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Repositionner le débat sur le droit à la ville à Lisbonne : tendances contradictoires dans le secteur du logement

Repositioning the Right on the City Debate in Lisbon: Contradictory Trends in the Housing Domain
Reposicionar el debate sobre el derecha a la ciudad en Lisboa: Tendencias contradictorias en el ámbito de la vivienda
Giovanni Allegretti, Simone Tulumello et João Seixas
Traduction de Hovig Ter Minassian
p. 93-110

Résumés

En montrant comment la combinaison des transformations globales et des politiques locales ont touché l’immobilier et le marché du logement dans la première ville du Portugal, le texte prend Lisbonne comme exemple paradigmatique des tensions croissantes entre les nouveaux modèles pseudo-libéraux du développement économique et urbain et leurs oppositions. Celles-ci sont sociales mais aussi du côté des institutions. L’article se demande ainsi jusqu’à quel point la politique de « fin de l’austérité » aujourd’hui est en mesure de répondre aux interrogations de ces nouveaux mouvements sociaux qui émergent du fait des nouvelles conditions de vie et des pressions sur le système du logement en milieu urbain. En dernier lieu, l’article souligne un certain nombre d’enjeux face aux incertitudes de la transition politique et sociale à Lisbonne, qui reste caractérisée par des hésitations.

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Notes de l’auteur

PORTUGAIS

Resumo – Ao mostrar como a conjugação de transformações globais com políticas de base local tiveram impactos no mercado imobiliário e da habitação na principal cidade portuguesa, o texto aborda a analise de Lisboa como caso paradigmático das crescentes disputas entre novos modelos pseudoliberais de desenvolvimento económico e urbano, e a paulatina formação de suas contestações, sociais mas também institucionais, que aprecem crescentemente interligadas em redes europeias e globais. O artigo se pergunta em que medida o “fim da austeridade” hoje logra responder aos novos movimentos sociais que emergem na conjugação das novas condições urbanas com as pressões sobre o sistema de habitação. No final, são evidenciadas algumas possíveis tendências para enfrentar as incertezas da vertiginosa transição sociopolítica de Lisboa.

Palavra chave – Lisboa, alojamento, mudança politica, politicas post-austeridade, movimentos sociais

Texte intégral

Introduction

  • 1 Le programme d’ajustement économique du Portugal (ou renflouement du Portugal) a consisté en un tra (...)
  • 2 Néologisme qui désigne une combinaison de mesures d’austérité sur le plan économique et financier, (...)
  • 3 Pour une discussion sur les réponses apportées par les acteurs publics locaux dans l’aire métropoli (...)
  • 4 D’autres auteurs comme Moury et Standring, 2017 ont également insisté sur l’exploitation stratégiqu (...)

1Par rapport à d’autres pays d’Europe de l’Ouest, le Portugal a connu une trajectoire spécifique de changement rapide au cours des dernières années. Les élections de 2015 et le renouveau de la centralité dans les politiques parlementaires qui les ont suivis, ont conduit le pays dans une forme de gouvernement expérimentale et presque unique en Europe. Le terme de geringonça (qui désigne littéralement une sorte de jargon, d’objet curieux et compliqué à utiliser) a été employé pour décrire cette forme de gouvernement, d’abord pour le critiquer, puis appropriée par la gauche elle-même. Geringonça est une coalition de partis socialiste et communiste, des Écologistes et du Bloc de gauche, qui soutient le gouvernement socialiste d’António Costa, ancien maire de Lisbonne. Ce nouveau climat politique, ainsi que les effets de la levée de certaines mesures austéritaires mises en place depuis 2010 et en particulier depuis le renflouement du Portugal 1, ont amené de nombreux citoyens mais aussi des observateurs extérieurs à considérer que le Portugal était enfin en train de laisser derrière lui le pire des « politiques austéritaires 2 ». Pendant plusieurs années, ce courant austéritaire a dominé l’agenda politique national au-delà des clivages partisans. Bien qu’en réalité il n’ait jamais été complètement adopté par la majorité des acteurs aux échelles locales de l’administration centrale, ainsi que par une grande partie de l’opinion publique 3, beaucoup d’observateurs ont relevé que non seulement ce train de mesures austéritaires avait été injuste et inefficace pour résoudre la crise économique et financière mais qu’il a été au contraire une des raisons de l’approfondissement de la récession après 2011 (Pedroso, 2014). De plus, le consensus austéritaire s’était accompagné d’un manque généralisé d’autonomie politique pour le pays, en particulier vis-à-vis de ses créanciers internationaux (voir par exemple Abreu, Mendes, Rodrigues et al., 2013 4).

  • 5 Par exemple, la libéralisation de la planification territoriale (voir Governo de Portugal, 2013) et (...)

2Malgré les attentes fortes et en partie satisfaites des citoyens (comme l’ont montré différents sondages, voir Ferreira, 2018) en demande de stabilité sociale et de regain de leurs revenus après plusieurs changements de direction politique, il n’est pas chose aisée de transformer radicalement l’agenda politique après six années d’austérité. La plupart des réformes approuvées durant cette période n’ont pas été annulées ou complètement transformées 5, et continuent de peser fortement sur les axes de développement du pays. Il semble que malgré le soutien globalement positif des médias nationaux et l’usage intelligent des outils de communication et des sondages par le gouvernement, la croissance économique relative que le pays a connue au cours des deux ou trois dernières années (principalement fondée sur l’afflux d’investissements extérieurs dans le secteur du tourisme et de l’immobilier) pourrait ne pas durer éternellement et ne pas résoudre les problèmes de fond du pays, notamment la forte augmentation des inégalités et les faiblesses structurelles de l’État-providence.

  • 6 Selon l’Eurobaromètre, la confiance dans le parlement national a fortement chuté entre 2009 (38 %) (...)
  • 7 L’article 2 de la Constitution de 1976 (révisée en 2005, c’est-à-dire après la période révolutionna (...)

3Il est notable cependant que les problèmes qui durent depuis des années ainsi que cette longue période de politiques d’austérité a coexisté, dernièrement, avec une multiplication de pratiques participatives d’une grande diversité, la plupart venant de l’engagement d’institutions locales qui expérimentent des formes d’innovation démocratique plus institutionnalisées, mais aussi issus du renouvellement de l’activisme portant un discours de critique urbaine. Ces deux éléments représentent d’importants changements pour un pays dans lequel la crise économique a profondément touché la confiance dans les représentants politiques 6. Et bien que la Constitution nationale accorde beaucoup d’importance à la centralité dans la promotion de la démocratie participative 7, le Portugal n’a pas réellement connu par le passé de réelle tentative pour repenser l’État autour d’objectifs d’implication directe des citoyens dans la construction de politiques publiques et leur mise en œuvre.

4Conscients des difficultés à démontrer les relations de cause à effet et les incidences mutuelles de phénomènes si complexes et imbriqués, nous proposons dans cet article de circonscrire notre analyse au champ du débat public sur la ville, et particulièrement dans le domaine des politiques de logement, exemple hautement représentatif de la conjonction de faiblesses structurelles des politiques publiques, de la grande vague de politiques austéritaires adoptées par l’État durant la période 2011-2015, ainsi que des tensions nées des tendances qui y en découlent à différents niveaux et différentes échelles administratives. Nous verrons comment les politiques nationales libérales dont l’objectif était de renouer avec la croissance économique par l’immobilier et la construction, ainsi que les coupes budgétaires des pouvoirs publics dans le domaine du logement, ont touché les territoires et profondément transformé, en quelques années, le tissu urbain de l’aire métropolitaine de Lisbonne et comment le tissu social a commencé à évoluer en lien avec ces transformations.

  • 8 C’est-à-dire des expériences d’arènes de dialogue social qui ont été « accordées » par des entités (...)

5Pour cela, et pour compléter les réflexions proposées par Allegretti (2018) sur les processus participatifs par « invitation 8 » (souvent dans un cadre limitatif) lancés par des municipalités au cours des dix dernières années, nous nous concentrerons sur des exemples de participation par « irruption » (Blas et Ibarra, 2006), c’est-à-dire des pratiques d’affirmation de soi, de résistance et de dissidence inspirées par des discours urbains alternatifs (Subirats dans Colectivo Politica en Red, 2007, p. 54).

  • 9 La secrétaire d’État au logement, récemment nommée (voir plus bas) a souligné à de nombreuses repri (...)

6Notre argumentaire est organisé en cinq points. Nous commencerons par dresser un rapide tableau du système du logement au Portugal qui servira de cadre à la discussion. Puis nous décrirons les changements qui ont affecté le système du logement à Lisbonne au cours des dernières années par rapport au contexte métropolitain et national en portant particulièrement attention aux changements pendant la crise et après la crise. Il faut souligner que les données dans ce domaine d’étude sont difficiles à rassembler. Tandis que des données statistiques géographiques précises et fiables sur le marché du logement ne sont disponibles que tous les dix ans à l’occasion des recensements (et ne permettent évidemment pas de saisir les changements tumultueux des dernières années), les seules données à jour sont celles des agences immobilières et des consultants, eux-mêmes intéressés de présenter le marché immobilier comme étant en croissance rapide 9. Troisièmement, nous discuterons du périmètre mouvant des politiques de logement avant, en quatrième lieu, de nous concentrer sur les « pratiques insurrectionnelles d’aménagement » (Holston, 2009 ; Sandercock, 1998). Souvent nées comme des formes de résistance à des processus spécifiques, elles ont montré leur capacité à alimenter le débat sur la nécessité de repenser les politiques urbaines selon d’autres stratégies que celles en place. En conclusion, nous proposons quelques éléments sur le futur proche dans le secteur du logement.

I – Permanences et nouveaux enjeux : quelques brèves remarques sur le système du logement au Portugal

  • 10 De plus, ces crédits hypothécaires ont été l’une des principales raisons de la croissance de la det (...)

7Le rapporteur spécial des Nations unies sur le logement convenable a visité le Portugal fin 2016. Son rapport (Fahra, 2017) a dressé un tableau sombre de la crise du logement dans ce pays et sa double nature : d’un côté un parc de logement social fortement dégradé et le maintien de formes de logement précaire dans lequel vivraient environ 25 000 foyers selon une enquête récente (IHRU, 2018) ; d’un autre côté des tensions croissantes pour des portions de plus en plus larges de la population et en particulier pour les locataires des classes populaires et des petites classes moyennes, liées à la hausse abrupte des prix du logement au cours des dernières années. Cette combinaison d’anciens et de nouveaux enjeux permettent d’éclairer les principales caractéristiques du fonctionnement du système du logement au Portugal. Le pays connaît un très fort taux de propriété : les trois quarts environs des ménages portugais. En effet, historiquement, l’accès à la propriété a fait l’objet d’un large consensus politique et a été considéré comme un important facteur de stabilité politique ; et la mise en place des crédits hypothécaires subventionnés, qui continuent, malgré leur disparition officielle en 2002, d’être l’élément le plus coûteux des dépenses publiques en matière de logement (IHRU, 2015), a été l’une des pièces maîtresses des politiques de logement depuis les années 1980 10. Les logements sociaux, malgré d’importants programmes développés dans le passé (le dernier mais non des moindres étant le programme spécial pour le relogement lancé en 1993), ne représentent que 3 % du parc total de logements (Pinto, 2017). Les effets du soutien à l’accession à la propriété au cours des dernières décennies sont visibles dans la chute du secteur locatif, de 46 % en 1970 à environ 20 % en 2011 (Fahra, 2017, p. 7).

  • 11 Dans le contexte juridique portugais, la « suburbanisation » désigne une procédure accélérée pour p (...)

8Le marché locatif et le logement social sont concentrés dans les grandes villes. En 2011, le secteur locatif représentait 42 % du parc de logements à Lisbonne (données du recensement, INE), tandis que le parc de logements sociaux représentait un peu plus de 10 % (Pinto, 2017). Ainsi, la relative sécurité garantie par la propriété occupante, la forme la plus robuste de sécurisation de l’accès au logement dans le système portugais, est moins importante dans les contextes urbains qui ont justement connu les effets les plus importants des récentes transformations dans le secteur de l’habitat, comme nous le verrons par la suite. Dans le même temps, le marché locatif à Lisbonne a été parmi l’une des cibles prioritaires des législations adoptées durant la période austéritaire. Le mémorandum d’entente de la Troïka a demandé la libéralisation du marché locatif (EC, 2011, p. 87), rendue possible par le « nouveau régime de bail en milieu urbain » (Novo Regime de Arrendamento Urbano, NRAU, Law 31/2012). Ce nouveau régime réduit les droits des locataires et facilite les procédures d’expulsion en cas de rénovation du logement, mais aussi en cas de changement d’usage pour transformer un logement en logement touristique, avec un objectif non-avoué de faire disparaître les contrats de bail à loyer encadré encore existants. En effet, jusqu’alors, le « gel des loyers » avait été quasiment la seule politique visant les locataires et dans de nombreux cas avait créé des situations problématiques dans lesquelles ces derniers payaient des loyers extrêmement bas (parfois à peine 10 €), sans aucune compensation pour les bailleurs. Ce système avait été pendant longtemps considéré comme l’une des raisons de la dégradation progressive du parc de logement dans les grands centres urbains. Si l’on change de perspective, on peut aussi considérer ce système comme un élément majeur d’une stratégie plus globale en faveur de l’accumulation foncière et la suburbanisation à partir des années 1980 11. C’est dans ce contexte complexe qu’ont eu lieu la brusque attractivité de Lisbonne en termes de flux touristiques, sa capacité à attirer de nouveaux résidents issus de groupes sociaux particuliers, et l’acquisition rapide de son statut de cible de la spéculation immobilière internationale.

II – Lisbonne au sein du (capitalisme) global

9La ville de Lisbonne a connu au cours des dernières années des changements rapides et manifestes, qui ont rendus visibles les paradoxes de la transformation et de la ségrégation. En cette fin de deuxième décennie du xxie siècle, la capitale portugaise apparaît de plus en plus comme cosmopolite et intégrée aux tendances globalisées qui en ont fait une ville à la mode (voir Rossi et Tulumello, 2018). Elle a cherché à mettre en œuvre une nouvelle stratégie d’amélioration de la qualité de vie urbaine et de l’économie entrepreneuriale, avec des changements symptomatiques dans les politiques publiques et les investissements, que ce soit en direction des espaces publics, des infrastructures ou des aménités environnementales (Seixas, 2013 ; Costa, 2017). La ville a réformé de manière assez radicale ses structures politiques et administratives aux échelons les plus bas (Seixas, Tulumello, Drago et al., 2016) et se prépare désormais à renforcer sa capacité d’action et ses ressources – à travers un processus de décentralisation émanant de l’État central et qui devrait avoir lieu d’ici deux à trois ans – avec pour conséquence l’augmentation des compétences du gouvernement urbain local. Il s’agit là de dynamiques sociales et politiques qui rompent en grande partie avec les traditions de centralisation étatique et qui reflètent de manière significative une attitude volontariste de réforme. Cependant, Lisbonne hérite également d’une histoire politique et culturelle qui pendant des années a négligé la promotion des valeurs d’urbanité, si bien qu’aujourd’hui apparaissent de nouvelles formes d’inégalités sociales, voire de ségrégation sociospatiale, particulièrement en lien avec les besoins les plus élémentaires comme l’accès au logement. Il reste des inconnus, ou plutôt des interrogations réapparaissent au sujet de la capacité d’action du gouvernement urbain local, la redistribution des biens communs et la défense des droits fondamentaux. Nous présentons ces différentes formes d’inégalités en particulier dans le domaine du logement, en commençant par une comparaison entre les dynamiques pendant et après la crise.

10Au moment où le Portugal bénéficiait de son renflouement en 2011, la ville de Lisbonne, centre administratif d’une région métropolitaine de presque 3 millions d’habitants, comptait 552 700 habitants et 322 865 logements, dont 50 289 vacants (Minder, 2018) et presque 5 000 considérés comme en état de délabrement (fig. 1). À la fin 2014, Lisbonne et sa région métropolitaine subissaient les impacts de la crise économique nationale et des politiques d’austérité (Seixas, Tulumello, Drago et al., 2016).

Figure 1 – Logements en ruine ou abandonnés à Lisbonne en 2009, selon le type de propriétaire

Figure 1 – Logements en ruine ou abandonnés à Lisbonne en 2009, selon le type de propriétaire

Source : Tretas.org (https://tretas.org/​PrediosDevolutosLisboa#Localiza.2BAOcA4w-o_dos_Pr.2BAOk-dios_Devolutos), base de données municipale de Lisbonne

  • 12 En 2017, le Portugal a reçu 37 récompenses (environ 30 % des tous les prix décernés), soit 13 de pl (...)
  • 13 Est éligible au statut de « résident non-permanent » (AT, 2016) toute résident n’ayant pas déclaré (...)
  • 14 Le logement étudiant semble être la « prochaine bonne affaire » pour l’investissement immobilier, c (...)
  • 15 Le programme « Golden Visa » (ou permis résidentiel pour l’investissement) accorde à des individus (...)
  • 16 En témoignent les récentes déclarations lors d’une manifestation publique (Habitação em Foco, 19/02 (...)
  • 17 Une recherche sur Internet permet de trouver des centaines d’articles et d’études faisant état de l (...)

11Un certain nombre de processus, démarrés dès 2009, ont cependant ouvert la voie au rebond économique et aux transformations du système du logement à Lisbonne. L’activité touristique est en croissance à partir de 2009, grâce aux investissements et à la promotion de la ville à l’échelle internationale par le gouvernement local (Seixas, Tulumello, Drago et al., 2016), grâce à la soudaine attirance dont témoignent par exemple certains magazines étrangers de mode et d’art de vivre, mais aussi à la chute du tourisme dans les pays d’Afrique du Nord liée aux troubles politiques et au terrorisme international. Cette tendance s’est accentuée entre 2016 et 2017 lorsque Lisbonne s’est vue décernée plusieurs prix (no 1 mondial des ports d’escale de croisière en ville) et a contribué au succès remarquable du Portugal dans les dernières éditions du World Travel Awards (Petiz, 2017 12). Ce développement de l’activité touristique s’est accompagné d’autres tendances. D’un côté, la ville a réussi à devenir attractive pour des jeunes entrepreneurs et des start-ups (Rossi et Tulumello, 2018), des retraités (attirés par les déductions fiscales à destination des « résidents non-permanents », dont le statut a été créé durant la période d’austérité 13), et des étudiants internationaux toujours plus nombreux 14. D’un autre côté, Lisbonne est devenue une cible attractive pour les investissements immobiliers internationaux, en partie grâce au programme « Golden Visa », qui donne accès au marché européen et à l’espace Schengen aux investissements immobiliers jusqu’à hauteur de 500 000 € 15, et en partie du fait de la croissance du marché immobilier au Portugal et donc de bons retours sur investissement 16. Sans surprise, l’afflux rapide d’individus à plus haut pouvoir d’achat que les résidents locaux ainsi que les investissements internationaux ont eu pour effet une hausse conséquente des prix immobiliers et du logement, avec une croissance annuelle à deux chiffres dans la plupart des communes appartenant à la région métropolitaine de Lisbonne (Guterres, 2017 17). En effet, dans son dernier rapport sur la stabilité financière du pays, la Banque du Portugal a souligné le rôle des investissements étrangers dans la hausse des prix du logement, tout en alertant sur la possibilité de l’éclatement de cette bulle immobilière (Banco de Portugal, 2018).

12Cette transformation rapide du marché du logement a pour conséquence un large spectre de processus de gentrification, de touristification et de financiarisation, observables dans le paysage urbain, surtout dans les espaces historiques centraux qui deviennent progressivement des enclaves à l’usage exclusif des riches résidents temporaires (Vieira, Botelho, Braga et al., 2016 ; Salgueiro, Mendes et Guimaraes, 2017 ; Cocola-Gant, 2018). En particulier, la croissance de l’activité touristique semble se faire au prix de la réduction des logements locatifs disponibles à Lisbonne où, par exemple, la compagnie AirBnB à elle seule gérait en mai 2018 plus de 13 000 offres de logement, dont les trois quarts concernaient des maisons entières, alors même que ce segment du marché locatif était quasiment inexistant en 2013. Les hauts taux d’occupation (82 % en mai 2018) suggèrent que le marché bat son plein et qu’il n’est pas près de se réduire dans un futur proche. Dans le même temps, les promoteurs immobiliers avançaient le fait que le nombre de logements locatifs disponibles avait chuté de 75 % entre 2013 et 2016 (Esteves, 2016).

  • 18 Données issues des estimations de la population par l’Institut national de la statistique, www.ine. (...)

13Il faut cependant souligner un certain nombre de tensions qui témoignent de récentes transformations. La croissance de l’industrie du tourisme a été un élément crucial de la reprise économique du pays, en alimentant la réhabilitation du patrimoine architectural et en contribuant à la création d’emplois (mais, rappelons-le, systématiquement précaires). Ainsi, les institutions locales et nationales ont encouragé le développement du tissu économique en direction de l’activité touristique mais sans stratégie globale. Ceci, associé à l’échec systématique des tentatives de captation et de redistribution des revenus générés par le tourisme, a eu des conséquences majeures. En 2016, Lisbonne, pour la première fois depuis des décennies, n’a pas enregistré de solde démographique négatif, sauf pour les jeunes adultes résidents (entre 20 et 34 ans) qui au contraire ont connu une baisse de 30 % pour la période 2011-2016 18. Bien que le vieillissement de la population portugaise ne soit pas un enjeu nouveau, il est évident que l’absence de logements bon marché alimente les flux de résidents en direction des zones suburbaines nord et vers les berges sud du Tage (Costa, 2017). De fait, une récente étude menée par Caritas a souligné le fait que l’accès au logement devenait particulièrement problématique pour les jeunes générations (Caritas Portuguesa et Caritas Europa, 2017). Comme le montre la figure 2, la disponibilité en logements locatifs de longue durée a en moyenne chuté de 75 % à Lisbonne et 85 % à Porto entre 2013 et 2016.

  • 19 Nous nous basons ici sur des expériences personnelles liées à notre participation aux activités de (...)
  • 20 Par exemple, la municipalité de Amadora, dans la première couronne périphérique de Lisbonne, a enre (...)

14Bien entendu, il est particulièrement difficile d’établir avec rigueur des corrélations entre les tendances dans le secteur de l’immobilier et les expulsions des populations hors du centre de la ville. Par exemple, certaines fractions des jeunes adultes peuvent avoir réussi à acheter des maisons à bas prix pendant la crise pour les mettre ensuite en location ou en vente avec une plus-value, tout en s’installant dans les communes périphériques où ils peuvent s’offrir de plus grandes maisons et un meilleur niveau de vie. Malgré tout, on note un nombre croissant de témoignages, par exemple ceux reportés par des groupes locaux d’activistes comme Habita ! (voir plus bas) ou « Stop Despejos », qui font état de personnes ayant été expulsées et qui n’ont pas eu d’autre choix que de déménager en dehors de Lisbonne 19. C’est peut-être le signe d’une nouvelle vague de gentrification à venir dans les quartiers périphériques de Lisbonne et les communes environnantes, due à la réinstallation de jeunes adultes actifs ayant un haut niveau de diplôme et des salaires relativement élevés 20.

III – Ouvertures, omissions et contradictions dans le champ des politiques publiques

  • 21 « Ces nouvelles générations, affirmait António Costa, ne peuvent être condamnées à l’endettement ou (...)
  • 22 Spécialiste récompensée pour ses travaux sur les politiques de réhabilitation urbaine dans l’Union (...)
  • 23 Par exemple des groupes de recherche (comme les membres du projet exPERts, https://expertsproject.o (...)

15Le risque que les processus décrits précédemment augmentent les inégalités territoriales dans les villes et les régions métropolitaines portugaises a été pris en considération par le gouvernement central, quoique de manière contradictoire. Le Premier ministre António Costa, qui avait pourtant à plusieurs reprises affirmé que la libéralisation du marché immobilier devait aller jusqu’à son terme, a nommé en juillet 2017 une nouvelle secrétaire d’État au logement, prenant acte des pressions croissantes qui pèsent sur les classes moyennes et les nouvelles générations 21. Le profil de la secrétaire d’État, Dr Ana Pinho, mérite quelques commentaires. Pinho est une spécialiste de la régénération urbaine et de l’immobilier 22, et en même temps une négociatrice efficace, ce dont témoigne le nombre impressionnant de réunions organisées au cours des derniers mois avec des activistes, des groupes de riverains et des universitaires 23. Cette nomination traduit la reconnaissance de la complexité des problèmes auxquels doit faire face le gouvernement portugais, leur caractère transscalaire (en particulier le besoin d’articulation entre les niveaux étatique et municipal) et la nécessité d’encourager le dialogue social. Nous mobilisons ainsi les notions d’ouverture, d’omission et de contradiction pour caractériser la structure mouvante des politiques du logement au Portugal.

  • 24 Décret-loi 37/201. https://dre.pt/home/-/dre/115440317/details/maximized8.
  • 25 http://habitacao.ps.pt/wp-content/uploads/2018/04/projeto-de-Lei-bases-da-habita%C3%A7%C3%A3o-GPPS- (...)

16La nature même du travail de dialogue menée par Dr Ana Pinho traduit d’abord une ouverture. Non seulement la nouvelle secrétaire d’État a engagé des discussions avec des représentants de larges portions de la population, mais elle a également été un acteur-clé du lancement du train de mesures d’une nouvelle génération de politiques du logement (Nova Geração de Políticas de Habitação 24) qui entend simultanément apporter des ressources financières pour répondre au problème du logement précaire et soutenir la disponibilité en logements locatifs de longue durée sur le marché immobilier (pour la critique de cette politique : Silva, 2017). Dans le même temps, le parti socialiste a déposé au parlement national une proposition de loi-cadre sur le logement (Lei de Bases da Habitação 25) qui entend rééquilibrer les rapports de force en faveur des locataires et des résidents.

Figure 2 – Appartements disponibles à la location de longue durée à Porto et Lisbonne

Figure 2 – Appartements disponibles à la location de longue durée à Porto et Lisbonne

Source : Jornal de Negocios, données Casa Sapo pour la période 2013-2016

17Dans le même temps, la décision politique, selon les mots mêmes du Premier ministre, de ne pas agir pour contrecarrer les mesures en faveur de la libéralisation et de la financiarisation du marché du logement, montre qu’une importante omission du côté des politiques semble être en jeu. Par ailleurs, la secrétaire d’État au logement a répété au cours de différentes manifestations que dans ce domaine, la régulation n’était pas une stratégie souhaitée par le gouvernement central. En particulier, ce dernier ne montre pas de signes tangibles d’une volonté d’abroger ni même de réformer les principaux éléments de la législation en vigueur et en particulier le nouveau régime de bail en milieu urbain, le système du Golden Visa ou le statut de résident non-permanent qui sont pourtant au cœur des enjeux actuels, comme nous l’avons vu précédemment (Marujo, 2018).

18Sur le long terme, cette notion d’omission permet également de saisir la convergence entre l’absence de développement d’une politique nationale de logement complète et durable (Tulumello, Ferreira, Colombo et al., 2018), les mesures de libéralisation de la planification menée au nom de l’austérité, et l’absence de stratégies intégrées (qu’elles soient régulatrices ou au contraire stimulatrices) dans le champ du tourisme et de l’immobilier.

19La tendance à la recomposition de l’offre immobilière à destination de résidents temporaires peut difficilement être inversée en l’absence d’une intervention étatique volontariste, en particulier en cette période « postaustéritaire » (avec une majorité de résidents urbains et d’actifs qui ont connu une baisse significative de leurs revenus pendant la crise et qui n’ont pas retrouvé leur niveau précédent). Le caractère multiscalaire de cet enjeu est évident, ce dont témoigne par exemple l’impossibilité pour les pouvoirs publics de fixer des quotas pour l’offre de résidences touristiques de courte durée, qui restent considérés comme des logements dans la juridiction nationale. Il faut également noter la similarité des processus en cours à Lisbonne et à Porto, mais aussi dans d’autres villes de plus petite taille (Lopes, 2017 ; Esteves, 2016), ce qui montre que la nécessité de définir une stratégie nationale vis-à-vis du tourisme.

  • 26 Voir, par exemple, les propos du maire Fernando Medina sur l’importance de soutenir la croissance t (...)
  • 27 www.lisboarendaacessivel.pt/en/home.html.

20Et pourtant, il reste de nombreux éléments qui soulignent les contradictions dans les politiques de planification et de logement à Lisbonne, à commencer par le discours des pouvoirs publics locaux, qui d’un côté font systématiquement l’éloge des investissements dans le tourisme et dans l’immobilier pour leurs effets sur la croissance économique, mais d’un autre côté ont fini par reconnaître la nécessité de maintenir la population en centre-ville 26. L’élément crucial de la stratégie municipale en matière de logement à Lisbonne est le dispositif de « loyer abordable » (Lisboa Renda Acessível 27). Il s’agit d’un programme de partenariat public-privé pour des opérations mixtes incluant jusqu’à 7 000 logements bon marché répartis en 15 lots, dans lesquelles la participation de la municipalité consiste en la cession du foncier. D’un côté, l’intérêt exprimé par les fonds d’investissement immobilier (voir plus haut note no 16) suggère que ce programme alimente la logique de financiarisation du parc de logement à Lisbonne. D’un autre côté, plutôt que de se concentrer sur les friches et les projets de régénération, la municipalité a décidé de parier sur la construction neuve, qui est une problématique particulièrement importante dans une ville telle que Lisbonne, dont le tissu urbain est très dense et offre très peu d’espaces libres (Magalhães, 2003 ; Ribeiro Telles, 1997). À cela s’ajoutent les critiques à l’encontre de la gestion du parc d’immobilier public appartenant à la municipalité, par exemple, le programme « Réhabilitez d’abord, payez ensuite » (Reabilita Agora Paga Depois), qui permet aux pouvoirs publics de céder des bâtiments résidentiels dans des zones de forte valeur foncière et immobilière, presque exclusivement au bénéfice d’investisseurs spéculatifs (Bivar, Saldanha, Lopes et al., 2017) ; ou bien son souhait de se débarrasser de son parc de logement public à moyen terme (UrbanGuru, 2011). Il est difficile d’identifier, au-delà de certaines déclarations politiques, une stratégie globale qui permettrait de s’attaquer de manière structurelle aux racines de la crise du logement qui se déroule aujourd’hui.

IV – Nouveaux réseaux et contre-discours en action

21Il n’est pas surprenant que le cadre que nous venons de décrire, c’est-à-dire une longue période de crise et de nouveaux enjeux soulevés par le rebond économique et auxquels les institutions répondent par des contradictions fortes, ait été le terreau d’une nouvelle génération de réseaux ancrés dans les territoires. Malgré leur hétérogénéité, ces contre-discours ont en commun de mettre au cœur de leurs réflexions le droit au logement et le droit à la ville. Dans les lignes suivantes, nous offrons un rapide panorama de ces initiatives et mouvements dans différents domaines.

22Face aux changements majeurs en cours et aux pressions croissantes sur la vie urbaine, et face en même temps à la faiblesse relative des réponses politiques qui leur ont été apportées, ne fût-ce que dans des secteurs vitaux des droits urbains comme le droit au logement, une variété de mouvements sociaux à ancrage urbain local a progressivement émergé, selon différents canaux. Ces mouvements, qui parfois se chevauchent, agissent et donnent voix à de nouveaux discours et demandes de la part de citoyens pour ce qu’ils considèrent comme des « biens communs » (Mattei, 2011 ; Nelžlo, 2015), selon différentes canaux, formes et discours. Ils sont encore relativement à la marge de la vie sociale et politique de Lisbonne, comparés, par exemple, avec leurs homologues des grandes villes espagnoles, mais ils sont clairement en progression en termes de base socioculturelle et de visibilité médiatique. Certains semblent être l’expression relativement générique d’une conscience civique à l’égard de questions transversales, quand d’autres sont de nature plus spécifique, se concentrant sur certains thèmes ou périmètres de contestation. On les trouve dans les principaux quartiers du centre de la métropole mais aussi dans ses périphéries en cours d’urbanisation et sont sans aucun doute soutenus par un usage massif des réseaux sociaux en ligne.

23D’abord, il existe une variété d’initiatives à caractère culturelle ou artistique, qui se développent à la fois dans des quartiers en cours de gentrification rapide dans le centre et les quartiers historiquement marginalisés de la périphérie. Les quartiers situés autour de l’axe de l’avenue Almirante Reis sont des cas particulièrement intéressants. Ils ont longtemps été occupés par une grande diversité de communautés migratoires issues de différentes régions du globe. Plus récemment, ce quartier a attiré de nouveaux résidents, en particulier des étudiants portugais et étrangers, de jeunes européens diplômés attirés par le style de vie lisboète et d’autres résidents chassés de leur quartier d’origine par la saturation de ces derniers (Malheiros, Carvalho et Mendes, 2013). La fonction de centralité urbaine et la valeur du quartier ont augmenté, également soutenus par la stratégie de régénération urbaine engagée par la mairie en 2008 et le tissu solide d’institutions et d’associations locales (Tulumello, 2016).

  • 28 Par exemple, Zona Franca (depuis Costa do Castelo), Crew Hassan (depuis Baixa) ou Mob (depuis le Ba (...)
  • 29 Il s’agit d’un projet socioculturel qui organise des ateliers, des événements musicaux, des project (...)

24Dans le même temps, le quartier a suscité l’installation d’espaces culturels qui étaient auparavant situés dans des quartiers plus centraux de la ville et qui souvent en avaient été chassés par les transformations du marché immobilier 28. Cette nouvelle géographie a également eu des effets sur la nature de ces espaces culturels. Si avant 2008 leur fonction était avant tout récréative et en lien avec les cultures régionales portugaises, après 2008, de nouveaux espaces associatifs, plus versatiles, ont pris forme, parmi lesquelles le RD69 Regueirão dos Anjos (né en 2010) est l’un des plus connus 29. Souvent autogérés et financés par les activités et services qu’ils offrent (notamment d’accueil de manifestations), ces espaces manifestent leur intérêt à contribuer à la lutte contre les inégalités et à servir de rassembleurs, ou de catalyseurs des stratégies des différentes communautés pour faire face à leurs problèmes dans le domaine du logement, de l’emploi, de la gestion des communs urbains et des espaces publics.

25Un certain nombre de projets artistiques ont explicitement interpellé les pouvoirs publics sur le droit à la ville. Par exemple, en 2013, les artistes Raquel Castro et Mariana Barros se sont attaquées à l’inaccessibilité et aux logiques d’exclusion de certains quartiers du centre historique de Lisbonne en usant d’ironie et, en l’absence de scène théâtrale pour leur performance, en jouant dans la rue et en prenant le rôle de deux personnages (les prototouristes Racha et Mama) qui se promènent dans cette

Lisbonne soi-disant ville créative, cette Lisbonne où la gentrification tourne à plein régime, devenue port d’escale pour des navires de croisière de 15 ponts, objet de la spéculation, et où partout dans le centre pullulent les « locations courte durée » (Vieira, 2013).

  • 30 http://observatorioxxxx.com/index.php/desbarato/.
  • 31 D’autres sont à retrouver sur http://observatorioxxxx.com/. Voir également le travail de Left Hand (...)

26Au début de l’année 2014, un autre groupe de jeunes artistes designers et chercheurs se sont rassemblés pour réfléchir et agir face aux transformations en cours dans le patrimoine architectural de Lisbonne en fabriquant une série de grandes affiches contre la spéculation immobilière qu’ils ont placardé dans plusieurs îlots dans la zone du centre-ville. À cette opération provocatrice appelée « Desbarato » se sont ajoutées des visites guidées publiques dont l’objectif était de « compter ensemble » les hôtels (déjà existants ou approuvés). Cette interpellation, destinée à faire prendre conscience au grand public l’échelle des transformations en cours, a également eu pour objectif, comme pour une recherche-action, de cartographier ces phénomènes à partir du constat de l’absence de transparence et de données fiables de la part des institutions sur ces enjeux 30. On pourrait faire la liste de beaucoup d’autres exemples de performances artistiques 31. Certaines sont même venues spontanément des citoyens, comme celle qui a eu lieu dans le quartier de la Mouraria à Noël en 2017, lorsque des « résidents qui avaient gagné une longue bataille juridique pour rester » avaient affiché dans le quartier des panneaux en guise de lettres au Père Noël, pour déplorer la « Disneyfication » de la ville et formuler des vœux pour des logements bon marché et l’égalité sociale (Minder, 2018). Il convient de souligner que plusieurs de ces performances artistiques ont permis d’interroger très tôt les processus de gentrification et de marchandisation de l’environnement urbain, avant même que ces derniers deviennent évidents pour un plus large public.

  • 32 http://tedxlisboa.com/eventos/tedxlisboa2015/antonio-brito-guterres.
  • 33 D’autres musiciens intéressants issus des banlieues (et souvent hors des circuits commerciaux) avai (...)

27En parallèle, l’expression artistique jouait déjà un rôle dans les périphéries de l’aire métropolitaine de Lisbonne et particulièrement dans les communes plus pauvres comme Amadora, Oeiras, Seixal ou Moita où de nouvelles institutions comme le centre d’expérimentation artistique du quartier d’habitat social Vale da Amoreira, sont devenues des références incontournables pour un grand nombre de graffeurs, de musiciens hip hop et d’artistes plasticiens le plus souvent d’origine étrangère (Guterres dans Henriques, 2016 32). Des personnalités tels que la rappeuse « créole » MC Juana Na Rap, Landim, TNT, Hezbó MC ou Lbc Soldjah sont devenues non seulement des références dans le genre musical qu’ils pratiquent, mais aussi des acteurs aptes à apporter le contenu de leurs textes « urbains » dans des espaces plus traditionnels de réflexion et d’intervention, y compris dans des conférences et des débats publics. Ces artistes ont souvent parallèlement fait la promotion d’actions, comme la création de groupes d’études sur les transformations urbaines, et pris des positions critiques vis-à-vis de leurs propres communautés migratoires dans leur choix de négocier avec les institutions portugaises plutôt que de garder les yeux ouverts sur la pensée austéritaire grand publique 33. De tels artistes se sont concentrés sur la stigmatisation et les représentations biaisées dont faisaient l’objet leur territoire de vie, dénonçant comment ces images conduisaient les politiques publiques à un cycle de désinvestissement, et par la suite de marginalisation. Comme l’ont montré Costa et ses collègues (2017, p. 204-208), la spatialisation de ces types de culture urbaine diffère fortement entre la ville-centre, où en général ils prennent racine dans des espaces collectifs (des espaces loués par des associations ou bien des espaces squattés), et la périphérie, où ils sont plutôt liés à la sphère domestique, qui accueille des activités collectives et de socialisation.

  • 34 http://moraremlisboa.org/.

28D’une certaine manière, les interventions artistiques et culturelles ont ouvert la voie à des initiatives plus explicitement ancrées dans le champ du politique. Elles ont connu un pic au cours de l’année 2017, entre autres parce qu’il s’agissait d’une année d’élections municipales et plusieurs groupes ont clairement cherché à mettre la question du logement au centre du débat politique. Au début de l’année 2017, un groupe d’associations de riverains et de mouvements informels de résidents du centre de la ville, auxquels se sont joints des architectes, des centres de recherche et des activistes, ont écrit une lettre ouverte intitulée « Vivre à Lisbonne 34 ». Rapidement devenue une pétition rassemblant près de 4 750 signatures au moment où nous écrivons, cette lettre faisait le diagnostic de la crise du logement qui se préparait avant de prôner la régulation des locations temporaires ou de courte durée à destination des touristes, ainsi que des politiques territoriales de logement. La lettre est devenue un élément central dans la création de Morar em Lisboa, une fédération d’acteurs qui ont organisé des forums et des débats, et qui ont formulé des propositions de programme politique aux acteurs institutionnels.

  • 35 Par exemple « Expulsés. Au nom de la loi : tourisme et propriété » (08/03/2018) ou « Le marché immo (...)

29Quelques semaines avant les élections municipales, le 15 septembre 2017, un groupe d’activistes (qui avait déjà pris langue avec ce nouveau mouvement) occupait illégalement un bâtiment public à Lisbonne, dans le quartier de Arrorios, donnant naissance à l’assemblée d’occupation de Lisbonne (Assembleia de Ocupação de Lisboa). L’occupation illégale, présentée comme une conséquence naturelle du grand débat sur la spéculation immobilière dans la ville, n’était pas juste une action symbolique, d’autant que les « squatteurs » ont collectivement mené des travaux de réhabilitation dans le but de transformer le bâtiment en un espace collectif avec une cuisine partagée, une salle d’étude et des salles de réunion. Des dîners de charité, des cycles de cinéma et des débats furent organisés dans le bâtiment avant l’expulsion des squatteurs le 31 janvier 2018. Cette expulsion n’a pas signifié la fin de l’assemblée et de ses groupes de travail thématique (qui souvent rassemblaient plus de 100 personnes). Certains des activistes de l’assemblée ont progressivement été intégrés au collectif informel Les riverains de Arroios (Vizinhos de Arroios) qui, depuis l’expulsion, a organisé des débats hebdomadaires bien suivis 35. De fait, le bâtiment n’était pas adapté à l’accueil d’événement de grande ampleur, ce qui avait déjà, avant même l’expulsion, incité l’assemblée à travailler avec un réseaux de lieux partenaires pour mener des activités publiques, y compris des espaces radicaux comme Crew Hassan et RDA69 et avec des commerces et des bars qui souhaitaient contribuer à diffuser la prise de conscience des processus en cours dans la partie centrale de Lisbonne. Ainsi, l’acte d’occupation a eu un impact qui est allé au-delà de l’espace occupé en tant quel et qui s’est poursuivi après l’expulsion (à laquelle, de fait, les occupants s’attendaient). Un autre résultat de cette période d’occupation a été la création du programme quota de logement collectif (Quota de Habitação Comum), une « politique publique » purement et simplement conçue pour établir des règles et identifier des critères de sélection de citoyens souhaitant s’installer dans de futurs logements occupés. L’aspect le plus innovant de cette proposition provocatrice a été sa capacité à créer un espace de dialogue avec la mairie, avant et malgré l’expulsion.

30Cette brève présentation montre comment les rapides transformations qui ont cours aujourd’hui à Lisbonne ont alimenté la création de nouveaux réseaux capables d’interpeler les institutions dans leurs contradictions et omissions dans le domaine du logement et au-delà. Cette nouvelle vague d’activisme social, prenant acte de leur manque de visibilité et de leur capacité limitée à produire des savoirs alternatifs pour contrebalancer les informations fournies au grand public par l’État et les acteurs du marché plus puissants qu’eux, ont parié sur trois stratégies : (1) lancer une série d’actions de diverses formes capables d’attirer l’attention des médias ; (2) cibler les élus locaux nouvellement élus en tournant aussi à leur avantage la proximité que certains d’entre eux avaient eue avec des mouvements sociaux ; (3) participer à la production de nouvelles connaissances à travers des opérations de recherche-action, pour renforcer le dialogue avec des médias activistes et des institutions de recherche universitaire.

  • 36 Projet exPERts. Making Sense of Planning Expertise, lancé en 2016, et deux projets qui viennent jus (...)
  • 37 https://expertsproject.org/2017/12/21/forum-da-habitacao-8-janeiro-2018-ics-ulisboa/ et https://exp (...)
  • 38 http://www.gestual.fa.utl.pt.
  • 39 https://www.urbanologo.com/conferencia.
  • 40 http://ces.uc.pt/observatorios/crisalt, https://www.facebook.com/Laboratório-de-Habitação-Básica-Pa (...)

31Sur ce dernier point, on en veut particulièrement pour preuve l’émergence récente de nouveaux travaux en études urbaines et en urbanisme qui mettent la question du logement au cœur de leurs recherches, particulièrement du côté de nouvelles générations de chercheurs. Nous faisons référence, par exemple, au Urban Hub récemment créé à l’Institut des sciences sociales de l’université de Lisbonne, qui a accueilli trois projets financés par la Fondation nationale pour la science 36, organisé deux débats publics sur le logement (dédiés respectivement aux politiques nationales et locales du logement 37) et s’est mis en relation avec des groupes d’activistes, dont Habita ! (voir plus bas), ou bien avec des groupes d’universitaires comme Gestual (université de Lisbonne 38), le CICS.NOVA (nouvelle université de Lisbonne) et le DINÂMIA/CET (Institut universitaire de Lisbonne), qui se sont réunies pour créer le groupe Urbanologist et organiser la conférence « Housing in Focus » en février 2018 39. On peut citer d’autres lieux académiques qui collaborent avec les mouvements qui militent autour de la question du logement, comme le Centre d’études sociales de l’université de Coimbra (qui valorise la production de données dans leur « Observatoire des crises et des alternatives »), le LAHB (Laboratório de Habitação Básica Participada de Porto) et le Vitruvius FabLab (VFABLAB-IUL), un espace de partage des savoirs, de production et d’innovation créé à l’ISCTE-IUL et qui, depuis 2016, est un acteur important dans l’organisation d’un programme de formation dédié au développement de logements sociaux à destination de personnes vulnérables, et qui propose des opérations de recherche-action dans l’aire métropolitaine de Lisbonne, à destination de plusieurs fonctionnaires des municipalités locales 40.

  • 41 www.habita.info.
  • 42 La Caravane, partie en septembre 2017, a rassemblé différentes organisations sociales, incluant des (...)
  • 43 Par exemple la « série d’audiences avec les partis politiques » lancée en janvier 2016 et la « ques (...)
  • 44 Debates Habita, dont l’un des auteurs est coordinateur depuis 2017. Ce cycle de débats a également (...)

32De nouveaux acteurs, et leur souhait de contribuer à la production et à la diffusion des « savoirs manquants » portant sur la complexité des interactions entre logement et d’autres champs de l’intervention publique, ont créé des relations fortes avec des acteurs historiques des milieux activistes, particulièrement « Habita ! Association pour le droit au logement et à la ville 41 », une entité collective active depuis le milieu des années 2000 et présente au Forum social mondial et dans différents réseaux d’associations de résidents autour du globe. Au Portugal, Habita ! a été à l’origine de campagnes importantes comme #QueremosOrçamento (#WeWantBudget pour dénoncer les budgets insuffisants dévolus au logement), la « Caravane pour le droit au logement » (Caravana pelo Direito à Habitação 42) et une série d’initiatives destinées à interpeler les partis politiques nationaux et les pouvoirs publics pour qu’ils apportent des réponses à des questions cruciales liées à la situation de crise du logement 43. Habita ! a été particulièrement active pour créer des ponts avec le monde académique, comme le montre le cycle de séminaires mensuels qu’elle organise depuis quelques années 44.

33Un aspect important des initiatives que nous venons de présenter est leur capacité à maintenir un canal de discussion avec les pouvoirs publics, malgré le caractère radical de certaines d’entre elles, aussi bien à travers des discussions directes que le soutien apporté à des personnes affectées par la crise du logement pour les aider à devenir des acteurs politiques et à prendre part aux espaces de participation « par invitation » ouvert par les municipalités (comme les réunions de conseil municipal ouvertes).

  • 45 https://op.lisboaparticipa.pt/home (à Lisbonne), http://op.cm-amadora.pt/ (à Amadora), https://www. (...)
  • 46 http://bipzip.cm-lisboa.pt.

34Il convient de souligner qu’au cours de la dernière décennie, un des effets de la crise et des politiques austéritaires qui en ont découlé a été la multiplication des espaces institutionnels pour favoriser l’engagement d’un plus large nombre de citoyens dans la construction des politiques publiques locales (Allegretti, 2018). Ces espaces ont eu le double rôle, souvent ambigu, d’un côté de prendre acte du rejet municipal de la logique autoritaire top-down de nombreuses politiques menées par l’État, et de l’autre de « compenser » le fort virage néolibéral prenant l’apparence d’espaces de codécision mettant l’accent sur le potentiel de redistribution des rares ressources publiques dans des territoires locaux polarisés. En guise d’exemples de tels processus, on peut citer les budgets participatifs dans certaines municipalités 45 et au niveau du gouvernement central (Dias, 2018) ou bien le programme BIP-ZIP à Lisbonne (qui, depuis 2012, attribue de petites subventions pour des opérations qui visent le développement socio-économique dans 77 quartiers prioritaires 46).

  • 47 Les jardins partagés (qu’ils soient à vocation pédagogique ou communautaire) représentent une catég (...)

35La majorité de ces espaces ont en commun d’être « résiduels » et de ne gérer que de petits volumes de ressources publiques. Vus sous cet angle, on peut les considérer comme des « processus participatifs sans toit » (c’est-à-dire des processus dont les résultats ne peuvent mener à la construction de logements), qui à eux seuls ne peuvent directement répondre aux nombreuses demandes et réclamations en lien avec le logement et la planification. Bien que ces espaces aient rendu possibles la création de mesures dédiées aux groupes vulnérables (comme les personnes en situation de handicap) et d’autres qui viennent en complément de la construction et la réhabilitation dans des quartiers d’habitation (par exemple en ciblant les espaces publics, les équipements culturels, les moyens de transports et – plus particulièrement – les jardins urbains partagés 47), le rôle de « médiation sociale » de ces arènes de participation n’ont soulevé que peu d’intérêts de la part des mouvements ou des collectifs mentionnés précédemment. Au contraire, il est difficile de repérer des chevauchements significatifs entre ces espaces institutionnalisés dédiés à la participation citoyenne dans certaines politiques publiques et les actions et revendications des groupes d’activistes qui ont été plus intéressées de se confronter à enjeux plus structurels pour inverser la tendance majoritaire dans la politique métropolitaine, renforcée depuis 2011 par les mesures austéritaires citées précédemment.

36Malgré ce décalage, la large multiplication de ces nouveaux espaces institutionnels de la participation et du débat sur la ville « par invitation », a joué un rôle indéniable comme catalyseur de la sensibilisation de nombreux citoyens aux enjeux liés à la politique publique. Il est possible que dans le futur, ces espaces puissent converger avec l’unité éprouvée de nombreux groupes sociaux actifs dans le champ du logement et la présence plus dispersée et réservée dans la sphère publique de différentes catégories d’habitants. En ce sens, ces processus participatifs plus institutionnalisés portant le dialogue social pourraient être considérés comme la métaphore d’une possible nouvelle manière de réinventer la politique, qui pourrait par la suite gagner le système de planification, l’élaboration des lois et des règlements, favoriser l’élargissement des budgets et l’augmentation de initiatives public-privé. Ceci explique pourquoi, malgré la critique récurrente de leur statut « marginal » au sein de l’action publique en général, leur rôle « d’espoirs de la démocratie » (Dias, 2018) a rarement été remis en cause.

V – Quel horizon ? Une conclusion inachevée

37Le Portugal est clairement sur le chemin de la transition socio-économique. Des voix commencent à se faire entendre sur la scène politique postaustéritaire au sujet des enjeux liés au logement et la ville de Lisbonne a joué un rôle important de catalyseur et de porte-voix de la mise en visibilité des problèmes et des solutions possibles pour un public sociopolitique plus large.

38L’attitude des pouvoirs publics est ouverte à la discussion (et la négociation) avec une large diversité d’acteurs, sans aucun doute beaucoup plus que durant les temps forts de la période austéritaire. Les attitudes restent variables, de la part de différentes institutions, mais elles sont aujourd’hui visiblement loin de l’enfermement dans l’entre-soi qui a caractérisé les dernières années.

39Les changements d’attitude à l’échelle nationale depuis 2015 sont le fruit des transformations politique et, particulièrement d’une recentralisation des politiques parlementaires. Par exemple, le groupe de travail parlementaire sur le logement, la réhabilitation et les politiques publiques a pris l’habitude de développer des études avec des mouvements sociaux, avec en tête l’enjeu de formuler une nouvelle loi-cadre sur le logement, qui permettrait de limiter, et d’inverser, les impacts pervers du nouveau régime de bail en milieu urbain de 2012. Dans ce cadre, en janvier 2018, le parlement a également lancé des discussions pour imaginer des mesures permettant aux résidents d’un même immeuble, en cas d’accord à l’unanimité, d’autoriser (ou d’interdire) l’accueil de services d’hébergement touristiques dans les appartements. Dans le même temps, le développement des mouvements sociaux et leur place dans les débats ont joué un rôle majeur dans l’élaboration d’une nouvelle génération de politiques de logement mais aussi dans l’élaborations de certains programmes spécifiques (comme ce fut récemment le cas avec le plan de relogement des occupants du quartier résidentiel squatté de Jamaika, à Seixal).

40Beaucoup des dispositions nationales n’ont pas encore fait l’objet d’accords solides aux différentes strates de l’administration des territoires et sont donc complètement dépendantes des cultures politiques et des capacités d’intervention des autorités locales (Henriques et Pinto, 2018). Ces derniers ont souvent fait preuve d’ambiguïté, d’autant que la dépendance à l’activité touristique en a poussé un certain nombre à des politiques publiques contradictoires et dans lesquelles les questions de logement sont devenues secondaires. De fait, nous avons vu que le champ des politiques de logement à Lisbonne était marqué par des contradictions, comme l’illustre parfaitement le programme de loyers modérés de Lisbonne (Lisbon Affordable Rent Programme), qui peut effectivement contribuer à garantir le maintien des populations de classes moyennes mais en même, est un élément de processus plus globaux de financiarisation et de marchandisation du logement. Un enjeu crucial dans ce domaine est de savoir si la nouvelle vague de mesures de décentralisation annoncée permettra de renforcer la gouvernance multi-niveaux et la cohérence entre politiques locales et nationales.

41Encore une fois, il est fondamental de souligner que la capacité réelle à faire face aux nouveaux problèmes liés au logement dans les aires urbaines sera fortement dépendante du rôle joué par d’autres réformes plus transversales, mais dont la mise en œuvre est encore incertaine aujourd’hui dans le pays. De son côté, l’activisme social aura un rôle crucial pour examiner et influencer de telles transformations et leur cohérence, comme cela a déjà été le cas au cours des quatre dernières années, à travers différents modes d’expression de cette opposition en progression, que nous avons décrits dans cet article.

42Les mouvements sociaux ont plaidé pour une large diversité de réformes structurelles : (1) la création d’un index par ville de capacité de charge touristique ; (2) la suspension de l’attribution de nouvelles licences hôtelières et de structures d’hébergement tant que n’a pas été menée d’étude sur les impacts du tourisme à Lisbonne et sa mise à jour régulière ; (3) l’implantation de nouvelles lois restrictives sur l’offre local d’hébergement touristique (comme à Barcelone, Paris, Berlin, New York ou San Francisco) ; (4) la suppression du statut de résident non-permanent dans le nouveau régime de bail en milieu urbain (comme déjà envisagé dans le programme du gouvernement de Lisbonne 2013-2017).

43Au-delà de leur diversité, de telles propositions présentent un dénominateur commun : la nécessité de mettre en œuvre et garantir une meilleure articulation et transparence dans la production de données portant sur des enjeux transversaux, ainsi que la valorisation d’études sur le profil des nouveaux habitants de la ville et leurs attentes et motivations. Dans le même temps, différentes propositions convergent pour soutenir une demande diffuse de garantir qu’une part significative des revenus économiques liés au tourisme soit captée par les territoires locaux et dévolue aux communautés les plus touchées par les flux touristiques, en créant des canaux de redistribution de ces revenus en toute transparence.

44Il est encore trop tôt pour dire si ces propositions de réforme seront adoptées par les institutions nationales et locales ou bien si les politiques déjà approuvées (à commencer par la nouvelle génération de politiques du logement) auront les effets réels que le gouvernement national en attend. Mais un autre élément intéressant semble beaucoup plus clair. Si Lisbonne a « servi de vitrine de la dévastation provoquée par la crise de la dette en Europe » puis a été le témoin des effets ambigus des lois qui « ont libéralisé le marché du logement dans la capitale » (Minder, 2018), une nouvelle opportunité s’offre à elle : celle d’être le lieu pour repenser l’adéquation entre la stratégie municipale pour sortir de la crise (essentiellement organisée autour de l’attractivité des investissements étrangers) et tenir compte des nouveaux enjeux qui ont émergé – comme ceux liés au logement – afin de démontrer qu’une autre voie est possible pour apporter vitalité et viabilité à un milieu socioterritorial sans renoncer à offrir des logements abordables et l’égalité sociale.

Les auteurs remercient la Fundação para a Ciência e Tecnologia pour le soutien apporté au projet exPERts – Making Sense of Planning Expertise (PTDC/ATP-EUR/4309/2014), ainsi que Antonio Brito Guterres pour les débats stimulants.

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Notes

1 Le programme d’ajustement économique du Portugal (ou renflouement du Portugal) a consisté en un train de mesures de soutien financier (à hauteur de 78 milliards d’€) sollicité en 2011 par le gouvernement socialiste pour faire face à la grave crise de la dette souveraine, ainsi qu’un « Mémorandum d’entente » portant sur un nombre de réformes demandées en échange de ce renflouement. Le programme d’une durée de trois ans a été signé en mai 2011 par le gouvernement sortant et la « Troïka » composée du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque centrale européenne (BCE) et de la Commission européenne (CE). Ce programme a été essentiellement mis en œuvre par les gouvernements dirigés par les sociodémocrates (parti de centre-droit au Portugal) de Passos Coelho.

2 Néologisme qui désigne une combinaison de mesures d’austérité sur le plan économique et financier, associées à une dérive autoritaire.

3 Pour une discussion sur les réponses apportées par les acteurs publics locaux dans l’aire métropolitaine de Lisbonne, voir Seixas, Tulumello, Drago et al., 2016 ; pour un tableau des mobilisations civiles, voir Baumgarten, 2013 ; Accornero et Pinto, 2015.

4 D’autres auteurs comme Moury et Standring, 2017 ont également insisté sur l’exploitation stratégique des mesures de renflouement du pays par les élites nationales pour conforter leur pouvoir sur d’autres acteurs.

5 Par exemple, la libéralisation de la planification territoriale (voir Governo de Portugal, 2013) et l’assouplissement du code du travail (Clauwaert et Schömann, 2013).

6 Selon l’Eurobaromètre, la confiance dans le parlement national a fortement chuté entre 2009 (38 %) et 2013 (14 %) pour remonter rapidement depuis (44 % en 2017). http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Chart/getChart/chartType/lineChart//themeKy/18/groupKy/89/savFile/867.

7 L’article 2 de la Constitution de 1976 (révisée en 2005, c’est-à-dire après la période révolutionnaire) indique que « La République portugaise est un État démocratique basé sur le droit […] dont l’objectif est la démocratie économique, sociale et culturelle et l’approfondissement de la démocratie participative ». Ainsi, il identifie la participation des citoyens comme un objectif à part entière de l’action de l’État (et pas simplement un moyen d’y parvenir).

8 C’est-à-dire des expériences d’arènes de dialogue social qui ont été « accordées » par des entités administratives et institutionnalisées par ces dernières en tant que politiques spécifiques (Blas et Ibarra, 2006).

9 La secrétaire d’État au logement, récemment nommée (voir plus bas) a souligné à de nombreuses reprises, à l’occasion d’événements publics, l’importance de fournir des données plus objectives et plus à jour.

10 De plus, ces crédits hypothécaires ont été l’une des principales raisons de la croissance de la dette privée, qui a elle-même été un facteur crucial de l’éclatement de la crise financière au Portugal (Osservatório sobre Crises e Alternativas, 2013, p. 36-37).

11 Dans le contexte juridique portugais, la « suburbanisation » désigne une procédure accélérée pour permettre la rénovation (avec démolition/reconstruction) plutôt que la réhabilitation. Visão, 2013.

12 En 2017, le Portugal a reçu 37 récompenses (environ 30 % des tous les prix décernés), soit 13 de plus qu’en 2016.

13 Est éligible au statut de « résident non-permanent » (AT, 2016) toute résident n’ayant pas déclaré de foyer fiscal au Portugal au cours des cinq dernières années. Ce statut s’accompagne d’exemptions fiscales au Portugal pour une période de dix ans (renouvelable sous conditions). Durant cette période, aucun impôt sur la fortune n’est prélevé, et les revenus générés à l’intérieur du pays sont taxés à un taux fixe de 20 % au lieu d’un taux progressif qui dans certains cas dépasse 48 %.

14 Le logement étudiant semble être la « prochaine bonne affaire » pour l’investissement immobilier, comme l’a suggéré une étude commandée à la start-up locale Uniplaces (spécialisée dans les logements étudiants de court séjour) par Jones Lang LaSalle, l’une des plus grandes entreprises internationales de service immobilier (JLL, Uniplaces, 2017).

15 Le programme « Golden Visa » (ou permis résidentiel pour l’investissement) accorde à des individus d’origine étrangère un permis temporaire de résidence pour mener des activités commerciales avec une exemption de visa valable sur le territoire national et dans l’espace Schengen. Il donne par la suite la possibilité d’obtenir le statut de résident permanent et la naturalisation. Bien que ce programme ait été théoriquement envisagé pour d’autres investissements que dans le domaine de l’immobilier (investissements en capital, création d’emploi, financement d’instituts de recherche, mécénat, patrimoine culturel, achats de titres dans des fonds d’investissement ou des participations dans des petites et moyennes entreprises au Portugal), en 2017 ce sont plus de 90 % des visas qui ont été accordés à des investisseurs immobiliers (SEF, 2017 ; Filipe, 2013).

16 En témoignent les récentes déclarations lors d’une manifestation publique (Habitação em Foco, 19/02/2018 ; https://youtu.be/XfhCdALaIU4) de Rui Coelho, directeur exécutif de l’agence de gestion du programme de loyer abordable (voir plus bas). Selon Coelho, l’agence a déjà été contactée par plus d’un investisseur intéressé de gérer l’ensemble de l’opération, qui représente un montant total de plus de 700 millions d’€.

17 Une recherche sur Internet permet de trouver des centaines d’articles et d’études faisant état de l’explosion des prix immobiliers.

18 Données issues des estimations de la population par l’Institut national de la statistique, www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_base_dados&contexto=bd&selTab=tab2.

19 Nous nous basons ici sur des expériences personnelles liées à notre participation aux activités de « Habita! ». À titre d’exemple, le service d’aide juridique de « Habita! » pour les personnes qui risquent une expulsion a accompagné plus de ménages pour les quatre premiers mois de l’année 2018 qu’au cours des cinq années précédentes.

20 Par exemple, la municipalité de Amadora, dans la première couronne périphérique de Lisbonne, a enregistré en 2017 la plus forte hausse des prix immobiliers de l’ensemble du pays (INE, 2018).

21 « Ces nouvelles générations, affirmait António Costa, ne peuvent être condamnées à l’endettement ou à l’abandon hors du centre-ville et il est nécessaire de renforcer la disponibilité en logements bon marché » (Tiago, 2017).

22 Spécialiste récompensée pour ses travaux sur les politiques de réhabilitation urbaine dans l’Union européenne, ancienne commissaire de la charte stratégique de Lisbonne, ancienne membre de la mission Lisbonne/Europe 2020 et du conseil d’administration de Fundiestram, agence de gestion de fonds d’investissements immobilier. www.portugal.gov.pt/pt/gc21/area-de-governo/ambiente/secretarios-de-estado#Habitacao.

23 Par exemple des groupes de recherche (comme les membres du projet exPERts, https://expertsproject.org/) et des activistes (comme le groupe « Habita ! », association pour le droit au logement et à la ville ou la Caravane pour le droit au logement, https://caravanapelahabitacao.wordpress.com).

24 Décret-loi 37/201. https://dre.pt/home/-/dre/115440317/details/maximized8.

25 http://habitacao.ps.pt/wp-content/uploads/2018/04/projeto-de-Lei-bases-da-habita%C3%A7%C3%A3o-GPPS-19.4.2018.pdf.

26 Voir, par exemple, les propos du maire Fernando Medina sur l’importance de soutenir la croissance touristique (MadreMedia/Lusa, 2018), comparés à ceux de la conseillère municipale au logement Paula Marques sur le besoin de maintenir les résidents (Pincha, 2018). Cette ambivalence souligne la complexité de la majorité politique à la tête de la municipalité de Lisbonne : Paula Marques appartient à un groupe indépendant dans une coalition avec le Parti socialiste.

27 www.lisboarendaacessivel.pt/en/home.html.

28 Par exemple, Zona Franca (depuis Costa do Castelo), Crew Hassan (depuis Baixa) ou Mob (depuis le Bairro Alto).

29 Il s’agit d’un projet socioculturel qui organise des ateliers, des événements musicaux, des projections de films, des repas vegan, auquel a été rajoutée plus récemment une bibliothèque possédant une collection remarquable d’affiches politiques, de documents et d’ouvrages sur les mouvements anarchistes. https://rda69.wordpress.com.

30 http://observatorioxxxx.com/index.php/desbarato/.

31 D’autres sont à retrouver sur http://observatorioxxxx.com/. Voir également le travail de Left Hand Rotation, www.lefthandrotation.com.

32 http://tedxlisboa.com/eventos/tedxlisboa2015/antonio-brito-guterres.

33 D’autres musiciens intéressants issus des banlieues (et souvent hors des circuits commerciaux) avaient mis en débat la production urbaine au-delà des discours politiques et des médias grand public. Voir par exemple Loreta à Mira Sintra, Primero G à Arrentela, nininho Vaz Maia dans le vieux quartier de Curraleira, Mynda Guevara, issu de Cova da Moura ou Deejay Telio et Deedz, dans le Vale da Amoreira (Henriques, 2016). Parmi les artistes d’origine portugaise qui ont joué leur voix aux premiers, on peut signaler Que Safoda our la rappeuse MC Ana Matos ou encore Capicua (une rappeuse sociologue).

34 http://moraremlisboa.org/.

35 Par exemple « Expulsés. Au nom de la loi : tourisme et propriété » (08/03/2018) ou « Le marché immobilier au service de la spéculation financière » (14/03/2018). www.facebook.com/vizinhos.de.arroios.

36 Projet exPERts. Making Sense of Planning Expertise, lancé en 2016, et deux projets qui viennent juste d’être acceptés : HOPES: Housing Struggles and Perspectives (dirigé par le CIES-IUL) et SustainLis: Sustainable Urban Requalification and Vulnerable Populations in the Historical Centre of Lisbon.

37 https://expertsproject.org/2017/12/21/forum-da-habitacao-8-janeiro-2018-ics-ulisboa/ et https://expertsproject.org/2018/03/29/segundo-forum-da-habitacao-ics-ulisboa-5-de-abril-14h30/.

38 http://www.gestual.fa.utl.pt.

39 https://www.urbanologo.com/conferencia.

40 http://ces.uc.pt/observatorios/crisalt, https://www.facebook.com/Laboratório-de-Habitação-Básica-ParticipadaBasic-Housing et http://vitruviusfablab.iscte-iul.pt.

41 www.habita.info.

42 La Caravane, partie en septembre 2017, a rassemblé différentes organisations sociales, incluant des associations de résidents de quartiers d’habitat spontané (assemblée de résidents du Bairro 6 de Maio, Bairro da Torre, Bairro do Jamaika), des chercheurs activistes (association CHÃO, Office of Urban Ethnography, Gestual Loboratory) et des associations de défense des droits civiques (SOS racisme et la branche portugaise de la marche mondiale des femmes). Grâce également à la coopération de chercheurs, la Caravane a réussi à obtenir un prix de la Guerrilla Foundation pour ses activités en 2017. https://caravanapelahabitacao.wordpress.com.

43 Par exemple la « série d’audiences avec les partis politiques » lancée en janvier 2016 et la « question ouverte aux partis en place au parlement », lancé en novembre 2017.

44 Debates Habita, dont l’un des auteurs est coordinateur depuis 2017. Ce cycle de débats a également le soutien de l’édition portugaise du Monde diplomatique, qui publie des articles issus des séminaires.

45 https://op.lisboaparticipa.pt/home (à Lisbonne), http://op.cm-amadora.pt/ (à Amadora), https://www.cascais.pt/area/orcamento-participativo-0 (à Cascais).

46 http://bipzip.cm-lisboa.pt.

47 Les jardins partagés (qu’ils soient à vocation pédagogique ou communautaire) représentent une catégorie d’action importante, présente dans les budgets participatifs des villes portugaises. À la suite de nombreuses demandes, beaucoup de villes au cours de la dernière décennie ont renforcé leurs politiques dans ce domaine pour augmenter le nombre de jardins et ont même créé des services dédiés pour mieux traiter cette question.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Logements en ruine ou abandonnés à Lisbonne en 2009, selon le type de propriétaire
Crédits Source : Tretas.org (https://tretas.org/​PrediosDevolutosLisboa#Localiza.2BAOcA4w-o_dos_Pr.2BAOk-dios_Devolutos), base de données municipale de Lisbonne
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4838/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 436k
Titre Figure 2 – Appartements disponibles à la location de longue durée à Porto et Lisbonne
Crédits Source : Jornal de Negocios, données Casa Sapo pour la période 2013-2016
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4838/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 149k
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Pour citer cet article

Référence papier

Giovanni Allegretti, Simone Tulumello et João Seixas, « Repositionner le débat sur le droit à la ville à Lisbonne : tendances contradictoires dans le secteur du logement »Sud-Ouest européen, 46 | 2018, 93-110.

Référence électronique

Giovanni Allegretti, Simone Tulumello et João Seixas, « Repositionner le débat sur le droit à la ville à Lisbonne : tendances contradictoires dans le secteur du logement »Sud-Ouest européen [En ligne], 46 | 2018, mis en ligne le 27 septembre 2019, consulté le 17 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/4838 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.4838

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Auteurs

Giovanni Allegretti

Center for Social Studies, Coimbra University, Portugal; School of Architecture and Planning, University of the Witwatersrand, South Africa, allegretto70@gmail.com.

Simone Tulumello

Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, simone.tulumello@ics.ulisboa.pt.

João Seixas

CICS.NOVA Social Sciences Interdisciplinary Centre and Department of Geography and Regional Planning, New University of Lisbon, jseixas@fcsh.unl.pt.

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