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La dune du Pilat, un espace mobile qui bouscule l’action publique

When State Face Mobility: An Historical Analysis of Public Action Dedicated to the Dune of Pilat
La duna del Pilat, un espacio móvil que revuelve la acción pública
Véronique André-Lamat et Marie Mellac
p. 109-121

Résumés

La gestion de la dune du Pilat permet d’éclairer sur le long terme un des enjeux de la « crise environnementale » actuelle, celui de l’intégration de la mobilité dans la gestion des espaces naturels en situation littorale. La mobilité, question délicate à appréhender par l’État qui cherche plutôt à poser et fixer des limites, est productrice d’interactions entre dynamiques environnementales et action publique ; elle est à la fois prétexte et contexte aux interventions. Dans cet article elle constitue une entrée pour analyser la façon dont se construit l’action publique.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Cf. encadré 1, avant-propos de ce numéro.

1Espace naturel aux dimensions monumentales (110 m de haut, 2,5 km de long et 500 m de large), la dune du Pilat est un des sites emblématiques du bassin d’Arcachon. Il est aussi un de ceux sur lequel portent les attentes les plus nombreuses et les plus diverses (baignade, parapente, camping, commerce, protection du littoral, etc.) de la part d’acteurs proches (habitants, commune, gestionnaire des campings, commerçants) comme plus lointains (touristes, conservatoire du Littoral, région, etc.). Rien d’étonnant alors à ce que cet espace se soit aussi révélé, dans la première phase du projet OSQUAR 1 (André-Lamat et Mellac, 2014), parmi ceux potentiellement les plus porteurs de tensions au sein du bassin, aux côtés de l’île aux Oiseaux, du delta de la Leyre, des prés-salés d’Arès ou encore du banc d’Arguin.

2Au-delà de la diversité des attentes, la dune est un objet complexe à appréhender et à gérer pour l’action publique en raison de sa mobilité. Progressant dans les terres à raison de 1,5 à 5 m par an (Mugica et Hoareau, 2010), la dune pose des difficultés à l’État dont l’action, comme l’a bien montré Scott (1998), consiste plutôt à définir et fixer des limites. Elle est toutefois l’objet d’attentions répétées depuis plus de trois siècles, se traduisant notamment par des mesures de protection environnementales et patrimoniales. La mobilité qui redéfinit en permanence les contours du monument naturel protégé, conditionne le développement de l’action, à travers notamment la problématique du foncier (public-privé). Elle se retrouve alors au cœur des interactions entre dynamiques environnementales et politiques publiques.

3L’exemple de la dune du Pilat permet d’analyser sur le temps long, la question de la gestion de la mobilité d’espaces naturels, un des enjeux majeurs de la « crise environnementale » actuelle. Dans le contexte global de changement climatique, cet enjeu est particulièrement fort en situation littorale où la question du retrait des aménagements littoraux, au regard de la mobilité du trait de côte, est devenue un enjeu politique majeur. L’analyse du cas de la dune du Pilat permet de réfléchir aux problèmes que pose, pour l’action publique, la mobilité d’un espace dès lors qu’une action doit être développée : incertitude, projection, délimitation… Elle questionne au passage la réduction des processus d’appropriation à leur seule dimension foncière (Veschambre, 2008) et interroge la place dominante qui est faite aux zonages dans les modalités de gestion des espaces naturels.

4À travers la présentation rapide de l’édifice dunaire considéré dans ses deux dimensions, naturelle et sociale, la première partie de cet article donne un aperçu de la complexité des enjeux spatiaux auxquels est confrontée l’action publique aujourd’hui, notamment ceux relatifs à la superposition des différents zonages fonciers et environnementaux et des contradictions qui en découlent. Dans la seconde partie, l’action publique sur la dune est reconstituée depuis la fin du xviiie siècle et confrontée à d’autres formes de périodisation : référentiels théoriques de l’action en matière d’environnement (les modalités du « faire », et de « l’agir »), paradigmes environnementaux dans lesquels ils s’inscrivent (modèle dominant de construction de la relation homme-nature), référentiels locaux de représentations de la mobilité. L’action publique est entendue ici comme la façon dont une société construit et qualifie des problèmes collectifs, élabore des réponses, des contenus et des processus pour les traiter (Muller et Surel, 1998). Les différentes périodisations proposées permettent d’identifier, au cours du temps, les éventuels décalages entre les modes opératoires des acteurs et les référentiels qu’ils mobilisent. Ces deux temps de l’analyse constituent, dans la conclusion, un moyen de revenir sur la proposition de départ qui consiste à concevoir la mobilité comme productrice d’interactions entre dynamiques environnementales et action publique, et de tirer les enseignements de ce qui a été observé sur le temps long de l’action, à propos de la dune du Pilat.

I – Mobilité de l’objet « dune » et reconfiguration des espaces environnants

5Cette première partie vise à caractériser l’édifice dunaire et à montrer comment sa mobilité pluridimensionnelle la reconfigure et redessine sans cesse les contours des espaces qui lui sont contigus. Il s’agit de spatialiser la mobilité et ses effets, en s’appuyant sur des données et des mesures géomorphologiques ainsi que sur les limites et sur les traces plus ou moins visibles des zonages, des processus d’appropriation et de territorialisation produits par les acteurs, publics comme privés. L’objectif est ainsi de montrer de quelle manière des interfaces mobiles bousculent et interrogent les modalités d’appropriation foncière et de l’action publique.

1. La dune du Pilat, un édifice monumental et mobile

6L’histoire de la dune du Pilat s’inscrit dans celle de la construction de la côte aquitaine. Comme elle, elle est marquée par l’alternance de phases de construction-destruction-reconstruction et est faite de mobilités composites développées à différentes échelles de temps et d’espace.

De la Grave au Pilat, d’une dune à l’autre

  • 2 BC : Before Christ. Se référer à l’an zéro pour une dune née après 1820 nous a paru plus pertinent (...)

7L’édification du système dunaire aquitain s’est faite à partir d’un stock sédimentaire constitué entre 70000 BP et 12000 BP, alors que le niveau marin était situé 120 m en dessous du niveau actuel (Mugica et Hoareau, 2010). Quatre paléosols successifs, dont seul le dernier apparaît sur la figure 1, sont encore visibles sur le versant ouest. Ils témoignent de la succession des différentes générations de dunes qui se sont superposées pour former la dune actuelle (Froidefond et Legigan, 1985). Le schéma très simple présenté ici montre l’évolution globale de l’édifice dunaire depuis le xixe siècle, période qui sera considérée dans cet article comme le temps long de l’analyse de l’action publique 2.

Figure 1 – Les principales étapes d’édification de la dune du Pilat

Figure 1 – Les principales étapes d’édification de la dune du Pilat

Source : Fenies et Tastet, 2004

  • 3 Si l’orthographe « dune du Pyla » est aujourd’hui courante sur le web, « dune du Pilat » est d’un u (...)

8En 1820, la dune du Pilat n’existe pas. L’édifice qui borde l’entrée du bassin d’Arcachon est alors appelée dune de la Grave et est bien différent de l’actuelle. À l’instar de l’ensemble du cordon dunaire testerin, la dune est totalement ensemencée en pins maritimes afin d’être fixée, entre 1829 et 1831. À partir de 1916, la partie nord du cordon dunaire, désormais figée, donne lieu à une opération immobilière de lotissement qui aboutit à la naissance du quartier du Pyla (Blanchard-Dignac et Daney, 2006 ; Clémens, 2006). En revanche, sous les effets d’une reprise de l’érosion éolienne, la majeure partie de la dune de la Grave et ses plantations sont détruites, submergées par 20 à 30 m de sable, à l’exception de leur extension nord. Une « nouvelle » dune, imposante et libre de toute entrave, se met en place au début du xxe siècle et prend le nom qui est toujours le sien : dune du Pilat 3.

9Cette reconstruction de la dune s’accompagne d’une avancée globale de l’édifice vers l’est, c’est-à-dire vers l’intérieur des terres, menaçant de submersion tout ce qui se trouve sur le front de mobilité. Cette avancée de la dune qui grignote peu à peu le territoire continental, ne s’effectue pas suivant un rythme constant. De 1870 au début des années 1940, la dune du Pilat connaît d’abord une phase de déplacement intense vers l’est, de 8 à 10 m/an (Clément, 2012). Puis, une phase d’accalmie s’installe avec une avancée moyenne dans les terres de 0,5 à 2 m/an (Buffault, 1942 ; Tastet et Pontée, 1998). L’altitude moyenne décroit et passe de 114 m en 1936 à 103 m en 1989. Enfin, depuis la fin des années 1980, le rythme d’avancée de l’édifice semble de nouveau accélérer pour atteindre 1,5 à 5 m/an (Mugica et Hoareau, 2010) et l’édifice reprend peu à peu de l’altitude : 109,2 m mesurés en 2016.

10Étant donnés les enjeux représentés par les aménagements et usages présents sur le front d’avancée (campings, routes, forêt usagère notamment), cette dernière phase de mobilité a suscité, à partir de 2002, la mise en place d’un suivi régulier de la mobilité par l’Observatoire de la côte aquitaine. Les mesures, réalisées par le BRGM, révèlent une avancée globale certes, mais qui se compose de mobilités différenciées au sein même de l’édifice dunaire.

Des mobilités « intra-dunaires » différenciées

11La mobilité de la dune du Pilat participe, depuis le milieu du xixe siècle, de la dynamique générale de recul du trait de côte sur le secteur de la côte aquitaine allant du cap Ferret à Biscarosse. En 2016, le recul évalué par le BRGM pour ce secteur est de 4,5 m/an en moyenne avec des événements ponctuels pouvant produire un recul localisé de 14,6 m, à l’occasion de tempêtes par exemple (Bernon et al., 2016).

12Ces différences se retrouvent à l’échelon de la dune. Alors que l’ensemble de l’édifice avance dans les terres, notamment sous l’effet des vents dominants d’ouest, des variations d’altitude de la ligne de crête au sein du profil dunaire et des mobilités différenciées, en termes de vitesse notamment, se distinguent selon que l’on considère la partie centrale de l’édifice ou ses extrémités nord et sud. Suivre l’évolution de la dune signifie alors suivre l’évolution de trois limites différentes : celle du trait de côte sur la façade ouest qui peut être en érosion ou en accrétion ; celle de la façade est qui se manifeste par le passage du sable à la forêt et traduit la plus ou moins grande entrée de la dune dans les terres ; celle de la crête, entre les deux précédentes, formée par la ligne des plus hautes altitudes qui évolue en hauteur comme en plan.

13Les mesures effectuées depuis 2002 par le BRGM montrent bien les différenciations de dynamique au sein de l’édifice. Ainsi peut-on constater une variabilité de l’altitude entre la crête sud (perte de 1 à 2 m) et la crête nord (augmentation de l’ordre du mètre). De même, le trait de côte connaît des évolutions différentes selon son emplacement. Aux extrémités de la dune, après une période de stabilité, il subit depuis 2011 une érosion notable, allant de 2 m/an en moyenne au sud à 4 m/an en moyenne au nord. La partie centrale de la dune en revanche, après avoir été en érosion jusqu’en 2011, connaît depuis une période d’accrétion (+ 1,5 m/an en moyenne). Enfin, sur la période 2000-2016, la façade est de la dune continue d’avancer dans son ensemble vers l’intérieur des terres, à des rythmes variant de 10 à 80 m/an selon le secteur et selon les années.

14La dune du Pilat est un objet mobile qui se forme et se déforme voire disparaît selon des pulsations irrégulières sur le court comme sur le long terme. Ses mobilités, différenciées mais permanentes, sont loin d’être sans conséquences.

2. Une mobilité intrinsèque qui reconfigure les limites de l’objet « dune » et les interfaces avec les espaces contigus

15Différents types de limites sont affectées par les effets de la mobilité dunaire. Celles des espaces contigus sont simplement redessinées (forêt usagère). Mais d’autres limites, fonctionnelles ou réglementaires, sont plus profondément redéfinies.

Des interfaces mobiles entre la dune et les espaces contigus

16La limite dune-forêt se déplace ainsi peu à peu vers l’ouest. À mesure que la dune envahit les terres intérieures, la forêt développée en arrière du système régresse mécaniquement. En l’espace de 3 à 4 ans, des photographies aériennes montrent l’ensevelissement des arbres situés en bordure de la forêt et le processus de grignotage de sa surface par le sable (OCA, 2016). Le trait de côte ensuite, interface dune-mer, est sans cesse remodelé : en érosion entre 2000 et 2009, et donc en recul, il avance à nouveau dans la seule partie centrale de la dune depuis 2011 par exemple.

17Des interfaces qualifiées de fonctionnelles car liées aux usages de l’espace sont aussi bousculées. C’est le cas notamment de l’interface entre les espaces aménagés aux abords de la dune et ceux qui ne le sont pas ou peu sur la dune. Alors que la dune a imposé des limites à la production immobilière au nord et au sud dès le milieu du xxe siècle, elle continue de submerger chaque année les campings situés sur son flanc est. Établissements très fréquentés et très rentables, ils sont au cœur d’enjeux économiques importants et ont largement contribué à attirer l’attention des pouvoirs publics. Sont aussi redéfinies les interfaces entre les espaces ouverts au public (la dune malgré son statut foncier, la forêt usagère) et ceux qui sont fermés (les campings et les espaces lotis essentiellement), dans un contexte de fréquentation extrêmement intense – près de 2 millions de visiteurs par an d’après les évaluations publiées en 2014 par deux bureaux d’étude (NXA, 2014 ; Deloitte, 2014) – et de multiplication des pratiques développées sur ce « monument naturel » : parapente, luge, cours de yoga ou coaching de « bien-être » pour se ressourcer (André-Lamat, Banzo et Pupier-Dauchez, 2017).

  • 4 Les chiffres disponibles pour 2015 varient selon les sources traduisant une méconnaissance de certa (...)

18Enfin, ce sont des interfaces réglementaires que les mobilités de la dune bousculent à l’image de celles entre les espaces protégés (par différents types de zonages environnementaux réglementaires : site classé, site Natura 2000) et non-protégés ; ou entre des espaces privés (la dune est majoritairement aux mains des particuliers 4) et des espaces qui relèvent du domaine public. Au-delà de redéfinir simplement les contours d’objets ou de reconfigurer des interfaces fonctionnelles, les mobilités multiples de la dune bousculent « violemment » les limites. Elles transforment en « tas de sable » des parcelles forestières dont l’emprise cadastrale ne bouge pas. Elles font basculer des terrains privés, aux bornages fixes eux aussi, dans le domaine public. Ainsi, le trait de côte, en étant déplacé, modifie les contours et l’emprise du domaine public maritime (DPM). Au gré des pulsations de la dune, le territoire de l’État s’agrandit ou se rétracte.

La mobilité comme mise à l’épreuve des modalités d’appropriation par le fonds : le casse-tête foncier de la dune du Pilat

Figure 2 – La cadastre au niveau de la dune en 2017

Figure 2 – La cadastre au niveau de la dune en 2017

Source : IGN BD ORTHO® ; plan Cadastral Etalab data.gouv.fr

19En se déplaçant et se transformant, la dune a créé, au cours des 150 dernières années, un effet intense de superposition. Aujourd’hui, la dune et les espaces environnants se présentent comme un « mille-feuilles » foncier complexe, en partie non-maîtrisé.

20Une variété d’acteurs et de statuts des espaces se combine pour construire cette complexité. Propriétés privées des particuliers et propriétés de l’État ou des collectivités (dont les réserves foncières) composent un parcellaire hautement fragmenté. Dans la partie sud de la dune, par exemple (fig. 4), les terrains appartiennent à une multiplicité de particuliers dont certains ne sont toujours pas identifiés. Sur l’ensemble de l’édifice (fig. 4), la propriété de la dune se répartit entre des personnes ou entreprises privées dont les campings et des personnes publiques telles que le conseil général (quelques parcelles plutôt centrales) ou le conservatoire du Littoral (des parcelles au nord et au sud) qui cherchent depuis plus de vingt ans à acquérir à l’amiable des terrains dunaires afin d’en avoir la maîtrise foncière. Les figures 2 et 3 montrent une petite partie de la complexité évoquée.

Figure 3 – Le casse-tête foncier de la dune du Pilat et de ses alentours

Figure 3 – Le casse-tête foncier de la dune du Pilat et de ses alentours

Source : IGN BD ORTHO® ; Plan Cadastral Etalab ; data.gouv.fr

  • 5 Créé en décembre 2007, le Syndicat mixte de la grande dune du Pilat est un établissement public adm (...)

21Ces documents montrent une catégorisation d’acteur simple qui distingue des propriétaires publics et des propriétés privés. À ce premier type de qualification de l’espace public-privé se surimposent et s’entremêlent d’autres zonages (fig. 3) qui qualifient l’espace encore différemment : zonage de gestion (périmètre de gestion du Syndicat mixte de la grande dune du Pilat 5), zonages de protection (site classé au nord, site inscrit au sud), zonage de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Chacun de ces zonages renvoie à des acteurs différents et à des logiques d’appropriation différentes, et chacun d’entre eux est affecté par les effets de la mobilité.

22Produit combiné de plus de cent cinquante années de décisions, concernant la gestion de l’espace et des ressources, et l’attribution de droits usage et de propriété sur ses espaces et ressources, le casse-tête foncier de la dune est révélateur des difficultés de l’action publique à prendre en compte la mobilité. Les limites et bornes sont ici mal arrimées dans la fluidité du sable et la mobilité intrinsèque des matériaux, en affranchissant la dune et les objets qui l’entourent des limites fixées par l’action publique, réinterroge les référentiels de production de ces limites. L’action publique, dont les effets sur la mobilité de la dune sont inévitablement temporaires, est continument contrainte, revue ou remise en cause au gré des rythmes de l’édifice et les attitudes adoptées face à la dune, ont finalement autant voire plus d’effets sur la façon dont la mobilité est ensuite perçue qu’elles n’en ont sur la mobilité elle-même (ou que n’en a la mobilité elle-même ?).

II – L’action publique et la dune

23Si la mobilité est une des préoccupations des acteurs qui interviennent sur la dune, elle ne motive pas à elle seule l’ensemble de leurs actions. La mobilité est en effet appréhendée au travers de prismes ou de référentiels qui modifient la façon dont elle est ressentie et par répercussion dont elle est traitée : prise en compte ou oubliée, survalorisée ou minimisée. L’objectif de cette partie est de confronter l’histoire de l’action publique sur et autour de la dune à la mobilité de l’édifice de façon à éclairer le rôle joué (ou non) par cette mobilité dans le choix des actions mises en œuvre.

1. Analyser l’action publique et les discours sur l’action

24Mise en œuvre pour répondre à des problèmes collectifs, l’action publique est un mécanisme d’interprétation et de construction du monde, à un moment donné. Elle « se définit toujours par rapport au changement, soit que l’on cherche à freiner une évolution, soit que l’on cherche, au contraire, à promouvoir la transformation du milieu concerné » (Muller, 2005, p. 156). Le changement, lorsqu’il a lieu, est le produit des contraintes liées aux structures (institutions et cadres stabilisés d’interprétation du monde) et des marges de jeu dont disposent les acteurs des politiques publiques pour interpréter ces structures et orienter leurs actions. L’action publique se comprend alors comme un mouvement circulaire et permanent d’interprétation-construction des structures, au sein duquel se pose la question de savoir ce qui autorise, à un moment donné, un ou des acteurs à s’éloigner du cadre dominant d’interprétation (et à prendre de la distance par rapport aux institutions) et à effectuer des choix qui vont conduire au changement.

25Nous postulons ici que les transformations du milieu naturel, surtout lorsqu’elles sont relativement rapides ou même brutales (mobilité de la dune ou tempêtes, par exemple), peuvent jouer un rôle d’activateur de cette distanciation en modifiant le référentiel d’interprétation des acteurs. Liées à des processus à la fois naturels et sociaux, les transformations du milieu sont interprétées par les acteurs afin de produire les modalités de l’action qui participent ensuite à les reconfigurer. Elles sont donc à la fois des composantes et des résultantes de l’action publique et participent du mouvement circulaire d’interprétation-construction des structures. Ce mouvement est cependant confronté aux discordances qui peuvent exister entre différentes temporalités : temporalités – elles-mêmes complexes – des processus naturels, de la perception et de la compréhension de ces processus, temporalités de l’action ou de la décision politique. Ces discordances sont susceptibles de faire apparaître sur le temps long des décalages entre les dynamiques de l’objet-sujet de l’action publique et de susciter des mécanismes de réajustement permanents de l’action publique.

26La méthode mobilisée pour mettre à jour ces décalages emprunte aux méthodes classiques de l’analyse de l’action publique telles que l’analyse séquentielle (Mény et Toenig, 1989) et l’analyse cognitive, qui ont été croisées et réadaptées. Il s’agit notamment de réaliser une périodisation de l’action publique ayant concerné la dune sur le temps long et de confronter l’action (les décisions) aux discours des acteurs sur l’action. Pour cela, différents matériaux ont été mobilisés : entretiens semi-directifs longs auprès d’une quinzaine d’acteurs (élus, associations, syndicat mixte, conservatoire du Littoral, etc.), documents institutionnels en lien avec l’action publique (textes règlementaires, programmes de gestion, relevés de décision de différentes instances, etc.), publications historiques et archives locales. S’ajoute à cela la capitalisation puis l’analyse d’une partie de la presse locale et régionale qui a permis d’identifier des moments et des discours d’acteurs potentiellement marquants dans l’histoire locale.

27L’élément central de restitution des résultats consiste en une frise chronologique simplifiée (fig. 4) qui a deux objectifs principaux : identifier les principales périodes de l’action publique (en vert foncé) et les événements qui ont participé à les définir (dates en vert foncé et en noir) ; confronter cette périodisation à d’autres types de périodisation et faire apparaître des déphasages ou synchronies, révélateurs des modalités de production de l’action publique. Deux autres types de périodisation ont ainsi été mis en évidence et confrontés à l’action publique : en vert clair une périodisation des grands paradigmes environnementaux (Rodary et Castellanet, 2003 ; Depraz, 2008) ; en orange et en jaune une périodisation double, relative à des formes de mobilité objectivée de la dune, la mobilité mesurée par les scientifiques d’une part, la mobilité ressentie par les acteurs d’autre part. Au centre de la chronologie, une sélection d’événements de nature variée mais ayant contribué à l’histoire complexe de la dune a été opérée : décisions relevant de politiques publiques environnementales à différents échelons (vert foncé), initiatives relevant du secteur privé ou de la société civile (en noir), celles-ci ayant été autorisées localement de façon plus ou moins formelle.

Figure 4 – Une histoire de l’action publique sur la dune du Pilat : mobilités et paradigmes environnementaux

Figure 4 – Une histoire de l’action publique sur la dune du Pilat : mobilités et paradigmes environnementaux

Source : V. André-Lamat et M. Mellac, 2018

28En première lecture, la chronologie fait apparaître clairement une première période qui va jusqu’à la fin des années 1960 et qui correspond aux premiers développements du tourisme, dans un contexte de faible intérêt porté à la protection de la nature ; puis une seconde qui montre de multiples interventions sur et autour de la dune mêlant, avec plus ou moins de bonheur, logiques aménagistes et patrimoniales.

2. La dune valorisée

  • 6 Pour l’histoire du développement touristique du bassin d’Arcachon, voir l’article d’Isabelle Sacare (...)

29L’analyse débute au milieu du xixe siècle avec la fin de l’ensemencement. C’est alors l’achèvement d’un processus complexe de tentative de fixation puis de valorisation des espaces dunaires de la côte Aquitaine. Sans revenir longuement sur une période étudiée en détail depuis longtemps (Buffault, 1942 ; Papy, 1950, etc.) notons qu’elle constitue un arrière-plan important qui figure l’arrivée en force de l’État parmi les acteurs de la mise en valeur du territoire avec une volonté forte de contrôle du territoire national (Aldhuy, 2010) et de maîtrise de la nature pour sa valorisation. Cela produit, à l’échelle du triangle landais, une des plus importantes mutations paysagères et environnementales que le territoire métropolitain français ait connu (Arnould, 1999, cité par Pottier, 2010). La vision patrimoniale de la gestion des espaces forestiers d’abord, classique du xixe siècle (Rodary, 2008) se transforme peu à peu en une conception plus « ressourciste » où prédominent les impératifs de développement, conception qui perdure durant les premières décennies du xxe siècle. Elle se manifeste sur la dune par l’intérêt croissant des privés pour les parcelles ensemencées non-perturbées par la reprise de l’érosion. Les premières ventes probables de parcelles par l’État ont lieu dès la fin du xixe siècle et s’intensifient par la suite avec le développement du tourisme sur le bassin. En 1915, un premier lotissement destiné à la villégiature des foyers aisés, voit le jour au nord de la dune 6. L’intérêt pour ces investissements est alors tel que les promoteurs oublient la mobilité de la dune et vont jusqu’à investir sur son flanc arrière, faisant fi des effets de son avancée (Dalès, 2012).

30En 1943, la dune acquiert son statut de monument naturel. Sa partie nord ainsi que deux parcelles de la forêt usagère deviennent site classé par l’État au titre de la loi de 1930. Il est désormais interdit, sauf autorisation spéciale, d’effectuer la moindre action susceptible de modifier l’aspect du site. Les élites installées dans les lotissements contigus seront désormais les seuls à bénéficier d’une vue imprenable sur la dune. Le fondement majeur du classement est le blocage de l’urbanisation, même si la mobilité n’est alors pas réellement ignorée comme en témoigne cet extrait de l’acte de classement, qui considère qu’il faudra classer à termes des espaces plus vastes :

Le site est mondialement connu et la dune risque d’être fixée, replantée et lotie. Les parties de forêt usagère situées à l’est de la dune sont destinées à être envahies par les sables et deviendront à leur tour grande dune. Leur visibilité depuis la dune justifie leur intégration au périmètre de classement.

31Le mode de protection mobilisé incarne pleinement le « paradigme naturel sensible » qui valorise le pittoresque et l’esthétique et domine alors en France (Depraz, 2008).

32Ralentis pendant la guerre, les investissements touristiques reprennent entre 1950 et 1960, avec la création de quatre campings, structures alors légères installées en arrière de la dune et en bordure immédiate du site classé et répondant aux besoins de l’important développement touristique. À partir de 1967, ils s’intègrent sans difficulté aux premiers schémas d’aménagement appliqués à la dune, mis en place dans le cadre de la mission interministérielle pour l’aménagement de la côte aquitaine (MIACA). Par plusieurs de ses propositions (les « coupures de nature » par exemple) celui-ci s’inscrit dans la conception duale, voire radicale, des relations homme-nature qui s’affirme à partir de cette période et qui prône une séparation nette entre espaces de nature et espaces aménagés. La MIACA qui soutient un développement à « visage humain », s’appuyant sur le triptyque océan-forêts-lac comme image de marque « nature » de la région, évitera cependant les grands excès aménagistes à l’image de ceux du Languedoc-Roussillon (Bouneau, 2007).

  • 7 L’installation d’un terrain de camping peut éventuellement être accordée par dérogation après avis (...)

33En 1975, le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) envisage des aménagements de valorisation de la dune plus lourds à distance relative de l’édifice. Mais une nouvelle mesure de protection met rapidement fin au projet : en 1978 et 1979, la forêt usagère, l’ensemble de la dune du Pilat – sur laquelle un droit de préemption est mis en place – et du cordon dunaire au sud acquièrent le statut de sites inscrits. La valeur patrimoniale de ces espaces est reconnue, car inventoriée, mais ils peuvent cependant être aménagés voire urbanisés partiellement à condition d’en informer préalablement l’architecte des bâtiments de France qui émet alors un avis simple. L’installation de campings en revanche est interdite 7 et si ceux qui existent sont maintenus, ils ne peuvent théoriquement plus s’étendre sans avis dérogatoire. Malgré l’inscription susceptible de déclencher un classement, la ville de La Teste investit dans la création de parkings et de pistes qui organisent les flux de touristes.

  • 8 La fréquentation du site était estimée à 150 000 personnes/an en 1977, puis à 1,2 millions en 2012 (...)

34Si la question de la mobilité de la dune est explicite dans l’arrêté de classement de 1943, elle a tendance à être oubliée des acteurs publics comme privés. Elle est pourtant toujours présente même si atténuée depuis les années 1920. Les aménagements se développent donc autour de l’édifice dunaire de plus en plus attractif 8 ; celui-ci se déplace doucement, imperceptiblement pour qui ne veut pas le voir.

3. La dune convoitée

  • 9 La dune et la forêt y sont définies comme espaces remarquables.
  • 10 La construction de l’aire, en partie financée par l’État, est alors déjà achevée et la mairie fait (...)

35La croissance très rapide du tourisme des années 1960 et 1970 ébranle toutefois l’équilibre développement-protection de la période aménagiste et intensifie les tensions entre acteurs à ce sujet. En 1978, le lancement de la première opération grand site (OGS) vise à renforcer la protection du site classé qui serait victime de son succès. Alors que les objectifs de départ font consensus (canalisation des flux, lutte contre les implantations désordonnées, renforcement de la protection), le plan de gestion peine à voir le jour en raison de l’implantation – par ailleurs nécessaire – d’une aire d’accueil sur des terrains inévitablement privés. Une solution est trouvée sous la forme d’un échange de terrains négocié entre la commune de La Teste et le propriétaire des parcelles mais cet échange est invalidé par la loi littoral 9 de 1986 qui rend inconstructible la parcelle promise. La commune, alors en porte-à-faux 10, est contrainte de proposer un bail emphytéotique de 31 ans au propriétaire. En 1991, la révision du schéma directeur (ex SDAU), prévoit une zone d’extension touristique au sud de la dune sur des terrains de forêt privée. L’État réagit trois ans plus tard en classant la totalité de la dune et les périmètres de forêt usagère et domaniale qui avaient été inscrits en 1978-1979. Un peu plus tard encore, en 2000, les forêts dunaires de La Teste deviennent un site d’importance communautaire Natura 2000 ce qui, sans avoir la même finalité, renforce l’attention portée sur le site en matière de conservation.

  • 11 Consulter la carte interactive : http://www.ladunedupilat.com/protections-dune-du-pilat/).

36La multiplication des réglementations et zonages 11 exacerbe les tensions entre les services de l’État et la commune de La Teste, aux dépens de l’OGS. Les premiers accusent les seconds d’une gestion discrétionnaire et de non-respect des réglementations, mais ne sortent pas de leur passivité. Les tensions qui se cristallisent autour de la dune du Pilat s’inscrivent dans un conflit de représentations de la relation homme-nature caractéristique du paradigme radical alors toujours très prégnant jusque dans les années 1990. Pour l’État notamment, la dune est considérée comme un monument naturel à protéger, ce qui signifie alors la stricte exclusion des hommes et des aménagements. Pour la commune, la dune est une ressource inscrite dans le territoire, susceptible de générer des revenus et dont il convient de valoriser l’attractivité. Le conflit de représentation se double ici d’un conflit d’appropriation à propos d’un espace aux contours fonciers extrêmement mouvants. En 1994, l’ONF tente de fixer l’extrême sud de la dune de nouveau par des plantations, tandis qu’en arrière, les campings, oubliant la mobilité de l’édifice, développent des aménagements en dur.

  • 12 Il rend possible le lancement des deux procédures de déclarations d’utilité publique (DUP) voulues (...)
  • 13 Pour un autre regard sur la notion de patrimoine commun, voir l’article de C. Cazals et J. Dachary- (...)
  • 14 http://www.ladunedupilat.com/Du-grain-de-sable-a-la-dune_a67.html, consulté le 06/06/2013.
  • 15 http://www.ladunedupilat.com/4000-ans-d-histoire/, consulté le 15/02/2017 (article « Du grain de sa (...)

37Une seconde OGS est lancée en 2012. Elle a été préparée par le Syndicat mixte de la grande dune du Pilat qui a été créé en 2007 sur une base tripartite (conseil régional, conseil général et commune) afin de dépasser les antagonismes antérieurs. La commune s’estime pourtant à nouveau lésée car dépossédée de son bien et pratique la politique de la chaise vide durant les quatre premières années. De leur côté, le conseil régional et l’État, à travers le conservatoire du Littoral, qui avaient chacun fait l’acquisition de parcelles privées lors de la première OGS (respectivement 35 et 89 ha) durcissent leur position face aux propriétaires. Le premier autorise les expropriations 12 et le second se joint aux efforts du syndicat mixte pour maîtriser la situation foncière de l’aire d’accueil par une politique d’acquisition. Il ne s’agit pas alors, pour le Syndicat mixte comme pour le conservatoire du Littoral, de bloquer l’accès à la dune ou d’en renforcer les contraintes d’accès par principe. La dune, jugée « en bonne santé » par les équipes du BRGM qui suivent ses dynamiques biophysiques comme par le Syndicat mixte qui a en charge sa gestion, est désormais considérée comme un patrimoine « commun 13 » auquel chacun peut espérer avoir accès. Il s’agit d’organiser le flux annuel des près de 2 millions de visiteurs annuels ainsi que de garantir leur sécurité (risques d’éboulement et pratiques sportives notamment) sur un site qui conserve encore largement un statut foncier privé. Les deux acteurs s’intéressent aussi aux commerces installés entre la dune et l’aire d’accueil, sur des parcelles privées elles aussi. Certaines commencent à être submergées par le sable ce qui les déprécie et facilite leur rachat. Au cours des années 2005-2010, la mobilité de la dune se rappelle à tous parce qu’elle se voit. L’idée est alors admise que la mobilité ne pourra être ni contrôlée, ni stoppée : « Aujourd’hui, sa fixation n’est plus envisagée. Sa progression est inéluctable et participe à son caractère remarquable. Aucune action entreprise ne pourra limiter l’avancée dunaire 14 » (site web du Syndicat mixte), « Malgré de nombreuses tentatives passées pour la stabiliser, la dune du Pilat reste mobile et « roule » sur elle-même 15 ». La submersion par le sable d’aménagements met en visibilité la mobilité de la dune, voire l’inscrit dans le vécu de certains acteurs. Cela favorise dans un premier temps une politique d’acquisition foncière puis, à partir de mai 2016, facilite la mise en place d’une procédure d’expropriation au bénéfice du conservatoire du Littoral pour l’ensemble de la dune. La gestion du « grand site » s’appuie désormais sur une vision dynamique de l’édifice dunaire et s’inscrit dans une perspective temporelle plus longue que celle des seuls usages présents.

Conclusion : la mobilité comme forçage des interactions entre action publique et dynamiques environnementales

  • 16 Entretien, mai 2012.

38L’analyse de l’action publique depuis le xviiie siècle montre que les attentions successives portées à la dune ne sont pas liées à la seule question classique de la dégradation environnementale, correspondant potentiellement ici à la « surfréquentation » du site. La dune, haut lieu touristique, site classé puis labellisé grand site de France, est d’ailleurs considérée en « bonne santé ». Au cours du temps, l’action publique sur la dune se construit selon une lecture de la relation homme-nature, conforme à la succession des paradigmes environnementaux. Espace de sable à conquérir envers et contre les processus naturels (conception ressourciste), elle devient un monument naturel pittoresque et emblématique (paradigme environnemental naturel sensible), puis un espace à soustraire et protéger de l’action de l’homme (paradigme radical) ce qui suscite nombre de tensions, avant d’acquérir le statut actuel de patrimoine quasi « commun », qui doit demeurer ouvert (paradigme environnemental « intégrateur »). Les objectifs de l’action publique visent d’ailleurs surtout à préserver l’accès à la dune et à anticiper les risques d’enfouissement des aménagements en arrière, le conservatoire du Littoral revendiquant d’éveiller les usagers à la conscience d’« un monde qui disparaît 16 ».

39L’histoire des actions sur la dune ne se limite cependant pas à cette adéquation globale aux paradigmes dominants. Elle se comprend aussi en réaction à la mobilité qui agit sur les capacités de distanciation des acteurs et par là sur les fondements de l’action publique. La mobilité redessine par exemple les contours public-privé dans le domaine du foncier. Elle définit, selon la lecture qu’en ont les acteurs, les marges de manœuvre dont ils disposent et entraîne leurs (re)positionnements. Ainsi les dynamiques environnementales de l’édifice dunaire et les modalités de production de l’action publique entretiennent-elles une relation dialectique, dans un contexte d’incertitude lié au balancement entre fixation et mobilité (fig. 5).

Figure 5 – La mobilité de la dune, un « forçage » dans la relation, dynamiques environnementales/production d’action publique (AP)

Figure 5 – La mobilité de la dune, un « forçage » dans la relation, dynamiques environnementales/production d’action publique (AP)

Source : V. André-Lamat et M. Mellac, 2018

  • 17 La mobilité de la dune n’apparaît ni bloquée, ni contrariée par ces moyens de lutte : en témoigne s (...)

40La mobilité de la dune est à la fois prétexte et contexte aux interventions. Mesurée, elle est un des facteurs de déclenchement de l’action publique (travaux de fixation). Jamais enrayée, quels que soient les moyens de lutte déployés 17, elle se manifeste sur les aménagements par des chutes de pins ou la submersion de parcelles et d’infrastructures par le sable, ce qui entraîne d’incessantes reconfigurations des problématiques des politiques qui tentent de la contrôler. L’action publique compose aussi avec une autre forme de mobilité qualifiée ici de « ressentie ». Celle-ci se construit en lien avec la mobilité mesurée, qui est une de ses composantes mais relève de l’acceptation de cette mobilité, ce qui provoque une succession de phasages (comme aujourd’hui) et de déphasages (comme la construction de campings en dur dans les années 1990). Inscrite globalement dans les manières de penser et concevoir les relations homme-nature (paradigmes dominants), l’acceptation est aussi construite en relation avec une multitude d’intérêts contradictoires, locaux et nationaux, privés et publics, collectifs et individuels, aux ressorts et temporalités différentes. Elle est liée par ailleurs aux choix de gestion et d’aménagement qui font que la mobilité peut être momentanément oubliée (grâce à des ouvrages de protection), puis à nouveau ressentie (destruction d’ouvrages de protection ou infrastructures), tolérée ou rejetée et enfin gérée (forme d’acceptabilité sociale de la mobilité de la dune).

41Question délicate à appréhender par l’action publique qui favorise les limites, la mobilité agit à travers elle sur les modalités mêmes de sa production. L’action publique modifie en effet classiquement les dynamiques environnementales, que ce soit directement par des actions de plantation par exemple, ou plus indirectement par des zonages qui créent et reconfigurent les interfaces. Elle modifie par-là les conditions de mobilité mais ne peut parvenir à les contraindre. S’affranchissant des réponses mises en place par l’action publique, la mobilité reconfigure de nouveau les interfaces et provoque des tensions nouvelles qui remettent en cause à leur tour l’action publique. Cette dernière, en créant des limites qui sont mises en mouvement par la dune, construit en quelque sorte le problème de la mobilité, par un cercle (vicieux ou vertueux selon les points de vue) d’actions et rétroactions qui s’apparente à un forçage (au sens d’accélérateur de l’évolution). Inscrite dans des temps historiques, la mobilité met en jeu les représentations et les outils qui fondent l’action et leurs temporalités. Jusqu’à présent, la reconfiguration permanente des actions-rétroactions souligne avec acuité la permanence des outils fonciers de gestion de l’environnement.

42Enfin, l’exemple de la gestion de la dune du Pilat traduit une évolution de la place et du rôle de l’État dans les affaires locales. Le conservatoire du Littoral cherche aujourd’hui à faire partager aux autres acteurs une vision des contraintes environnementales construite au regard d’enjeux globaux, liées au changement climatique et à la problématique du recul des infrastructures par rapport au trait de côte. Il les confronte par-là à des logiques qui se construisent à d’autres échelons que celui des localités et à des temporalités inscrites sur des pas de temps qui dépassent les contingences générationnelles (les campings seront submergés d’ici 30 à 50 ans). Cette manière d’appréhender et de construire la relation à la mobilité heurte les pratiques locales et nécessite, pour une gestion durable, la prise en compte des besoins locaux, spécifiques à la dune et au bassin d’Arcachon. Un défi majeur qui nécessitera que les façons de faire de tous les acteurs soient rediscutées et ajustées à l’échelon local.

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Notes

1 Cf. encadré 1, avant-propos de ce numéro.

2 BC : Before Christ. Se référer à l’an zéro pour une dune née après 1820 nous a paru plus pertinent que le référentiel Before Present.

3 Si l’orthographe « dune du Pyla » est aujourd’hui courante sur le web, « dune du Pilat » est d’un usage très fréquent aussi et semble la plus ancienne. Elle serait dérivée, selon les historiens locaux, du mot gascon pilàt qui signifie « tas ». Faute de référence historique solide, les discussions en ligne sur l’origine du nom sont nombreuses et animées comme l’atteste celle pour la construction de l’article Wikipédia « dune du Pilat » (https://fr.wikipedia.org/wiki/Discussion:Dune_du_Pilat).

4 Les chiffres disponibles pour 2015 varient selon les sources traduisant une méconnaissance de certains acteurs : 60 % des 506 ha du grand site de la dune sont en parcelles privées appartenant à 150 propriétaires (conservatoire de Littoral et des Espaces lacustres, mars 2015) ; 65 % du grand site est privé avec 150 propriétaires qui possèdent 269 ha (dont 168 ha de forêt et 101 ha de dune) [Sud-Ouest, 26/04/2015] ; 150 propriétaires, 57 % de la dune sont à l’État, il reste 43 % à acquérir (RTL, 07/08/2015).

5 Créé en décembre 2007, le Syndicat mixte de la grande dune du Pilat est un établissement public administratif qui regroupe trois collectivités territoriales : le conseil régional d’Aquitaine, le conseil départemental de la Gironde et la commune de La Teste-de-Buch.

6 Pour l’histoire du développement touristique du bassin d’Arcachon, voir l’article d’Isabelle Sacareau, dans ce numéro.

7 L’installation d’un terrain de camping peut éventuellement être accordée par dérogation après avis de l’architecte des bâtiments de France et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. L’inscription correspond souvent à la phase préliminaire de classement, sorte de signal envoyé aux acteurs de l’aménagement.

8 La fréquentation du site était estimée à 150 000 personnes/an en 1977, puis à 1,2 millions en 2012 (Clément, 2012). Elle a été évaluée à 1,9 millions de visiteurs par an en 2014 (NXA, 2014).

9 La dune et la forêt y sont définies comme espaces remarquables.

10 La construction de l’aire, en partie financée par l’État, est alors déjà achevée et la mairie fait recette sur les baux commerciaux concédés.

11 Consulter la carte interactive : http://www.ladunedupilat.com/protections-dune-du-pilat/).

12 Il rend possible le lancement des deux procédures de déclarations d’utilité publique (DUP) voulues par le syndicat et le conservatoire.

13 Pour un autre regard sur la notion de patrimoine commun, voir l’article de C. Cazals et J. Dachary-Bernard dans ce numéro.

14 http://www.ladunedupilat.com/Du-grain-de-sable-a-la-dune_a67.html, consulté le 06/06/2013.

15 http://www.ladunedupilat.com/4000-ans-d-histoire/, consulté le 15/02/2017 (article « Du grain de sable à la dune »).

16 Entretien, mai 2012.

17 La mobilité de la dune n’apparaît ni bloquée, ni contrariée par ces moyens de lutte : en témoigne son altitude à pic à 114 m en 1936 alors que la dune ensemencée en 1850 ne mesurait que 70 m.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Les principales étapes d’édification de la dune du Pilat
Crédits Source : Fenies et Tastet, 2004
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4189/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Figure 2 – La cadastre au niveau de la dune en 2017
Crédits Source : IGN BD ORTHO® ; plan Cadastral Etalab data.gouv.fr
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4189/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 884k
Titre Figure 3 – Le casse-tête foncier de la dune du Pilat et de ses alentours
Crédits Source : IGN BD ORTHO® ; Plan Cadastral Etalab ; data.gouv.fr
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4189/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 692k
Titre Figure 4 – Une histoire de l’action publique sur la dune du Pilat : mobilités et paradigmes environnementaux
Crédits Source : V. André-Lamat et M. Mellac, 2018
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4189/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 364k
Titre Figure 5 – La mobilité de la dune, un « forçage » dans la relation, dynamiques environnementales/production d’action publique (AP)
Crédits Source : V. André-Lamat et M. Mellac, 2018
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4189/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 85k
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Pour citer cet article

Référence papier

Véronique André-Lamat et Marie Mellac, « La dune du Pilat, un espace mobile qui bouscule l’action publique », Sud-Ouest européen, 45 | 2018, 109-121.

Référence électronique

Véronique André-Lamat et Marie Mellac, « La dune du Pilat, un espace mobile qui bouscule l’action publique », Sud-Ouest européen [En ligne], 45 | 2018, mis en ligne le 11 avril 2019, consulté le 15 novembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/soe/4189 ; DOI : 10.4000/soe.4189

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Auteurs

Véronique André-Lamat

UMR 5319 Passages CNRS – université Bordeaux Montaigne, veronique.andre-lamat@cnrs.fr.

Articles du même auteur

Marie Mellac

UMR 5319 Passages CNRS – université Bordeaux Montaigne, marie.mellac@cnrs.fr.

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Droits d’auteur

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