ce territoire en devenir qui appellent à la définition d’espaces du pensable et du possible. Loin d’être antagonistes, ces deux projets transcendant les traditionnels clivages locaux, relèvent d’une même métaphore spatiale, support à la mobilisation collective et à la définition de périmètres d’intervention.

  • 2  R. Crivelli, M.-C. Fourny, 2003, p. 58.

3Il s’agit, dans ce texte, d’interroger, moins les actions entreprises en matière de coopération transfrontalière que les représentations, les rhétoriques et les imageries déployées qui définissent des espaces du pensable et du possible en matière de construction territoriale transfrontalière. En reprenant la proposition de R. Crivelli et M.-C. Fourny (2003), nous proposons de considérer la coopération transfrontalière comme un système d’identification du territoire. «  Le territoire transfrontalier est donc entendu comme le produit de la représentation et de l’appropriation d’un espace de la relation, et lu dans les différenciations posées, affirmées, imaginées ou construites au travers d’une coopération 2.  » Derrière l’analyse des rhétoriques à l’œuvre, l’intention consiste à identifier les processus d’innovation territoriale mais aussi d’inertie qui conditionnent actions, représentations et possibles dans le devenir de cet espace.

I – De l’Eurorégion à l’Eurodistrict

4Au premier abord, l’espace situé de part et d’autre de la frontière franco-espagnole apparaît comme un espace improbable de la construction territoriale transfrontalière.

1. Un espace régional en creux pour une frontière partiellement défonctionnalisée

  • 3  Voir la figure 1 du texte d’introduction de ce numéro : D. Giband, « L’espace transcatalan en ques (...)
  • 4  Voir à ce sujet le texte de D. Sistach dans ce numéro.
  • 5  Rebaptisés par le ministère du Budget : « bureaux à contrôles nationaux juxtaposés. »
  • 6 Opération de contrôle de possession de tabac des véhicules particuliers qui a généré une congestion (...)

5À l’échelle de l’Eurorégion Pyrénées-Méditerranée, marquée par la polarisation des métropoles régionales (Barcelone, Toulouse, Valence), l’espace frontalier catalan se présente comme un espace en creux (fig. 1). Jusqu’aux années 2000, il paraît difficile d’évoquer un espace transfrontalier tant la réalité de la frontière comme césure reste prégnante. La frontière, tout à la fois limite physique, linguistique, économique et politique, sépare des territoires fort différents aux trajectoires divergentes : confins méridionaux marqués par leur empreinte rurale au nord contre marge urbaine et industrielle active de la métropole barcelonaise au sud. Tout, dans les modes de développement économique comme dans l’organisation physique de ces espaces, appelle à la dissymétrie : polarisation urbaine forte autour de Perpignan, seule ville des Pyrénées-Orientales, contre réseau urbain dense et maillant la plaine de l’Empordà 3 ; atonie rurale et crise de la société viticole au nord contre dynamisme économique et croissance industrielle au sud ; fragilité sociale et paupérisation importante en Roussillon contre prospérité insolente dans le Gironais. Jusqu’à une époque récente, la frontière ne pose guère de problème ; elle est une limite qui a forgé des territoires distincts et impose encore au quotidien une altérité 4. Contrairement à d’autres frontières du Massif pyrénéen, au paysage fait de friches douanières et à la signalétique frontalière discrète, la frontière reste perceptible dans la présence et l’activité des postes de douane 5 aux contrôles fréquents, particulièrement ceux du Perthus, principal point de passage de la frontière (fig. 2). La frontière n’est ici qu’imparfaitement défonctionnalisée en raison des trafics incessants (stupéfiants, clandestins) qui continuent à la caractériser (Tarrius, 1999). Elle a été même « re-fonctionnalisée », côté espagnol, à l’occasion des attentats meurtriers de Madrid en 2004, témoignant d’une fonction sécuritaire régulièrement réactivée lors des alertes antiterroristes. Côté français, la réactivation y est plus récente mais tout aussi active. Elle s’inscrit dans le cadre de la lutte contre le « tourisme fiscal », comme en avril 2009 lors de l’opération « Tabac légal 6 ». La frontière, jamais complètement estompée, conserve ainsi sa figure de passage appelant la transgression.

Fig. 1 – L’espace transcatalan, un espace en creux à l’échelle eurorégionale

Fig. 1 – L’espace transcatalan, un espace en creux à l’échelle eurorégionale

Réalisation : D. Giband

Fig. 2 – Un paysage frontalier maintenu : le col du Perthus, poste de douane et monument symbolique

Fig. 2 – Un paysage frontalier maintenu : le col du Perthus, poste de douane et monument symbolique

Cliché : D. Giband

6Dans ce contexte, le versant catalan des Pyrénées fait figure de parent pauvre de la coopération transfrontalière entre l’Espagne et la France. Celle-ci s’est, jusqu’à présent, concentrée sur le versant basque des Pyrénées d’une part, en raison de l’adoption précoce de statuts juridiques stables (Eurodistrict, consorcio) et de la dotation financière dont disposent ces établissements, et d’autre part, grâce à la complémentarité des acteurs locaux et à la volonté ancienne d’établir un espace politique et opérationnel commun malgré la frontière (Hardinguédy, 2004).

2. Le transfrontalier : un projet ancien et inégalement approprié

7Pourtant l’idée d’une coopération entre ces deux versants catalans des Pyrénées n’est pas en soi une idée neuve. Elle paraît, d’abord, concomitante de l’intégration de l’Espagne à la Communauté européenne et participe d’une histoire confisquée de la construction régionale. Elle relève, ensuite, d’une rhétorique ancienne, matérialisée dans la réalisation plus ou moins aboutie de projets ponctuels par quelques acteurs locaux.

  • 7 Ministère espagnol des Travaux publics et de l’Urbanisme.
  • 8 Président de la Generalitat de Catalogne de 1980 à 2003.

8Depuis l’entrée de l’Espagne dans la Communauté européenne, les actions de coopération se sont multipliées sur ce versant catalan des Pyrénées mais ont été appropriées par les Régions et les États et n’ont pas donné lieu à des actions concrètes, comme sur la façade atlantique. Des deux côtés de la frontière, les collectivités locales (départements, communes et comarques) prennent tardivement conscience du rôle qu’elles ont à jouer (Palard, 1997). Elles peinent à trouver leur place entre l’engagement des deux États – qui, en matière de transports et d’aménagement du territoire, laissent les collectivités locales en marge d’une coopération transfrontalière aux mains de la DATAR et du MOPU 7 – , et l’investissement des régions dans la Communauté de travail des Pyrénées (CTP) puis au sein de l’Eurorégion. Les deux États conservent jusqu’aux années 1990 la mainmise sur les fonds structurels (Interreg I A et II A), comme sur la conduite des groupes de travail, particulièrement ceux en charge des transports (Palard, 1999). Créée en juin 1986 à l’initiative du Conseil de l’Europe, la CTP reste un lieu de représentations symboliques pour les Régions, dont les rares études engagées n’ont, faute de moyens financiers, que peu de répercussions sur la coopération transfrontalière à l’échelle locale. Sous l’impulsion de J. Pujol 8, la CTP devient, dès 1991, une plate-forme de revendication pour les régions la constituant. En son sein, les collectivités locales (départements, municipalités, comarques) peinent à trouver leur marque et subissent le poids des stratégies et des rivalités régionales. La CTP fonctionne comme un outil de lobbying en faveur de la défense d’une coopération transpyrénéenne, contrepoids à l’axe alpin. Elle constitue, surtout, un élément stratégique de la micro-diplomatie de la Catalogne pour asseoir son développement et son autorité au sein de l’aire sud-ouest européenne (Bataillou, 2000 ; Tambou, 2000). Ce qui n’est pas sans générer des tensions entre la Catalogne et l’Aragon, la Catalogne étant favorable à un axe Barcelone / Toulouse, et explique également le refus barcelonais d’intégrer la communauté autonome de Valence, perçue comme une rivale.

  • 9 B. Dupeyron, 2003, p. 325.
  • 10 B. Dupeyron, op. cit., p. 236.
  • 11 Regroupement de plus de 300 villes de part et d’autre de la chaîne pyrénéenne.
  • 12 Barcelone, Toulouse, Valence, Saragosse, Palma de Majorque, Montpellier.

9Il en est de même pour l’Eurorégion, créée en 1993 sous l’impulsion de la Generalitat de Catalogne, qui ne tient pas à rester isolée de la manne financière d’Interreg. L’Eurorégion s’inscrit dans une stratégie de projection européenne de la part de la Generalitat, partie prenante d’une politique internationale catalane (Morata, 1995). Comme l’a relevé B. Dupeyron  : «  L’Eurorégion s’intègre dans cette vision plurielle du territoire européen et des actions publiques à mettre en œuvre pour défendre les intérêts de la Catalogne 9  », c’est-à-dire jeter les bases d’un réseau de coopération technique, économique et politique. «  L’Eurorégion est une construction politique marquée par une volonté symbolique initiale de la Generalitat de Catalunya de se démarquer par rapport à l’État espagnol 10  » qui repose sur une forte dimension identitaire (Paquin, 2002). Dimension éludée, toutefois, par la Région Languedoc-Roussillon dont les deux derniers présidents (J. Blanc et G. Frêche), se méfiant des stratégies catalanes, s’investissent peu dans le processus coopératif et n’accordent qu’une oreille distraite aux projets portés par les acteurs des Pyrénées-Orientales (Giband, Lefèvre, Lacquement, 2006). L’histoire de l’Eurorégion – comme celle de la CTP – n’est pas exempte de rivalités internes pénalisant la représentation des zones frontalières en son sein, ni des aléas nés des changements politiques. L’arrivée de P. Maragall, rival de J. Pujol, à la tête de la Generalitat de Catalogne marque un premier tournant. Faisant table rase des travaux de son prédécesseur, P. Maragall propose l’élargissement de l’Eurorégion aux Baléares (qui devient dès lors Eurorégion Pyrénées-Méditerranée), ce qui permet de dissocier plus clairement les missions de la CTP de celles de l’Eurorégion. Cet élargissement profite à un recentrage autour de l’Arc méditerranéen, préfigurant l’importance stratégique de l’eurocorridor Barcelone / Montpellier / vallée du Rhône, affirmé depuis par les différents plans de développement de la Generalitat. Élargissement qui participe d’un supra-régionalisme catalan en Europe du Sud-Ouest (Morata, 1995). Quant à la réélection de J. Blanc, en 1998, à la tête du Languedoc-Roussillon, grâce aux voix du Front national, elle obère sérieusement l’avenir des relations avec les autres acteurs régionaux français et espagnols. Deux autres structures de coopération et de réflexion ont été lancées à l’initiative de la Catalogne  : les eurocités 11 et le réseau C-6. Le projet d’eurocités, porté par J. Pujol, n’a pas donné lieu à de véritables projets. Quant au réseau C-6, fédérant les métropoles régionales 12, il offre un bilan décevant et cache difficilement les enjeux électoralistes de son initiateur (Maragall) qui entend contrer le projet d’eurocité de son rival.

10Qu’il s’agisse de la CTP, de l’Eurorégion ou du réseau C - 6, la plupart des réalisations engagées dans la zone méditerranéenne s’en tiennent à des secteurs d’action relativement symbolique (comme la culture) et n’abordent que très peu les enjeux réels comme le développement économique, la mise en réseau de services collectifs à l’échelle des bassins de vie frontaliers ou encore l’aménagement du territoire transfrontalier. La dimension symbolique l’emporte sur la volonté de mettre en œuvre une politique tangible de développement territorial. Dans la plupart des cas, le principal attrait de la coopération est d’apporter un surplus de légitimité aux leaders locaux (notamment catalans) en les propulsant symboliquement dans l’arène internationale (Harguindéguy, 2004).

3. Vers un changement d’échelle : la MOT et la gestion des programmes Interreg

  • 13 Qui ne fait qu’appliquer les directives nationales issues du 40e anniversaire du traité de l’Élysée (...)
  • 14 La ville de Perpignan obtiendra le statut symbolique de « capitale » de l’Eurorégion.

11L’émergence d’une politique transfrontalière pyrénéenne, portée par les Régions au titre de la CTP et de l’Eurorégion, n’écarte pas les acteurs étatiques et n’est pas non plus, paradoxalement, exclusive d’un repositionnement en faveur des collectivités locales. En ce qui concerne l’Eurorégion, la place décisive des représentants déconcentrés de l’État français avec la Commission conduit la DATAR à se réinvestir dans le transfrontalier, en créant à la fin des années 1990 la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT ; Dupeyron, 2003). Cet outil, opérationnel et statistique, imposé aux Régions françaises pour les programmes Interreg III, sera un élément décisif en faveur d’un changement d’échelle et d’une relance sérieuse de la coopération transfrontalière, assurant le passage partiel du portage des projets transfrontaliers des Régions aux collectivités locales. En l’espace de quelques années, sous la double férule de la MOT 13 et des nouvelles orientations européennes, s’affirme la pertinence d’une autre échelle d’intervention et de coopération  : le local. Dans le même temps, la concurrence s’exacerbe entre les différents échelons des collectivités territoriales pour la conduite des projets Interreg. Côté catalan, le monopole de la Generalitat est remis en cause par les gouvernements locaux, comme celui de la province de Gérone qui, dès la fin des années 1990, se dote de ressources financières et humaines dans le domaine de la coopération transfrontalière. Aux côtés de la province, les municipalités des principales villes et les comarques s’investissent dans ce champ inédit et entendent profiter de la manne financière d’Interreg III. Côté français, le désintérêt manifeste du président (G. Frêche depuis 2004) de la Région Languedoc-Roussillon et sa méfiance face au gouvernement de la Generalitat poussent les élus de Perpignan d’abord à militer pour une plus grande place des petites collectivités locales au sein de l’Eurorégion 14, puis, dès 2005, à défendre l’idée d’un espace transfrontalier s’étirant de Gérone au sud à Narbonne au nord. Au début des années 2000, le conseil général des Pyrénées-Orientales et la ville de Perpignan se dotent, de façon symétrique, de services des relations transfrontalières et de représentations à Barcelone puis à Gérone. Ces choix coïncident avec un changement de stratégie qui jusque-là se fondait sur le raccrochage du Roussillon à la seule locomotive barcelonaise. Il apparaît aux yeux des élus du Roussillon que la volonté barcelonaise d’accélérer la réalisation des différents tronçons du TGV Barcelone / Montpellier sert surtout les intérêts catalans, notamment ceux du port autonome, faisant du Roussillon une terre de passage plus que d’ancrage de la grande vitesse. Un constat identique est établi par les élus de Gérone et de Figueras qui craignent – croissance du port de Barcelone et pénurie foncière obligent – de voir l’Empordà, comme le Roussillon, se transformer en entrepôts de la grande vitesse barcelonaise.

12Si l’idée d’un territoire local du transfrontalier se fait progressivement jour dans la rhétorique étatique (la MOT) et locale, sa matérialisation pâtit d’une rivalité et d’une course en ordre dispersé pour l’obtention des subsides européens. La mise en place des premiers programmes Interreg III A (2000-2006) engendre des deux côtés du col du Perthus une foule de projets (51), symboles relativement inédits du dynamisme local à mobiliser les fonds européens. À eux seuls, les projets sur cette partie de la frontière franco-espagnole représentent plus de 26 % des financements européens sur tout le Massif pyrénéen, rompant avec l’apathie des décennies précédentes (MOT, 2008). Toutefois, ce dynamisme dissimule mal les rivalités pour l’obtention des crédits et les déséquilibres en faveur des collectivités territoriales catalanes. Par ailleurs, on relève la faiblesse des projets économiques, la quasi-absence de ceux relatifs à l’aménagement du territoire au profit des projets culturels très émiettés et à l’ambition moindre. Ces faiblesses se font jour lors de l’annonce de la réalisation du tronçon Barcelone / Perpignan de la ligne à grande vitesse, révélant l’absence d’une vision partagée, et réveillant une peur identique de la marginalisation des deux côtés de la frontière.

II – L’Eurodistrict catalan : l’instauration de nouveaux référents

13L’arrivée de la ligne à grande vitesse Perpignan-Gérone-Barcelone sert, dès 2006, d’accélérateur à la mise en œuvre d’un projet de coopération transfrontalière plus structuré que par le passé. L’importance des enjeux, la peur d’une marginalisation renforcée par la grande vitesse vont mobiliser l’ensemble des acteurs en présence et appeler à la réalisation d’un Eurodistrict catalan transfrontalier.

1. Grande vitesse et « zone grise » : la proximité invoquée

14Ces réflexions sont concomitantes des deux côtés des Pyrénées de l’arrivée de la grande vitesse et de ses effets prévisibles sur cet espace. La conduite commune de premières études, financées par Interreg III A, met en lumière les risques avérés de polarisation de cet espace par la métropole barcelonaise et de renforcement de l’effet corridor (Giband, Holz, 2006). Elles se doublent, côté français, d’une prise de conscience que l’avenir n’est pas à Barcelone mais bien à Gérone. À l’imaginaire local de « Barcelone la grande sœur », succède en Roussillon l’imaginaire d’un espace nord-catalan commun, balisé par deux pôles urbains intermédiaires : Gérone et Perpignan. Par ailleurs, les acteurs économiques s’invitent au débat et soulignent l’importance stratégique des flux de marchandises, notamment le transport combiné qu’il s’agit, avec la grande vitesse, de réorganiser entre le port de Barcelone, le marché international Saint-Charles à Perpignan (pôle d’éclatement des fruits et légumes venant d’Espagne) et celui en projet à Gérone. Le territoire à construire n’est pas seulement imaginaire, il participe aussi de la définition d’un espace de circulation et d’éclatement des marchandises structuré par la grande vitesse (voir fig. 4). De 2004 à 2008, au gré des colloques et des séminaires transfrontaliers préparant l’eurodistrict, émerge progressivement l’idée d’un territoire de proximité culturelle et fonctionnelle. Reprenant la formule de la zone grise, popularisée par le rapport Lamassour (2005), la proximité est invoquée comme une forme de légitimité. Selon A. Lamassour, les zones transfrontalières constituent une sorte de « zones grises » que le système de gouvernance européen ne sait pas traiter. La zone grise correspond à l’échelle intermédiaire entre le national et le régional pour la résolution des problèmes de la vie quotidienne en zone frontalière (construction d’une route, d’un équipement de rayonnement local) qui n’appelle ni le recours à l’État ni celui des structures interrégionales (CTP, Eurorégion). La zone grise – et les représentations qui l’accompagnent (valorisant la légitimité nouvelle du local transfrontalier, le bassin de vie) – agit comme le révélateur des possibilités de construction territoriale transfrontalière.

15Face à l’urgence que représente le renforcement de l’eurocorridor (construction de la ligne TGV, élargissement de l’autoroute A9, agrandissement du port de Barcelone), les acteurs locaux engagent, dès 2006, un ensemble de réflexions sur le type de structure à adopter. Encouragés par la MOT et par les nouvelles incitations européennes, les élus locaux optent pour l’eurodistrict, apprécié comme une structure opérationnelle et politique en faveur d’une coopération de proximité. L’objectif de l’eurodistrict, posé dans la déclaration de Céret (juillet 2007), est double : harmoniser les modes de coopération et rendre lisible un espace jusque-là inexistant sur la carte européenne. Contrairement à d’autres eurodistricts – comme l’eurodistrict Pamina –, aux fonctionnalités opérationnelles on privilégie une structure pensée comme « une métaphore spatiale » à fonction imageante. Celle-ci doit permettre l’émergence de représentations communes du futur territoire et est appelée à fonctionner comme un espace d’apprentissage collectif du transfrontalier ; étape nécessaire afin de poser les bases d’une gestion commune à venir (de type GECT), à travers la définition de référentiels d’action et de modes de projection partagés. Porté initialement par le département des Pyrénées-Orientales et les comarques de la province de Gérone, le projet fédère rapidement l’ensemble des collectivités locales. Aux premières rivalités, particulièrement franco-françaises (entre conseil général et ville de Perpignan), succède un relatif consensus débouchant sur la constitution d’un comité de pilotage paritaire (franco-espagnol, associant l’ensemble des collectivités locales), mais qui pâtit de l’absence d’un leadership fort.

2. Le réseau contre le territoire ? Inter ou trans ? Deux espaces du pensable et du possible

16Derrière le projet, en apparence consensuel, d’Eurodistrict transfrontalier catalan, deux façons de penser le futur territoire transfrontalier sont à l’œuvre (fig. 3 et 4).

17La première renvoie à la conception d’un espace unitaire dans lequel la collaboration s’inscrit dans une aire géographique circonscrite et qui présente des caractères d’homogénéité (fig. 3). Cette conception, défendue par le département des Pyrénées-Orientales et les comarques de la province de Gérone, s’appuie sur la nature nécessairement transfrontalière et territoriale du futur Eurodistrict dont la frontière est définitivement gommée. La seconde ne cherche pas à reconstruire une entité englobante mais vise à redéfinir les articulations entre des territoires composites qui constituent autant qu’ils instituent l’Eurodistrict catalan (fig. 4). Portée par les villes, cette vision utilise la rémanence de la frontière et de l’eurocorridor pour définir un espace interfrontalier de type réticulaire. Deux conceptions différentes mais non antagonistes sont donc ici à l’œuvre. La première renvoie à l’idée d’un milieu géographique défini par sa catalanité. Le transfrontalier revêt une consistance territoriale puisant dans des référents naturalistes (la montagne pyrénéenne) et culturels (un territoire transcatalan historiquement rural et agricole fait de microrégions à l’identité forte). L’histoire y est largement mobilisée dans l’idée de resignifier une histoire locale au travers de la valorisation d’un patrimoine rural et linguistique commun dont certains éléments du territoire sont constitutifs (les microrégions comme la Cerdagne, le Capcir). Cette vision transfrontalière se rapproche d’une perception régionaliste supposant l’existence naturelle et historique d’une entité territoriale homogène qui a survécu à l’histoire nationale et qui se fonde sur des liens culturels et identitaires. Liens qui s’expriment dans la valorisation de la catalanité supposée de ce territoire transfrontalier et mobilisent des références à la ruralité et à la catalanité. La rhétorique déployée ici est celle de l’unité comme configuration territoriale homogène et continue dont les facteurs sont recherchés dans l’histoire et dans la culture. Elle détermine une coopération sur des bases culturelles, socle à la définition d’un vocabulaire et de référentiels d’action commune. Le territoire dont il est question, tantôt objet, tantôt support à projets, tantôt discours, est sans cesse retravaillé et offre un support imageant à la construction de la collaboration commune.

Fig. 3 (a) – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Les entités « culturelles » de l’Eurodistrict

Fig. 3 (a) – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Les entités « culturelles » de l’Eurodistrict

Source : d’après MOT, 2008

Fig. 3b – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Un Eurodistrict comme territoire naturel

Fig. 3b – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Un Eurodistrict comme territoire naturel

Source : Diputació de Girona, 2003

  • 15 On peut citer, par exemple, le projet de création d’un pôle commun d’enseignement et de recherche d (...)

18La seconde vision s’établit sur des critères fonctionnalistes. Les critères de fonctionnalité reposent sur des données relatives à l’organisation sociale et économique d’un « espace interfrontalier » doublement structuré par le réseau de villes et le corridor européen de transports (fig. 4). L’espace interfrontalier tire son objet et sa forme de l’échange et de la nature des échanges, eux-mêmes déterminés par l’arrivée de la grande vitesse pour 2011, qui relie des points distants. Le tout est appelé à former un espace réticulaire rendu cohérent par le réseau de la grande vitesse dont les déclinaisons attendues (de type TER-GV entre les principales agglomérations) formeront la colonne vertébrale. Cet espace interfrontalier se présente comme un espace de brassage, de flux. Il s’apparente à un niveau pertinent d’intervention qu’il s’agit de gérer le plus efficacement à travers la maîtrise de quelques objectifs  : la connexion et l’interconnexion des réseaux locaux à la ligne à grande vitesse, l’organisation des flux de marchandises (à partir du nœud de transport du marché international Saint-Charles sur l’autoroute ferroviaire Barcelone-Luxembourg), les grands équipements structurants comme l’Opéra de Perpignan ou les projets de coopération universitaire 15. La connexion à la grande vitesse permet de projeter plus largement le futur espace « inter-catalan » au sein d’une Europe des corridors et de se positionner au cœur de l’Arc méditerranéen comme un carrefour et non plus comme une périphérie. La rhétorique de la connexion à la grande vitesse, utilisée par les représentants des grandes agglomérations, tant dans leurs projets urbains que dans leur approche de la coopération transfrontalière, témoigne d’une représentation de l’espace interfrontalier fondée sur la différenciation des parties qui le composent. Il n’y a pas de communauté d’espaces mais un contact, une connexion, qui fonde une relation. La différenciation est clairement posée comme un fait qualifiant cet espace, elle n’implique nullement son dépassement ou son affaiblissement mais appelle une connexion. Dans ce cadre réticulaire, l’interfrontalier apparaît au travers de relations de voisinage fondées sur une proximité spatiale qui justifie les échanges. En ce sens, l’espace interfrontalier tire sa légitimité d’une proximité topologique plus que topographique, contrairement à l’approche de type transfrontalier.

3. La métaphore de la conurbation archipel : force imageante et jeux de pouvoir

19La construction d’un réseau inter-frontalier permet à la plupart des agglomérations présentes d’échapper à la position de villes frontières qui a longtemps été la leur et de se défaire de l’image handicapante d’une « région périphérisée » par les métropoles voisines. Le réseau tire sa légitimité d’une double rhétorique : celle, politique, d’une « conurbation archipel », promue par le maire de Perpignan et celle, technique et économique, de la grande vitesse. La métaphore de l’archipel, représentation certes très artificielle de la réalité urbaine (Giband, 2006), permet toutefois de fédérer les actions des villes et de donner un sentiment d’appartenance commune. Il s’agit aussi de pouvoir peser sur la scène régionale en invoquant le chiffre hautement symbolique du million d’habitants ; même si ce million est partagé en cinq agglomérations principales distantes pour les plus éloignées de 200 km et séparées par des zones rurales parfois à faible densité. Ce réseau repose sur une conception topologique de l’espace régional frontalier qui associe des pôles suivant une logique de connexité et est déterminé par la nature des échanges, matériels et immatériels, qui le constituent. Il repose ensuite, à l’instar de la dimension transfrontalière, sur une dimension identitaire liée à la catalanité des villes le composant.

20Plus qu’une démarche instituée, le réseau de villes répond à une rhétorique à valeur imageante, fondée sur un ensemble de possibles et d’opportunités. La démarche tire sa pertinence de la possibilité de renforcer la complémentarité des fonctions entre des agglomérations qui seules ne disposent pas de la taille ni de l’attractivité suffisante pour peser sur cette partie de l’Arc méditerranéen. Elle permet également aux acteurs en présence de réfléchir à un nouveau mode de gouvernance territoriale dans le cadre inédit de relations de proximité entre, d’un côté, des agglomérations urbaines, moteur fonctionnel du futur territoire, et de l’autre, des collectivités territoriales (dont les comarques et le conseil général des Pyrénées-Orientales), moteur institutionnel et porteur du projet d’Eurodistrict. Cette démarche n’est, à l’évidence, pas exempte de rivalités entre les échelons territoriaux qui constituent et participent à l’eurodistrict. La structuration, même informelle et imageante, d’un réseau urbain (comme colonne vertébrale de l’Eurodistrict catalan), si elle permet une mutualisation de certains équipements (dans le champ culturel et universitaire), tient aussi du marketing territorial et de stratégies de pouvoir qui se combinent ici à différentes échelles. Échelle locale d’abord : l’enjeu est de taille quant à la maîtrise du projet territorial à venir entre les agglomérations d’un côté, les comarques et le département de l’autre. Rivalités institutionnelles, donc, qui prennent une résonance particulière dans le contexte français de modification du « mille-feuille territorial » et qui, côté espagnol, participent d’une rivalité de pouvoir entre villes et comarques. Ces rivalités institutionnelles se déclinent également, de façon classique, entre les espaces urbains et les zones rurales. La démarche du réseau n’agrée pas certains acteurs historiques de la construction transfrontalière, comme les communes françaises et les comarques rurales de Cerdagne dont la représentation du réseau urbain se réfère à celui de Barcelone-Toulouse, en raison d’un positionnement sur l’axe Toulouse / Barcelone et de la présence d’intérêts immobiliers barcelonais sur le Pla-teau cerdan. Échelle régionale ensuite : il s’agit pour des acteurs périphérisés de faire entendre leur voix et leur légitimité face aux acteurs historiques de la construction transfrontalière : régions, métropoles et États. La métaphore d’un réseau urbain archipel ne participe pas seulement de l’affichage marketing, il s’agit de donner corps et réalité à un ensemble urbain présenté comme millionnaire, sorte d’espace « quasi métropolitain » mais sans métropole, et donc capable de faire jeu égal avec les métropoles régionales. Échelle du jeu politicien enfin : la rivalité dépasse le champ institutionnel et s’invite au cœur des querelles clochemerlesques qui opposent, côté français, depuis plus de dix ans conseil général à gauche et ville de Perpignan à droite.

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  • 17 G. Frêche déclarait de façon provocante : « Les Catalans sont des cons. » (La Semaine du Roussillon(...)

21Par ailleurs, visions inter ou transfrontalières ne suscitent pas, loin s’en faut, l’adhésion des Régions. Le 9 novembre 2009, le gouvernement de la Generalitat de Catalogne invalidait la demande de création d’une structure intercommunale transfrontalière sur le Plateau cerdan de la part des comarques, sur un modèle se rapprochant de celui du val d’Aran 16 et disposant d’une autonomie accrue. La décision de la Generalitat s’explique par le refus de voir se multiplier les « petites républiques transfrontalières autonomes » (Harguindéguy, 2004), par la volonté de maîtriser un processus centralisé de coopération européenne et celle de concentrer les moyens sur l’axe Barcelone / vallée du Rhône. Côté français, la position attentiste de la Région Languedoc-Roussillon s’explique pour partie par les positions politiques de son président n’hésitant pas à juger les Catalans (du Nord) de façon péjorative 17 et considérant cette partie du territoire régional comme une périphérie sous-développée, portant les efforts sur l’axe Nîmes-Montpellier.

22En mettant en contact des acteurs différents, en définissant un vocabulaire commun (celui de l’archipel / réseau urbain, celui de la connexion à la grande vitesse), le réseau ne constitue pas seulement un concept opératoire, renvoyant aux flux d’échanges, mais aussi une métaphore spatiale caractérisant cet espace interfrontalier en gestation. La constitution d’un tel réseau tient autant aux synergies recherchées (dans les champs économiques, universitaires, culturels) qu’à la volonté des acteurs engagés de renforcer leur position d’influence et leur assise territoriale.

4. Référentiels d’action et modes de projection

23Ces deux modes de projection de l’Eurodistrict catalan, loin de fonctionner sur le seul mode de la rivalité institutionnelle ou politicienne, définissent autant « d’espaces du possible et du pensable » en matière de coopération transfrontalière. Ils remplissent trois fonctions principales : constituer un forum d’échange et de discussion, améliorer le portage des projets européens, définir une imagerie commune suffisamment puissante pour susciter une large adhésion. En ce sens, l’Eurodistrict constitue une « métaphore spatiale » du trans ou de l’interfrontalier. Ces deux représentations de l’Eurodistrict ne sont pas exclusives l’une de l’autre et tendent à se rejoindre à travers la structuration du futur espace que propose la MOT dans le livre blanc de l’Eurodistrict (MOT, 2008).

24Indépendamment de la voie choisie (inter ou transfrontalier), l’Eurodistrict catalan autorise les acteurs en présence à développer leurs propres référentiels, permettant de décrire et de penser leur territoire en dehors des cadres de la CTP et de l’Eurorégion. En la matière, on peut opposer les référentiels d’action et de représentation propres à la CTP et à l’Eurorégion, qualifiés par F. Dupeyron de « projection extérieure catalane », à ceux des acteurs endogènes à cet espace ; et qu’à notre tour nous qualifions de « projection intérieure catalane ». Si l’idée d’une « projection extérieure catalane » décrit, à l’échelle de l’Eurorégion, les efforts de représentation externe des intérêts catalans (et barcelonais), celle de « projection intérieure catalane » renvoie à la projection d’un ensemble de représentations sociales, culturelles et territoriales communes à destination des acteurs de cet espace catalan. Elle se fonde sur le recours à l’historiographie, à la métaphore spatiale (celle de l’Eurodistrict inter ou trans), et au poids structurant du corridor. Représentations qui s’inscrivent dans un bassin de vie nord-catalan. On comprend l’importance accordée à l’aménagement du territoire, considéré comme le plus petit dénominateur commun à ces deux représentations (inter et trans), tout à la fois support et outil de projections à valeur imageante. La mise en place d’un comité de pilotage au sein de l’Eurodistrict sur cette question et le choix de la compétence « aménagement du territoire » au sein du futur GECT en sont les principales illustrations.

25De nouveaux référentiels de l’action publique émergent sur la scène locale, tantôt au travers de la rhétorique transfrontalière, valorisant l’unité d’action et de lieu, tantôt au travers de la rhétorique interfrontalière misant sur la connexité et les interdépendances. Plus largement, cet exemple catalan témoigne de la multiplication récente des initiatives trans et interfrontalières de ces dernières années, avec pour conséquence la formation de territoires hybrides à mi-chemin entre l’intégration au sein d’un État et d’une institution transfrontalière. Ces territoires (trans ou inter) frontaliers catalans rappellent enfin qu’il ne s’agit pas ici de catégories normées de zonage mais bien plus de territoires fluides qui n’émergent qu’à la suite d’une prise de conscience des acteurs locaux.

Fig. 4 – La représentation d’un espace interfrontalier réifié par la grande vitesse

Fig. 4 – La représentation d’un espace interfrontalier réifié par la grande vitesse

Réalisation : D. Giband

Conclusion : l’espace transcatalan entre inerties et innovations

26Après des décennies de coopération transfrontalière placée sous le sceau d’un partenariat interrégional – à la fois englobant et exclusif pour cet espace non métropolisé –, s’affirme la vision d’un territoire transfrontalier catalan de proximité à la forte valeur imageante. Ce n’est pas tant l’ampleur des projets ni leur originalité qui retient l’attention que la mise à jour de processus d’inertie et de renouvellement du territoire dont ces projets témoignent. Inertie d’abord des limites étatiques qui induisent un important différentiel d’action entre un Nord dépendant des décisions de l’État, et un Sud plus autonome dans la conduite de sa stratégie et la mobilisation des programmes et des fonds européens. Inertie ensuite des usages de cet espace transcatalan. Contrairement à la rhétorique dominante, définissant un bassin de vie commun, les usages de cet espace se limitent pour l’instant à une pratique consumériste et récréative en des points précis de la frontière.

27Ces collaborations et projets de territoire participent aussi au renouvellement des référents d’identification du territoire transfrontalier. Pour la première fois, le territoire de la coopération transfrontalière catalane apparaît comme un territoire d’échelle locale, reposant sur la délimitation d’un bassin de proximité. L’invention d’un local trans ou interfrontalier constitue une rupture dans les représentations et les formes d’action publique au sein de la coopération transfrontalière de ce versant des Pyrénées. Toutefois, cette invention du local paraît paradoxale. Contrairement à ce qui se fait sur le versant basque, le local ne bénéficie pas d’une continuité urbaine portée par l’ancienneté des projets. Elle repose sur une métaphore spatiale (l’Eurodistrict) portant deux visions du devenir transfrontalier qui l’une comme l’autre redonnent du sens à l’idée d’un bassin de vie et d’une communauté de destin. Cette métaphore crée de la continuité spatiale et, surtout, est l’occasion de construire un discours progressiste du local, particulièrement au nord, pour lequel l’intégration représente un aboutissement. Dans ce mouvement d’inertie / innovation, se forge une configuration territoriale innovante à la fois réticulaire et aréolaire. Le territoire transfrontalier en devenir s’apparente à un espace transactionnel, devenu un lieu commun symbolique, support de valeurs partagées et objet d’une même préoccupation nécessitant l’élaboration de formes de gestion collective (dont le futur GECT). Un territoire au final plus « transcatalan » (pour sa force imageante et identifiante) que transfrontalier (dans un sens fonctionnel et opérationnel) qui fait des périphéries un centre et confère à la ligne frontière une valeur symbolique et intégratrice.

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Bibliographie

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Notes

1 Le discours des partis catalans régionalistes et autonomistes en France comme en Espagne distingue traditionnellement la Catalogne Sud (province espagnole de Catalogne) et la Catalogne Nord (département français des Pyrénées-Orientales), « injustement » séparées par le traité des Pyrénées (1659).

2  R. Crivelli, M.-C. Fourny, 2003, p. 58.

3  Voir la figure 1 du texte d’introduction de ce numéro : D. Giband, « L’espace transcatalan en question ».

4  Voir à ce sujet le texte de D. Sistach dans ce numéro.

5  Rebaptisés par le ministère du Budget : « bureaux à contrôles nationaux juxtaposés. »

6 Opération de contrôle de possession de tabac des véhicules particuliers qui a généré une congestion du trafic et une série d’embouteillages en mars 2009.

7 Ministère espagnol des Travaux publics et de l’Urbanisme.

8 Président de la Generalitat de Catalogne de 1980 à 2003.

9 B. Dupeyron, 2003, p. 325.

10 B. Dupeyron, op. cit., p. 236.

11 Regroupement de plus de 300 villes de part et d’autre de la chaîne pyrénéenne.

12 Barcelone, Toulouse, Valence, Saragosse, Palma de Majorque, Montpellier.

13 Qui ne fait qu’appliquer les directives nationales issues du 40e anniversaire du traité de l’Élysée (2004) et les possibilités offertes par la loi sur les libertés et les responsabilités locales (autorisant les Groupements locaux de coopération transfrontalière, GECT).

14 La ville de Perpignan obtiendra le statut symbolique de « capitale » de l’Eurorégion.

15 On peut citer, par exemple, le projet de création d’un pôle commun d’enseignement et de recherche dans le domaine du socio-médical entre les universités de Gérone et de Perpignan, soutenue par un financement Interreg III.

16 Le val d’Aran bénéficie d’un statut spécial lui accordant, en Catalogne, une grande autonomie, ce qui a facilité la constitution d’une large coopération transfrontalière à l’échelle de la vallée de la Garonne (Harguindéguy, 2004).

17 G. Frêche déclarait de façon provocante : « Les Catalans sont des cons. » (La Semaine du Roussillon, Dossier « Pourquoi George Frêche nous prend pour des cons », 26 janvier 2010).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 – L’espace transcatalan, un espace en creux à l’échelle eurorégionale
Crédits Réalisation : D. Giband
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/1693/img-1.png
Fichier image/png, 269k
Titre Fig. 2 – Un paysage frontalier maintenu : le col du Perthus, poste de douane et monument symbolique
Crédits Cliché : D. Giband
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/1693/img-2.png
Fichier image/png, 362k
Titre Fig. 3 (a) – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Les entités « culturelles » de l’Eurodistrict
Crédits Source : d’après MOT, 2008
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/1693/img-3.png
Fichier image/png, 167k
Titre Fig. 3b – La représentation d’un territoire transfrontalier naturel et culturel : Un Eurodistrict comme territoire naturel
Crédits Source : Diputació de Girona, 2003
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/1693/img-4.png
Fichier image/png, 929k
Titre Fig. 4 – La représentation d’un espace interfrontalier réifié par la grande vitesse
Crédits Réalisation : D. Giband
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/1693/img-5.png
Fichier image/png, 159k
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Pour citer cet article

Référence papier

David Giband, « De deux faire une. Rhétoriques, actions et possibles dans la construction d’un espace régional « transcatalan » », Sud-Ouest européen, 28 | 2009, 17-29.

Référence électronique

David Giband, « De deux faire une. Rhétoriques, actions et possibles dans la construction d’un espace régional « transcatalan » », Sud-Ouest européen [En ligne], 28 | 2009, mis en ligne le 20 mai 2016, consulté le 22 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/soe/1693 ; DOI : 10.4000/soe.1693

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Auteur

David Giband

Maître de conférences en Aménagement-Urbanisme, université de Perpignan Via Domitia, et membre de l’UMR CNRS 5045 « Mutations des territoires », giband@univ-perp.fr

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