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Les politiques touristiques décentralisées en Espagne : chaos ou réussite ?

Decentralised touristic policies in Spain: disorganization or success?
Las políticas turísticas descentralizadas en España: ¿caos o éxito?
Rubén Camilo Lois González
p. 87-101

Résumés

Au niveau international, l’Espagne apparaît comme une puissance touristique notable. Le tourisme joue un rôle essentiel dans la création de la richesse économique du pays. Il représente entre 10 et 12 % du PIB. Ce succès est lié aux conditions climatiques, à l’infrastructure de l’hébergement existant et à l’image mythifiée du « mode de vie espagnol ». Toutefois, et ce sera là le thème central de notre contribution, la gestion publique du tourisme espagnol a varié, allant d’un gouvernement absolument centralisé vers un autre système où les régions (les communautés autonomes) possèdent quasiment tout le pouvoir pour l’administration de cette activité. Le changement de modèle, n’a eu aucune répercussion négative sur le succès de la Marca turística España (Marque touristique Espagne). Cela a apporté au contraire de nouveaux contenus, une plus grande diversité interne et une dépendance plus atténuée du slogan Sol-Playa dans une histoire où le tourisme a tendance à augmenter et à apporter à cette nation du sud de l’Europe un prestige comme lieu de détente et de loisirs au niveau mondial.

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Texte intégral

1Le nombre de touristes entrés en Espagne en 2015 a atteint un nouveau record à plus de 68 millions, positionnant ce pays au troisième rang mondial ; quant aux revenus dans le secteur, il obtient la deuxième place (WTO, 2015 ; INE, 2015). Une explication raisonnée à ce succès exige de nombreuses analyses et des observations réalisées de façon permanente aussi bien par l’administration publique que par la recherche universitaire. L’Espagne a aujourd’hui dépassé largement l’Italie comme destination touristique (pourtant l’Italie possède une histoire beaucoup plus riche et un patrimoine imposant). L’Espagne possède des registres similaires à l’ensemble des grandes destinations attractives, comme celles des Caraïbes. Plusieurs études ont signalé que dans une certaine mesure, le tourisme représente le pétrole de l’économie espagnole. Il s’agit d’un secteur stratégique qui est essentiel pour comprendre la forte croissance et les énormes transformations qui ont eu lieu dans le pays lors de ces cinquante dernières années (TURESPAÑA, 2008 ; AECIT, 2005-2013). Ce qui attire le plus en Espagne, c’est sans doute le fait que ce territoire est essentiellement méditerranéen, avec des hivers doux et de nombreuses heures de soleil dans l’année (Hernández Luis, 2008). Il y a aussi un mode de vie particulier qui favorise la sociabilité, la fréquentation des centres-villes, leur colonisation sur les terrasses et dans les bars de tout type. Ajoutons les horaires sans contrôle (la journée se prolonge jusqu’à très tard). La gastronomie a un grand renom, les produits alimentaires sont nombreux et les prix assez modérés. Aussi, la richesse naturelle (de l’Atlantique à la Méditerranée, des Pyrénées aux zones côtières, etc.) et la richesse du patrimoine des villes qui montrent une image touristique de plus en plus prestigieuse pour l’Espagne qui cherche à introduire sa culture dans son offre touristique (Ivars, Vera, 2008).

2Afin d’évaluer les changements subis dans la gestion publique du tourisme espagnol depuis les années cinquante, cet article est structuré autour de quatre parties. La première retrace l’histoire de la réussite du tourisme en Espagne. Une deuxième s’attache à analyser la transition entre un gouvernement du tourisme centralisé, lié notamment à la propagande du franquisme et à la situation définie par la constitution démocratique de 1978 où toutes les compétences publiques de gestion de l’activité reviennent aux communautés autonomes (excepté celles qui sont en rapport avec la promotion extérieure de la marca España). La troisième partie se focalise sur les aspects, d’après nous, essentiels dans l’administration touristique et leur application. Dans une quatrième partie, nous reviendrons sur des exemples de réussite dans la promotion de certaines destinations, liés à la mise en œuvre de politiques aux échelles régionales et locales. En guise de conclusion, nous reviendrons sur la gestion décentralisée du tourisme qui a contribué à asseoir la durabilité de cette activité si importante pour l’Espagne.

I – Histoire de la réussite du tourisme en Espagne

3Dans une publication récente éditée en 2013, des historiens et des scientifiques spécialisés sur les phénomènes sociaux se demandaient ce que voulait dire l’expression : « être espagnols » (Moreno, Nuñez, 2013). Cette question n’est pas banale car l’identité espagnole est actuellement mise en doute ; en effet, un pourcentage élevé de Catalans et de Basques se posent ouvertement la possibilité de devenir indépendants de l’État-nation d’appartenance depuis ces derniers siècles. Lorsque les auteurs s’interrogent sur les éléments de l’imaginaire qui identifient l’esprit espagnol, on peut voir le drapeau et l’hymne, la monarchie, les traditions religieuses, Madrid comme capitale créée à cet effet, le lien solide avec l’Amérique latine, les courses de taureaux (fête nationale), les résultats sportifs, une certaine façon de faire du cinéma et bien sûr, le tourisme (Moreno, Nuñez, 2013). Le chapitre consacré au tourisme s’intitule d’ailleurs « Une Espagne plus espagnole, l’influence du tourisme dans l’image nationale » et il est signé par un professeur hollandais (Storm, 2013). L’association entre l’Espagne – ou supposée identité espagnole – et sa destination touristique de première ordre, conçue autour d’une image idéalisée de la nation, a été forgée au cours du xxe siècle, en particulier dans les années 1950. Elle a fait l’objet de multiples analyses qui insistaient sur certaines clés idéologiques et territoriales de la réussite de cette activité à moyen et à long terme (Pack, 2006 ; Moreno-Garrido, 2007 ; Afinoguénova, Martí-Olivella, 2008).

4Les auteurs sont d’accord pour signaler que la promotion de la pratique touristique commence dès le xxe siècle et qu’elle subit une forte impulsion à la fin des années 1920 (Pack, 2008 ; Moreno-Garrido, 2013). L’Espagne démontrait donc un retard important par rapport à la France et à la Suisse et une tendance à imiter les modèles de propagande des Italiens. Les plages froides du Nord, les monuments historiques, les parcs et les espaces naturels les plus importants, les stations thermales et le soleil de la Méditerranée faisaient l’objet d’éloges. C’est à partir de tout cet ensemble qu’il a fallu convaincre un nombre de plus en plus croissant de visiteurs nationaux et internationaux attirés par la beauté du pays. On retient de cette époque-là des produits si différents comme l’été à San-Sebastián ou le début de la fréquentation touristique de Majorque par les Britanniques (Pack, 2008). La Guerre civile espagnole mit un frein brutal à toute cette étape et les séquelles de l’après-guerre durèrent jusque dans les années 1950. Plusieurs auteurs signalent que pendant cette décennie, l’économie espagnole se remet peu à peu et on recherche une croissance de production. Les responsables du gouvernement (qui ne sont plus ceux de l’idéologie fasciste primitive) vont trouver dans le tourisme une voie pour obtenir des devises abondantes et pour améliorer une image extérieure du pays très détériorée. Ils vont ainsi entreprendre des affaires avec l’appui du régime (Fontana, 2000 ; Pack, 2006). À partir du plan de stabilisation de 1959 (qui a impliqué l’introduction d’une libéralisation et d’une ouverture dans l’économie vers l’étranger) et jusqu’à la crise de 1973, le premier grand boom touristique espagnol s’est affirmé (García-Delgado, 2001). Il était basé sur les destinations Plage et Soleil à des prix défiant toute concurrence pour les visiteurs de l’Europe la plus riche. De nombreux secteurs du littoral méditerranéen, des îles Canaries et des Baléares se sont très vite urbanisés pour y accueillir des hôtels. Les entrepreneurs locaux ont commencé à négocier avec de grands tour-opérateurs internationaux pour attirer bon nombre de voyageurs arrivés par avion. Le gouvernement franquiste a ainsi soutenu la transformation du marché touristique espagnol, en favorisant :

5- des contrôles plus souples en matière d’urbanisme sur la zone côtière ;

6- une collaboration pour la promotion des destinations ;

7- un recrutement en main-d’œuvre bon marché (non syndiquée) vers les zones d’accueil de vacanciers estivaux ;

8- et beaucoup plus de souplesse dans la permissivité par rapport aux mœurs, coutumes et comportements mondains des voyageurs (qui se heurtaient souvent à l’orthodoxie catholique rigide du régime, jamais appliquée par ailleurs sur les plages du levant espagnol, de Majorque ou d’Ibiza).

9Ce premier grand élan vers un tourisme de masse a tiré profit de la prospérité économique des Trente Glorieuses 1945-1975, de la généralisation du droit aux congés payés, de l’augmentation des salaires (Palazuelos, 1989) et d’une motivation pour le voyage de par les bonnes conditions climatiques. Les travailleurs et la classe moyenne allemande, britannique ou nordique arrivaient en Espagne pour rechercher le soleil, des prix bas, des plages, le repos, la fête assurée et une sensation de sécurité prônée par le régime autoritaire (Pack, 2006 ; Moreno-Garrido, 2007). Ce développement du tourisme de masse a fait qu’il s’est créé des différences dans tout le territoire espagnol entre les régions et les localités qui subissent une forte hausse du tourisme (toute la zone côtière méditerranéenne allant de la Costa Brava catalane à la Costa del Sol andalouse, Majorque, Ibiza et les îles Canaries) et tout le reste du pays qui n’a tiré profit de ce cycle que de façon secondaire. En fait, les espaces méditerranéens ont concentré à cette période presque 80 % des arrivées. Les destinations vers les plages du nord (San Sebastián, Santander et La Corogne), les routes monumentales, les parcs nationaux ou le chemin de Saint-Jacques vont progresser très légèrement en nombre de visiteurs mais elles seront bien loin derrière le tourisme stimulé intensément par le régime de Franco (Vera et Marchena, 1996 ; López-Palomeque et Vera, 2001).

10Toute cette période classique du premier boom du tourisme espagnol a établi aussi une série de nouvelles caractéristiques de ce secteur que l’on retrouve encore aujourd’hui. D’une part, l’existence d’une marca España associée à la légende amarilla y blanca (jaune et blanche) du pays : destination aimable et une population accueillante, très amusante et sociable, sûre, ensoleillée, festive et à héritage culturel et patrimonial remarquable (Noya, 2002 ; Miranda, 2010). Cette image idéalisée et la permissivité accordée aux touristes dans les grandes zones balnéaires sont un attrait considérable du pays et même si la crise économique et financière a détérioré beaucoup la confiance en Espagne, sa réputation comme lieu de vacances ne semble pas avoir trop souffert. Par ailleurs, cette marque a été accentuée avec des noms propres de lieux et des territoires associés à une série d’attraits particuliers (López-Palomeque, 1996). On peut citer : les îles Ibiza, Majorque ou Tenerife ; la Costa Brava ou Daurada en Catalogne ; des destinations urbaines comme Barcelone, Séville ou Alicante ; la Costa del Sol ou la Costa Blanca comme paradis climatiques ; des villes conçues pour le tourisme : Marbella, Salou, Benidorm ou Torremolinos. Cet élan important de l’activité a permis le renforcement de grands groupes d’entreprises du secteur (Sol-Meliá, Barceló, Amadeus, Riu, Iberostar, Globalia, NH, etc.) De nos jours ce sont des multinationales qui ont diversifié leurs destinations (la Riviera Maya, la République dominicaine, Cuba, etc.) tout en maintenant leur présence et leur identification dans la marca España (Pedreño et Monfort, 1996 ; Blázquez et Cañada, 2011) [fig. 1].

Fig. 1 – Des images liées au boom du tourisme espagnol dans les années 1960

Fig. 1 – Des images liées au boom du tourisme espagnol dans les années 1960

Source : NODO, Agence informative officielle du franquisme pour les cinémas. El turismo es un gran invento

11Le modèle touristique espagnol mentionné s’est soldé par une concentration des arrivées de touristes étrangers dans les communautés autonomes de Catalogne, d’Andalousie, de Valence, des Baléares, des Canaries et de Madrid. Ce qui démontre une position hégémonique des destinations Soleil et Plage. Toutefois, lors de ces dernières décennies, les administrations publiques et les opérateurs privés ont misé sur une plus grande diversification du produit. Celle-ci met l’accent sur les valeurs du tourisme urbain et culturel. C’est une tendance qui affaiblit quelque peu le tourisme plus conventionnel, climatique ; elle est reflétée dans un document sur la planification du secteur à court terme : la Stratégie 2020 du tourisme espagnol, adopté d’un commun accord en 2007 entre l’administration centrale de l’État, toutes les communautés autonomes et de grands représentants du secteur privé (TURESPAÑA, 2007). L’objectif établi par ces agents consiste à réduire progressivement la primauté du tourisme Soleil et Plage quant au nombre de visiteurs et à éviter autant que possible l’effet saisonnalité (Vera et Rodríguez, 2012). Certaines destinations, comme les villes inscrites sur la Liste du patrimoine mondial, le chemin de Saint-Jacques, les routes des villes de Al-Ándalus ou du Quichotte sont un bon exemple pour mener à bien cet objectif. Il y a aussi des marques hôtelières prestigieuses telle la chaîne publique des Paradors ou les restaurants étoilés par le guide Michelin qui se trouvent dans des villes emblématiques ou dans des endroits de charme (comme le fameux El Bulli de Ferran Adriá sur la côte Brava); ils ont tous renforcé cette tendance à l’introduction de valeurs historiques ou l’expérientiel dans la pratique touristique. Cette nouvelle stratégie, repose déjà sur des critères explicites de la gouvernance. Ainsi, la Stratégie 2020 a été élaboré par la Mesa del Turismo espagnol (Table du tourisme), authentique coresponsable de la définition des axes principaux du développement futur de l’activité avec la participation des différentes administrations (centrales, régionales et locales) et une bonne présence de sociétés et d’associations plus représentatives du secteur.

12L’évolution récente de l’activité touristique espagnole a sans aucun doute suscité le remplacement de la dépendance du modèle Soleil et Plage par un nouveau modèle où les circuits urbains, culturels, la fréquentation de fêtes et la possibilité de profiter d’expériences uniques font partie à présent de la marca España. Une marque qui est encore synthétisée par des slogans directs comme Visit Spain (parce que, dans le fond, Spain is different comme il était annoncé et claironné dans les années 1960 et 1970). De toute façon, les administrations publiques, les chercheurs et les consultants du secteur insistent sur le fait que le charme du pays (omettant ses tensions territoriales) vient du mode vie très singularisé qui est lié à la recherche de souvenirs, de petites aventures et de moments uniques représentatifs des principales motivations du tourisme confirmé dans le contexte de la globalisation de ce siècle.

II – Une gestion publique du tourisme décentralisée

13Tout au long de notre parcours dans l’histoire du tourisme de masse en Espagne, nous avons souligné le fait qu’un régime autoritaire (du général Franco) opta pour avantager la croissance de cette activité pour plusieurs raisons. Une des principales était l’amélioration de l’image extérieure du pays. Il n’est donc pas étrange que le tourisme soit intégré dès les années 1960 dans un ministère de l’Information et du Tourisme, que nous pourrions nommer de propagande, très timidement ouvert d’esprit et libéral (Pack, 2006). Dans un cabinet bien financé, on a créé l’Instituto de Turismo de España (l’Institut de tourisme d’Espagne – TURESPAÑA) et les services provinciaux du tourisme. Dès le départ de cette initiative en 1962, une première structure d’un corps de professionnels fut établie, essentielle dans la gestion publique de l’activité. À partir de la création de TURESPAÑA et de l’Institut d’études touristiques, furent lancées des campagnes de dynamisation pour les marchés nationaux et internationaux avec un modèle d’administration centralisée. Les moyens investis portèrent leurs fruits et une génération compétente de responsables auprès de l’administration du tourisme liés au franquisme fut consolidée dont le but était surtout une ouverture vers l’extérieur, une bonne connaissance des langues et une recherche de la promotion directe à travers un réseau de Oficinas Exteriores de Turismo – OET (Bureaux extérieurs de tourisme).

14Cette première étape de gestion subit quelques contretemps mais elle réussit à combiner une image de promotion unitaire du pays (Spain is different, une exception démocratique dans son environnement et surtout une nation aux charmes à visiter), un mouvement vers des marques affirmées (la chaîne de Paradors Nacionales) et une structure administrative efficiente. C’est ainsi qu’à partir de 1963, on établit dans les zones d’intérêt touristique, le respect à une série de normes envisagées dans les lois d’urbanisme (Terán, 1982 ; Moya, 1994). Ce processus très bien documenté dans une série de territoires espagnols (Vera, 1987 ; Marchena, 1987 ; Patiño, 2001) permit un enrichissement rapide des entreprises touristiques locales, des promoteurs immobiliers et des entreprises du bâtiment, tous associés encore au régime franquiste. Par ailleurs, la construction, l’enrichissement et l’emploi dans ces zones mirent en avant une image de modernisation, de développement recherchée par les autorités d’alors. Comme il a été mentionné, cette modernisation accordait une apparente ouverture du régime et dissimulait en même temps l’utilisation intensive d’une main d’œuvre bon marché : un pouvoir dans le monde du travail qui n’avait à peine de droits et où il était impossible de pouvoir être affilié à un syndicat. Le modèle espagnol de ces années-là nous rappelle sans doute d’autres exemples plus actuels dans des pays du sud de la Méditerranée, d’Amérique latine ou du sud de l’Asie.

15Ce panorama que nous venons de décrire va très vite changer avec la transition démocratique allant de la fin de 1975 (mort du dictateur) à décembre 1978 (avec l’adoption de la constitution). On peut citer deux importantes nouveautés dans le programme du gouvernement en matière touristique :

16Un changement d’image de promotion de l’Espagne : à présent, pays européen normal avec ses libertés. Un pays qui, en 1978, choisit comme symbole un dessin de Joan Miró, devenu jusqu’à nos jours, le logo de promotion de TURESPAÑA. Ce choix n’est pas le fruit du hasard ; à côté de la représentation du Soleil d’Espagne et des couleurs du drapeau espagnol, on a misé sur un artiste qui avait lutté contre le franquisme, qui vécut longtemps à l’étranger (en France) et qui symbolisait alors un contenu très important : la vocation européiste de l’Espagne comme revendication pour entrer dans la CEE. C’était aussi un clin d’œil à un marché émetteur de touristes plus important : ceux des pays du Nord et de l’Ouest du continent. (Miranda, 2010) ;

17Un deuxième changement beaucoup plus important fut le transfert de toutes les compétences administratives du tourisme aux communautés autonomes : les organismes régionaux créés entre 1979 et 1983. La raison de ce principe constitutionnel était clair : la décentralisation unie à la liberté et aux droits démocratiques qui avaient encouragé à la lutte contre la dictature. On décida par ailleurs d’accorder la capacité de gouvernement aux nouveaux organismes autonomes créés dans les régions où la mise en valeur du territoire était prioritaire. (Aja, 1999 ; Tudela, 2006). Les Catalans, les Andalous ou les Galiciens sont les mieux placés pour promouvoir les ressources de leur territoire, pour adapter l’offre d’hébergements et d’équipement touristiques à leurs propres besoins. C’est ainsi que le tourisme devint une compétence autonomique très peu contestée au cours de ces 35 ans de démocratie espagnole ;

18Dans le cas du tourisme, la constitution de 1978 est claire : toutes les compétences de planification et de promotion d’activités sont de la responsabilité des communautés autonomes. Seule l’image de l’Espagne comme destination touristique à l’étranger est restée dans les mains du gouvernement central. Ce régime est appliqué dans toutes les communautés autonomes. La coexistence entre les communautés autonomes et le gouvernement central en matière de tourisme a été et demeure bonne, notamment sur la répartition des responsabilités.

19La diffusion de la marca España est encore réservée à l’administration centrale, à TURESPAÑA et aux OET (Bureaux extérieurs de tourisme), avec la collaboration des gouvernements régionaux. Les communautés autonomes peuvent de même lancer directement des campagnes de captation touristique lorsque les destinations sont bien individualisées dans les marchés extérieurs : aux Canaries dans l’ITB de Berlin ou à Majorque dans la WTM de Londres.

20Cette gestion entièrement décentralisée du tourisme est articulée de façon interne dans deux missions principales : l’adoption de lois et la promotion du territoire régional. La promulgation des normes régulatrices de l’activité touristique a été établie dans les 17 statuts d’autonomie adoptés en Espagne comme une des prérogatives des gouvernements et des parlements de chaque autonomie. On élabore en général des lois pour appuyer les attributs et les attraits de la communauté, favoriser le tourisme comme un facteur important pour le développement régional et pour élaborer l’image du territoire vers l’extérieur. Ces normes envisagent bien sûr la typologie et les caractéristiques de l’offre, les droits et les devoirs des visiteurs. Elles consacrent des chapitres spécifiques pour un accroissement de la qualité de la destination et pour l’inspection d’un respect aux préceptes légaux établis (Melgosa, 2004 ; Tudela, 2006). Il s’agit d’un instrument normatif où les aspects communs entre les différentes autonomies constituent la règle, même si l’ordre de l’offre touristique présente des divergences.

21Un deuxième grand domaine des politiques autonomiques a concerné et concerne toujours la promotion. Les grandes campagnes publicitaires réalisées cherchent à transmettre une image idéalisée de la région ; il s’agit d’une vraie marca-país (marque-pays) réussie grâce aux investissements millionnaires en Andalousie ou en Galice à partir du chemin de Saint-Jacques, pour ne citer que deux exemples. L’autonomie se justifie en montrant des images paisibles, de beaux paysages ou les valeurs de son patrimoine indubitables ; elle s’efforce de montrer tout ce qu’il y a de meilleur pour construire une marque de promotion à partir de slogans tels : « Andalousie plurielle et ensoleillée – Les Asturies, un paradis naturel – La Galice finis-terrae jacquaire et atlantique – Euskadi, un pays de surprises et de paix, etc. (fig. 2).

Fig. 2 – Exemples de promotion de la communauté autonome de Galice

Fig. 2 – Exemples de promotion de la communauté autonome de Galice

Source : Turismo de Galicia (TURGALICIA SA)

22Cette contribution a démontré dès le départ que la décentralisation, quasiment à part entière, de la politique touristique n’a pas désavantagé la marca España. De nombreux travaux ont démontré qu’elle est toujours la plus connue et la plus prestigieuse face à d’autres promotions réalisées par le secteur touristique des gouvernements locaux et régionaux : des territoires touristiques très populaires, perçus comme complémentaires dans les grands marchés d’origine à l’étranger (fig. 3).

Fig. 3 – Images touristiques de l’Espagne à l’étranger

Fig. 3 – Images touristiques de l’Espagne à l’étranger

Source : TURESPAÑA (Turismo de España)

23Cependant la prolifération de compétences a pu entraîner des problèmes pour la régularisation légale du secteur puisque chaque communauté autonome établit un critère minimum différent d’attribution d’étoiles aux hôtels, de catégorie aux campings ou aux gîtes ruraux et aux droits du voyageur pour exiger un service. À ce problème courant s’ajoutent les conditions d’hébergement, les normes de qualité ou même l’appellation de certains segments de l’offre qui varient. Un élément très sensible pour le tourisme est le fait que la mobilité de la population tend à généraliser une demande de préférences et de critères similaires, dans un ensemble large de territoires soumis à des lois ou des normes aux contenus différents.

III – Les enjeux de la régionalisation du tourisme en Espagne

24Le changement profond déclenché par le passage d’un gouvernement très centralisé vers une décentralisation du tourisme a eu des conséquences favorables en Espagne : la conservation de l’attrait général du pays et la diversification des destinations et des contenus de l’activité. Toutefois ce nouveau cadre de la gestion publique a fait l’objet de débats et de problèmes que nous allons aborder dans cette partie. On constate de nouvelles dispositions dans la classification de l’offre d’établissements : l’aménagement du littoral nous montre des contrastes régionaux importants ; le tourisme rural devient un domaine aux résultats médiocres et le dilemme local/régional se situe au cœur du débat aussi bien par l’importance acquise par ces barèmes dans la promotion touristique que par le rôle important que joue le pouvoir de gestion de cette activité dans les missions des communes et des communautés autonomes.

25Comme il a déjà été mentionné, il y a 17 règlements touristiques différents en Espagne ce qui implique autant de critères de classification d’hôtels, de pensions, de campings ou d’appartements hôtels et toutes les difficultés que cela suppose quant aux critères adoptés dans toute l’Europe. Un paradoxe a donc surgi parmi les territoires espagnols : l’utilisation d’un même barème international hôtelier, par étoiles, généralement, de 1 à 5, même si sa valeur n’est pas équivalente. Certaines communautés autonomes autorisent avec moins de conditions requises les chambres de 3 ou 4 étoiles (par exemple, certaines n’ont peut-être pas les mètres carrés standard, les hôtels n’offrent pas non plus un espace ouvert vers l’extérieur comme un café-bar, etc.).

26On a remarqué en particulier un contraste entre la région de Madrid (plus permissive) et l’Euskadi ou la Catalogne (au règlement plus rigide) ; des différences observées aussi dans d’autres secteurs comme le domaine commercial (ministère de l’Industrie, le Tourisme et le Commerce, 2007). Un nouveau débat interterritorial est ouvert à propos des camping-cars et leur permissivité car les autorités régionales développent des politiques plus ou moins protectrices des établissements réglementés de camping (comme pour les pays européens) [Rojas, 2004 ; FECC, 2006].

27Nous allons aborder enfin la classification de certains hébergements de la côte comme les appartements touristiques ou les appartements hôtels qui a posé certains problèmes non pas tant interterritoriaux que de respect de la légalité urbanistique. Dans beaucoup de cas, sous ces appellations se cachent des formes de propriété comme les petits appartements dans des zones très courtisées de la côte ou de time-share, qui sont incompatibles avec le règlement urbanistique (dans les plans municipaux d’urbanisme, l’espace résidentiel apparaît très limité près de la ligne maritime alors que pour les équipements touristiques la norme est plus large).

28Un deuxième grand sujet important du gouvernement décentralisé en matière de tourisme en Espagne touche les aspects de l’occupation du littoral. C’est beaucoup plus une question du pouvoir de gestion urbanistique ou territorial que touristique mais ces deux domaines apparaissent entrecroisés puisque dépendant des compétences autonomiques (Pujadas et Font, 2006). En ce sens, lors des dernières décennies, on a remarqué une différence claire et nette entre les régions qui ont favorisé l’aménagement massif de la côte, fréquemment sous l’expression euphémique de tourisme résidentiel, comme dans le cas de Valence et de Murcie, et les régions qui ont essayé de limiter la prolifération d’appartements, de lotissements et d’immeubles élevés près de la mer (en Catalogne et en Asturies). On part du principe que le littoral est un bien à protéger (MOPT et Xunta de Galicia, 1992) mais les pressions immobilières de grands promoteurs ont conditionné des politiques régionales permissives ce qui se traduit par une dégradation environnementale et paysagère de la côte. Dans ce contexte, nous devons signaler deux initiatives originales aux Baléares et en Andalousie, aux trajectoires singularisées.

29Aux Baléares : face à la massification touristique qui a frôlé la saturation dans l’occupation des îles (une moyenne de 10/12 visiteurs par an pour chaque résident), on a établi des normes pour favoriser la croissance zéro de l’offre hôtelière ; toute nouvelle place inaugurée doit être palliée par la fermeture d’une place plus ancienne (Picornell et Pomar, 2002) ;

30En Andalousie : on a combiné un niveau plus acceptable de protection du littoral avec une certaine promotion du golf comme activité ludique. Beaucoup d’espaces qui sont à proximité de la côte accueillent des terrains de jeux dont le rôle est de produire des impacts urbanistiques réversibles dans leur disposition spatiale (Villar, 2011).

31Le tourisme en espace rural, quant à lui, était une modalité peu importante en Espagne jusqu’aux années 1980. Mais l’incorporation des Communautés européennes et l’effet d’imitation des expériences en France, a provoqué un développement considérable de cette modalité jusqu’au début du xxie siècle. Le tourisme en espace rural a fait l’objet de plans de promotion et de subventions très intensifs de la part aussi bien de l’administration centrale de l’État que des communautés autonomes. Le nombre d’établissements et de lits s’est multiplié en quelques années. Les campagnes de publicité pour les séjours en espace rural ont joué un rôle important pour favoriser un développement local durable. En ce sens, les fonds provenant d’Europe et le discours des capacités endogènes des petits territoires pour leur développement, ont favorisé l’affirmation d’une offre touristique dans une multitude de communes rurales (Valenzuela, 1997 ; Ivars, 2000 ; Santos, 2003 ; Sparrer, 2007). Cette étape de croissance rapide combinait la possibilité de restaurer des maisons de campagne anciennes (avec de nombreux fonds FEDER, des programmes LEADER ou PRODER), la mise en œuvre de logements au nombre limité de chambres (jamais plus à 12 ou 15 selon les régions) et la préservation d’une atmosphère familiale favorable pour la clientèle. Cette politique publique, généreusement financée, a obtenu, dans une première étape, d’excellents résultats qui ont dérivé ces dernières années dans une crise profonde. Le tourisme en espace rural en Espagne a souvent été établi comme une activité différente et étrangère aux espaces prévus pour l’accueil (une bonne part des propriétaires absentéistes ont tiré profit des aides à la restauration). La limitation du nombre de lits par établissement a été un facteur très négatif pour un secteur qui accuse beaucoup le régime saisonnier. Cette situation et l’attribution d’aides financières peu sélectives pour des propriétaires sans expérience hôtelière préalable ont entraîné le secteur vers un théâtre de forte reconversion où seul ont pu prospérer les gîtes ruraux les mieux préparés (Lois, Piñeira et Santomil, 2009). D’après une étude réalisée, les fautes dans le pouvoir de gestion du tourisme ont été dues aux différents niveaux de l’administration :

32- l’UE a mis en œuvre une politique de subventions avec des erreurs d’application sur le territoire ;

33- le gouvernement espagnol et celui des régions ont misé sur le renforcement d’une modalité touristique ne comptant que sur les aides financières et les campagnes publicitaires ;

34- les groupes d’action locale de développement, LEADER, PRODER, INTERREG, etc. n’ont pas bien choisi les objectifs de subvention.

35Le dernier point d’analyse concerne le rapport établi entre la décentralisation et la promotion du tourisme pour des régions et des localités. La première conséquence du transfert des compétences administratives que la constitution de 1978 établit pour les communautés autonomes fut une éclosion de stratégies de promotion des territoires (IET, 2000 ; Santomil, 2011). Aujourd’hui, la Catalogne, l’Andalousie, l’Euskadi, la Galice, la Castille-León et les Canaries, entre autres, s’affirment comme des destinations tentantes, aux profils propres, mais sous la marca España. La promotion des régions est alimentée par des campagnes de publicité onéreuses, des offres saisonnières et la présence continuelle d’outils de promotion dans différents territoires espagnols, en Europe et dans de nouveaux marchés, dans l’affichage de slogans simples et directs : « il s’agit d’une région aimable, non conflictuelle, aux paysages et à héritage patrimonial unique, des gens accueillants et sympathiques, etc. » (Santos, 2005). Parallèlement à cela, l’établissement de communes démocratiques depuis 1979 a stimulé des campagnes touristiques de villes, de petits groupes de villages ou des localités singulières. Ces campagnes sont parfois coordonnées avec celles qui sont faites au niveau régional ou même elles entrent en concurrence. Parmi les exemples de promotion à succès, à l’échelle locale, on doit souligner les cas de Barcelone, Majorque et Ibiza, Saint-Jacques-de-Compostelle, les villes de Al-Ándalus et les villes inscrites sur la Liste du patrimoine mondial. Les destinations urbaines prédominent puisque les initiatives publicitaires pour des espaces ruraux ou naturels obtiennent de bons résultats dans le marché de proximité, mais elles ont de plus grandes difficultés à traverser les frontières (Marchena, 1998 ; AECIT, 2005-2013).

36On peut donc déduire que le tourisme s’est affirmé comme un domaine de pouvoir de gestion des communautés autonomes, qui rend une image positive du territoire, qui n’entraîne pas en général de conflits et qui permet aux gouvernements régionaux un travail permanent avec les communes de leur territoire.

IV – Quelques exemples de réussite des gouvernements régionaux/locaux : Barcelone, Andalousie, chemin de Saint-Jacques en Galice

37Depuis la moitié du xxe siècle, les administrations espagnoles successives ont misé sur la construction, le renforcement et la diversification d’une marca España qui se veut lisse et attrayante. Une marque développée à partir de la promotion touristique possédant des significations plus larges et qui a contribué à moderniser (à européaniser) l’image de la nation (Noya, 2002 ; Miranda, 2010). Une marque, bien évidemment, qui s’est manifestée en fonction d’un gouvernement rigidement centralisé même si au début des années 1980, cette réalité a complètement changé et que l’Espagne démocratique actuelle se présente comme un des États qui possède le plus haut niveau d’autonomie régionale du continent européen. Parmi les effets que ce changement profond a entraînés, nous retenons l’image globale du pays maintenue et qui fournit un enrichissement grâce à des contenus différents. Au niveau strictement touristique, ce fait est visible dans les marchés européens émetteurs d’un plus grand nombre de visiteurs. En Allemagne, au Royaume-Uni ou en Belgique, l’interprétation de la diversité territoriale espagnole est faite à partir de réalités fédérales ou identitaires appartenant à ces sociétés. Pour les Français, la Catalogne ou le Pays basque sont des entités bien connues à forte personnalité. Les Italiens établissent des parallélismes certains avec l’Espagne : une réalité méditerranéenne et latine très proche. Tandis que les visiteurs nordiques accordent une grande importance au climat chaud et ensoleillé des destinations, essentiellement méridionales ou des archipels (Malaga, Alicante, les Canaries, Majorque, etc.) [TURESPAÑA, 2001-2013 : TURESPAÑA, 2002-2013].

38Les facteurs pour les marchés au-delà de l’Europe sont le mode de vie espagnol, le Soleil, la sociabilité externe et un héritage culturel important associé à l’idée de vieille Europe. On compte beaucoup de visiteurs venant d’Amérique du Nord, du Japon ou de Corée et de plus en plus d’Amérique latine, où la proximité culturelle est énorme.

39La synthèse de toutes ces perceptions apparaît parfaitement dans le slogan Visit Spain ou Enjoy Spain, chargée de nuances et toujours agréable. Toutefois, ces devises simples et directes unies au Soleil de Miró adopté comme logotype de promotion de TURESPAÑA ont perdu de leur valeur. La symbolique démocratique et européaniste des premiers temps de la période constitutionnelle n’a plus la même importance. L’image de la destination Espagne comme un Soleil ne suffit plus et beaucoup de territoires essayent d’imposer des produits urbains, culturels ou liés à la nature. Ce Soleil apparaît comme une image étrangère à l’Euskadi, la Cantabrique, les Asturies ou la Galice (l’Espagne verte) qui ont assisté dernièrement à un véritable élan touristique. Il n’est pas aisé de synthétiser la diversité d’un pays sur un simple logo surtout si la politique touristique cherche à développer de nouveaux produits et concepts autour de la durabilité, de l’expérience, du paysage, etc. Ajoutons aussi un autre élément important : dans cet État-nation, le drapeau ne suscite pas le niveau de consensus estimé normal (le drapeau franquiste ou de la monarchie, rendu officiel par l’accord constitutionnel, face à celui de la république qui perdit la guerre civile). Le mélange de rouge et de jaune ne convainc pas tout le monde et on remarque nettement un degré d’identification plus faible que pour les couleurs des sélections sportives où domine le rouge. N’oublions pas le fait qu’en Espagne, beaucoup de citoyens s’identifient exclusivement avec leur enseigne régionale/nationale ; citons deux exemples des plus marquants, la Catalogne ou l’Euskadi.

40Le premier grand modèle de gestion et de promotion locale du tourisme au succès durable, c’est la ville de Barcelone. Elle possède de grands atouts qui ont toujours facilité sa promotion comme destination touristique : sa situation au bord de la Méditerranée, l’héritage urbanistique de l’Eixample et de Gaudí, son lien avec des artistes plastiques universels (Picasso, Dalí, A. Tapies, etc), la proximité géographique avec l’Europe et le fait que sa zone métropolitaine ait servi pendant toute l’étape contemporaine de centre d’affaires et d’entreprise de premier ordre en Europe (Ulied, 2004). Barcelone a toujours eu plus d’attrait que Madrid pour les touristes étrangers : c’est un emblème des villes espagnoles et qui possède pourtant un sentiment catalaniste de sa population très enraciné. Si Barcelone fait partie des dix premières destinations les plus importantes du monde, c’est parce que sa région métropolitaine a été le siège des Jeux olympiques de 1992. Cet événement a permis de rénover toute la zone maritime de la ville et de mettre en valeur une image de ville ensoleillée, belle, tolérante et amusante. D’autres manifestations importantes ont eu lieu (comme le forum des Cultures) et les messages de tolérance, le multiculturalisme et la modernité artistique de la ville se sont maintenus (Moragas et Botella, 2002 ; Delgado, 2007 dans une perspective très critique de cette image). L’existence d’une équipe de football championne, le FC Barcelona (le Barça) a renforcé la visibilité de la marque touristique. Derrière toutes ces idées et évocations, il y a le développement d’un grand travail de gestion et d’élan de l’activité à partir de l’entreprise municipale Turisme de Barcelona (souvent en collaboration avec Turisme de Catalunya). Cette société a forgé un pacte entre les administrations publiques, les grands entrepreneurs hôteliers de la ville, la chambre de commerce et les entreprises de communication pour donner du prestige à cette destination et pour la doter d’une multiplicité de caractéristiques. Barcelone est catalane (espagnole pour les étrangers), méditerranéenne, ouverte, dynamique et amusante. On peut y fêter des enterrements de vie de garçon (ou de fille), profiter d’un city break en famille, comme single ou entre amis, d’une route culturelle, d’expériences gastronomiques, d’un match du Barça… Toute une formule conçue à l’échelle locale, avec une collaboration publique-privée qui regroupe tous les éléments d’attrait des marques Catalogne ou Espagne (fig. 4).

Fig. 4 – Plan touristique de Barcelone

Fig. 4 – Plan touristique de Barcelone

Source : El Corte Inglés

41La communauté autonome andalouse, quant à elle, a travaillé aussi dans la continuité pour donner au territoire une marque touristique très populaire dans les marchés internationaux. Dès le départ, certaines destinations plus locales (de la Costa del Sol, des villes de Al-Ándalus : Séville, Cordoue, Grenade…) étaient déjà très enracinées dans le domaine touristique. La stratégie du gouvernement autonome dès les années 1980 fut l’intégration sous une marque de protection de tous ces espaces qui évoquent Soleil et Plage au cours de l’année, la culture et la vie en dehors des villes, la nature et le paysage, ou les traditions folkloriques et gastronomiques. C’est une des communautés autonomes des plus singularisées, des plus vastes et des plus peuplées d’Espagne (Junta de Andalucía, 2007). Le tourisme représente une activité économique essentielle en Andalousie ; c’est un territoire à faible industrialisation et le gouvernement régional a misé sur la construction d’une marque touristique/image pays en parallèle. L’Andalousie est encore un des territoires qui reçoit le plus grand nombre de visiteurs. C’est une région liée à des attributs traditionnels de l’image espagnole (taureaux, flamenco, Soleil, etc.) et qui possède un bon rayonnement international, grâce notamment aux œuvres de multiples écrivains et musiciens qui lui ont donné une image romantique (G. Brennan, W. Irwing, F. García Lorca, G. Rossini, G. Bizet, I. Albéniz, etc.) [Lacomba, 1992]. La communauté autonome a bénéficié de ressources budgétaires importantes tout au long de cette période et s’est efforcée de consolider l’activité touristique.

42Nous allons citer enfin un troisième exemple de réussite dans la gestion régionale-locale du tourisme en Espagne : le chemin de Saint-Jacques. Sa promotion a démarré un peu avant l’enjeu du régime franquiste dans le développement du tourisme. En effet, Saint-Jacques-de-Compostelle était le sanctuaire traditionnel de la vieille catholicité espagnole, récupérée après la guerre civile (Castro, 2010). Le tourisme le plus conventionnel commença dans les années 1960, avec l’arrivée des premiers pèlerins suivant la tradition médiévale de la marche (réinterprétation de la tradition jacquaire du voyage à partir d’études historiques et culturelles). L’utilisation du chemin de Saint-Jacques comme motif culturel par le gouvernement espagnol pour justifier son adhésion aux Communautés européennes (« L’idée de l’Europe est née en marchant vers Saint-Jacques » d’après Goethe), donna un caractère démocratique nouveau, pluraliste et multireligieux à la route, que nous conservons encore aujourd’hui. Le gouvernement de Madrid a toujours misé sur la promotion de ce produit comme un lien séculaire d’une grande richesse patrimoniale qui rallie tout le continent (Soria, 1993). Les communautés autonomes et les villes traversées par le Chemin ont également beaucoup apporté pour sa promotion. Le Chemin permet de créer un réseau de villes jacquaires (León, Burgos, Logroño, Saint-Jacques-de-Compostelle, etc.) avec des stratégies touristiques coordonnées. Toutefois c’est surtout l’action du gouvernement de la Galice qui a permis la construction d’un produit réussi au niveau international. Cette communauté autonome est présentée à travers la visite de Saint-Jacques-de-Compostelle et la célébration des années saintes (l’année où le jour de la Saint-Jacques tombe un dimanche) ; il y a eu la création de grandes campagnes de promotion à l’enseigne Xacobeo (nom en galicien). Le Xacobeo 93, en particulier, a permis de multiplier le nombre de pèlerins et de touristes ; d’autres manifestations Xacobeo se sont succédées en 1999, 2004 et 2010 auxquelles nous pouvons ajouter celle de la proclamation de Saint-Jacques-de-Compostelle comme capitale européenne de la Culture en 2000. (Santos, Lois, 2011 ; Lois, 2013). Le gouvernement autonome a en outre mis en œuvre plusieurs actions :

43- L’aménagement de la route ;

44- La création d’un réseau de gîtes publics pour l’hébergement des pèlerins ;

45- La restauration de monuments jacquaires ;

46- L’investissement en millions d’euros pour la promotion publicitaire du Chemin en Espagne, en Europe et dans des marchés extra-européens.

47L’originalité et le caractère intégrateur (beaucoup plus culturel et spirituel que religieux) de la promotion ont été le facteur essentiel pour la réussite actuelle du Chemin uni au fait que la Galice est devenue une destination secondaire en Espagne quant au nombre de visiteurs et à son prestige, à partir d’une politique réfléchie et centrée sur cette route d’origine médiévale.

Conclusion. L’avenir du tourisme en Espagne

48Tout au long de cette réflexion, nous avons voulu démontrer que l’Espagne est à part entière une destination attrayante pour les touristes. Un pays qui malgré sa légende noire et les épisodes sombres dans son histoire, donne à voir un côté assez lisse et attrayant dans le domaine touristique. Le passage d’une gestion très centralisée du tourisme vers l’étape de décentralisation n’a pas entraîné de changements dans la perception idéalisée des plages, des villes, de la campagne et des paysages espagnols. Comme l’ont établi de nombreux travaux d’analyse, le voyage en Espagne représente toujours la détente, le Soleil et la recherche d’un mode vie particulier.

49C’est une expérience souhaitée pour prendre avant tout du plaisir, en passant de longs moments dehors, en visitant le patrimoine, en faisant la fête sans limites de temps ; ce sont là des éléments qui construisent un produit et qui justifient un contenu de pratiques essentiellement tournées vers la récréation dans la société mobile et hyperconnectée du xxie siècle. On pourrait ajouter d’autres aspects importants de cette réussite : l’amabilité des gens et l’existence d’une prestation en hébergements qui offre un bon rapport qualité, innovation et prix. La destination Espagne a d’abord été climatique, méditerranéenne et liée au plaisir de la mer mais on peut inclure aussi aujourd’hui les biens culturels. La gastronomie est aussi un nouvel élément, une motivation de plus qui s’est développée très vite lors de ces dernières années. Les tapas, les vins de qualité, les restaurants populaires ou les grands cuisiniers à renom international contribuent à renforcer cette imaginaire touristique favorable. Il est prévisible que cet attrait soit maintenu à court et moyen terme grâce aux nouveaux ajustements dans la promotion et dans la qualification des destinations.

50Dans le contexte évoqué, la décentralisation dans la gestion du tourisme a contribué à améliorer la promotion et la conformité de l’offre dans les territoires. Elle a facilité une nouvelle qualification des destinations saturées et l’entrée en force dans le marché touristique de territoires autrefois très dévalorisés. D’ailleurs, la consolidation de l’activité touristique en Espagne a généré de nombreuses stratégies de développement rural-local. À cet égard, nous constatons que le processus de décentralisation dans la gestion du tourisme pendant la démocratie a été accompagné par l’introduction de principes de gouvernance. Les communautés autonomes et les municipalités ont associé le secteur privé dans leurs processus décisionnels, ont créé des structures de décision communes (tables de tourisme, consortiums, etc.) et favorisent les principes de subsidiarité.

51La promotion externe du tourisme a reçu en outre une quantité croissante de fonds pour favoriser l’attrait des régions et pour asseoir une image de marque pour chaque autonomie. Toutefois, ce constat n’empêche pas que l’Espagne soit toujours une nation touristique très centrée sur la Méditerranée liée à son image méridionale de Soleil et Plage. Ce type de produit représente chaque année plus de 75 % des arrivées d’étrangers pour l’ensemble du pays.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 – Des images liées au boom du tourisme espagnol dans les années 1960
Crédits Source : NODO, Agence informative officielle du franquisme pour les cinémas. El turismo es un gran invento
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/2827/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,7M
Titre Fig. 2 – Exemples de promotion de la communauté autonome de Galice
Crédits Source : Turismo de Galicia (TURGALICIA SA)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/2827/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 4,3M
Titre Fig. 3 – Images touristiques de l’Espagne à l’étranger
Crédits Source : TURESPAÑA (Turismo de España)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/2827/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 1016k
Titre Fig. 4 – Plan touristique de Barcelone
Crédits Source : El Corte Inglés
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/2827/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 1,6M
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Pour citer cet article

Référence papier

Rubén Camilo Lois González, « Les politiques touristiques décentralisées en Espagne : chaos ou réussite ? », Sud-Ouest européen, 43 | 2017, 87-101.

Référence électronique

Rubén Camilo Lois González, « Les politiques touristiques décentralisées en Espagne : chaos ou réussite ? », Sud-Ouest européen [En ligne], 43 | 2017, mis en ligne le 12 juillet 2018, consulté le 06 décembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/soe/2827 ; DOI : 10.4000/soe.2827

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Auteur

Rubén Camilo Lois González

Université de Santiago de Compostela, groupe ANTE (GI-1871. USC), rubencamilo.lois@usc.es

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