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Entretien – Urbanisme et régénération de l’habitat à l’épreuve de l’action communautaire dans les quartiers populaires. Le Pla de Barris dans le quartier de Roquetes à Barcelone

Alice Lancien
p. 111-117

Notes de l’auteur

À Barcelone, les élections municipales de 2015 ont été marquées par une forte mobilisation des quartiers populaires contribuant à la victoire de la candidature citoyenne Barcelona en Comú. Ces quartiers font aujourd’hui l’objet d’une action publique volontariste visant à réduire les inégalités socio-spatiales à travers des politiques sectorielles en matière de logement, de mobilité, d’aménagement d’espaces publics et en particulier à travers le Pla de Barris (Plan intégral de transformation des quartiers populaires).

Cet entretien, réalisé entre septembre et octobre 2018 à l’initiative de Nacima Baron, présente les conditions d’application de ce plan à Roquetes (district Nou Barris) de la part d’une consultante spécialisée dans les démarches participatives. Cet entretien montre les difficultés de la construction de dispositifs de participation communautaire autour des questions d’urbanisme et de logement dans les quartiers populaires.

Texte intégral

Alice Lancien, quel est votre profil ?

1Architecte-urbaniste de formation, je vis et travaille à Barcelone depuis huit ans. J’ai développé une activité professionnelle centrée sur la participation citoyenne en urbanisme. Auparavant, j’avais étudié à l’Institut d’urbanisme de Paris (actuelle École d’urbanisme de Paris), et j’avais réalisé un stage de master à l’Agence d’écologie urbaine de Barcelone. J’avais décidé de rester vivre dans la capitale catalane, malgré un contexte économique peu favorable (la crise économique espagnole ayant touché plus particulièrement le secteur de la construction). Mon entrée sur le marché du travail a été fortement marquée par le contexte de l’époque. La crise économique s’avère aussi une crise sociale, une crise de la représentation politique que certains auteurs qualifient de « changement d’époque » (Subirats, 2011) et elle a transformé les cadres de l’urbanisme. Je voulais repenser ma pratique professionnelle et m’impliquer auprès des citoyen(ne)s dans la production de la ville.

2Dès 2010, j’intègre Raons públiques (Raisons publiques, en catalan), un collectif formé de professionnels provenant de différents horizons géographiques et disciplines de l’urbain. Ils développent des méthodes expérimentales pour impliquer les citoyens dans des projets autour de l’espace public à Barcelone. Avec quelques-uns d’entre eux, je crée en 2015 une coopérative du même nom spécialisée dans l’accompagnement des habitants autour de la transformation et de la gestion de l’environnement urbain, qui compte aujourd’hui huit associés et plus d’une vingtaine de collaborateurs. Cette initiative n’est pas isolée car on voit alors se consolider le champ de l’économie sociale et solidaire en Catalogne, y compris autour de sujets touchant à l’urbanisme. À l’heure actuelle, cette coopérative travaille à Barcelone et en Catalogne autour de l’urbanisme participatif sur des projets d’activation et de récupération du patrimoine urbain, d’aménagement, réglementation et transformation d’espaces publics. Elle conçoit et anime des démarches de concertation en lien avec les politiques municipales de participation citoyenne telles que les budgets participatifs ou les plans d’action municipaux. En parallèle, j’interviens depuis 2012 dans différentes universités en France et en Espagne et je réalise une thèse en études urbaines. Mon sujet de recherche porte sur la contribution des jeunes des quartiers populaires à la production de l’espace public urbain, à Barcelone et à Paris.

3Je vais détailler ici mon intervention plus récente (2016-2018) au sein du plan de développement communautaire du quartier de Roquetes (district de Nou Barris) dans la coordination et l’animation d’un réseau de participation communautaire. Avant de préciser quel était mon rôle dans cette structure, il est nécessaire de préciser ce qu’on entend par « participation communautaire ». Si les questions d’organisation et d’action communautaire sont peu présentes en France, elles constituent en Catalogne une catégorie d’action publique et de production scientifique importante depuis les années 1990 (Rebollo, 2009 et 2013 ; Úcar, 2009 ; Marchioni, 1999). Les plans de développement communautaire sont des stratégies d’intervention sociale et territoriale dotés d’une gouvernance tripartite (région, mairie et association d’habitants gérant le plan de développement communautaire). Ils permettent de développer, à travers des processus de participation impliquant l’ensemble des acteurs d’un territoire, des actions ayant pour objectif l’amélioration des conditions de vie des habitants de quartiers populaires. Si les premières expériences émergent à Barcelone dès 1996, c’est à partir de 2005 que les plans de développement communautaire sont mis en place en Catalogne, financés par la région et les mairies. On compte actuellement en Catalogne plus de 70 territoires concernés, dont une dizaine à Barcelone. J’ai donc animé au sein du plan de développement communautaire du quartier de Roquetes des tables de travail thématiques réunissant les acteurs du territoire sur les thèmes suivants : jeunesse, approche socio-éducative (éducation formelle et non-formelle), prévention, espace public et vivre ensemble. Ce que je nomme « table de travail thématique » est un outil de coordination entre les différents acteurs du territoire permettant d’identifier les besoins, diagnostiquer et concevoir des actions pour pouvoir y répondre de manière collective. Nous avons travaillé à la création d’une « table d’urbanisme » afin d’aborder les liens entre logements, urbanisme et espace public dans le quartier. Bien que la création de cette table n’ait finalement pas abouti à ce jour, l’expérience vaut la peine d’être repensée du point de vue de l’articulation entre participation habitante, travail communautaire et programme municipal de quartier (Pla de Barris) sur les questions portant sur la transformation de l’environnement urbain.

Comment caractériser géographiquement et socialement le quartier de Roquetes ?

4Roquetes est un quartier périphérique de la ville de Barcelone de par sa situation géographique, économique et sociale, situé au nord de la ville, dans le district de Nou Barris. C’est l’un des lieux clés à partir desquels la nouvelle équipe municipale veut imprimer une action transformatrice et combattre les inégalités sociospatiales dans la ville. Nou Barris était, jusqu’au début du xxe siècle, au service du centre avec ses terrains agricoles, ses carrières de pierres pour la construction des immeubles de l’Eixample dessiné par Ildefons Cerdà, ses aqueducs pour acheminer l’eau des collines vers la ville. Quelques villas de la bourgeoisie barcelonaise émaillaient un paysage de frange urbaine qui s’est urbanisé à partir des années 1950. En 1970, 25 % de la population barcelonaise était née dans une région méridionale (principalement en Andalousie, Estrémadure et Murcia), pour la plupart une population ouvrière s’installant dans des logements informels et travaillant dans des usines (Delgado, 1997). Cette population sera ensuite relogée dans des logements sociaux construits sous le régime franquiste par des acteurs publics mais aussi par des promoteurs privés. Différents organismes de construction de logements sont crées à cette époque pour faire face à la pénurie de logements : Obra sindical del hogar, Instituto nacional de la vivienda, Patronato municipal de la vivienda. Nou Barris, situé entre le fleuve Besos et le parc de Collserola, est donc un territoire marqué par une histoire ouvrière, une concentration importante de logements sociaux mais également par les limites géographiques de Barcelone et une série d’infrastructures de transit.

5Roquetes est délimité par le périphérique, construit dans les années 1980 (Ronda de Dalt) et s’adosse à la colline classée parc naturel de Collserola. Roquetes se différencie des autres quartiers du district sur plusieurs plans. D’une part, sa topographie est contraignante. Plusieurs rues ont une pente supérieure à 20 %, créant d’importantes difficultés d’accessibilité pour les modes motorisés et pour les piétons dans leurs mobilités quotidiennes. De ce fait, les logements ont été construits dans la partie basse du quartier, près du périphérique et les zones en hauteur ont été laissées à des initiatives d’autoconstruction. D’autre part, l’autoconstruction et la prise en main de l’espace public par les habitants, dans les années 1960 et 1970, est une autre caractéristique forte qui a façonné l’identité du quartier et enraciné des formes d’organisation collective. Pour aménager l’espace public et installer les réseaux de la partie haute du quartier, les familles se retrouvaient le dimanche, à travers des journées appelées Urbanizar el domingo. Les habitants ont aussi créé l’association de quartier portant des revendications pour obtenir des services publics (écoles, centre de santé, transports en commun) et des équipements (centre culturel, bibliothèque). Le régime franquiste n’autorise la création d’associations qu’en 1964, à condition qu’elles ne soient pas statutairement à caractère politique. Entre 1968 et 1979, de nombreuses associations d’habitants et d’habitantes (Asociaciones de vecinos y vecinas) sont créées à l’échelle du quartier ou parfois de la rue. Dans les faits, elles constituent des espaces de contre-pouvoir au régime en place et dédient une part importante de leur activité à l’amélioration de l’environnement urbain et à l’urbanisme.

Figure 1 – La topographie de Roquetes

Figure 1 – La topographie de Roquetes

Source : Pla de Barris, mairie de Barcelone

6Ainsi, le Pla de Barris, prônant la coproduction, souhaite en partie s’inscrire dans cette histoire de l’engagement des habitants de Roquetes et dans leur vision de l’action urbaine comme expression politique. Construyendo el barrio se hace comunidad (C’est en construisant le quartier qu’on construit la communauté) : l’expression d’une habitante membre de longue date de l’association reflète l’articulation entre amélioration de l’environnement urbain, reconquête démocratique et constitution d’une communauté. C’est cette tradition d’organisation collective qui a permis au début des années 2000 d’initier le Plan de développement communautaire du quartier de Roquetes.

7Le plan de développement communautaire, géré par la Plataforma d’entitats de Roquetes, un groupement de différentes associations habitantes constituant l’instance de gestion et de décision politique du plan de développement communautaire, regroupe les acteurs vivant et intervenant dans le territoire (professionnels travaillant dans des services publics tels que les services sociaux, le centre médical de quartier, les écoles, collèges et lycées, l’Agence de santé publique de Barcelone ; membres de l’administration publique tels que techniciens de quartier, chefs de services du district ; et des membres d’associations du quartier). L’objectif est de « travailler des objectifs collectifs de manière collective » (Rebollo i Carmona, 2009). Ces « tables de travail thématique » se réunissant mensuellement depuis presque 20 ans, elles ont une vision de plus long terme dépassant le rythme des mandats municipaux d’une durée de quatre ans à Barcelone. On y débat sur les besoins du quartier et on y conçoit des réponses dans les champs de l’action sociale, tandis que les questions de logement, d’espace public, d’équipements ressortent de la commission d’urbanisme de l’association de quartier.

Figure 2 – Urbanizar el Domingo

Figure 2 – Urbanizar el Domingo

Source : archives du district de Nou Barris

Qu’est-ce que le Pla de Barris ? En quoi le Pla de Barris de Roquetes est-il spécifique dans son montage et dans sa mise en œuvre ?

8Le Pla de Barris (plan des quartiers) est un programme municipal d’intervention intégrale visant à réduire les inégalités sociospatiales dans la ville. Il « mobilise la capacité, les ressources et la légitimité de la mairie de Barcelone alliées à l’initiative, la créativité et l’efficacité de l’action citoyenne ». Il est impulsé par la mairie de Barcelone en 2016, ce qui permet de répondre à la forte mobilisation des quartiers populaires qui a contribué à la victoire de la candidature citoyenne Barcelona en Comú et de sa candidate Ada Colau, une des figures de proue du municipalisme. Cet outil s’inscrit dans la continuité de la Llei de Barris, un instrument régional de régénération urbaine et de lutte contre les inégalités sociales mis en place entre 2004 et 2010 (Nel·lo, 2008 ; Martí, 2008), alors que la Generalitat de Catalogne était gouvernée par un gouvernement tripartite de gauche. Le Pla de Barris s’adresse à des quartiers populaires marqués par des indicateurs de vulnérabilité élevés (niveau de revenus moyen par habitants, indicateurs socio-économiques, éducatifs et sociosanitaires, déficits urbanistiques, état du parc de logements). La géographie prioritaire municipale comporte dix Pla de Barris couvrant 16 des 73 quartiers de Barcelone, distribués selon trois ensembles géographiques : l’axe littoral, l’axe du fleuve Besos et l’axe montagne-collines. Un Pla de Barris couvre quatre domaines d’intervention stratégique : l’écologie urbaine, l’activité économique, les droits sociaux et l’éducation. C’est une vitrine de l’action municipale à différents points de vue. D’abord, avec la mise en place de ce programme, la mairie entend envoyer un signal politique fort dans une ville où la crise a contribué à creuser ces inégalités. Ensuite, en choisissant l’échelle du quartier comme échelle d’intervention, elle met au premier plan la notion de proximité, renforçant le discours municipal qui considère le quartier comme un espace de cohésion sociale. Ada Colau déclare ainsi : « Barcelone est une ville qui s’est construite à partir de ses quartiers. Ce sont eux qui représentent l’espace de vie, de vivre ensemble et d’identité collective pour l’ensemble des habitants. » Enfin, le Pla de Barris doit s’inscrire dans une logique de coproduction des politiques publiques chère à l’équipe municipal. Le slogan municipal est de « passer d’une administration qui résout les problèmes à une administration qui facilite le travail en réseau avec les associations, les entreprises et les habitants des territoires pour travailler de manière collective, du diagnostic à la mise en place de solutions » (Cruz i Gallach, 2017).

9Roquetes est un quartier qui permet de penser les tensions entre les logiques ascendantes propres aux démarches de participation citoyenne et les logiques descendantes propres à ce type de programme. Il donne l’occasion de comprendre sur le terrain comment la coproduction dont il est question dans les discours officiels est organisée et comment elle est ressentie localement.

Figure 3 – L’affiche invitant aux réunions du Pla de Barris dans son environnement urbain

Figure 3 – L’affiche invitant aux réunions du Pla de Barris dans son environnement urbain

Source : Alice Lancien

10Je reviens donc au déroulement de ces deux programmes, l’un régional et l’autre municipal, et de son articulation avec les structures locales. En 2004, Roquetes bénéficie de la Llei de Barris et fait donc l’objet de programmes d’intervention prioritaire et de financements importants. Le Pla de Barris est impulsé à Barcelone en 2016 mais il est mis en place tardivement à Roquetes. Il est en effet présenté aux acteurs du quartier en avril 2017, les responsables politiques et techniques de la mairie justifiant ce décalage par la qualité du travail communautaire réalisé depuis plusieurs années dans le quartier. À leurs yeux, l’antériorité de l’organisation collective en place à Roquetes est censée permettre d’avancer rapidement dans le diagnostic et la définition des actions à réaliser. En réalité, le retard au lancement implique une certaine hâte dans la mise en place du programme, la majorité des actions devant être initiées et/ou achevées avant la fin du mandat municipal. En outre, ce décalage est vécu du côté des acteurs du quartier avec une certaine préoccupation, car l’articulation entre des espaces de travail consolidés à l’échelle du quartier et la nouvelle gouvernance du Pla de Barris possède des zones d’ombre. Une représentante de la Plataforma d’entitats s’adresse ainsi aux chefs de projet du Pla de Barris : « Ne venez pas dire “maintenant on va faire ça”, mais plutôt “nous avons la volonté de faire ça, comment pouvons-nous le faire ensemble ?” ».

Comment s’est construite la démarche participative ?

11La démarche se construit à trois échelles : celles du quartier, du district et de la ville, selon un modèle de gouvernance multiniveaux. Après une étape de diagnostic, un Grup impulsor est créé, (et il s’agit ici de la Plataforma d’entitats de Roquetes) autour d’un programme d’action mixte. On voit qu’il y a une articulation (et une négociation) entre d’une part les actions émanant des besoins identifiés dans les tables de travail et d’autre part des actions inscrites dans les axes de l’équipe municipale (éducation, développement économique, urbanisme). Le suivi du plan est effectué par une Taula de seguiment tècnic de Districte à laquelle ne sont pas conviées les associations de quartier. L’une des difficultés rencontrées dans le cas de Roquetes est que cette taula de seguiment a continué à discuter du bien fondé et de la priorisation des actions, générant une confusion et des conflits quant à l’espace où les décisions sont prises. Une autre limite classique du montage de ce dispositif de coproduction de politiques publiques est la question de la continuité des actions une fois que le plan est terminé (le Pla de Barris ne dure qu’un mandat). Cela justifie une nouvelle fois la nécessité de s’appuyer sur les ressources humaines et collectives du territoire, sur l’empowerment des habitants dans les quartiers qui est une des forces de l’urbanisme barcelonais.

Quelle est la place accordée aux questions de logement dans le dispositif que vous animez ? Quelle est la place faite au problème de l’accès au logement social, au régime foncier, à la hausse des loyers sur le marché privé et aux évictions pour impayé ?

12À l’échelle de la municipalité, le Pla de Barris intervient sur les questions d’habitat, mais un autre instrument, le plan municipal pour le droit au logement (2016-2025), prend en charge une partie des questions que vous abordez. La municipalité est sensible à des phénomènes bien identifiés : l’augmentation de la population dans les arrondissements pauvres, qui, sous l’impact de la crise, connaissent une dégradation physique du bâti et de multiples problèmes tels que le vieillissement de la population (ce qui pose des questions d’accessibilité), le risque d’exclusion lié à l’impact de la crise économique (baisse du niveau de revenus, pauvreté énergétique…), l’augmentation des expulsions entre 2008 et 2014 ou les difficultés pour faire face au prix des loyers… Après l’explosion de la bulle immobilière et les problèmes de solvabilité des emprunteurs, ce qui a conduit à une vague d’expulsions qui a bien été étudiée, Barcelone est aujourd’hui une ville où la demande de logements locatifs est très forte, d’où l’explosion des loyers dans le parc privé.

13Contrairement aux quartiers populaires du centre de Barcelone, le quartier de Roquetes est soumis dans une moindre mesure à la pression foncière et à l’augmentation des prix des loyers. La majorité des habitants du quartier sont propriétaires occupants de leur appartement. Concernant les réserves foncières, le quartier est un des quartiers les plus denses de Barcelone et dispose de peu de parcelles disponibles. Outre les mesures visant à réduire les expulsions, les enjeux en termes de logement à Roquetes portent donc davantage sur les questions d’amélioration de la qualité des logements (logement infrahumain) et sur la réhabilitation des immeubles en copropriété avec l’entretien et la rénovation des parties communes dans des immeubles où les revenus des foyers propriétaires sont faibles. À travers ces interventions dans les copropriétés, un des objectifs est de pouvoir travailler les questions de vivre-ensemble dans un quartier où différentes communautés cohabitent et où les conflits d’usages des espaces publics et privés sont présents.

14Les actions identifiées et prévues en terme de logement et urbanisme se répartissent en deux catégories. Il y a d’un côté des actions de coproduction, identifiées par le réseau communautaire. La commission d’urbanisme de l’association des habitants du quartier (AAVV Roquetes) prend sa part sur ce dossier. Mais elle est surtout constituée d’hommes qui se centrent sur des questions techniques d’entretien de la voirie et qui n’ont pas forcément le temps et les compétences pour suivre les projets de manière plus globale. Il y a d’autre part des actions liées au Pla de Barris portant sur l’aide à la réhabilitation des logements dégradés, l’aménagement des espaces publics, des études pour modifier les équipements publics ou pour identifier les réserves foncières et des mesures pour surmonter les conflits d’usages. De ce côté, les dossiers avancent relativement lentement, car les questions d’urbanisme renvoient à des enjeux politiques importants (tensions entre district et mairie centrale, participation citoyenne souvent limitée à des projets stratégiques à l’échelle de la ville). Il est donc encore difficile de développer un suivi transversal des questions de logement, d’urbanisme et a fortiori des enjeux d’écologie urbaine.

Figure 4 – Dia de la Pinya, fête du plan communautaire de Roquetes

Figure 4 – Dia de la Pinya, fête du plan communautaire de Roquetes

Source : Alice Lancien

Avec le recul, quels sont les points faibles ou les angles morts du Pla de Barris de Roquetes et plus largement de cette génération de programmes urbains ?

15Roquetes possède un réseau communautaire structuré et actif. La grande difficulté a été d’articuler les rythmes, les budgets, les objectifs du Pla des Barris avec des dynamiques locales très ancrées.

16Je relève des points positifs. Les tables thématiques ont permis de partager le diagnostic urbain et la présence de la Plataforma d’entitats qui s’affirme comme un organe politique local, donne du poids à ce type de processus. Cela oblige l’administration municipale à rendre des comptes sur les actions mises en place à travers le Pla de Barris. Certains projets ont pu être conçus et mis en place dans une démarche de coproduction permettant d’améliorer l’action publique.

17J’ai en revanche regretté que certains programmes municipaux ne répondent que partiellement aux besoins du territoire. En outre, les décisions en terme d’aménagement d’espaces publics, d’installation d’équipements, de mobilité urbaine n’ont pas été franchement rapprochées du niveau local : cela reste des sujets stratégiques, gérés de manière peu transparente par le niveau municipal, et le quartier n’a ni capacité réelle de suivi, ni expertise, il a simplement une légitimité historique et sociale qui lui confère un contre-pouvoir relatif. Enfin, la temporalité de ces programmes est un autre élément de faiblesse. Ce plan exceptionnel est associé à un budget exceptionnel et on sait que l’aménagement urbain et la maintenance de la qualité des espaces publics repose sur le financement de fonds de fonctionnement. Comment, enfin, articuler des objectifs visant à obtenir des résultats visibles et importants sur la durée d’un mandat avec une ambition plus générale de transformation sociale et spatiale allant au-delà des limites administratives de quartier et arrondissements, dans l’articulation entre différents quartiers ? Se pose ici la question de la suite qui sera donnée au Pla de Barris, indépendamment du résultat des élections municipales de 2019.

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Bibliographie

Cruz i Gallach Helena (dir.), Transformar la ciutat amb la ciutadanía, Ajuntament de Barcelona-Foment de ciutat S.A, Barcelone, 2017.

Delgado Manuel (dir.), Ciutat i immigració, Centre de Cultura Contemporània de Barcelona, 1997.

Martí Marc (dir.), La participació en els plans integrals de la Llei de Barris de la Generalitat de Catalunya, Institut de govern i de politiques publiques, Bellaterra, 2008.

Nel·lo Oriol, « Contra la Segregación Urbana y por la Cohesión Social: La Ley de Barrios de Cataluña » dans Yáñez Warner Gloria, Orellana Arturo, Figueroa Óscar et al., Ciudad, poder, gobernanza, Instituto de estudios urbanos y territoriales-Pontifica universidad de Chile, Santiago, 2008.

Rebollo Oscar, Carmona Moisés, Guía operativa d’acció comunitària, Ajuntament de Barcelona, 2009.

Rebollo Oscar, Morales Ernesto, « Hacía una política de acción comunitaria », dans Canal Ramon, Ciudades y pueblos que puedan durar. Políticas locales para una nueva época, Icaria, Barcelone, 2013.

Subirats Joan, Otra sociedad, ¿otra política?, Icaria, Barcelone, 2011.

Archives du district de Nou Barris, http://arxiuhistoric.blogspot.com/.

Blog du plan communautaire de Roquetes, http://pcroquetes.blogspot.com/p/videos-i-memories.html.

Pla de Barris de Barcelone, http://pladebarris.barcelona/es/planes-de-barrio/roquetes/inicio.

Vidéo documentaire, « Model Roquetes » (TV3), http://www.ccma.cat/tv3/alacarta/latituds/model-roquetes-nou-barris-/video/5624478/.

Web de la coopérative Raons públiques, www.raonspubliques.org.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – La topographie de Roquetes
Crédits Source : Pla de Barris, mairie de Barcelone
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Titre Figure 2 – Urbanizar el Domingo
Crédits Source : archives du district de Nou Barris
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4904/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 224k
Titre Figure 3 – L’affiche invitant aux réunions du Pla de Barris dans son environnement urbain
Crédits Source : Alice Lancien
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/4904/img-3.jpg
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Titre Figure 4 – Dia de la Pinya, fête du plan communautaire de Roquetes
Crédits Source : Alice Lancien
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Pour citer cet article

Référence papier

Alice Lancien, « Entretien – Urbanisme et régénération de l’habitat à l’épreuve de l’action communautaire dans les quartiers populaires. Le Pla de Barris dans le quartier de Roquetes à Barcelone »Sud-Ouest européen, 46 | 2018, 111-117.

Référence électronique

Alice Lancien, « Entretien – Urbanisme et régénération de l’habitat à l’épreuve de l’action communautaire dans les quartiers populaires. Le Pla de Barris dans le quartier de Roquetes à Barcelone »Sud-Ouest européen [En ligne], 46 | 2018, mis en ligne le 02 octobre 2019, consulté le 17 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/4904 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.4904

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