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Les politiques de « récupération » urbaine en espagne. Bilan et évolution d’un modèle national fondé sur les plans de logement

Urban Regeneration Policies in Spain. Assessment and Evolution of a National Model Based upon Housing Plans
Políticas de «recuperación» urbana en España. Balance y evolución de un modelo nacional basado en los planes de vivienda
Víctor Pérez-Eguíluz
Traduction de Hovig Ter Minassian
p. 53-73

Résumés

L’article étudie le tournant législatif qui a conduit dès 2013 à réorienter la production réglementaire des communautés autonomes et de certaines municipalités vers la réhabilitation de tissus anciens dégradés, et notamment de logements insalubres dans les centres de nombreuses villes espagnoles. L’auteur réalise d’abord un état des lieux des programmes d’intervention sur le logement dégradé en Europe et en Espagne depuis trois décennies. Ensuite, l’auteur analyse la manière dont les nouvelles stratégies de régénération intégrées sont traduites et adaptées aux formes et aux normes plus classiques de planification du logement. Il mesure dans une troisième partie les résultats effectifs de ces opérations en Castille-et-León.

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Texte intégral

I – Contextualisation générale

  • 1 De nombreux travaux existent sur ce sujet. En guise de synthèse, traitant dans leur globalité des t (...)

1Depuis le début de la crise économique, plus de dix ans se sont écoulés. Dans de nombreux pays, et en Espagne particulièrement, le discours qui soutient le changement de paradigme en faveur de la régénération et l’amélioration des espaces urbanisés a produit une abondante littérature scientifique et législative. En termes d’élaboration et de mise en œuvre de la planification, intervenir dans le tissu urbain constitué paraît plus complexe que créer de nouveaux espaces urbanisés. C’est du moins ce que donnent à voir les instruments courants d’intervention urbaine, économique et sur la propriété. À ces derniers s’ajoutent plusieurs décennies d’expériences de régénération urbaine, qui elles-mêmes ont évolué, avec leurs réussites et leurs erreurs 1.

2En Europe, un nouveau paradigme de développement urbain est apparu après constat de « l’absence de durabilité » du paradigme antérieur, et pas seulement sur le plan économique. Des documents et des rapports comme la Charte de Leipzig (2007), la Réunion de Tolède (2010), l’Agenda territorial de l’Union européenne (2011) ou le Pacte d’Amsterdam (2016) ont rendu impérative la nécessité de changement, considérant les villes comme l’échelle d’action prioritaire (d’où l’Agenda urbain pour l’UE) et identifiant les enjeux suivants :

  • les questions environnementales comme la qualité de l’air, la transition énergétique, l’efficacité énergétique, la réutilisation et le recyclage ou encore l’adaptation au climat ;

  • les fonctions urbaines comme le logement, les infrastructures ou la mobilité ;

  • l’inclusion sociale des groupes faisant l’objet de discriminations socio-économiques, les migrants ou les réfugiés ;

  • l’emploi et l’économie locale, ainsi que la formation ou le marché public responsable.

3Qu’il s’agisse d’une opportunité historique ou d’une réponse au modèle antérieur, il semble clair que l’intégration des différents niveaux de gouvernement et des différentes politiques sectorielles sera une des clés de la réussite de ce nouveau paradigme.

  • 2 Ces « stratégies de développement urbain durable » sont un mécanisme d’intervention dans le tissu u (...)
  • 3 En Espagne, et en lien avec les fonds FEDER, il faut mentionner le Réseau d’initiatives urbaines, q (...)

4Comme nous l’avons dit, dans les dernières décennies, ces enjeux ont été abordés en Europe selon différents moyens. Les réunions des programmes URBAN I et II, les actions innovatrices urbaines ou, plus récemment, les Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible (EDUSI 2), ont cherché à créer un modèle d’intervention intégral et pluridisciplinaire dans les zones urbaines existantes (au même titre que les réseaux d’échanges de connaissances comme URBACT 3 ou EUKN, destinées à diffuser ces expériences pilotes). Dans leur évolution, nous verrons comment ce nouveau modèle cherche à transcender les approches privilégiant le renouvellement dans des zones circonscrites, en insérant mieux les interventions dans un cadre local de planification à moyen et long terme. Mais en dépit des succès, cette approche territoriale reste encore peu répandue, au contraire des propositions de réponses développées ad hoc afin de concourir à l’obtention de financements, alors qu’il serait préférable que ces dernières soient intégrées à un cadre de planification, qui resterait pertinent même en l’absence de financement par le programme européen.

  • 4 Tous ces programmes s’accompagnent de la création d’agences nationales de moyens comme l’Agence nat (...)
  • 5 Sur les politiques de régénération urbaine dans différents pays de l’Union européenne, voir Álvarez (...)

5Dans divers pays d’Europe, les initiatives en faveur de cette définition progressive des politiques d’intervention et de régénération urbaines n’émanent pas seulement de l’Union européenne. Chacun a élaboré une tradition qui lui est propre, illustrée par des exemples plus ou moins notables. En France, nous mentionnerons les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), qui se sont développées depuis 1977 ; le plan national de la rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2003 à l’initiative de l’État, pour tenter de renforcer les actions de rénovation non-satisfaites ; ou le programme national de requalification des quartiers anciens (PNRQAD), lancé en 2009 comme programme-pilote d’intervention intégrale pour 25 projets dans 40 villes (avec le soutien financier de propriétaires et de tous les niveaux d’institution publique 4). En Italie, nous pourrions mentionner les instruments et programmes développés pour articuler les différentes compétences (voir les programmi complessi, liés à différents types de planification comme les programmi di recupero ou les programmi integrado di intervento). Et n’oublions pas non plus de mentionner le Danemark, un des pays pionniers dans la définition de programmes d’intervention intégrale, avec le programme Kvarterloft (qui dès 1996 montrait que l’articulation des institutions et des politiques sectorielles ne pouvait se limiter à des interventions ponctuelles 5). Comme nous le verrons également dans le cas espagnol, ces programmes ont permis de rendre compte des difficultés existantes à traiter de manière intégrée les politiques urbaines, la participation des acteurs concernés, et les nouveaux enjeux environnementaux ou socioculturels.

6Concernant les initiatives spécifiquement espagnoles, pour les interventions sur fonds publics, jusqu’à la décennie précédente, nous pourrions parler d’expérience de « réhabilitation du bâti » plutôt que de régénération urbaine. Bien que la plupart de ces expériences aient tenté de répondre à la dégradation du tissu physique et socio-économique dans plusieurs centres historiques qui avaient souffert d’un certain abandon dans les années 1960 et 1970, les interventions visaient surtout l’amélioration du bâti, contribuant (sans en avoir été un objectif explicite), à un processus d’expulsion des habitants appartenant aux couches les plus populaires, et à une certaine touristification. Autrement dit, la cible principale de ces actions a quasiment toujours été la structure du bâti, avec des interventions architecturales sur les façades et les parties communes des immeubles et quelques mesures en matière d’accessibilité et d’efficacité énergétique. Le reste des actions a été considéré comme complémentaire, la « cerise sur le gâteau » répondant à des enjeux tels que le transport, le commerce, l’industrie, l’approvisionnement ou les équipements sociaux et culturels ou encore, sur le plan social, l’emploi ou la formation, mais avec un effet limité. De sorte qu’on peut s’interroger sur la contribution de ces interventions sur les changements radicaux qu’ont subi ces espaces historiques.

  • 6 Voir Castrillo et Martín, 2010 ; Hernández et García, 2014.
  • 7 Malgré la multiplication de ces expériences, les villes qui ont mis en œuvre ces mesures sont clair (...)
  • 8 Un exemple connu est la Llei de Barris en Catalogne (2004).

7Les programmes d’intervention financés et coordonnés en Espagne depuis 1983 par les plans de logement nationaux ont privilégié la création d’áreas de rehabilitación integral (ARI), et d’autres instruments à dénominations équivalentes. Les aides économiques qui ont accompagné ces ARI se sont concentrées initialement sur la régénération des espaces historiques et des tissus urbains anciens et depuis une quinzaine d’années, dans une moindre mesure, la régénération de quelques quartiers résidentiels créés au milieu du xxe siècle 6. Ces expériences de régénération se sont multipliées au cours du temps tout en cherchant à s’adapter au changement de paradigme que nous avons décrit précédemment, mais il faut reconnaître que leur mise en œuvre est resté relativement anecdotique plus que systémique 7. Mais nous ne pouvons pas non plus oublier l’existence au cours de la dernière décennie d’autres démarches régionales de régénération urbaine issues de programmes interinstitutionnels 8 ou des législations urbaines plus générales, comme nous le verrons plus loin.

  • 9 Voir la loi 7/2014 du 12 septembre dite de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación (...)

8L’évolution récente des règlements comme des ARI montre le souci d’aller un peu plus dans les politiques de régénération urbaine. Après la période la plus dure de la crise, de nouveaux mécanismes d’intervention plus intégrés et efficaces ont été recherchés, ne se limitant pas à l’aide économique déjà prévue dans les plans de logement, mais intégrant la modification de la législation sur l’urbanisme, la propriété privée et le sol. En effet, la loi 8/2013 du 26 juin, dite de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas a constitué un tournant au niveau national sur la répartition des compétences entre acteurs et leurs champs d’intervention sur des questions relatives à la propriété. Depuis cette loi, les communautés autonomes sont reconnues compétentes en matière d’urbanisme. Ainsi, les communautés comme la Castille-et-León, ou la communauté valencienne, ont adapté cette nouvelle réglementation en modifiant les prescriptions et les instruments de leur système de planification et en le complétant par des outils stratégiques pour guider le processus de prise de décision 9. L’objectif était d’articuler, dans une stratégie commune de régénération des villes, à la fois les initiatives privées et les différents programmes d’intervention publique (aussi bien ceux issus des plans de logement nationaux, comme les aires de régénération urbaine, que les initiatives européennes mentionnées précédemment comme les EDUSI).

9Peut-être sera-t-il bientôt temps de faire le bilan de ces nouveaux programmes, en attendant nous pouvons analyser les résultats obtenus jusqu’à maintenant par ces stratégies de récupération des espaces urbains traditionnels et de la cité existante, pour voir comment ces dernières ont évolué.

II – Les politiques urbaines de récupération en Espagne et leur évolution

10Nous pouvons considérer les aires de réhabilitation intégrales (ARI), que nous venons de mentionner, comme la politique la plus ancienne parmi les instruments de régénération urbaine en Espagne. Depuis leur création, en 1983, leur conception a évolué, ainsi que les objectifs qu’elles ont suivis. En conséquence, il semble utile de faire un petit tour d’horizon du développement de cet outil et de son évolution.

11Une première période que l’on peut faire courir jusqu’en 1994 peut être associée à des enjeux comme la réhabilitation du patrimoine résidentiel. La crise de la fin des années 1970, qui fut aussi une crise immobilière, le nouveau cadre de la politique démocratique ou la prise en considération croissante du patrimoine urbain ont modifié les normes urbanistiques précédentes. La nouvelle génération de plans, généraux et spéciaux, à la suite de la réforme de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación urbana de 1975 ont favorisé une approche relativement extensive de la « réhabilitation » qui intègre le soutien à la création de nouveaux espaces urbanisables en périphérie, la réhabilitation des logements existants et les travaux de réduction de la consommation énergétique.

  • 10 Le décret royal 3280/1983 du 14 décembre sobre financiación de actuaciones protegibles en materia d (...)

12Dans ce contexte, à partir de ces actions dans le domaine du logement, l’État a tâché d’organiser les interventions des administrations publiques et de développer l’initiative privée. Bien qu’au départ, il concernait surtout la réhabilitation architecturale des logements en lien avec le patrimoine historique, le décret royal 2329/1983 du 28 juillet a établi le cadre juridique de référence de la réhabilitation des logements et des ARI en Espagne. Initialement, l’objectif premier était de développer la réhabilitation et la création d’emplois dans le secteur de la construction en s’appuyant sur les compétences des communautés autonomes et sur le rôle croissant des villes dans ces domaines. L’exposé des motifs de la loi alertait également sur les risques de gentrification que pouvait créer la réhabilitation des zones historiques, un processus qui a fini par se produire (même si ces opérations n’en ont pas été le seul facteur). Pour limiter ces risques, la loi prévoyait un mécanisme de financement censé être corrélé aux capacités économiques des résidents et destiné à améliorer l’habitabilité des logements ou l’accès à des services publics de base. Dès le départ, le financement de ces opérations s’inscrivait dans les programmes ministériels de logement 10.

  • 11 Voir Fariña, 2007.

13Pour bien comprendre les relations entre les politiques de logement, urbaines et patrimoniales, il faut préciser que la déclaration de ces ARI s’est toujours appuyée sur l’élaboration de rapports préalables et sur un processus d’approbation de la part des administrations compétentes. Le financement de ces ARI était également conditionné à l’existence d’une « planification urbaine qui inclut et développe des critères de protection, de conservation et de réhabilitation intégrale ». Le pouvoir accordé à la planification de proposer (mais pas de déclarer) les ARI, était un moyen de favoriser l’intégration des compétences municipales aux questions de planification du territoire et de logement. Dans la pratique, c’était aussi un moyen de promouvoir les ARI comme mécanismes de protection du patrimoine, étant donné les faibles compétences étatiques dans ce domaine 11.

14Les plans quadriennaux de ces dix premières années ont suivi la même tendance en matière de réhabilitation intégrale. Ainsi s’est mis en place un dispositif qui a ouvert la voie à la réhabilitation urbaine, sans changements majeurs pendant une décennie.

15Dans la période suivante, durant les années 1990 et les premières années de la décennie 2000, la réhabilitation urbaine s’est tournée vers les aires urbaines touchées par des problèmes sociaux et économiques. C’est ainsi qu’est intervenu un nouvel acteur jusque-là extérieur au domaine de la réhabilitation : l’Union européenne. À travers ses objectifs de développement durable et de cohésion sociale, comme nous l’avons déjà indiqué, l’UE a favorisé la création d’un cadre de sensibilisation et d’orientation des politiques urbaines de ses pays-membres vers ces enjeux, consciente que la réhabilitation et la régénération urbaine étaient deux piliers de la durabilité à l’échelle des villes, dans la mesure où elle permettait de réduire la consommation de l’espace et des ressources énergétiques et naturelles.

  • 12 Voir http://atlasau.fomento.gob.es/ et http://atlasvulnerabilidadurbana.fomento.es/.

16Des qualificatifs comme « quartiers en crise », « zones urbaines sensibles », « quartiers vulnérables », « quartiers défavorisés », « quartiers dégradés », etc. ont été employés pour définir des zones résidentielles où se concentraient des populations avec des profils socio-économiques fragiles (forts taux de pauvreté, de chômage, d’analphabétisme, etc.) et aux conditions de logement particulièrement précaires (corrélation peu surprenante dans les sociétés capitalistes). À cette fin, le ministère de l’Équipement a mis en place des outils web tel que l’Atlas statistique des zones urbaines en Espagne, ou l’Atlas de la vulnérabilité urbaine qui fournissent et analysent l’information relative à de nombreux indicateurs 12, complétées du côté de certaines communautés autonomes par les informations disponibles dans leurs propres Estrategias de Regeneración Urbana mentionnées précédemment. Ce contexte a également eu un impact sur la définition des objectifs des ARI. Comme nous le verrons plus loin, ces nouveaux objectifs se sont ajoutés à ceux prévus par les nouveaux plans de logement dans le cadre des ARI.

17Durant la dernière décennie, les plans de logement ont plus fortement mis en avant la nécessité de mener des actions intégrées. C’est particulièrement le cas depuis le Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, dans lequel ont été inclus tous les enjeux précédents ainsi que l’amélioration de l’efficacité énergétique, l’accessibilité et la durabilité des communes rurales. Cela est perceptible dans divers motifs de déclaration d’ARI qui insistent sur la nécessité de promouvoir la régénération urbaine (en cohérence avec l’évolution de la législation urbaine évoquée précédemment) et sur la nécessité de disposer d’outils d’aide à la décision dans les zones soumises à intervention. En 2018, l’actuel Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 vient d’être approuvé.

18Pour résumer, l’évolution législative de ces trois décennies de politique de régénération urbaine présente les caractéristiques suivantes :

  • de la conservation individuelle des immeubles à la réhabilitation urbaine de secteurs entiers, de moins en moins considérés comme la simple addition d’opérations individuelles ;

  • du devoir de conservation à la réhabilitation du logement au nom d’une plus grande durabilité environnementale et de l’accessibilité à tous ;

  • des interventions exclusivement dans les secteurs d’intérêt historique et artistique aux interventions dans d’autres secteurs dégradés du tissu urbain ;

  • de l’absence de coordination entre les politiques sectorielles à la promotion d’une approche intégrée de la régénération urbaine ;

  • des enjeux exclusivement patrimoniaux à des enjeux progressivement socio-économiques, jusqu’à inclure des enjeux territoriaux de lutte contre le dépeuplement qui menace le monde rural ;

  • le renforcement progressif de la coopération et la coordination entre administrations sur les questions de financement et de gestion.

Mise en œuvre des ARI en Espagne à partir des plans de logement

  • 13 Une grande partie des résultats de ce projet sont consultables dans la publication qui porte le mêm (...)

19À partir du projet de recherche Las Áreas de Rehabilitación Integrada y sus efectos en la Recuperación de los Espacios Urbanos Históricos (2014-2017), dirigé par les professeurs Alfonso Álvarez Mora et Juan Luis de las Rivas Sanz, une étude a été menée sur la mise en œuvre de programmes de régénération urbaine dans toute l’Espagne 13. Nous considérons ici sous la dénomination ARI l’ensemble des programmes et (leurs rapports) sur les aires de réhabilitation appliquées aux ensembles historiques, y compris d’autres programmes similaires issus des plans de logement tels que les áreas de rehabilitación de centros históricos (ARCH). Dans un premier temps, l’étude a consisté en l’identification des aires de réhabilitation déclarées et mises en œuvre depuis l’origine de ces actions jusqu’en 2014, date à laquelle les actions du plan 2009-2012 ont été clôturées. À cet effet, une liste a été fournie par le ministère de l’Équipement, complétée par les déclarations de création de ces aires, publiées dans les journaux officiels.

  • 14 En termes de distribution des aires déclarées par ville, pratiquement toutes les grandes villes du (...)

20Le résultat a abouti à une liste de 754 aires de réhabilitation liées aux plans de logement dans toute l’Espagne. Ces aires sont de nature diverse, du fait de la pluralité des types de zones urbaines qui ont fait l’objet d’interventions dans chaque plan de logement (centres historiques, zones rurales, réhabilitation urbaine de quartiers dégradés, etc.) pour un total de 370 communes concernées. Malgré une certaine homogénéité en termes de population dans la distribution de ces aires, les plus grandes communes ont accueilli le plus grand nombre d’opérations 14. Par ailleurs, le projet de recherche a tâché de caractériser le type de tissu urbain qui a fait l’objet d’interventions dans chaque aire. Avant de détailler les résultats dans la suite du texte, nous pouvons dores et déjà formuler les quelques remarques générales suivantes :

21197 ARI ont ciblé des ensembles historiques déclarés « biens d’intérêt culturel », auxquels peuvent s’ajouter 309 autres ARI dont au moine une partie a concerné des quartiers historiques et des tissus traditionnels. Au total, c’est moins de 65 % des aires de réhabilitation qui se sont concentrés sur des espaces anciens, dans lesquels on trouve une combinaison d’enjeux (déjà mentionnés) d’habitabilité, socio-économiques et de revalorisation du patrimoine architectural ;

22229 ARI se sont concentrées sur la réhabilitation de quartiers plus modernes mais dégradés, dans lesquels les conditions de logement et les caractéristiques socio-économiques des habitants ont été des critères déterminants pour motiver la déclaration. Elles représentent quasiment un tiers des zones d’intervention, du fait de leur augmentation numérique au cours des dernières années étudiées.

  • 15 Faute de données économiques sur le montant des investissements pour chaque communauté autonome et (...)

23En lien avec cette analyse qualitative, on peut observer des différences dans la priorisation des objectifs selon les communautés autonomes 15. Toujours dans les zones d’intervention promues par les plans de logement, les tissus urbains traditionnels (qu’ils aient fait ou non l’objet d’une déclaration d’ARI), semblent avoir été une priorité claire dans la plupart des communautés avec une intention particulière accordée aux ensembles historiques dans des cas tels que l’Andalousie, Navarre, Castille-et-León, Galice ou Castille-La Manche. Les aires urbaines plus récentes ainsi que les quartiers dégradés ont été considérés comme prioritaires dans un plus faible nombre de cas, sauf dans le cas de la communauté de Madrid, en Cantabrie ou dans les îles Canaries (fig. 1).

Figure 1 – Caractérisation des aires de réhabilitation intégrale et autres dénominations équivalentes en Espagne jusqu’en 2014, par communauté autonome

Figure 1 – Caractérisation des aires de réhabilitation intégrale et autres dénominations équivalentes en Espagne jusqu’en 2014, par communauté autonome

Réalisation : Pérez-Eguíluz

Source : ministère de l’Équipement et bulletins officiels des communautés autonomes

24Pour étudier plus en détail le fonctionnement des ARI et les résultats obtenus pour ces aires de réhabilitation, il est nécessaire de descendre à l’échelle des communautés autonomes. En effet, les plans de logements nationaux sont articulés avec les plans communautaires et leurs politiques respectives, contribuant à définir conjointement le cadre dans lequel ont été signées les conventions d’action entre les différentes administrations (et précisant les objectifs, les montants apportés, le fonctionnement, etc.). Cette manière de chercher des points de convergence entre les objectifs et les besoins de chaque communauté avec le plan national est une des raisons pour lesquelles il existe des différences qualitatives d’une région à une autre.

  • 16 Sur le problème du dépeuplement et du fort exode rural de la communauté Castille-et-León depuis la (...)

25Pour comprendre le fonctionnement des ARI, nous nous concentrons dans la suite du texte sur le cas de Castille-et-León. C’est la communauté autonome la plus étendue d’Espagne (et une des régions les plus étendues d’Europe, avec une superficie de 94 224 km2), bien qu’elle ne compte que 2 425 801 habitants avec une densité moyenne d’à peine 25 habitants/km2. Cette communauté est illustrative de la priorité mentionnée précédemment accordée à la réhabilitation urbaine des tissus traditionnels et des zones historiques qui depuis des années connaissent un dépeuplement, situation de plus en plus courante dans de nombreuses régions rurales en Europe 16.

III – La réhabilitation intégrale des aires urbaines et des espaces traditionnels en Castille-et-León

26Les ARI ont été l’instrument principal d’intervention directe en faveur de la récupération des milieux urbains dégradés. D’autres programmes ont existé, dont beaucoup ont été promus par l’Union européenne, comme nous l’avons déjà mentionné dans le cas des programmes URBAN, mais en volume global, les ARI ont été les interventions les plus répandues et de plus grande portée en Castille-et-León. Au départ, l’objectif principal était la régénération et l’amélioration de la fonction résidentielle à travers l’amélioration du bâti, de la qualité des logements et des espaces urbains, et dans quelques rares cas, des services et des équipements publics.

27Sans être des dispositifs de planification en tant que tels, les ARI sont apparus comme des instruments puissants d’intervention urbanistique à court et moyen terme, avec un fort impact sur le devenir potentiel des espaces concernés. En Castille-et-León, à l’exception des premières aires déclarées, toutes sont issues des Planes Estatales de Vivienda y Suelo, pour les périodes 2002-2005 et 2005-2008, du plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012 et du Plan Director de Vivienda y Suelo 2002-2009 de Castilla y León (modifié et prolongé pour la période en cours).

  • 17 Cependant, les ARI de ce plan n’ont pas été analysés parce qu’ils n’étaient pas clos au moment de c (...)

28Le plan national le plus récemment achevé a été le Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016 17. C’est ce dernier qui a introduit les « aires de régénération urbaine » dont la dénomination dans la pratique s’est substituée aux précédentes dénominations existantes avec pour vocation de promouvoir des interventions plus intégrées et coordonnées avec la planification générale et comprenant d’autres mesures socio-économiques et environnementales (l’existence de ces mesures constituant d’ailleurs désormais un critère pour la déclaration de ces aires).

  • 18 Cette date a été choisie pour analyser les cas d’intervention déjà réalisés. Après la clôture du bu (...)

29Jusqu’en 2014 en Castille-et-León 18, 56 ARI ont été déclarées (dont certaines partagées entre plusieurs municipalités) parmi lesquelles 24 concernaient des ensembles historiques déclarés « biens d’intérêt culturel » (25 au total), auxquels s’ajoutent deux autres qui ont concerné des tissus traditionnels non-protégés et seulement neuf qui avaient pour objectif l’intervention dans des zones d’urbanisation plus récente (souvent des grands ensembles de logements). La première ARI déclarée dans la communauté de Castille-et-León fut celle de la zona de Platerías, Catedral y sus entornos en el Casco Histórico de Valladolid en 1998, mettant en avant la vocation patrimoniale annoncée dès le lancement du programme. Les expériences suivantes, à partir de Béjar en 2002, se sont étendues aux ensembles historiques des autres capitales provinciales et villes intermédiaires et, en particulier depuis 2008, dans de plus petites localités et d’autres espaces qui n’avaient pas fait l’objet d’une déclaration comme biens d’intérêt culturel. Les opérations de réhabilitation se sont ainsi étendues à d’autres espaces urbains et d’autres environnements non-patrimonialisés du monde rural, même si on peut affirmer que la récupération des tissus historiques et traditionnels est restée le principal enjeu à l’échelle de la communauté.

Figure 2 – Carte des aires de réhabilitation déclarées par période en Castille-et-León et le nombre de logements concernés

Figure 2 – Carte des aires de réhabilitation déclarées par période en Castille-et-León et le nombre de logements concernés

Réalisation : Pérez-Eguíluz

Source : Estrategia de Regeneración Urbana de Castilla y León

  • 19 Rappelons que l’existence d’un plan général ou spécial spécifiquement dédié à la protection du patr (...)

30En ayant en tête l’existence de nombreuses autres zones demandées ou suggérées dans les plans d’urbanisme 19 qui n’ont finalement pas été approuvées, l’examen de la carte des zones déclarées (fig. 2) souligne également le degré d’acceptation et d’appropriation de cet instrument par les communes, même parmi les plus petites, d’autant que, rappelons-le, les communes pour obligation de jouer un rôle actif et d’apporter des financements dès le lancement du programme. Ces dernières années, les déclarations ont été interrompues en raison du contexte économique et de l’élaboration de la nouvelle loi sur la régénération urbaine en Castille-et-León.

1. Conditions de fonctionnement des ARI

31Pour chaque aire déclarée est établie une convention entre les administrations concernées, fixant le montant des investissements apportés par chacune en fonction du nombre de logements ciblés initialement ainsi que les autres conditions posées pour l’obtention des financements. La convention détermine le montant et l’objet des travaux subventionnables, toujours dans les limites fixées par le plan pluriannuel national ou régional du logement dans lequel ils s’inscrivent. L’attribution finale se fait par appels auxquels les propriétaires répondent et la répartition des financements est assurée par des commissions qualifiées ou au moyen de barèmes ventilés, mais toujours en tenant compte de critères tels que le montant des loyers, l’état de l’immeuble, son ancienneté, son usage, etc. Des conseils techniques et une supervision sont également fournis pour les opérations de réhabilitation par l’intermédiaire d’un bureau de gestion. Les travaux éligibles sont en général sur les parties communes des immeubles :

  • travaux en façades dont réparations, rénovation hygrothermique, remplacement des charpentes ;

  • travaux en toiture pour améliorer son étanchéité et l’isolation. Dans quelques cas, cela a impliqué des interventions structurelles (mais jamais d’évacuation ou de démolitions) ;

  • travaux sur les parties communes des bâtiments à usage résidentiel, en particulier pour en améliorer l’accessibilité.

32En plus des réhabilitations sur les bâtiments à usage résidentiel, une partie des interventions publiques a été destinée à des opérations de rénovation d’espaces publics et de réhabilitation d’équipements, en général selon des critères identiques à ceux évoqués précédemment et en vue de l’élimination des obstacles, la remise en état fonctionnel, etc. Exceptionnellement, comme à Burgos en 2006, le programme a prévu l’acquisition de bâtiments ou de terrains vacants pour les transformer en logements conventionnés.

33Un des moyens mis en œuvre pour orienter ces investissements exclusivement au bénéfice du maintien de l’usage résidentiel est l’obligation de conserver le logement comme résidence principale du bénéficiaire durant un nombre d’années déterminé ou bien, dans le cas où le propriétaire ne souhaite pas l’occuper, de mettre le logement en location durant cette période.

34Toutefois, deux enjeux sont encore en suspens et devront être pris en considération à l’avenir. Le premier est l’amélioration réelle de l’habitabilité de l’espace intérieur des logements. Le budget allouable pour les interventions dans les ARI ne comprend que les travaux qui viennent d’être mentionnés, tandis que les actions à l’intérieur des logements sont à la charge des propriétaires, en conformité avec le souci de complémentarité recherchée au démarrage des programmes. Compte tenu de certaines des photographies qui ont été obtenues à partir du travail de quelques bureaux de gestion des ARI, dans un certain nombre de cas, la dégradation des espaces intérieurs était important mais aucun indicateur ne permet de vérifier que ces travaux d’amélioration ont eu lieu. Un deuxième sujet à considérer sera la véritable intégration des mesures, et pas seulement en matière de construction ou d’urbanisation, pour assurer une amélioration et un maintien efficaces de l’usage résidentiel des bâtiments concernés.

2. Financement des ARI

35Nous donnons ici à titre indicatif la ventilation des financements qu’on trouve généralement dans les ARI. Un accord régit la collaboration entre les trois administrations (ministère, assemblée de Castille-et-León, communes) et les particuliers. Ces accords stipulent la ventilation généralement suivante :

  • le ministère couvre jusqu’à 40 % des coûts de réhabilitation avec un plafond par opération variant de 4 000 à 8 000 € par logement. Un des éléments qui peut faire varier ce montant en faveur d’une contribution plus importante de l’État est la présence d’une área de rehabilitación de centros históricos (ARCH) ;

  • l’apport par logement apporté par l’Assemblée de Castille-et-León est également plafonné. Il s’agit habituellement d’un montant similaire à celui du Ministère, ce qui permet d’équilibrer les investissements ;

  • enfin, les communes doivent s’engager à apporter un financement au moins égal à celui de l’un ou l’autre des organismes susmentionnés, et dont le montant est principalement dédié à des actions publiques telles que la réaménagement urbain.

Tableau 1 – Exemple de répartition financière initiale dans un périmètre ARCH

Réhabilitation

Urbanisation

Équipe technique + relogement

Total

Ministère de la Promotion

3 132 000,00 €

939 600,00 €

224 877,26 €

1 164 477,26 €

Conseil de promotion

1 988 000,00 €

261 000,00 €

100 000,00 €

2 349 000,00 €

Mairie

3 232 000,00 €

5 210 840,00 €

237 315,90 € + 162 000,00 €

8 842 155,90 €

Propriétaires

3 976 332,00 €

3 976 332,00 €

Total

12 328 332,00 €

6 411 440,00 €

724 193,16 €

19 463 965,16 €

Source : rapport final de l’ARCH de Burgos

36Comme nous l’avons déjà dit, ces financements proviennent de postes budgétaires tels que les programmes nationaux du logement, à l’exemple du Plan Nacional de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, ou auparavant le Plan Estatal de Acceso a la Vivienda 2005-2008, etc. Au niveau des communautés autonomes, ces plans pluriannuels ont également leur équivalent, comme le Plan director de vivienda y suelo de Castilla y León 2002-2009. Pour les opérations sur des immeubles privés, les subventions sont plafonnées entre 6 000 et 12 000 € par logement en fonction du type de convention signée, partant du principe que le reste des financements est assumé par les propriétaires. Ces aides sont attribuées en phases successives par année ou par appels à projets jusqu’à plus de 200 logements à chaque fois (en général pour des propriétés unifamiliales) ou jusqu’à une centaine d’immeubles en copropriété et concernant dans ces cas-là au total 400 à 500 logements.

  • 20 Dans les études de cas plus détaillées, nous avons travaillé avec les données déclarées auprès de l (...)

37Il reste cependant difficile de qualifier ces chiffres. D’un côté, les aides cherchent à généraliser les travaux de réhabilitation au-delà des seuls bâtiments protégés en jouant le rôle de catalyseur et en comptant sur les investissements opérés par les propriétaires, ce que les données officielles ne semblent pas avoir réussi à quantifier 20. De plus, l’extension et la sélection des champs d’intervention n’ont pas toujours suivi des critères homogènes. Avec des montants similaires, certaines ARI ont agi sur la majeure partie des immeubles situés dans leur périmètre ou dans des zones ou des axes prioritaires, donnant le sentiment d’un programme réussi bien que circonscrit à certains secteurs (c’est le cas de quartiers dégradés ou de secteurs bien spécifiques d’ensembles historiques, comme à Castrojeriz, et dans une moindre mesure dans l’ARI Tierras del Renacimiento). Dans d’autres cas, les ARI ont opté pour un champ d’intervention plus large en comptant sur le fait que les objectifs souhaités seront atteints grâce aux critères d’attribution des aides établis dans les appels et en élargissant les possibilités de sélection, y compris au détriment d’un résultat en apparence moins notable dans le paysage (comme dans le cas de Miranda de Ebro). Pour une meilleure compréhension de ces résultats, nous proposons d’étudier deux exemples d’aires d’intervention.

3. Présentation détaillée de deux cas d’étude

  • 21 Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de In (...)

38Dans le cadre du projet de recherche Las Áreas de Rehabilitación Integrada y sus efectos (Álvarez et Pérez-Eguíluz, 2017), une étude détaillée a été réalisée sur les résultats des ARI concernant des ensembles historiques et des tissus traditionnels (ayant été démontré auparavant qu’ils étaient une priorité de la réhabilitation dans cette communauté autonome). Pour cela, une analyse détaillée et un travail de terrain ont été menés dans les communes de Miranda de Ebro, Castrojeriz, Medina del Campo, Paredes de Nava, Fuentes de Nava, Becerril de Campos et Cisneros de Campos. Dans la suite du texte, nous détaillons deux cas considérés comme représentatifs de la situation en Castille-et-León. L’un est l’ARCH de Mirando de Ebro, avec un ensemble historique dégradé sur le plan physique et socio-économique dans une ville de taille moyenne à l’échelle de la communauté, et l’autre est l’ARI de Tierras del Renacimiento, en particulier dans Paredes de Nava, une des nombreuses petites communes rurales de la région 21.

Miranda de Ebro

39Miranda de Ebro se situe dans l’extrême nord-est de la communauté et est la deuxième plus grande ville de la province de Burgos. C’est une ville industrielle située sur l’axe de communication Madrid-France aussi bien par route que par voie ferrée. Son passé récent est marqué par un accroissement considérable de sa population tout au long du xxe siècle de l’autre côté de l’Èbre, de sorte que la majeure partie de l’ensemble historique, dans le quartier de Aquende, est séparée du reste de la ville. C’est une des causes possibles de la baisse de sa population et de la dégradation de son tissu urbain.

40L’aire de réhabilitation du centre historique (ARCH) de Miranda de Ebro a été développée entre 2008 et 2013. Son périmètre coïncide avec celui du plan spécial de réhabilitation intérieur (PERI). À l’intérieur de ce dernier, le quartier de Aquende a été retenue comme zone d’intervention préférentielle (ZIP) car il présentait un caractère d’urgence sociale majeure, mais aussi pour mieux tenir compte des spécificités de sa trame médiévale et des typologies urbaines associées que l’on ne retrouve pas dans le quartier de Allende (de l’autre côté de l’Èbre). Ainsi, bien que les conditions imposées pour les aides à la réhabilitation aient été les mêmes, qualitativement et quantitativement, ces aides ont paru plus pertinentes dans le cas de Aquende. Cette ZIP correspondait à un quartier dégradé sur le plan social, avec de nombreux logements vacants, proportionnellement plus nombreux que dans le quartier de Allende et sans doute supérieurs aux chiffres officiels (Memoria de declaración del ARCH, 2007).

41En lien avec la planification, il faut souligner que furent exclues de la zone prioritaire les opérations d’intervention proposées dans le cadre du plan général d’urbanisme (PGOU) et du PERI, et dont une grande partie ont été menées à l’initiative de la commune, pour promouvoir de nouveaux espaces publics et des aides en complément de celles apportées par l’ARI.

42L’état général du parc de logement était clairement dégradé, principalement sur le plan des conditions de vie, comme en témoigne l’absence de chauffage ou des installations défectueuses ou bien la nécessité de rénover les toitures et les façades. Selon les données du rapport de l’ARCH (2007), sur 453 logements à Aquende, 116 étaient en bon état tandis que 337 étaient considérés comme devant être réhabilités, dont 217 occupés et 120 vacants.

43Le faible nombre de logements par parcelle rendant plus coûteux des travaux d’installation tels que le chauffage ou les ascenseurs, ces derniers ont été partagés sur plusieurs copropriétés, ce qui n’est pas allé sans complications et d’importants travaux, et ce qui explique pourquoi cette solution a été rarement sollicitée. En outre, beaucoup de ces bâtiments à réhabiliter devaient être « restructurés » car pour une grande partie du parc immobilier, il semblait nécessaire d’ouvrir des cours intérieures pour améliorer la ventilation et l’éclairage des logements.

44Le coût moyen par logement de chaque réhabilitation a été estimé à 24 678,70 € (277 €/m2), bien qu’en moyenne les interventions réalisées avec les aides obtenues du ministère de l’Équipement soient restés très en deçà des prévisions (près de la moitié).

Figure 3 – Comparaison entre l’investissement total par parcelle et la subvention reçue, et tableau des opérations financées dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro

Figure 3 – Comparaison entre l’investissement total par parcelle et la subvention reçue, et tableau des opérations financées dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro

Interventions dans 80 parcelles

64 parcelles sont concernées par des travaux dans les parties communes (335 logements, 72 % des investissements)

52 parcelles sont concernées par des travaux à l’intérieur des logements (97 logements, 28 % des investissements)

Le ratio moyen subvention/investissement total est de 63 % (les propriétaires ont fourni environ un tiers des financements), avec des volumes d’aides publiques variant entre 90 % du coût des travaux et 15 % (dans de très rares cas d’opérations particulièrement ambitieuses)

14 % Structure

75 % Façade

67 % Toiture

44 % Réseaux

31 % Entrées

11 % Charpentes

6 % Chauffage

61 % Autres

(mise aux normes anti-incendies)

40 % Charpentes

42 % Salles d’eau et cuisines

35 % Chauffage

12 % Réseaux

2 % Accessibilité

33 % Ensemble du logement

21 % Finitions intérieures

4 % Autres

(mise aux normes anti-incendies)

Source : Consejería de Fomento, JCyL

45En ce qui concerne les espaces publics, l’ARCH prévoyait une intervention place d’Espagne et aux alentours du bâtiment de la mairie ainsi que dans les rues piétonnes autour de l’église Santa María.

46À partir des données disponibles par parcelle, il est possible de considérer qu’une intervention typique représentait autour de 32 000 € par parcelle et par demande. Quand les interventions ont eu lieu dans des copropriétés et sur les parties communes, avec en moyenne environ quatre logements concernés, les interventions les plus classiques étaient la remise aux normes et le ravalement de la façade, la réhabilitation des charpentes et de la toiture. Dans le cas des interventions à l’intérieur des logements (y compris dans les copropriétés), les aides étaient attribuées par logement avec des travaux concernant principalement la salle de bain, la cuisine ou le chauffage.

47À partir des 80 parcelles bénéficiaires des aides (représentant un total de 358 logements), on peut dresser le constat d’une distribution géographique relativement homogène des interventions avec des budgets variant de 2 000 à 75 000 € par parcelle, même si dans une vingtaine de cas, il s’agissait de grandes opérations dépassant les 200 000 € de budget. En moyenne, les propriétaires ont apporté un tiers des dépenses tandis que les deux autres tiers correspondaient au montant des subventions. Cela va dans le sens de ce que nous avancions précédemment, à savoir que les aides publiques ont eu un effet catalyseur relativement limité (fig. 3 pour plus de détails sur les types d’interventions subventionnés et le rapport entre types de travaux et subvention reçue).

Figure 4 – Les interventions dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro selon l’état du bâtiment après travaux

Figure 4 – Les interventions dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro selon l’état du bâtiment après travaux

Données globales

Les interventions ont porté :

à 69 % sur du tissu ancien (avec ou sans réhabilitation)

à 26 % sur des bâtiments récents

à 49 % sur des immeubles protégés

à 48 % sur des bâtiments qui n’ont pas été entièrement réhabilités

à 21 % sur des bâtiments qui ont été entièrement réhabilités

à 22 % sur des bâtiments anciens en bon état

à 22 % sur des bâtiments anciens habitables et bien conservés

Pour les travaux dans les parties communes

Les interventions ont porté :

à 73 % sur du tissu ancien (avec ou sans réhabilitation)

à 23 % sur des bâtiments récents

à 50 % sur des bâtiments qui n’ont pas été entièrement réhabilités

à 23 % sur des bâtiments qui ont été entièrement réhabilités

à 22 % sur des bâtiments anciens en bon état

à 25 % sur des bâtiments anciens habitables et bien conservés

Pour les travaux à l’intérieur des logements

Les interventions ont porté :

à 59 % sur du tissu ancien (avec ou sans réhabilitation)

à 37 % sur des bâtiments récents

à 46 % sur des bâtiments qui n’ont pas été entièrement réhabilités

à 13 % sur des bâtiments qui ont été entièrement réhabilités

à 25 % sur des bâtiments anciens en bon état

à 21 % sur des bâtiments anciens habitables et bien conservés

Réalisation : Pérez-Eguíluz

Source : Consejería de Fomento, JCyL

  • 22 D’un point de vue méthodologique, dans cette étude sont considérés comme « traditionnels » les bâti (...)

48En ayant en tête le fait que la réhabilitation des espaces patrimoniaux, comme dans le cas de cet ensemble historique déclaré à Miranda de Ebro, a été une des priorités des aires de réhabilitation en Castille-et-León, ces éléments méritent un bref commentaire. En effet, la moitié des opérations ont concerné des bâtiments protégés par le catalogue du Plan Especial de Protección del Centro Histórico. De plus, en regardant plus précisément les interventions dans les parties communes, on constate une prédominance des travaux sur des bâtiments traditionnels (73 % 22), prédominance qui se réduit (59 %) dans le cas des aides pour des opérations à l’intérieur des immeubles. Cela signifie que la remise aux normes et la modernisation des enveloppes a été une priorité tant du point de vue de l’amélioration de l’habitat que du paysage dans le cas des bâtiments les plus anciens. Malgré tout, à l’échelle de tout l’ensemble historique, il reste plus de 20 % des parcelles à usage résidentiel avec des bâtiments considérés comme en ruine ou non-habitables et plus de 16 % des terrains, si bien que l’expression « espace urbain dégradé » semble encore valable pour qualifier ce quartier (pour plus de détails, nous renvoyons aux résultats présentés dans la figure 4 et dans le graphique qui reflètent l’état général des constructions dans l’ensemble historique après interventions).

Tableau 2 – Répartition du financement de l’ARI pour la commune de Paredes de Nava

INITIALE

LOGEMENT

COÛT TOTAL

JCYL

Ministère de la Promotion

Conseil privincial

Mairie

Particuliers

Réhabilitation

132

893 779,86 €

446 889,93 €

446 889,93 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Urbanisation

728 380,57 €

73 711,83 €

134 066,98 €

0,00 €

520 601,76 €

0,00 €

Équipements

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Gestion

35 751,19 €

10 725,36 €

14 300,47 €

0,00 €

10 725,36 €

0,00 €

TOTAL ARI

1 657 911,62 €

531 327,12 €

595 257,38 €

0,00 €

531 327,12 €

0,00 €

FINAL

LOGEMENT

COÛT TOTAL

JCYL

Ministère de la Promotion

Conseil privincial

Mairie

Particuliers

Réhabilitation

127

1 507 912,05 €

317 798,92 €

424 388,08 €

0,00 €

0,00 €

765 725,05 €

Urbanisation

680 699,39 €

63 500,00 €

89 633,71 €

0,00 €

527 565,68 €

0,00 €

Équipements

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

0,00 €

Gestion

35 751,19 €

10 725,36 €

14 300,48 €

0,00 €

10 725,35 €

0,00 €

TOTAL ARI

2 224 362,63 €

392 024,28 €

528 322,27 €

0,00 €

538 291,03 €

765 725,05 €

Source : Consejería de Fomento, JCyL

49Enfin, en comparant les prévisions initiales et le résultat final, on observe une différence entre les apports escomptés et les apports réels de la part des propriétaires eux-mêmes. La situation de vulnérabilité socio-économique du quartier peut avoir été une des causes de la réduction de l’investissement privé. Comme on peut le voir sur les plans précédents, toutes les interventions dans le périmètre de l’ARI ne se sont pas traduites par une réhabilitation totale au-delà de l’amélioration des parties de bâtiments qui étaient éligibles aux subventions publiques : ouvertures, façades ou charpentes dans la majorité des cas, mais aussi, adaptation aux réglementations, en particulier en matière de protection contre les incendies, éclairage d’urgence ou remise aux normes des réseaux électriques.

Paredes de Nava

50Parades de Nava est intégré à l’ARI Tierreas del Renacimiento qui, sous cette dénomination, regroupe en réalité quatre aires de réhabilitation dans quatre municipalités de la province de Palencia. Fuentes de Nava et Becerril, en tant qu’ensembles historiques classés, ont bénéficié du zonage ARCH. Paredes de Nava et Cisneros, au contraire, ont été des ARI ce qui, comme on l’a vu précédemment, a eu des effets principalement sur les volumes d’aides apportées par les administrations au moment de la signature de la convention avec chaque commune, bien que la procédure fut commune. Ces quatre petites commune de la province de Palencia (la plus petite d’entre elles, Cisneros, compte 481 habitants), font partie de la comarque de Tierra de Campos, située dans le centre-ouest de la communauté, et sont représentatifs du monde rural de Castille-et-León.

51Parmi les problèmes relevés pour ces quatre noyaux de population, la perte d’habitants est le principal facteur de détérioration du patrimoine bâti. Paredes de Nava affichait une perte de population entre 2001 et 2004 d’environ 8 % sur un total de 2 293 habitants au recensement de 2004 (données fournies par le rapport de déclaration de l’ARI). Cette tendance s’est poursuivie jusqu’à nos jours, la population de la commune tombant à 1 997 habitants en 2014, date de fin de l’ARI.

52Le même rapport de déclaration de l’ARI mettait également en avant les difficultés à maintenir une architecture rurale traditionnelle (en pisé et adobe recouverts de brique artisanale) et l’introduction d’éléments architecturaux hétérogènes du fait des constructions neuves dans ces noyaux urbains.

53À Paredes de Nava étaient prévues des interventions sur 217 logements et la requalification de deux espaces publics. Depuis son approbation en 2007 et jusqu’en 2014, date de sa clôture, 148 logements ont été concernés, quasiment toutes en propriété unique, avec une subvention moyenne de 6 000 € et un coût total moyen de 12 000 € (seule une vingtaine de cas ont affiché des montants de travaux supérieurs à 20 000 €, jusqu’à un maximum de 75 000 €).

54En général, depuis la déclaration de l’ARI, malgré l’enjeu du dépeuplement et l’état des lieux réalisé des niveaux de revenu de la population, les considérations esthétiques ont primé dans la grande majorité des interventions. On retrouve ce phénomène à l’échelle de tout l’ARI, y compris pour les espaces publics et les rues principales du cœur du village.

55L’objectif était d’intervenir sur de petites réparations, le maintien des finitions et ponctuellement le remplacement d’éléments structurels comme la toiture ou ses surplombs (fig. 5). Le résultats ont été conformes à cet objectif, avec de petites interventions qui ont eu comme finalité l’amélioration des finitions en façade (peintures selon la charte de couleurs approuvée par le consortium Tierras del Renacimiento), changements des boiseries, réparations de toiture et d’avant-toits, changements de grilles, colonnes descendantes ou gouttières. D’autre part, il est frappant de constater que pour cette architecture traditionnelle particulièrement concernée par les problèmes d’humidité par capillarité, les travaux pour y remédier n’ont été envisagés qu’une seule fois.

Figure 5 – Photographies avant et après travaux. On peut voir le repavement de quelques-unes des rues principales et des places, ainsi que deux types d’intervention : une réhabilitation intégrale (en haut) et une réhabilitation de la façade et de la toiture (en bas)

Figure 5 – Photographies avant et après travaux. On peut voir le repavement de quelques-unes des rues principales et des places, ainsi que deux types d’intervention : une réhabilitation intégrale (en haut) et une réhabilitation de la façade et de la toiture (en bas)

Réalisation : Pérez-Eguíluz

Source : Consejería de Fomento, JCyL

56Quelques-unes des subventions les plus importantes ont été accordées pour des travaux de restauration de maisons en pierre ou de quelques grands immeubles en propriété unique, ce qui va dans le sens de l’amélioration des aspects esthétiques et patrimoniaux dans le périmètre de l’ARI, et interroge en retour l’enjeu de maintien de la population sur place et la possibilité d’accéder aux aides pour les populations à faibles revenus.

Figure 6 – Plan de localisation des travaux financés dans le cadre de l’ARI à Paredes de Nava, avec comparaison entre le coût total des travaux et les subventions obtenues. On voit le fort impact de l’ARI malgré l’étendue de son périmètre

Figure 6 – Plan de localisation des travaux financés dans le cadre de l’ARI à Paredes de Nava, avec comparaison entre le coût total des travaux et les subventions obtenues. On voit le fort impact de l’ARI malgré l’étendue de son périmètre

Réalisation : Pérez-Eguíluz

Source : Consejería de Fomento, JCyL 

57Enfin, on peut mentionner que pour le traitement et le conseil aux travaux des demandes reçues dans le périmètre de l’ARI, un guichet unique a été créé (commun aux quatre communes) s’appuyant sur un agent technique et un agent administratif. Le fait n’est pas rare (ce fut également le cas pour Miranda de Ebro) mais étant donné sa fonction d’accompagnement des programmes de réhabilitation, il a surtout été un atout pour les communes ayant une plus faible capacité de gestion.

58L’évaluation globale des travaux semble positive, en particulier en matière d’amélioration du paysage dans la partie centrale du noyau urbain, ce qui était clairement un des objectifs de cette ARI. Cependant, considérant que le problème de la baisse démographique n’a pas été abordé (en quatre ans, la perte d’habitants s’est poursuivie, même si une seconde phase d’interventions est en cours), il conviendrait de considérer l’ensemble des caractéristiques de ce type d’interventions, et de constater l’absence de mesures complémentaires issues de politiques sectorielles en matière d’aménagement ou d’urbanisme.

Conclusions sur l’impact de la réhabilitation urbaine issue des plans de logement

59Les aires de réhabilitation et dispositifs similaires issus des plans de logement représentent en Espagne un outil important et ancien pour la réhabilitation, aujourd’hui toujours en cours. D’un point de vue global et sur le plan économique, leur impact réel a été relativement faible. Comme nous l’avons déjà dit, les logements qui ont bénéficié de ces dispositifs représentent en Espagne à peine 1,79 % de tous les logements construits entre 1992 et 2012, de sorte que cette proportion est sans aucun doute d’autant plus faible que le pays a connu un boom immobilier jusqu’en 2008. Nous devons également tenir compte du fait que les aires de réhabilitation restent un dispositif exceptionnel. Cela n’en reste pas moins des outils connus par une grande partie de la population, ce qui est à mettre au crédit d’un instrument d’action publique qui n’a pourtant concerné qu’à peine plus de 5,2 % des communes pour la période considérée dans notre étude.

60Sur certains aspects, comme le patrimoine, l’intérêt des ARI pour la récupération des ensembles historiques a été avéré et les résultats le montrent concrètement, bien qu’il soit difficile de déterminer dans quelle mesure les changements socio-économiques et la transformation que les espaces concernés ont connus soit exclusivement attribuables aux ARI (surtout dans les aires urbaines des grandes et moyennes villes qui ont connu de nombreuses autres évolutions). On pourrait également interroger la pertinence à être encadrées par les politiques publiques de logement mais sans l’accompagnement d’autres mesures d’aides à la population (en particulier dans le cas des petites communes rurales).

61Les modalités de ce dispositif ont évolué mais il reste en vigueur avec le Plan Estatal de Vivienda 2018-2021. La stratégie de réhabilitation immeuble par immeuble est aujourd’hui dépassée et, de plus en plus, cet outil s’inscrit dans des programmes transversaux d’intervention et de régénération d’aires dégradées. Ainsi, les ARI ont été accompagnées d’adaptations juridiques dans le champ de l’urbanisme et du droit de la propriété comme la loi 8/2013 dite de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana qui a, pour le dire vite, tenté de réduire les coûts économiques de la réhabilitation urbaine pour l’encourager (réduction des coûts de transfert pour les logements conventionnés, défiscalisation de certains bénéfices précédemment considérés comme des plus-values, etc.). De même, au niveau des communautés autonomes, plusieurs évolutions ont eu lieu comme la loi 7/2014 du 12 septembre dite medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo. Cette dernière loi modifie en profondeur la réglementation en matière d’urbanisme pour compenser les inégalités de bénéfices économiques entre les opérations d’expansion et de réhabilitation urbaine (ces dernières étant souvent plus faibles) et opter pour des plans généraux plus stratégiques et plus souples combinés à des plans spéciaux de réforme interne qui permettent de détailler localement les opérations de planification. Cette intégration des politiques de régénération urbaine dans une planification plus globale est une condition de la déclaration de nouvelles zones de régénération urbaine (les ARI actuelles).

62De même, des efforts ont été faits pour améliorer le difficile cadre de gestion et de participation des différentes administrations, parfois jusqu’à quatre (le ministère, la communauté autonome, la province et la municipalité), et des efforts ont été entrepris pour faire converger les objectifs des ARI avec d’autres programmes. C’est précisément le cas des Estrategias de rehabilitación développées par certaines communautés autonomes, dans le but de faciliter l’analyse des situations, la prise de décision et l’intégration d’initiatives compatibles avec les objectifs de la planification urbaine et de l’aménagement du territoire.

Conclusions spécifiques sur les études de cas

63Plus spécifiquement pour les opérations menées dans la communauté autonome de Castille-et-León, la réhabilitation de logements a eu un impact principalement sur le bâti historique, c’est-à-dire qui présentait les caractéristiques de l’architecture traditionnelle ou qui était antérieur à la période historique du desarrollismo. Rappelons que les aides pouvaient être sollicitées pour des immeubles de plus de 10 ou 15 ans d’ancienneté, information qu’il n’était pas toujours évident d’obtenir. C’est notamment le cas dans les ensembles historiques en milieu rural (dans lesquels le bâti traditionnel était sans aucun doute proportionnellement plus représenté). Nous pouvons citer le cas de Castrojeriz où à peine 13 % des aides n’ont pas concerné le bâti traditionnel. Dans le périmètre de l’ARI Tierras de Renacimiento, la situation est variable selon les communes mais nous pouvons considérer qu’en moyenne 15 % du total des interventions a été affecté au bâti non-traditionnel (environ 31 % des aides à Becerril, soit 22 sur 70 opérations ; 19 % à Cisneros, soit 13 sur 68 ; 8 % à Fuentes, soit 9 sur 119 ; et 12 % à Paredes, soit 17 sur 146).

64Les interventions sur le bâti des années 1960 et 1970 ont été proportionnellement plus importantes dans les ensembles historiques des plus grandes aires urbaines. Par exemple, à Miranda de Ebro, 23 % des aides destinées à l’amélioration des parties communes ont concernés des bâtiments « modernes » et jusqu’à 37 % si l’on considère les aides destinées à l’amélioration des parties intérieures des logements (principalement la rénovation des boiseries, des salles d’eau, des cuisines et du chauffage).

  • 23 À Miranda de Ebro, 23 % des parcelles classées ont reçu une aide de quelque nature qu’elle soit con (...)

65Compte tenu de l’obligation pour toute ARI déclarée d’avoir un plan spécial de conservation ou de réglementer les interventions, il semble logique de s’interroger sur l’impact de ces aides sur l’état des biens classés. Sur la base des cas analysés, le pourcentage de bâtiments classés ayant bénéficié d’une aide semble plus élevé que le pourcentage des bâtiments non-classés. Environ 23 % des parcelles classées ont bénéficié d’une aide contre 14 % pour les autres 23.

66Dans le détail des différents travaux qui ont bénéficié d’aides à la réhabilitation, dans les communes rurales étudiées, presque la totalité des aides a concerné des logements unifamiliaux et, concrètement, a visé à l’amélioration de l’enveloppe extérieure du bâti : façades (finitions, joints, menuiseries et, dans certains cas, amélioration de l’isolation), toiture et charpente. Les interventions sur les éléments extérieurs ont en général été majoritaires, ce qui traduit le souci de valoriser le caractère esthétique du bâti et du paysage.

  • 24 Pour donner un exemple de travaux d’ampleur, il n’y a eu qu’un seul cas d’installation d’un ascense (...)

67Dans des contextes urbains comme Miranda, le nombre de copropriétés qui ont entrepris la réhabilitation des parties communes a été relativement élevé. Souvent, les copropriétés ont sollicité des aides à plusieurs reprises. Pour autant, il ne faut pas nécessairement en déduire une réhabilitation complète de l’immeuble étant donné que de nombreux travaux ont été partiels et ont été fait pour mettre aux normes le bâti, en particulier dans le domaine de la protection contre les incendies, l’éclairage d’urgence ou la remise aux normes des réseaux électriques 24. Malgré ces résultats en demi-teinte, les expériences comme celle de Medina del Campo semblent légitimer l’utilité de mener des opérations de grande ampleur (en faisant appel aux investissements privés).

68Sur le plan de l’urbanisme, les actions menées dans le cadre de l’ARI ont renforcé le caractère piétonnier ou l’étanchéité de nombreuses rues et places, du fait de l’amélioration du pavement, du mobilier urbain et de la reconfiguration des espaces réhabilités. À Miranda comme dans d’autres cas, la réduction des places de stationnement dans certaines rues a été compensée par des parkings en périphérie, bien que cette question ne se soit pas tellement posée pour les communes rurales.

69Du côté des effets sur les usages non-résidentiels, l’hôtellerie et quelques établissements de tourisme rural sont parmi les activités qui ont bénéficié de l’amélioration de ces espaces en milieu rural. Dans quelques cas comme à Miranda, la stratégie de l’ARI s’est accompagnée, au cours des dernières années, de l’installation d’équipements dans la zone : annexes de mairie, bibliothèque, résidences pour personnes âgées, école de musique ou rénovation du théâtre.

70Enfin, du côté des objectifs socio-économiques, nous pouvons ici distinguer deux situations, à partir des ARI étudiées.

71Dans les ensembles historiques ruraux, où la dépopulation s’explique par d’autres processus socio-économiques et territoriaux que la dégradation du bâti, les ARI n’ont pas eu d’effet particulièrement important. On ne peut pas non plus considérer que les aides apportées par les ARI ont provoqué le déplacement des habitants à faibles ressources, même s’il apparaît que les réhabilitations ont souvent profité à des résidences secondaires, donc, sans doute, à des propriétaires à haut niveau de revenus. Quelques indices témoignent de l’existence d’un certain marché immobilier pour les logements qui ont bénéficié de travaux (du moins avons-nous noté l’existence de quelques annonces immobilières les concernant). Aussi pouvons-nous faire l’hypothèse que les ARI ont dynamisé un marché de résidences touristiques ou de locations de courte durée (pour le week-end) pour des populations qui vivaient déjà en dehors de la zone (ou encore pour la réhabilitation de logements qui de toute façon étaient abandonnés).

72Dans les ensembles historiques plus urbains, notamment dans le cas étudié de Miranda de Ebro, on observe bien un faible changement de population dans une zone très marginalisée au cours des décennies précédentes. Le vieux quartier de Aquenda était devenu un quartier de sorties nocturnes, de logements bon marché et en mauvais état, concentrant une population de faibles ressources économiques. Au cours des dernières années, sans aller jusqu’à parler de gentrification, on peut observer un tissu social plus divers. Certaines opérations dans l’aire de réhabilitation ont été accompagnées d’actions en faveur du logement social, ce qui semble une stratégie pertinente. Il aurait été intéressant de connaître plus en détail le déroulement des relogements et l’accompagnement des groupes concernés par les opérations.

73Concernant l’utilisation des ARI comme outils de politique territoriale ou de peuplement, cette dernière ne semble pas pertinente. Du moins, elle ne peut l’être en l’absence d’autres moyens d’actions, d’infrastructures ou de services qui concourent au maintien ou à l’attraction de population. À l’inverse, les ARI semblent avoir encouragé la réhabilitation de résidences secondaires, ce qui, tout allant dans le sens de la conservation d’un espace patrimonial, n’était pourtant pas l’objectif des plans de logement cherchant à mettre en place des mesures socio-économiques pour les personnes et les espaces ayant des besoins spécifiques.

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Bibliographie

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Notes

1 De nombreux travaux existent sur ce sujet. En guise de synthèse, traitant dans leur globalité des trois dernières décennies de ce types d’actions en matière de réhabilitation et de régénération impulsées par les plans de logement, voir Castrillo et Martín, 2010 ; Hernández et al., 2015.

2 Ces « stratégies de développement urbain durable » sont un mécanisme d’intervention dans le tissu urbain développé en Espagne depuis 2016 et intégralement financé par les fonds FEDER (le troisième appel à projets est en cours d’adoption définitive à l’heure où nous écrivons). Ils sont mis en œuvre à travers un appel à projets annuel unique avec une série d’objectifs prédéfinis fixés pour chaque communauté autonome en fonction de leur « niveau de développement socio-économique », auquel participent les aires urbaines qui remplissent les conditions minimales d’attribution des aides, c’est-à-dire en résumé les villes, unités urbaines ou agglomérations de plus de 20 000 habitants. La sélection est faite en fonction du dépassement des conditions minimales d’attribution et d’un classement des propositions d’intervention urbaine intégrale qui ont été déposées.

3 En Espagne, et en lien avec les fonds FEDER, il faut mentionner le Réseau d’initiatives urbaines, qui est « un mécanisme de coordination, d’impulsion et d’aide à la gestion et l’évaluation des interventions dans le tissu urbain, cofinancés par les fonds structurels et […] un instrument nécessaire pour partager les bonnes pratiques » (www.rediniciativasurbanas. es).

4 Tous ces programmes s’accompagnent de la création d’agences nationales de moyens comme l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) créée en 1971 et l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) créée en 2003.

5 Sur les politiques de régénération urbaine dans différents pays de l’Union européenne, voir Álvarez et Roch, 2010. Pour le cas concret du Danemark, voir Kvarterloft, 2007.

6 Voir Castrillo et Martín, 2010 ; Hernández et García, 2014.

7 Malgré la multiplication de ces expériences, les villes qui ont mis en œuvre ces mesures sont clairement minoritaires du fait des conditions minimales d’éligibilité. Les réhabilitations impulsées par les ARI ont représenté à peine 1,79 % des logements produits sur la période 1992-2012 (Hernández, 2014), même si cette période représente en réalité une situation exceptionnelle de production massive de nouveaux logements qui ne concerne pas uniquement les espaces urbains traditionnels.

8 Un exemple connu est la Llei de Barris en Catalogne (2004).

9 Voir la loi 7/2014 du 12 septembre dite de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación y Simplificación en Materia de Urbanismo de Castille-et-León, qui inclut la Estrategia de Regeneración Urbana de Castilla y León (De las Rivas, 2015). Voir aussi l’Estrategia de Regeneración Urbana de la Comunidad Valenciana.

10 Le décret royal 3280/1983 du 14 décembre sobre financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda intégrait dans son système de financement les opérations de réhabilitation de logements déjà encadrés par le décret royal 2329/1983 sans faire aucune référence explicite aux ARI. Ultérieurement, les décrets 1497-1987 du 4 décembre, 224/1989 du 3 mars, et 1932/1991 du 20 décembre (dit plan de logement 1992-1995), incluant tous des outils de financement pour des interventions dans le domaine du logement en zones protégées, ont renouvelé le système de financement précédent mais en précisant le cas particulier d’actions spécifiques dans les zones ARI et pour la réhabilitation de logements dans les zones historiques.

11 Voir Fariña, 2007.

12 Voir http://atlasau.fomento.gob.es/ et http://atlasvulnerabilidadurbana.fomento.es/.

13 Une grande partie des résultats de ce projet sont consultables dans la publication qui porte le même titre, et dont la version pdf est disponible en ligne : http://www3.uva.es/iuu/es/publicaciones/otras-publicaciones/las-areas-rehabilitacion-integrada-efectos-la-recuperacion-los-espacios-urbanos-historicos. Le professeur Agustín Hernández Aja (2015), de l’Universidad Politécnica de Madrid, a également dirigé une étude similaire mais centrée sur les villes de plus de 50 000 habitants.

14 En termes de distribution des aires déclarées par ville, pratiquement toutes les grandes villes du pays et les capitales de province (à l’exception de cinq), ont bénéficié d’au moins une aire de réhabilitation. Plus le nombre d’habitants est réduit, plus le nombre des communes concernées par rapport à l’ensemble des villes de même catégorie est faible. Au total, 72 municipalités de plus de 100 000 habitants ont été concernées ; 169 municipalités avaient entre 5 000 et 100 000 habitants ; et les 129 municipalités restantes comptaient entre 100 et 5 000 habitants.

15 Faute de données économiques sur le montant des investissements pour chaque communauté autonome et tout en sachant qu’il existe des initiatives complémentaires en faveur de la réhabilitation dans certaines communautés (nous avons déjà eu l’occasion de mentionner la Llei de Barris en Catalogne), il n’a pas été possible d’établir des comparaisons quantitatives entre les différentes communautés.

16 Sur le problème du dépeuplement et du fort exode rural de la communauté Castille-et-León depuis la seconde moitié du xxe siècle ainsi que sur l’important patrimoine non-utilisé et la difficulté à le protéger et le réhabiliter, voir Lalana et Pérez-Eguíluz, 2014.

17 Cependant, les ARI de ce plan n’ont pas été analysés parce qu’ils n’étaient pas clos au moment de cette étude. De plus, au milieu de la période, la démarche a changé lorsqu’une intervention coûteuse de rénovation urbaine à Valladolid a finalement été abandonnée alors qu’elle allait concentrer une bonne partie des fonds, si bien qu’une partie du processus de réhabilitation a démarré tardivement.

18 Cette date a été choisie pour analyser les cas d’intervention déjà réalisés. Après la clôture du budget 2014, les nouvelles zones ont obéi aux nouveaux critères de régénération urbaine, bien qu’en pratique, de nombreuses ARI déclarées les années précédentes ont été renouvelées, assurant ainsi la continuité de l’intervention. Du moins, cela a été le cas dans l’aire de régénération urbaine (ARU) de Tierras del Renacimiento (qu’ont rejoint les autres noyaux de population qui n’avaient pas été inclus dans la première version), l’ARU de Castrojeriz et l’ARU de Medina del Campo (pour garantir la continuité des opérations réalisées dans le périmètre initial avec quelques ajouts) ou encore l’ARU de Miranda de Ebro, qui à cette occasion a proposé une nouvelle zone intégrant d’avantage les quartiers de la première extension urbaine de la ville.

19 Rappelons que l’existence d’un plan général ou spécial spécifiquement dédié à la protection du patrimoine a été l’une des conditions de déclaration établies dans les plans de logement.

20 Dans les études de cas plus détaillées, nous avons travaillé avec les données déclarées auprès de l’assemblé de Castille-et-León pour justifier chacun des investissements et aides que la communauté a attribué.

21 Ministerio de Economía y Competitividad, Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016 (CSO2013-40688-P). Le choix des études de cas visait à couvrir différents types d’intervention dans des ensembles urbains historiques, qu’ils aient ou non été déclarés biens d’intérêt culturel. En termes de patrimoine ont été retenus des éléments de premier ordre et considérés comme évidents comme Castrojeriz du fait de sa position sur le chemin de Saint-Jacques-de-Compostelle, mais aussi des tissus urbains de valeur mais non-réglementairement reconnus comme tels. Nous avons étudié de grandes communes comme Miranda de Ebro et de plus petites comme Cisneros. Différentes situations sociales ont également été recherchées, de la vulnérabilité au dépeuplement, ce dernier étant particulièrement caractéristique du monde rural castillan-léonais.

22 D’un point de vue méthodologique, dans cette étude sont considérés comme « traditionnels » les bâtiments antérieurs aux années 1960 et 1970.

23 À Miranda de Ebro, 23 % des parcelles classées ont reçu une aide de quelque nature qu’elle soit contre 14 % pour les parcelles non-classées. En valeur absolue, des 80 parcelles qui ont reçu une aide, 39 étaient classées (on compte dans le périmètre de l’ARI 170 parcelles classées sur un total de 457 parcelles).

24 Pour donner un exemple de travaux d’ampleur, il n’y a eu qu’un seul cas d’installation d’un ascenseur dans le périmètre de l’ARI de Miranda, alors que cela figurait comme un des objectifs que s’étaient fixés quelques copropriétés dès la demande de déclaration.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Caractérisation des aires de réhabilitation intégrale et autres dénominations équivalentes en Espagne jusqu’en 2014, par communauté autonome
Crédits Réalisation : Pérez-Eguíluz
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Titre Figure 2 – Carte des aires de réhabilitation déclarées par période en Castille-et-León et le nombre de logements concernés
Crédits Réalisation : Pérez-Eguíluz
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Titre Figure 3 – Comparaison entre l’investissement total par parcelle et la subvention reçue, et tableau des opérations financées dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro
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Titre Figure 4 – Les interventions dans le cadre de l’ARI de Miranda de Ebro selon l’état du bâtiment après travaux
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4708/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 508k
Titre Figure 5 – Photographies avant et après travaux. On peut voir le repavement de quelques-unes des rues principales et des places, ainsi que deux types d’intervention : une réhabilitation intégrale (en haut) et une réhabilitation de la façade et de la toiture (en bas)
Légende Réalisation : Pérez-Eguíluz
Crédits Source : Consejería de Fomento, JCyL
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Titre Figure 6 – Plan de localisation des travaux financés dans le cadre de l’ARI à Paredes de Nava, avec comparaison entre le coût total des travaux et les subventions obtenues. On voit le fort impact de l’ARI malgré l’étendue de son périmètre
Légende Réalisation : Pérez-Eguíluz
Crédits Source : Consejería de Fomento, JCyL 
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Pour citer cet article

Référence papier

Víctor Pérez-Eguíluz, « Les politiques de « récupération » urbaine en espagne. Bilan et évolution d’un modèle national fondé sur les plans de logement »Sud-Ouest européen, 46 | 2018, 53-73.

Référence électronique

Víctor Pérez-Eguíluz, « Les politiques de « récupération » urbaine en espagne. Bilan et évolution d’un modèle national fondé sur les plans de logement »Sud-Ouest européen [En ligne], 46 | 2018, mis en ligne le 05 juillet 2019, consulté le 20 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/4708 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.4708

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Auteur

Víctor Pérez-Eguíluz

Instituto Universitario de Urbanística, Universidad de Valladolid, victor@institutourbanistica.com.

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