1Le projet de nouvelle ligne à grande vitesse (LGV) au Pays basque, actuellement en construction, permettra de relier les trois capitales de province de la Communauté autonome basque (CAB) ainsi que la ville d’Irún à la frontière avec la France. Ce projet a fait l’objet d’une intense concurrence politique entre différentes échelles institutionnelles. D’une part, la mise en œuvre du projet a avancé au moyen d’un long processus de négociation entre les échelles institutionnelles nationale et régionale. Alors que le « Y basque » constitue l’un des premiers projets de LGV proposés en Espagne, sa mise en œuvre a été systématiquement retardée dans le temps. Nous proposons de concentrer la première partie de notre analyse sur cette concurrence interinstitutionnelle à différentes échelles.

2Le projet de LGV au Pays basque fait, par ailleurs, l’objet d’une forte opposition au niveau local. Il s’agit en toute probabilité du projet de LGV le plus contesté à l’intérieur de l’Espagne. C’est depuis le début des années 1990 que l’opposition face au projet de LGV au Pays basque s’est structurée à travers la mobilisation de différents types d’acteurs. La deuxième partie de notre analyse portera sur la façon dont cette mobilisation s’est structurée et a évolué au cours du temps.

I – Basque = conflit

4L’histoire récente du Pays basque est indissociablement liée à l’idée de conflit. Le « conflit basque » à dimension fortement politique s’est déroulé dans un contexte de radicalisation et de violence qui a concentré pendant des années l’attention de l’opinion publique espagnole. Cette histoire complexe et souvent traumatique a été largement documentée (en français, entre autres, Izquierdo, 2000 ; Jaureguiberry, 2007 ; Urteaga, Ahedo, 2004). Les forts clivages idéologiques, les différents sentiments identitaires, les dynamiques de violence ou la forte présence médiatique sont certains ingrédients constitutifs de ce conflit.

5C’est à l’intérieur de cette situation de conflit structurel que certaines controverses environnementales se sont développées au Pays basque. Ces controverses sont devenues des « scénarios » permettant de renforcer ou de consolider les clivages idéologiques, de mettre à l’épreuve les différents sentiments identitaires et, plus largement, de participer au processus de recomposition politique et aux luttes de pouvoir. Les recherches concernant le « mouvement écologiste basque » (Barcena et al., 1995, 2003 ; Barcena, Ibarra, 2001) ont décrit les principales dynamiques d’interaction entre le conflit basque et les controverses environnementales. L’histoire récente du Pays basque est marquée notamment par deux événements majeurs à cet égard. Le premier événement concerne le projet de la centrale nucléaire de Lemóiz. Dans les années 1970, le gouvernement espagnol et l’entreprise d’énergie électrique Iberduero lancent un programme visant la construction d’une série de centrales nucléaires sur la côte cantabrique. La centrale de Lemóiz située à 25 kilomètres de Bilbao fait partie de ce programme. Le projet fait face à une opposition très importante de la part d’une série de groupes anti-nucléaires, des associations de riverains, des groupes culturels et des partis politiques, à une époque caractérisée par une forte instabilité économique et politique. L’organisation armée ETA (Euskadi Ta Askatasuna) décide d’intervenir dans ce conflit à travers la réalisation d’une série d’attentats. Entre 1977 et 1982, l’ETA assassine trois travailleurs et deux ingénieurs de l’entreprise Iberduero. En raison des mobilisations des opposants et des actions violentes de l’ETA, Iberduero décide d’abandonner le projet. La centrale nucléaire n’entrera jamais en service.

6La deuxième controverse environnementale majeure a lieu une dizaine d’années plus tard. Entre 1990 et 1992, on assiste à la mobilisation d’une série de groupes écologistes contre la réalisation de la nouvelle autoroute de Leizaran entre la CAB et la Navarre. Avec le démarrage des travaux, l’ETA décide d’intervenir, en effectuant une longue série d’attentats qui provoquent la mort de quatre personnes. Face à cette campagne d’attentats, les institutions régionales et locales responsables du projet négocient une alternative au tracé avec une partie de l’opposition qui s’organise à l’intérieur du groupe Lurraldea (Territoire). Comme résultat de cette négociation, l’ETA met fin à sa campagne d’attentats et le projet, après avoir fait l’objet d’une série de modifications, sera finalement réalisé.

7L’évolution du dossier de la GV contient certains traits caractéristiques de ces deux controverses. Pourtant, cette évolution interagit directement avec des changements associés au « conflit basque » qui ont lieu à partir notamment de la deuxième moitié des années 2000. Dans ces circonstances, la controverse sur la GV jette les bases pour l’émergence d’une nouvelle époque.

II – Le projet de la controverse : objet et nom

1. L’objet

8La nouvelle LGV au Pays basque, à écartement européen, comptera environ 175 kilomètres de longueur. En raison de la topographie montagneuse du Pays basque, 60 % du tracé de la nouvelle ligne s’effectue par tunnel et 10 % par viaduc respectivement. Le nouveau tracé se situe à proximité de nombreuses communes de taille petite et moyenne qui forment un tissu urbain continu. La nouvelle infrastructure reliera les trois capitales de province de la CAB (Bilbao, Saint-Sébastien et Vitoria-Gasteiz) ainsi que la ville d’Irún à la frontière avec la France (fig. 1). Elle desservira cinq gares : celles situées dans les quatre villes mentionnées et la gare intermédiaire (Ezkio-Itsaso). Il est prévu que la nouvelle ligne soit connectée avec l’ensemble du réseau espagnol à travers une nouvelle ligne entre Vitoria et Valladolid (travaux en cours de réalisation). D’autres connexions sont également envisagées à plus long terme en direction de la Navarre et de la Cantabrie. Enfin, la nouvelle ligne devrait permettre la connexion avec le réseau français à travers le réseau existant ou le projet de ligne nouvelle Bordeaux–frontière espagnole. La ligne au Pays basque faisait partie du projet prioritaire (n^o 3) axe ferroviaire à GV du sud-ouest de l’Europe. À l’issue de la révision des orientations des Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) présentée par la Commission en octobre 2011, le projet basque est inclus désormais dans le nouveau corridor transeuropéen atlantique (n^o 7).

9Avec la réalisation de cette nouvelle ligne, les temps de parcours entre les trois capitales basques vont sensiblement diminuer. De même, si la nouvelle ligne entre Valladolid et Vitoria et la possible ligne Bordeaux–frontière espagnole sont mises en service, les temps de parcours entre le Pays basque et les villes espagnoles et françaises se réduiront sensiblement (tabl. 1 et 2). Le gouvernement basque prévoit de transporter 4,25 millions de passagers chaque année. En 2006, l’administration régionale envisageait également la circulation de 31 trains de fret ferroviaire à travers un système de ferroutage (l’équivalent de 1 175 poids lourds par jour).

Tableau 1 – Temps de parcours prévus entre les capitales basques

	Grande vitesse	Véhicule particulier	Car
Bilbao – Vitoria-Gasteiz	28 mn	45 mn	1 h
Bilbao – Saint-Sébastien	38 mn	1 h	1 h 10
Vitoria-Gasteiz – Saint-Sébastien	34 mn	1 h 10	1 h 30

Source : www.euskalyvasca.com

Tableau 2 – Temps de parcours entre Bilbao et Madrid, Paris, Bordeaux

	Grande vitesse	Chemin de fer conventionnel	Car	Avion
Bilbao – Madrid	2 h 40	4 h 58	4 h 15	1 h* (1 h 40 **)
Bilbao – Bordeaux	1 h 50	4 h 55	4 h 20
Bilbao – Paris	4 h	9 h 10	12 h	1 h 40* (2 h 20**)

* Temps effectif 
** Chiffres affichés sur le site www.euskalyvasca.com

Source : www.euskalyvasca.com

11Les travaux de construction de la nouvelle ligne ont démarré en octobre 2006. L’entrée en service de la nouvelle ligne est prévue pour après 2018.

2. Le nom

13L’existence de ces différentes dénominations n’a rien d’anecdotique. Le débat ferroviaire en Espagne a été souvent traversé par l’opposition entre les notions de GV, de vitesse élevée et de hautes prestations. Dans ces circonstances, la notion de GV est loin d’être stabilisée. Dans le cas basque, cette ambiguïté est plus importante. Elle constitue un atout autant qu’une limite pour l’avancement du dossier. Le fait de concevoir le projet comme un nouveau réseau structurant la région permet, dans une certaine mesure, de légitimer le projet d’un point de vue interne. Pourtant, cette conception pose problème lorsqu’il s’agit de trouver des alliés externes ou de faire entrer le projet sur l’agenda du gouvernement espagnol, car le projet apparaît comme une proposition isolée difficile à justifier du point de vue de l’intérêt général en Espagne. En outre, à la différence d’autres projets espagnols, on évitera de parler, notamment au niveau régional, de l’AVE basque, car l’expression Alta Velocidad Española (AVE) (grande vitesse espagnole) aurait une connotation homogénéisante par rapport à une éventuelle spécificité basque. Enfin, il est intéressant de noter que face à cette ambiguïté dans la dénomination officielle, le mouvement d’opposition au projet met en avant la critique contre la GV. En effet, c’est le « non » à la GV le point d’accord sur lequel ce mouvement se structure. Les protestataires se mobilisent non pas tant contre un « nouveau réseau ferroviaire », ni contre un « tracé particulier » (le Y basque) que contre un train à GV.

III – Concurrence inter-institutionnelle

14Différentes échelles institutionnelles participent à la mise en œuvre du projet de LGV au Pays basque. Nous présentons dans cette partie les principaux porteurs du projet, à savoir, le gouvernement basque, le gouvernement espagnol et l’Union européenne (UE).

1. La région comme porteur majeur

15Le gouvernement basque occupe non seulement le rôle du co-metteur en œuvre mais il apparaît aussi comme l’un des principaux porteurs du projet. La conception du projet d’un point de vue de structuration interne vient renforcer le rôle et la légitimité de l’administration régionale dans ce dossier. C’est notamment le ministère des Transports du gouvernement basque, à travers sa direction des infrastructures, qui est l’entité chargée du développement du dossier de la GV au sein de l’administration régionale. Il fait avancer le dossier de la GV à partir de différents types d’intervention : planification, aménagement du territoire et maîtrise d’ouvrage déléguée.

Planification

16Le ministère des Transports basque intervient, depuis sa création dans les années 1980, dans la planification d’une série d’infrastructures de transport au niveau régional. En matière ferroviaire, le ministère des Transports gère à travers le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire Euskal Trenbide Sarea (ETS) et l’opérateur de transport (Eusko Trenbideak) le réseau métrique régional. Cette responsabilité dans la gestion et la planification du réseau métrique régional contribue directement à la mise sur l’agenda d’un programme de modernisation du réseau ferroviaire basque.

Aménagement du territoire

18Entre la rédaction des premières études et le lancement des travaux de construction en 2006, plus de 15 ans se sont écoulés. Pendant cette période, l’administration régionale fait avancer le dossier en tant que responsable de la politique d’aménagement du territoire. Le ministère des Transports basque sera le responsable de l’élaboration d’un schéma territorial sectoriel concernant les réseaux ferroviaires situés à l’intérieur de la région. Le projet de LGV constitue la principale justification de ce nouveau schéma qui permettra d’assurer les réserves foncières nécessaires pour la réalisation de la nouvelle ligne, jusqu’au démarrage définitif des travaux. Dans la pratique, l’élaboration de ce schéma permet que le processus de concertation avec les institutions locales soit porté par le gouvernement régional.

Maître d’ouvrage délégué

2. Le gouvernement espagnol comme maître du temps dans l’échange politique

21Pendant tout ce temps, le projet continue à être objet d’échange et de compétition politique entre l’administration basque et espagnole. Dans la deuxième législature de gouvernement du PP (2000-2004), la confrontation entre les deux administrations, en raison notamment de la stratégie d’émancipation politique portée par le gouvernement basque, s’intensifie. Le dossier de la GV devient un terrain sur lequel cette confrontation se matérialise. Dans la période la plus tendue, le ministère des Transports du gouvernement basque décide de lancer l’appel d’offres pour la réalisation des premiers tronçons de la ligne. En réponse, le gouvernement espagnol du PP dénonce cette initiative auprès des tribunaux. L’accord d’avril 2006 mentionné est également le résultat d’une négociation parlementaire entre le parti nationaliste basque (PNV) et le parti socialiste espagnol (PSOE) au sein du Congrès des députés. Le PNV vote en faveur du budget de l’État au Congrès des députés et soutient le PSOE lors du processus de négociation avec l’ETA. Le gouvernement espagnol de Rodríguez Zapatero s’engage, à son tour, à lancer les travaux de construction de la nouvelle ligne et à faire participer le gouvernement basque à la réalisation des travaux. Le projet de LGV basque représente, dans ce contexte, l’un des objets politiques permettant le rapprochement entre ces deux partis politiques. De même, avec l’arrivée de la crise économique et les nouvelles restrictions budgétaires, le PNV exige que les travaux concernant le projet basque ne soient pas ralentis en échange de son soutien au gouvernement espagnol au sein du Congrès des députés.

22En raison de son caractère fortement régional, le projet basque ne sera pas assumé par l’administration espagnole comme une vraie priorité. Du point de vue de la planification ferroviaire, la création du nouveau réseau basque poserait des problèmes techniques en termes d’exploitation à l’intérieur du réseau espagnol. Cela étant, le projet basque aurait pu être porté par l’administration espagnole comme un élément d’une solution plus globale au problème posé par l’accroissement des trafics internationaux marchandises sur le corridor atlantique. Pourtant, ce n’est que très tardivement que le fret ferroviaire entre dans l’agenda du gouvernement espagnol.

3. L’Europe comme opportunité partiellement saisie

24L’UE joue à travers le programme de réseaux transeuropéens un rôle indirect sur le projet de ligne GV au Pays basque. Dans la période 2000-2006, 16 millions d’euros ont été accordés pour la réalisation des études dans le cadre des aides RTE-T. Dans la période de programmation 2007-2013, le projet a fait l’objet d’une aide d’environ 55 millions d’euros sur le budget RTE-T. Le fait que le projet fasse partie d’un projet prioritaire des RTE-T sera systématiquement mobilisé par l’administration régionale pour demander au gouvernement espagnol la réalisation du projet. Cette circonstance sera également utilisée comme argument d’autorité à l’intérieur d’une stratégie de quête de légitimité régionale vis-à-vis des opposants au projet. En revanche, les priorités du gouvernement espagnol étant focalisées sur les connexions à Valence, Malaga ou Valladolid, l’inscription du projet basque sur les schémas prioritaires ne semble pas constituer une garantie pour sa réalisation. En effet, le financement communautaire consacré, à ce jour, à ce projet à travers les fonds RTE-T est nettement inférieur aux aides destinées à d’autres projets qui n’ont pas fait partie des projets prioritaires au niveau européen. Voici le paradoxe : l’un des projets à plus forte sensibilité communautaire fera l’objet d’une aide communautaire relativement modérée.

IV – L’opposition locale face au projet

25Le projet de LGV au Pays basque s’est heurté à une forte opposition locale. Cette opposition s’est structurée en trois phases. Entre 1992 et 1997, on constate une dynamique de « mise en attention » permettant d’attirer l’attention du public concernant les possibles nuisances du projet de GV. Entre 1998 et 2008, l’opposition se consolide à travers une « mise en réseau » des initiatives et des acteurs impliqués. Entre 2009 et 2014, on assiste à une phase de démobilisation progressive. Dans cette partie, nous présentons ces trois phases.

1. « Mise en attention » de l’action publique : trois entrées en protestation (1992-1997)

26La mise en attention sur le dossier de la GV au Pays basque s’effectue notamment à travers trois types de protestations : une entrée par le militantisme environnemental, une entrée par le secteur agricole et une entrée par les institutions. C’est sur la base des arguments et des propositions formulées par ces trois formes de mobilisation que la controverse sur la GV va postérieurement se consolider.

28Un deuxième type de protestation autour du dossier de la GV au Pays basque sera porté par le syndicat agricole basque EHNE (Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna). Dans le cadre d’une stratégie de défense de la terre agricole, ce syndicat s’intéresse, depuis le début des années 1990, à la politique d’aménagement du territoire menée par le gouvernement basque. Le projet de LGV apparaîtra comme l’un des grands projets qui menace la terre agricole du pays. EHNE considère que l’utilité sociale du projet est loin d’être démontrée, en considérant, par exemple, que le nouveau réseau bénéficie uniquement aux trois capitales basques. Tant que cette utilité n’est pas démontrée, EHNE considère qu’il est légitimé pour demander l’arrêt du projet. EHNE entre en contact avec l’Assemblée et collabore avec certaines communes concernées directement par le tracé.

29À partir de la fin des années 1980, les communes concernées par le tracé seront progressivement confrontées au projet de TGV. Très souvent, les élus locaux considèrent que l’information fournie par les administrations responsables du projet est très limitée, alors que de nombreuses études ont été élaborées. Dans cette première période, chaque commune réagit et exprime ses inquiétudes de façon autonome. Certaines communes montrent une opposition plus ferme que d’autres. Cela semble dû notamment au niveau de l’impact de la nouvelle infrastructure dans chaque commune et au niveau d’investissement personnel des différents maires ou élus locaux. Les clivages partisans ne jouent pas, à ce stade, un rôle déterminant. C’est notamment à partir de 1997 que, dans certains cas, la mobilisation communale et intercommunale permettra de rendre l’opposition locale plus solide.

2. Mise en réseau et mise en commun croisée de la protestation (1998-2008) 

L’opposition à la GV : la plateforme AHT Gelditu ! Elkarlana

32Malgré les différences dans leurs approches et leurs perspectives, les collectifs regroupés au sein de cette plateforme s’accordent sur trois points fondamentaux. D’abord, la plateforme formule une opposition directe aux projets de GV au Pays basque en raison de leurs impacts écologiques, sociaux, économiques, agraires et territoriaux. Deuxièmement, AHT Gelditu! Elkarlana met en cause la procédure d’approbation du projet. La plateforme critique, en effet, l’absence de transparence et de participation sociale et exige la prise en compte du droit de veto des communes directement concernées par le tracé. Enfin, la plateforme met en question, au-delà du projet de la GV, les modèles de transport, d’aménagement du territoire et de société portés par les autorités publiques responsables de ces projets.

33AHT Gelditu! Elkarlana se penche, dès son origine, sur un travail de mobilisation et d’information. Cette plateforme reprend le travail mené par le passé par l’Assemblée anti-TGV qui reste, pourtant, l’un des groupes les plus dynamiques. L’ancrage territorial de la plateforme permet de combiner les mobilisations locales (manifestations, promenades en montagne, actions symboliques) et les mobilisations au niveau régional (manifestations nationales). La plateforme vise également l’organisation des consultations dans une dizaine de communes concernées par le nouveau projet. Ces consultations seront organisées principalement dans les communes gouvernées par la gauche indépendantiste. La participation à ces consultations varie d’une commune à l’autre et, globalement, la moitié du corps électoral sera mobilisé. Parmi les participants, l’immense majorité des votants vont se positionner contre le projet.

À la quête des alternatives : la plateforme Trenbide sozialerako sarea

34Par ailleurs, une deuxième plateforme sera créée dans le but de proposer des alternatives au projet de l’administration. Dans ces circonstances, la mobilisation de ce deuxième regroupement, portée notamment par une série de syndicats, se déroulera principalement sur les scènes techniques de concertation. Tout en s’opposant et critiquant le projet officiel, ce type de mobilisation effectue une série de propositions sur la question du transport et le modèle ferroviaire au Pays basque. Cependant, plusieurs éléments de réflexion issus de la critique de la GV seront mobilisés dans la formulation de ces propositions.

35Cette mobilisation sera portée notamment par une série d’organisations syndicales nationalistes du Pays basque. Créée en avril 2004, la plateforme « Trenbide sozialerako sarea » (plateforme pour le chemin de fer social) intègre la plupart des groupes qui participent à la même époque à la plateforme AHT Gelditu! Elkarlana, sauf l’Assemblée anti-TAV. Cette dernière refuse d’entrer dans une dynamique de proposition d’alternatives qui pourrait aboutir à une négociation a minima avec l’administration autour du projet officiel. En général, l’échelle communale ne sera pas non plus représentée à l’intérieur de Trenbide sozialerako sarea. Dans ces circonstances, l’ancrage territorial de cette plateforme (par rapport au projet de ligne à GV) est moins important. Elle reste, au contraire, globalement sous contrôle des principales organisations syndicales. Alors que certaines manifestations seront organisées, le travail de Trenbide sozialerako sarea se concentre principalement sur la définition d’une politique ferroviaire alternative à l’intérieur d’une politique globale de transport pour le Pays basque. Cette plateforme entre en dialogue à plusieurs reprises avec le gouvernement basque, mais malgré les tentatives de rapprochement aucun accord ne sera atteint entre l’administration régionale et la plateforme.

3. Vers une démobilisation progressive (2009-2015)

36À partir de 2009, l’opposition contre le projet de GV connaît un déclin important. Un attentat mortel de l’ETA en décembre 2008 contre un chef d’entreprise, dont l’entreprise participe aux travaux de la ligne à GV, marque le point d’inflexion. Alors que les difficultés posées au sein du mouvement d’opposition par l’attentat de décembre 2008 ont été globalement surmontées, on constate une certaine démobilisation de la part des protestataires depuis la fin des années 2000. Divers facteurs expliquent cette démobilisation. D’abord, les travaux de construction de la nouvelle ligne se multiplient et s’étendent sur l’ensemble du territoire. Les perspectives d’une matérialisation progressive du projet provoqueraient une certaine sensation de défaite. D’autre part, l’investissement politique de la gauche indépendantiste et d’autres partis politiques sur le dossier semble désormais plus réduit. Par ailleurs, alors que la crise économique pose de vraies difficultés pour l’avancement du projet, le mouvement d’opposition n’a pas su renouveler une énonciation politique permettant de situer la critique de la GV à l’intérieur d’un contexte global de crise économique. Enfin, des recompositions internes au sein de l’Assemblée anti-TGV se sont traduites par une perte de capacité de mobilisation.

37Malgré cette perte de dynamisme, le mouvement d’opposition a été en mesure de se renouveler avec la création d’une nouvelle plateforme en 2010 : Mugitu ! Mugimendua (Bouger !). Cette plateforme, créée à l’initiative de AHT Gelditu ! Elkarlana, constitue une nouvelle marque du mouvement d’opposition au projet qui se concentre sur les méthodes de désobéissance civile. Alors que des actions de désobéissance civile ont été menées dans le passé, Mugitu ! vient renouveler ces pratiques à travers des campagnes plus participatives, satiriques et imaginatives : teinte des rivières, pose massive de vignettes adhésives ou, plus récemment, l’entartage des représentants publics. Dans une certaine mesure, on peut considérer qu’on assiste à une sophistication des pratiques de mobilisation. En effet, ce processus de sophistication peut être perçu, dans une certaine mesure, dans l’évolution des logos des différents groupes et plateformes d’opposition à la GV.

V – Coopération transfrontalière : une européanisation des pratiques

38Le dossier de la GV au Pays basque a permis également de tisser des liens transfrontaliers entre les différentes administrations ainsi que les différents mouvements d’opposition à ce type de projet. Cette section identifie les principales coopérations mises en œuvre au cours du temps.

1. La coopération interinstitutionnelle

39La coopération interinstitutionnelle au niveau européen constitue un élément clé de la stratégie de promotion portée par l’administration régionale. D’une part, le gouvernement basque joue un rôle d’interlocuteur vis-à-vis des institutions communautaires. L’administration régionale s’adresse à plusieurs reprises directement à ces dernières afin de faire avancer le dossier. La stratégie du gouvernement basque passe également par la participation dans des coalitions d’acteurs plus larges permettant de défendre les intérêts des territoires « atlantiques », comme dans le cadre de la Commission arc atlantique. Face au développement des espaces méditerranéens, les représentants des territoires atlantiques insistent sur la nécessité de rapprocher la corniche atlantique des espaces centraux de l’Union.

41À partir des années 2000, cette collaboration se cristallise dans la création d’un groupement européen d’intérêt économique (GEIE), la plateforme Aquitaine-Euskadi en 2004. Entre 2004 et 2011, la plateforme Aquitaine-Euskadi devient un forum d’échange entre différents acteurs (institutions, opérateurs, acteurs privés) impliqués dans la promotion des infrastructures de transport. Cette stratégie de coopération avec la région d’Aquitaine contraste avec l’absence (sauf à certaines exceptions) d’une collaboration directe entre le gouvernement basque et d’autres administrations régionales espagnoles. Le gouvernement basque a également établi une interlocution directe avec RFF afin d’analyser les possibilités pour mettre en place un service de ferroutage sur le corridor atlantique.

42Plus récemment, le groupement européen de coopération territoriale (GECT) « Aquitaine-Euskadi » a été créé en 2011. Le nouveau GECT est né avec un programme de coopération plus large par rapport à la visée plus sectorielle de la plateforme Aquitaine-Euskadi. Cet élargissement des domaines d’action représente une étape plus mature de la coopération transfrontalière.

43Au niveau de la coopération transfrontalière entre les deux États, en 2005 le GEIE Sud l’Europe atlantique Vitoria – Dax (GEIE SEA Vitoria – Dax) a été créé afin de réaliser les études et projets nécessaires pour la définition, la construction et l’exploitation de la section internationale de la liaison Vitoria – Dax. Le GEIE SEA Vitoria – Dax est composé par des représentants de l’ADIF et de Réseau ferré de France (RFF). De même, en 2008, une commission intergouvernementale (CIG) a été créée par les deux gouvernements. La CIG vise à coordonner les différentes stratégies et priorités des deux gouvernements concernant le projet de LGV ainsi qu’à superviser les travaux de la GEIE SEA. Pourtant, en raison des incertitudes concernant le projet de ligne entre la frontière française et Bordeaux, ces structures de coopération semblent à l’heure actuelle en stand-by.

2. La coopération entre opposants

44La coopération transfrontalière constitue une composante clé de la mobilisation des opposants au projet de LGV au Pays basque. La création de l’Assemblée anti-TGV aux années 1990 est, par exemple, la conséquence directe des protestations soulevées au Pays basque français et dans les Landes concernant le projet de nouvelle ligne Bordeaux – frontière française porté par le conseil régional d’Aquitaine. La publication, en janvier 1993, dans le journal Sud-Ouest du tracé proposé dans cette étude « suscite la colère des habitants concernés » (Rui, 2001, p. 181) qui se mobilisent rapidement contre le projet. Cette mobilisation sera reprise par la presse du Pays basque espagnol. Dans ce contexte, les futurs membres de l’Assemblée entrent en contact avec les têtes visibles de l’opposition de l’autre côté de la frontière et se rapprochent pour la première fois du dossier de la GV. Cet effet frontière, qui entraîne un effet miroir entre les mobilisations du Pays basque espagnol et français, constitue un élément clé pour comprendre la genèse mais aussi l’évolution de la controverse sur la GV.

45De même, au cours des années 2000, AHT Gelditu ! Elkarlana renforce cette coopération. D’une part, la plateforme consolide sa collaboration avec le CADE (Collectif des associations pour la défense de l’environnement) qui constitue le principal groupe d’opposition aux nouvelles lignes TGV au Pays basque français. AHT Gelditu ! Elkarlana et le CADE organisent au cours des années 2000 différentes manifestations transfrontalières. La collaboration se traduit également par le partage des informations. Cette collaboration se produit, malgré les différences existant entre les deux mouvements. D’une part, la mobilisation au Pays basque français s’oppose principalement à la création des nouvelles lignes, alors que ce qui caractérise la plateforme AHT Gelditu! Elkarlana est l’opposition frontale à la GV. Cela étant, l’opposition basque-française semble avec le temps de plus en plus réceptive à la participation à une critique plus globale de la GV. D’autre part, le mouvement d’opposition au Pays basque français est porté principalement par des propriétaires de maisons directement affectées par un éventuel nouveau tracé ferroviaire. Enfin, dans le cas français, l’énonciation politique de la GV formulée par les protestataires (en termes de modèle social, économique ou territorial, mais aussi en termes de participation démocratique) est globalement moins ambitieuse, alors qu’au sud de la frontière une partie de la mobilisation vise des transformations plus radicales.

46D’autre part, AHT Gelditu ! Elkarlana tisse des liens avec d’autres groupes d’opposition en Espagne et en Europe. Une relation privilégiée sera établie avec le mouvement « No TAV » opposé à la ligne Lyon–Turin. En janvier 2010, différents groupes d’opposition contre les projets de GV et de fret ferroviaire rapide à grande capacité en France, Espagne et Italie présentent la charte d’Hendaye. L’élaboration de cette charte constitue l’aboutissement d’une dynamique de délocalisation et d’européanisation du mouvement d’opposition à la GV.

Vers une nouvelle époque ?

47Au cours de ces dernières années, la vie politique basque a considérablement évolué. En octobre 2011, à l’aube des élections au parlement espagnol, l’ETA a annoncé l’arrêt définitif de son activité armée. La gauche indépendantiste basque occupe un rôle de plus en plus normalisé à l’intérieur des institutions avec, entre autres, l’arrivé au pouvoir dans une grande mairie comme Saint-Sébastien ou dans la Diputación de Gipuzkoa. En effet, à la tête de cette dernière institution, la gauche indépendantiste a été en mesure de bloquer le développement de certains projets d’équipement, comme le port extérieur de Pasaia. Enfin, il est probable que dans les prochaines années un nouveau statut soit négocié permettant de consolider les rapports interinstitutionnels entre l’Espagne et le Pays basque en faveur d’une relation institutionnelle bilatérale plus égalitaire.

48Dans cette perspective, la mobilisation autour du projet de GV peut représenter la fin d’une époque en matière de politiques territoriales au Pays basque caractérisée par la concurrence entre les administrations basques et espagnoles, la confrontation récurrente entre l’administration régionale et les mouvements sociaux entraînant des dynamiques de radicalisation violente, et une première expérience de coopération transfrontalière. Par ailleurs, la crise économique déclenchée à partir de la fin des années 2000 semble partiellement remettre en question la stratégie visant la promotion des grandes infrastructures de transport.

49Nous faisons l’hypothèse qu’un cycle de politiques publiques territoriales se conclut avec la réalisation du projet de GV et que les conditions pour une nouvelle étape sont désormais posées. Cette nouvelle étape offre une série d’opportunités permettant d’élaborer des nouvelles recettes de politiques publiques territoriales et de renouveler les méthodes de mise en œuvre.

50La première opportunité concerne un possible processus de fédéralisation au niveau espagnol. La dynamique souverainiste lancée en Catalogne pourrait aboutir à une réforme de l’architecture institutionnelle de l’Espagne en favorisant un modèle fédéral. Alors que la symétrie du modèle ne semble pas être garantie (il n’est pas certain que les mêmes dispositions s’appliquent dans toutes les régions), une réforme constitutionnelle en faveur d’un rapport d’égalité politique et financière entre le gouvernement espagnol et certains gouvernement régionaux ne semble pas pouvoir être reportée sine die. Dans ce contexte, la définition des organes de dialogue et de concertation paritaires semble être nécessaire.

51Au niveau régional, le nouveau contexte devrait permettre un dialogue plus fluide entre les autorités publiques basques, et les mouvements sociaux. Cela exige de la part des autorités publiques la promotion des procédures de dialogue permettant une participation plus directe dans le processus décisionnel. Une participation accrue favoriserait l’abandon d’une certaine culture anti-institutionnelle de la part de certains acteurs. Par ailleurs, une décentralisation au niveau régional en faveur de l’autonomie communale ne peut pas être exclue.

52Les opportunités concernant la dimension européenne des politiques territoriales sont plus difficiles à saisir. Alors que l’expérience de coopération transfrontalière précédente doit être considérée un atout dans ce domaine, il n’est pas certain que les transformations en cours dans l’UE valident des orientations pro-européennes. La création des GECT doit être considérée comme une nouvelle étape dans ce domaine, mais cette initiative a vu le jour en 2006 dans une période pré-crise. Il est donc tôt pour savoir si cette nouvelle structure permettra de consolider les rapports de collaboration. Par ailleurs, les propositions de changement de la carte territoriale française peuvent dans une certaine mesure dénaturaliser la coopération traditionnelle entre l’Aquitaine et le Pays basque.

53Face à ces incertitudes liées aux rigidités institutionnelles, la mise en réseau associative au niveau européen semble plus prometteuse. En effet, l’opposition aux grandes infrastructures de transport semble contribuer à l’émergence et à la consolidation des acteurs européens au sein de la société civile. Plus difficile est de savoir si ce public européen en émergence est en mesure de passer d’une position de résistance et de contestation face à des adversaires communs, à une phase plus proactive.

54Enfin, au cours des dernières décennies, le territoire basque a connu un grand développement des infrastructures de transport tant à l’échelle régionale comme locale. Malgré les améliorations en termes d’accessibilité ou de réduction de la congestion, cette politique de provision d’infrastructures semble atteindre ses limites. Une politique qui vise la gestion de la demande, la coordination interinstitutionnelle, l’intermodalité, la fiscalité ou les mesures incitatives semble nécessaire afin de mieux exploiter l’infrastructure existante, tout en réduisant les nuisances liées à l’accroissement de la mobilité. On constate que certaines mesures de cette éventuelle nouvelle étape, comme la mise en œuvre des vignettes routières, sont désormais dans l’agenda d’une partie des autorités publiques.

55Au cours des dernières décennies, le conflit n’a pas été la (seule) voie lors de la mise en œuvre du projet de GV ou d’autres grands équipements au Pays basque, car des négociations ont eu lieu, des accords ont été atteints et des coopérations ont été développées. Mais il a constitué une composante essentielle d’un système de régulation en tension récurrente. Si les opportunités que nous venons d’énumérer sont appropriées par les différents acteurs, certains excès (éventuel surdéveloppement des infrastructures, blocage, radicalisation, faible participation, etc.) commis pendant la période précédente pourraient être plus facilement neutralisés. Des approches plus participatives et focalisées sur la gestion des infrastructures existantes (tarification, exploitation, etc.) pourraient voir le jour dans ce contexte dans le domaine des politiques territoriales.