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Relocaliser pour mieux négocier ou négocier pour mieux relocaliser ? Négociations et compromis pour la construction des réseaux locaux de l’approvisionnement des cantines

What comes first: shortening the distribution channels for school catering or improving agriculture in the neighborhood of such schools? A study on negations and compromises
Reubicarse para una mejor negociación o negociar para mejor relocate? Negociaciones y compromiso para la construcción de redes de área local de abastecimiento de las cantinas
Ségolène Darly
p. 31-42

Résumés

Résumé – Nous chercherons, dans cet article, à montrer que la mise en œuvre de stratégies de relocalisation des filières de la restauration publique se fonde, dans les territoires périurbains d’Ile-de-France, sur un processus de création de réseaux d’acteurs dont les agents de développement agricole sont à l’origine et au cours duquel la définition des objectifs partagés fait l’objet de négociations et de compromis qui révèlent un rapport de force globalement en défaveur des objectifs initiaux de la profession agricole. Notre réflexion sera menée à partir de deux études de cas illustratives correspondant à deux projets d’approvisionnement local des cantines scolaires dans la couronne rurale de l’agglomération parisienne et de l’analyse des conditions d’émergence des réseaux d’acteurs qui les animent.

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Notes de la rédaction

Le présent article est une version significativement modifiée et augmentée du texte d’une communication qui a été présentée lors de la 2nd European Sustainable Food Planning Conference, le 29 octobre 2010 à Brighton (UK), et publiée dans l’ouvrage collectif Sustainable food planning, evolving theory and practice (Viljoen et Wiskerke, 2012).

Texte intégral

  • 1 Le Programme national pour l’alimentation a été défini dans la loi de modernisation de l’agricultur (...)

1Une proportion croissante de repas est aujourd’hui distribuée par des services de restauration collective au travers des cantines des secteurs de l’enseignement (restauration scolaire et universitaire), de la santé et du social (restauration hospitalière, maisons de retraite, établissements pénitentiaires) et du travail (restauration d’entreprise et d’administration) (Régnier et al., 2006). Si on prend l’exemple de la France, les 73 000 restaurants de la restauration collective (privée et publique) servent 3 milliards de repas par an et réalisent 17 milliards de chiffre d’affaire (chiffres du Programme National pour l’Alimentation (pna1) diffusé en février 2011). La restauration scolaire, universitaire et hospitalière représente 76 % du secteur (pna 2011). À lui seul, le système des cantines scolaires comprend 12 000 unités de préparation (2 000 pour les écoles primaires, 6 000 pour les écoles secondaires et 4 000 pour les écoles privées) qui assurent le service de plus d’un milliard de repas par an : 330 millions en primaire, 500 millions en secondaire (50 % des élèves y prennent leur déjeuner), 200 millions pour les écoles privées (cna, 2004).

2Si les modalités d’approvisionnement de ces restaurants conditionnent directement la qualité des repas consommés, il est tout aussi important de réaliser qu’elles favorisent aussi directement l’adoption des techniques de production agricole. En effet, dans un contexte de marchés concurrentiels, les fournisseurs doivent minimiser les coûts de production pour répondre aux critères de la demande. Ainsi, s’il est communément admis que le budget considérable consacré aux cantines publiques est un puissant levier de mise en œuvre des politiques publiques d’accès des populations les plus vulnérables à une alimentation saine, diversifiée et source de bien-être, il doit aussi être considéré comme un facteur d’évolution des dynamiques agricoles (Murdoch, 2000).

3Dans ce contexte, la question de l’introduction de produits alternatifs dans les circuits d’approvisionnement de la restauration collective cristallise aujourd’hui de nombreux enjeux et fait l’objet de positionnements récents de soutien de la part des pouvoirs publics. Depuis quelques années, ces derniers ont légiféré pour soutenir l’introduction de deux grandes catégories de produits alternatifs dans les repas de la restauration publique : les produits issus de l’agriculture biologique et les produits faisant l’objet de circuits courts. L’objectif de recourir, pour l’approvisionnement de ses services de restauration collective, à des « produits biologiques » pour une part représentant 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012 est inscrit à l’article 48 de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement le 3 août 2009. Le même article précise qu’un objectif similaire est adopté concernant le recours, pour une part identique (en 2012), à des « produits saisonniers, des produits à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, les produits sous signe d’identification de la qualité et de l’origine ou des produits issus d’exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale. » (extrait de l’article 48 sus mentionné). Un an plus tard sont ajoutés à cette liste les « produits faisant l’objet de circuits courts de distribution, impliquant un exploitant agricole ou une organisation regroupant des exploitants agricoles » (article 1 de la loi de Modernisation Agricole votée le 27 juillet 2010).

4Ces deux textes impulsent des logiques d’action très différentes. Dans le premier cas, les objectifs en termes d’adoption de pratiques agricoles alternatives sont clairement définis sans critères relatifs aux stratégies d’action à mettre en place pour y parvenir (à moyens constants, le recours aux marchés classiques s’imposera). Dans le second cas, la stratégie d’action est imposée, il s’agira de relocaliser, ou de « raccourcir », les filières d’approvisionnement, sans objectifs relatifs à l’impact de cette stratégie sur l’évolution des pratiques agricoles (au sein du pna, cette mesure concourt à l’objectif de rapprochement entre consommateur et producteurs). En restant peu directifs sur les objectifs des stratégies de relocalisation en matière de dynamiques agricoles, les pouvoirs centraux attribuent une valeur vertueuse intrinsèque aux circuits courts de distribution. Les recherches relatives à la diversité des systèmes agro-alimentaires locaux démontrent cependant qu’un regard critique doit être porté sur l’articulation entre stratégie de relocalisation et objectifs poursuivis (Born, Purcell, 2009), notamment lorsqu’une même stratégie est mise en œuvre conjointement par plusieurs acteurs associés en réseau : Ont-ils les mêmes objectifs ? Ceux-ci sont-ils compatibles ? Quels compromis sont négociés pour poursuivre la stratégie commune de relocalisation ?

5Nous chercherons, dans cet article, à montrer que la mise en œuvre de stratégies de relocalisation des filières de la restauration publique se fonde, dans les territoires périurbains d’Ile-de-France, sur un processus de création de réseaux d’acteurs dont les agents de développement agricole sont à l’origine et au cours duquel la définition des objectifs partagés fait l’objet de négociations et de compromis qui révèlent un rapport de force globalement en défaveur des objectifs initiaux de la profession agricole. Notre réflexion sera menée à partir de deux études de cas illustratives correspondant à deux projets d’approvisionnement local des cantines scolaires dans la couronne périurbaine d’une grande agglomération (l’agglomération parisienne) et analyse les conditions d’émergence des réseaux d’acteurs qui les animent.

6Notre réflexion s’organise en trois temps. Nous détaillerons d’abord le contexte de cette recherche et le cadre d’analyse qui a été privilégié pour saisir les dynamiques d’émergence de nouveaux réseaux d’acteurs pour la relocalisation de l’approvisionnement des cantines scolaires. Nous présenterons ensuite les deux études de cas qui ont été exploitées, après avoir brièvement rappelé nos critères de choix de ces terrains et la méthodologie d’enquête qui a été mise en œuvre. Enfin, nous proposerons, dans une troisième et dernière partie, une lecture de la dynamique de création de réseaux d’acteurs impulsée par le milieu du développement agricole.

I. Contexte de la recherche

7Depuis le milieu du xxe siècle, les mutations de l’économie de l’alimentation ont joué un rôle structurant dans la dynamique des espaces ruraux et agricoles des pays industrialisés (Margetic, 2004). L’un des changements les plus marquants est l’intégration des réseaux d’amont (industries des intrants) et d’aval (transformation, commercialisation) de l’exploitation agricole au sein d’un complexe agro-industriel (CAI) composé par un grand nombre d’intermédiaires entre producteurs et consommateurs et dominé par un nombre réduit de firmes nationales et internationales (Morgan et al., 2006). Cette concentration des firmes organisées en filières longues leur fournit un pouvoir de négociation qui permet une concentration des plus-values agricoles à leur profit et au détriment d’une grande partie des entreprises agricoles (Bertazzoli et al., 2010), contraintes d’adopter des pratiques qui maximisent la rentabilité du travail mais tendent à générer des externalités négatives d’un point de vue environnemental, sanitaire et humain (Morgan et al., 2006 ; Lang, 2010). Ce processus se traduit par une augmentation de la vulnérabilité des communautés rurales, qui ne peuvent s’appuyer, pour faire face aux aléas environnementaux et économiques, sur une valorisation suffisante de leurs ressources naturelles et humaines. Ainsi, si la force de ces impacts suscite le débat, la croissance de nombreuses pathologies liées à l’alimentation et la dégradation significative des milieux écologiques dans les grandes zones de production sont aujourd’hui étroitement associées à la globalisation du complexe agro-industriel (Inglis, Gimlin, 2009).

  • 2 Association pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne.

8Dans ce contexte, la critique des effets de la globalisation engendre une revalorisation de son contraire : les revendications de relocalisation des systèmes alimentaires sont à ce titre au cœur des stratégies de reconquête d’une alimentation plus saine et plus respectueuse de l’environnement et des hommes qui la produisent. Par exemple, l’émergence d’une volonté de diffusion des pratiques alternatives de l’agriculture biologique a été largement soutenue à ses débuts par des réseaux locaux de consommateurs et de producteurs (du type amap2). À une échelle plus large, les expériences de Rome et de Londres démontrent que la recherche d’une meilleure alimentation des enfants a abouti à la reconfiguration des approvisionnements de la restauration des cantines scolaires, en faveur de petits producteurs et de terroirs protégés (Morgan, Sonnino, 2008).

9Ces phénomènes ont amené de nombreux ruralistes, sociologues, géographes, et plus généralement des auteurs des études interdisciplinaires sur l’alimentation, à révéler les complémentarités, mais aussi les tensions, qui peuvent exister entre le « localisme agro-alimentaire » et l’amélioration de la durabilité des systèmes alimentaires.

10Pour les consommateurs de produits locaux dont de nombreux articles se font l’écho, la qualité des aliments se trouve en effet garantie non pas par des tests organoleptiques ou sanitaires, mais par la connaissance directe du lieu de production ou du producteur (vente à la ferme, cueillette, paniers, marchés de producteurs), ou par la certification de l’origine et du terroir de production (l’État français a particulièrement favorisé cette voie de valorisation en institutionnalisant très tôt des aires de référencement géographique auxquelles sont associées des cahiers de charges garants de la valorisation qualitative des terroirs en question) (DeSoucey, Téchoueyres, 2009). Le bénéfice territorial des pratiques de consommation associées à la demande de produits locaux fait l’objet d’une attention particulière (Morgan et al., 2006 ; Morgan, Sonnino, 2008 ; Wiskerke, Viljoen, 2012). En effet, en réduisant le nombre d’intermédiaires (à travers les circuits courts) ou en valorisant l’expression d’un terroir, les initiatives observées sont réputées favoriser la captation des valeurs agricoles dans les lieux de production (proches ou éloignés, du reste) et démontrent à ce titre la possibilité d’une alternative au fonctionnement du cai qui offre l’avantage de conjuguer les exigences environnementales, économiques et sociales des communautés locales.

  • 3 Si la création de plus-values non-agricoles est une stratégie en mesure de compenser ce phénomène ( (...)
  • 4 De même que l’intégration de la production biologique au sein du secteur agroalimentaire convention (...)

11Cependant, dans certaines situations, la valorisation de l’origine géographique, si elle permet effectivement une amélioration ou une sécurisation des revenus agricoles3, n’est pas forcément la garantie d’une meilleure prise en compte de l’environnement ou d’une amélioration de l’équilibre alimentaire (Born, Purcell, 2009). Pour les spécialistes des mouvements localistes, on peut même émettre des réserves quant au respect des principes de justice économique à l’échelle des territoires4 (Hess, 2009).

12Loin de condamner arbitrairement ce qui apparaît aujourd’hui comme l’une des pistes les plus crédible d’alimentation alternative (Morgan, Sonino, 2008 ; Lamine, Cambien, 2011 ; Wiskerke, Viljoen, 2012), ce constat nous révèle cependant que tous les acteurs n’ont pas les mêmes exigences vis-à-vis des produits locaux, ce qui influence, en retour, les attributs qui les définissent et la capacité de ces derniers à articuler processus de localisation des produits et développement durable des filières d’alimentation.

  • 5 Extrait original: « are […] destined to remain niche among a wider economy which continues to deval (...)

13Si l’on cherche dans la littérature des éléments qui permettent d’alimenter cette réflexion, il apparaît que les recherches traitant de l’émergence de modèles alternatifs d’alimentation et de leurs impacts sur la dynamique des territoires ruraux se sont longtemps concentrées, sur un type de consommation en particulier : celle de la restauration à domicile (Watts, Ilbery, Maye, 2005 ; Jarosz, 2008 ; DeSoucey, Téchoueyres, 2009). Plus récemment, malgré la multiplication des initiatives locales et des cas d’études examinés, le volume de produits et le nombre de consommateurs impliqués restent faibles (Aubry, Kebir, 2011), certains auteurs se demandant si ces « micro-marchés » ne sont pas destinés à rester des marchés de niche au sein d’une économie plus vaste qui continue à dévaloriser l’environnement rural et local et, en conséquence, à déterritorialiser l’espace rural (traduit de Morgan, Mardsen, Murdoch, 2006, p. 815). Afin de dépasser les frontières des marchés de niche, les achats collectifs apparaissent aujourd’hui comme les plus adaptés (Little, Maye, Ilbery, 2010).

14Dans ce contexte, la question de l’approvisionnement alternatif de la restauration collective fait l’objet de positionnements à la fois enthousiastes et critiques. En effet, si le changement d’échelle que permet la mobilisation des budgets des cantines publiques est considéré comme un levier efficace de lutte contre les externalités négatives des filières conventionnelles de l’agro-alimentaire (cf. cas de Londres et Rome, Morgan, Sonnino, 2008), les modalités de relocalisation des filières agricoles sont, dans certaines situations, interprétées comme les bases d’un « repli » défensif au cours duquel certaines barrières culturelles sont renforcées par les références historiques à un passé rural disparu et qui semble essentiellement dédié à la reproduction des systèmes agricoles existants (cas des initiatives Iowa-grown banquets décrites par Hinrichs (2003) dans un des États agricoles les plus « agro-industrialisés » des États-Unis). Dans ce dernier cas, l’articulation entre approvisionnement alternatif et développement durable se trouve affaiblie dans ses composantes environnementales et sociales.

15Pour comprendre les mécanismes d’un tel glissement, nous proposons de prendre pour objet les toutes premières étapes de l’organisation des filières d’approvisionnement de la restauration collective en les analysant sous l’angle de l’émergence d’un nouveau réseau d’acteurs. Le développement d’un approvisionnement alternatif nécessite en effet, par définition, la création d’un nouveau réseau d’acteurs au sein duquel s’établiront les nouvelles modalités d’interactions et de coordination nécessaires à la mise en place de pratiques alternatives d’achat et de préparation des repas.

16En nous plaçant dans le cadre de l’Actor Network Theory, nous considérons que ces réseaux sont issus d’un processus de construction sociale engagé par un acteur pour résoudre un problème auquel il se trouve confronté. Ce processus est conceptualisé comme un cycle de traduction en quatre étapes (Calon, 1986) entamé par l’étape de la problématisation au cours de laquelle un acteur analyse une situation, identifie et définit un problème et propose une solution (Roep et al., 2006). Trois autres étapes se succèdent alors : l’intéressement (d’autres acteurs sont sollicités), l’enrôlement (ils se rallient à la cause, partagent les mêmes intérêts), la mobilisation (ensemble, ils travaillent à la mise en œuvre de la solution proposée). Alors que de nombreuses études relatives à la dynamique des réseaux alternatifs en agriculture se focalisent sur la phase de mobilisation afin de comprendre les conditions de leur stabilisation, nous apportons une attention particulière aux étapes d’intéressement et d’enrôlement.

Localisation des deux cas d’étude

Localisation des deux cas d’étude

Données insee 99, iau 2005, Réalisation S. Darly, 2009.

17Nous faisons en effet l’hypothèse que les ressources d’animation dont disposent les agents de développement agricole leur permettent de solliciter à la fois les réseaux agricoles et les réseaux des territoires afin d’engager un cycle de construction de nouveaux réseaux sociaux (des « acteurs-réseau ») d’alimentation des villes. Nous montrons qu’ils identifient la relocalisation de l’approvisionnement de la restauration collective comme une solution au problème de la fragilité économique des exploitations agricoles qu’ils représentent, qu’ils sollicitent à ce titre les différents acteurs responsables et décideurs de la restauration collective, et enfin qu’ils les amènent à adopter des objectifs d’approvisionnement alternatif auxquels pourrait contribuer la mise en place d’une stratégie commune de relocalisation.

II. Les études de cas

1. Choix des terrains et méthodologie

  • 6 L’Ile-de-France est composée de 1300 communes et de 11,5 millions d’habitants.

18Nos deux études de cas sont situées en Ile-de-France, au sein de la grande couronne de l’agglomération parisienne, celle du « périurbain à morphologie rurale » identifié par l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de l’Ile-de-France (fig. 1). Cette couronne « rurale » est composée de plus de 700 communes et environ 2 millions d’habitants6. Les espaces ouverts (agriculture, forêt et nature) y occupent toujours 80 % du sol. Le territoire agricole s’est spécialisé dans le courant du xxe siècle, avec le développement des infrastructures routières, des voies navigables, des infrastructures de stockage et de commercialisation (dont le Marché d’Intérêt National de Rungis), qui multiplient les potentiels d’exportation commerciale des produits franciliens. Les entreprises agricoles franciliennes (environ 5 000 agriculteurs) sont ainsi aujourd’hui en majorité des exploitations spécialisées en grandes cultures (93 % de la sau), spécialisation qui s’accompagne d’une plus grande vulnérabilité sur le plan économique (difficulté d’adaptation à un changement de contexte économique), agronomique mais aussi d’une plus grande pression sur l’environnement, du fait de l’intensification des pratiques culturales liées. La diversification économique, et donc l’ouverture de nouveaux marchés de commercialisation, est identifiée comme un levier majeur de réduction de ces vulnérabilités.

19Située au cœur de ce bassin de production, l’Ile-de-France compte 12 millions de consommateurs et accueille chaque année 40 millions de touristes. La population y est en moyenne plus jeune et plus aisée que dans le reste du pays (on y retrouve aussi les plus fortes disparités sociales). S’adaptant à la reconfiguration des bassins de production spécialisés à l’échelle de l’Europe, l’agglomération parisienne importe l’essentiel de ses approvisionnements depuis l’Italie, l’Espagne ou l’Afrique pour les fruits et légumes et le Grand Ouest et le nord de la France pour les produits animaux (dont lait) (Billen et al., 2012). Signe de cette extension des circuits d’approvisionnement de la ville, le nombre d’exploitations qui pratiquent les circuits courts de commercialisation a fortement diminué dans la région (– 37 % en 10 ans, Agreste Ile-de-France, 2012).

20De 2009 à 2011, la Direction Régionale et Interdépartementale de l’Agriculture de l’Alimentation et de la Forêt (driaaf) d’Ile-de-France a animé un groupe de travail chargé de réaliser une étude des stratégies d’approvisionnement de la restauration collective (scolaire, administrative et d’entreprise) et de leur capacité à intégrer des produits locaux. Le groupe était composé d’experts de l’inra, de représentants de la chambre d’agriculture et du département de l’environnement et du développement local de la région. Les membres du groupe ont identifié plusieurs projets de relocalisation de l’approvisionnement de cuisine collective. C’est en qualité d’expert inra participant du comité que nous avons pris connaissance et approfondi les études de cas suivantes.

21Le premier cas est un projet d’approvisionnement local des cantines scolaires initié à la fois par le maire de la ville de Nemours et l’élu local de la chambre d’agriculture de Seine-et-Marne. Expérimentée pour la première fois de septembre 2009 à juin 2010, l’initiative a depuis été reconduite de façon régulière tous les ans. C’est aujourd’hui, à notre connaissance, le projet d’approvisionnement local de la restauration collective le plus ancien de cette nature en Ile-de-France. Pour comprendre comment ce projet a été initié, comment il fonctionne et qui en ont été les protagonistes principaux, la chef de projet de la chambre d’agriculture, coordinatrice du projet, a été interviewée à deux reprises en juin et juillet 2010 (entretiens semi-directifs). Nous avons par ailleurs eu accès aux documents de travail liés au projet (la liste et la localisation des agriculteurs, le détail des menus, la synthèse de l’évaluation intermédiaire du projet etc.).

22Le second cas est un projet initié par la chargée de mission « agriculture » du Parc Naturel Régional (pnr) du Vexin français. Le pnr du Vexin est marqué par la présence de l’agriculture céréalière à la fois dans son territoire et dans ses instances de fonctionnement : le président du Parc a longtemps été un ancien entrepreneur des travaux agricoles et la commission agriculture du parc est composée d’une majorité d’élus agriculteurs. En dépit du fait que le projet n’a jamais dépassé le stade de l’étude faisabilité, nous pensons que cette étude de cas constitue un autre point de vue de la façon dont les réseaux du secteur agricole (ceux qui ont participé aux instances décisionnelles du parc) investissent aujourd’hui ceux de la gouvernance de l’approvisionnement alimentaire, en nous plaçant cette fois dans la perspective de l’approvisionnement d’un grand nombre de communes, ce qui exige, non seulement la coordination des producteurs locaux, mais aussi celle de plusieurs collectivités locales. Les données concernant ce cas ont été collectées à partir de plusieurs présentations techniques effectuées lors des réunions du groupe de travail de la driaaf. Afin de compléter cette première approche, un entretien semi-directif avec la chargée de mission de l’agent en charge du développement agricole a été conduit au printemps 2010.

2. Le projet « 100 % Terroir » de la ville de Nemours

23Nemours est une ville de près de 13 000 habitants, située dans le quart sud-ouest de l’Ile-de-France, à 80 km du centre de Paris, ou une demi-heure de l’aéroport international d’Orly. Le territoire de la commune de Nemours (1 082 ha) est entièrement urbanisé, à l’exception des espaces boisés résiduels, mais est ceinturé de communes rurales où l’espace agricole est omniprésent. Le paysage agricole du secteur est représentatif de la dynamique globale du Bassin parisien, largement dominée par des systèmes productivistes de grande culture (combinaison de céréales et oléoprotéagineux).

24L’économie locale était essentiellement tournée vers le secteur agricole jusque dans les années 1950, au moment où le développement de la production de verre a transformé un bourg rural en pôle industriel. Avec le déclin des dernières entreprises de ce secteur dans les années 1990, la dynamique de développement économique est aujourd’hui essentiellement portée par des zones industrielles et commerciales de faible ampleur.

25En mars 2008, le conseil municipal se renouvelle à la faveur des élections. La nouvelle majorité soutient la sauvegarde du site de la cuisine centrale de la ville, menacé par un projet d’aménagement de l’équipe précédente, et se positionne en faveur d’une politique d’amélioration de la qualité des repas servis aux écoliers de la commune qui va s’appuyer sur la revalorisation de cet équipement.

26Depuis septembre 2009, un repas « 100 % terroir » est préparé par la cuisine centrale et servi une fois par mois aux 600 enfants inscrits aux cantines scolaires publiques de Nemours. Lors de cette journée, des agriculteurs s’organisent pour venir présenter aux enfants leur métier et l’origine de leur repas du jour. Le projet mobilise la coordination des agriculteurs et des cuisiniers pour assurer régulièrement la préparation d’un repas complet, de l’entrée au désert, à partir de produits locaux.

27L’idée d’introduire des produits locaux dans les cantines scolaires de Nemours a été présentée au maire de Nemours par un élu de la chambre d’agriculture de Seine-et-Marne dans les premiers jours de l’année 2009, lors des vœux du conseil municipal. Au cours de son discours, le maire venait de mentionner son ambition d’introduire des produits issus de l’agriculture biologique dans le menu des cantines scolaires. Dans le courant de la réception, l’élu agricole lui suggère de réfléchir à un autre moyen d’améliorer la qualité des repas, en passant par l’introduction de produits locaux. Pour cet acteur, la commercialisation locale de la production des agriculteurs qu’il représente à travers une filière d’approvisionnement de la restauration collective est un bon moyen de réduire la fragilité économique des exploitations grâce à la diversification des débouchés. Cela renforce par ailleurs sa réputation auprès de sa base électorale. Mais la proposition de la Maire de Nemours avait aussi pour objectif l’adoption de pratiques d’approvisionnement plus respectueuses de l’environnement, or sans label Bio, pas de garantie de la plus-value environnementale.

28Pour définitivement décider la maire, l’élu agricole propose de faire réaliser les premières études de faisabilité par la chambre d’agriculture. Les premières études techniques et commerciales démontrent à la maire que la majeure partie des produits biologiques que les fournisseurs habituels des cantines scolaires pourront fournir seront « importés » d’autres pays, à des prix similaires ou plus élevés que ceux des produits achetés localement. Les représentants agricoles suggèrent par ailleurs que l’approvisionnement local pourrait permettre d’encourager la conversion à l’agriculture biologique des exploitations franciliennes. Ainsi, les arguments environnementaux et économiques ne plaident plus en faveur de produits ab mais des produits locaux.

29Les éléments fournis par la Chambre, mais aussi la perspective de soutenir (et de communiquer sur ce point) à la fois un approvisionnement alternatif et l’économie locale, ont été, du point de vue de l’agent de développement agricole de la Chambre, déterminants dans le processus de décision de l’élue municipale de privilégier le critère « local » plutôt que « bio ».

30Dans la première moitié de l’année 2009, la chef de projet de la Chambre a identifié et contacté les agriculteurs des environs de Nemours, a étudié les menus possibles et les niveaux de prix sur lesquels municipalité et producteurs étaient susceptibles de s’entendre afin d’amorcer les négociations commerciales. Elle fut aussi à l’origine de réunions de coordination avec la quinzaine de producteurs engagés dans le projet, les élus locaux et le gestionnaire de la cuisine centrale de Nemours, où sont préparés les repas servis dans les écoles publiques de la ville. La composition des 10 menus (un par mois à l’exception des mois de grandes vacances) a été déterminée collectivement lors de la réunion de coordination d’août 2009, et validée par la commission des menus de Nemours avant la rentrée scolaire.

31Des 15 agriculteurs du projet, 11 ont leur siège à moins de 20 km du centre de Nemours, les quatre autres sont situés parfois beaucoup plus loin (jusqu’à une centaine de kilomètres), mais toujours en Seine-et-Marne, territoire d’intervention de la chambre départementale d’agriculture, afin d’assurer l’approvisionnement de certains produits introuvable plus près (fig. 2).

32Au cours des 10 mois qui ont suivi, lorsqu’un repas « 100 % terroir » était prévu, le gestionnaire de la cuisine centrale contactait directement et individuellement chaque agriculteur afin de planifier la livraison des produits commandés. Les agriculteurs livraient en effet eux-mêmes les marchandises. Les éleveurs ont par ailleurs assuré le transport des bêtes à l’abattoir puis la préparation des morceaux en atelier de boucherie avant de les livrer à la cuisine. Les fromages de chèvres étaient préparés à la ferme. Les légumes et fruits étaient livrés bruts, sans opérations de lavage ou de conditionnement.

33En juin 2010, alors que les 10 repas avaient été servis, une enquête de satisfaction a été effectuée par la Chambre auprès des enfants, des élus et gestionnaires de cantines et des producteurs agricoles. Elle a révélé qu’élus municipaux et agriculteurs étaient hautement satisfaits de l’opération. Elle a aussi révélé les obstacles qui bloquent aujourd’hui l’extension de l’initiative à plus d’une journée par mois.

34Pour la maire, le coût supplémentaire de ces menus spéciaux était supportable pour le budget de la ville et se justifiait, aux yeux du conseil municipal, par l’image positive de l’action municipale qui était transmise aux familles des enfants et à la communauté en général. Le personnel en charge des enfants durant la pause du déjeuner a précisé que les enfants n’ont pas signifié qu’ils avaient senti une différence dans la qualité de leur repas, à l’exception du pain et du fromage.

35Pour les agriculteurs, alors qu’ils commercialisaient pour la plupart déjà leur récolte par des réseaux d’achat et de consommation alternatifs (vente directe notamment), il a été très facile de répondre à la demande formulée, même pour une seule année d’engagement : les quantités livrées pour la préparation des repas n’étaient en fait pas assez importantes pour nécessiter des investissements coûteux. Même si certains producteurs engagés dans le projet étaient certifiés ab, ce critère n’a pas été retenu pour sélectionner les produits. En raison de la dimension expérimentale du projet, les agriculteurs qui n’étaient pas bio (la majeure partie) ne se sont pas engagés dans un processus de conversion de leur exploitation.

Localisation des agriculteurs engagés dans le projet des menus « 100 % terroir » de la ville de Nemours

Localisation des agriculteurs engagés dans le projet des menus « 100 % terroir » de la ville de Nemours

À partir du document Chambre Agriculture Seine-et-Marne, 2010.

  • 7 La Chambre continue cependant d’accompagner le renforcement de la filière d’approvisionnement local (...)

36Devant le succès de l’expérience, mais aussi le potentiel de développement encore très important de ce circuit de commercialisation, la Chambre négocie en 2010 afin d’augmenter les volumes des commandes en passant de une à deux journées par mois. Cette demande est cependant rejetée par le conseil municipal : le faible impact politique qu’apporterait l’extension de l’initiative ne semble pas justifier un possible doublement du coût de l’opération7.

3. Le projet de filière d’approvisionnement « pnr du Vexin français »

37Situé à proximité immédiate de l’agglomération parisienne, le pnr du Vexin français a été créé en 1995. En 2009, il s’étendait sur un vaste territoire rural de 66 000 hectares qui regroupait environ 80 000 habitants répartis dans les 94 communes du parc. La majeure partie comptait moins de 1 000 habitants alors que la plus peuplée ne dépassait pas les 6 000 habitants.

38En termes d’activités, les deux principaux secteurs productifs sont la construction (bâtiment) et l’agriculture, les exploitations du parc, spécialisées dans la culture céréalière, étant connues comme étant parmi les plus productives de France. Afin de diversifier l’économie locale, notamment grâce à l’implantation d’industries agro-alimentaires et d’entreprises de services (transport, nettoyage), plusieurs zones commerciales et artisanales ont été aménagées aux alentours des principaux pôles du parc (Magny-en-Vexin, Marines, Vigny, Ennery, Génicourt, Boissy-l’Aillerie).

39Ses paysages lumineux ont peu évolué et restent aujourd’hui proches de ceux qui ont inspirés les peintres impressionnistes du xixe siècle. Proches de l’agglomération parisienne, ils sont cependant fragilisés par la pression de l’urbanisation, du tourisme et des grands projets d’infrastructure. Dans le but de les préserver, des acteurs locaux ont adopté le pnr comme un dispositif permettant de stopper et d’inverser le processus de dégradation en cours.

40Une des missions des agents et des élus du parc, telle que définie par la Charte, est de développer « l’agriculture en respectant l’environnement et en encourageant un usage du sol plus rationnel ». Une commission agricole rassemble les élus représentants des communes adhérentes (en majeure partie des agriculteurs céréaliers « conventionnels », élus dans leur commune de résidence), des associations et des partenaires publics. Elle définit les objectifs opérationnels de la chargée de mission agriculture du Parc, en charge des actions de développement agricole. Le vice-président de la commission, qui dirige le groupe et a joué un rôle central dans la création du parc, est un ancien entrepreneur agro-industriel. Il conserve à ce titre des relations personnelles et professionnelles étroites avec le secteur privé agro-industriel.

41Début 2009, la chargée de mission agriculture du parc présente à la commission un projet de développement à l’intérieur du parc d’une filière locale d’approvisionnement de la restauration scolaire. Une étude initiale est conduite et 17 communes s’impliquent concrètement dans le projet. Un premier groupe de travail se réunit à l’automne 2010. Puis la chargée de mission quitte le parc sans que le dossier ne soit repris en interne.

42Le développement d’une filière locale d’approvisionnement des cantines scolaires à l’échelle du pnr a été initiée par l’agent de développement agricole de l’équipe du parc dans le but de diversifier l’activité économique et les opportunités de commercialisation des agriculteurs situés dans le parc. Comme pour la plupart des projets qu’elle porte pour le parc, la commission agriculture, animée par des agriculteurs (élus municipaux) plutôt représentatifs du secteur conventionnel, n’a pas été à l’origine de l’initiative mais a validé sans objection son adoption.

43Elle a dans un premier temps mobilisé son réseau de partenaires afin d’identifier les agriculteurs (ceux qui pratiquent déjà de la vente directe) et les collectivités locales (des communes rurales disposant d’une cantine scolaire) à solliciter pour participer à une première étude de faisabilité. Cette première enquête de terrain est menée afin d’identifier les principaux obstacles à prendre en compte. Il est alors apparu que le principal point de blocage résidait dans le fait que la grande majorité des cantines scolaires sont gérées en délégation de service, c’est-à-dire que l’approvisionnement, la préparation et la livraison des repas sont assurés par un prestataire privé. En dehors de cet argument récurrent, il est aussi ressorti de l’enquête que la majorité des élus communaux ne s’est pas montrée particulièrement intéressée par le projet de favoriser un approvisionnement plus local. Plusieurs comités locaux des cantines ont cependant accepté de participer aux réunions de coordination annoncées. Pour la chargée de mission développement agricole du Parc, à l’origine du projet, faire travailler ensemble des conseils de communes différentes était déjà une avancée par rapport à ses expériences passées. Ce premier contact puis les réunions techniques ont démontré que la mise en place d’un approvisionnement alternatif en produits locaux devait se faire avec un minimum de contraintes pour les cuisines centrales et donc une organisation préalable des opérations de conditionnement, voire de première transformation des produits. Dans cette perspective, le parc s’était adjoint les services d’un laboratoire de recherche et d’un centre de réinsertion sociale, afin de monter des ateliers pour assurer les étapes intermédiaires entre producteurs et cuisines.

44Si la continuité du projet n’a pu être assurée dans le parc après le départ de la chargée de mission, la structuration d’une filière locale d’approvisionnement de la restauration collective dans ce secteur est aujourd’hui portée par un autre organisme de développement extérieur au parc, le gal Seine-Aval, financé par les fonds Leader de l’Union Européenne.

III. Discussion : Renégocier ses objectifs : le prix à payer pour la définition de stratégies communes de relocalisation ?

1. Relocaliser pour mieux négocier : de la problématisation des liens entre restauration collective et production locale par les acteurs du développement agricole

45Les gestionnaires de cantines ou, plus généralement, les élus de collectivités urbaines, s’emparent de plus en plus de la question de la gouvernance alimentaire et développent des objectifs d’approvisionnement alternatif des cantines. L’amélioration de la qualité des repas, la restauration des liens entre habitants et territoire et la contribution à l’économie locale sont des objectifs qui motivent les « pionniers » de l’approvisionnement alternatif à relocaliser les filières d’approvisionnement (Kébir, 2012).

46Pour les acteurs du développement agricole, les circuits alimentaires locaux, essentiellement portés par un milieu militant souvent déconsidéré par les représentants de la profession (Cordellier, 2008 ; Blanc, 2012), sont longtemps restés associés à des marchés de niche concernant de faibles volumes et ne proposant pas de solution crédible à la crise du secteur agricole. L’émergence d’une demande en produits locaux de la restauration collective, soutenue par le contexte législatif, modifie profondément la perception de ces modèles alternatifs. Le développement d’un approvisionnement local des cantines scolaires apparaît en effet aujourd’hui aux yeux de nombreux acteurs du milieu agricole « conventionnel » comme un levier crédible pour (1) réduire les risques liés à l’incertitude des marchés agro-alimentaires en fixant à l’avance les prix d’achat d’une campagne, (2) optimiser l’organisation du travail et les rotations culturales en planifiant les commandes et enfin (3) réduire significativement la charges de travail en réduisant le nombre de points de livraison. La relocalisation des échanges alimentaires apparaît alors comme une stratégie pour renouveler les conditions de négociation commerciale pour des volumes importants de produits. Dans les deux cas exposés, les liens entre approvisionnement des cantines scolaires et dynamiques agricoles du territoire sont ainsi problématisés par des acteurs du développement agricole.

47Cependant, malgré un contexte règlementaire favorable, ni les élus locaux, ni les gestionnaires de cantines, ni les agents de développement agricole ne sont en mesure de mettre en œuvre seuls leur propre stratégie de relocalisation de l’approvisionnement. Pour agir, de nouveaux réseaux de coopération doivent donc être créés entre ces différentes sphères. Les acteurs du développement agricole vont alors mobiliser les ressources dont ils disposent pour mener à bien les deux phases suivantes du cycle de construction d’un nouvel acteur-réseau : l’intéressement (solliciter d’autres acteurs) et l’enrôlement (faire en sorte qu’ils se rallient à la cause et partagent les mêmes intérêts) (Callon, 1986 ; Roep et al., 2006).

2. Négocier pour mieux relocaliser : de l’intéressement à l’enrôlement des acteurs de la restauration scolaire par l’adoption d’une solution de compromis

48Dans les deux cas étudiés, les acteurs du développement agricole sont au quotidien en contact à la fois avec des producteurs (les adhérents de la Chambre ou les agriculteurs du réseau de la chargée de mission du parc) mais aussi avec des élus de collectivités territoriales (via le réseau des élus communaux à Nemours ou la commission agriculture du parc). Il leur est donc assez aisé d’entrer en contact avec eux afin de les sensibiliser à leur problématique.

  • 8 Si les communes assument de plus en plus de nouvelles compétences en termes de relation avec l’agri (...)

49Dans nos exemples, les communes du pnr du Vexin sont démarchées par l’agent du parc alors qu’à Nemours, ce sont les présentations et la détermination de l’élu et de la chef de projet de la chambre d’agriculture qui convainquent la maire. Dans les deux cas, c’est bien le monde du développement agricole qui initie le projet et assure la mise en réseau des acteurs, publics ou privés. De cette manière, la jonction entre deux réseaux sociaux traditionnellement indépendants est réalisée : entre les services en charge de la restauration collective, rarement impliqués sur des questions d’aménagement et d’agriculture8, et les producteurs agricoles des communes rurales voisines. Leur périmètre d’intervention et leurs ressources leur permettent par ailleurs, comme le cas du pnr du Vexin l’illustre bien, d’assurer la coordination de services de restauration de plusieurs communes, rurales ou urbaines.

50Mais si les ressources dont disposent les acteurs du développement agricole facilitent leur démarche d’intéressement des acteurs de la restauration scolaire, la phase d’enrôlement de ces derniers, pour la mise en œuvre d’une stratégie commune de relocalisation, est elle plus coûteuse. Elle fait en effet l’objet de discussions qui s’apparentent à des négociations. Ces dernières aboutissent à l’adoption de solutions de compromis qui reflètent la difficulté de définir des intérêts communs forts entre les parties, mais aussi à l’intérieur même des groupes d’acteurs (entre agriculteurs ou entre élus).

51À Nemours, le projet fonctionne ainsi annuellement depuis 2009 sur plusieurs compromis négociés entre les parties et parfois entre groupes d’agriculteurs :

– la Chambre obtient que la collectivité s’engage pour un approvisionnement local plutôt que biologique, elle abandonne graduellement ses préoccupations environnementales et adopte plutôt des objectifs de développement local.

– la collectivité s’engage à renouveler l’initiative à long terme sur la base d’une journée mensuelle et non bi-hebdomadaire. Les objectifs initiaux de sécurisation des revenus agricoles ne sont que très partiellement atteints par la Chambre qui redéfinit maintenant ses objectifs plutôt en termes d’éducation pédagogique et de diffusion de connaissances sur les métiers de l’agriculture.

– enfin, les producteurs déjà engagés dans des pratiques et/ou des modes de commercialisation alternatifs (biologique, vente directe, etc.) acceptent un cadre de négociation commerciale qui leur est moins favorable afin de faire la promotion de la production locale alors que le volume des commandes reste trop faible pour soutenir la conversion d’autres exploitations. Les objectifs de structuration d’une filière locale agriculture biologique qu’ils pouvaient porter s’insèrent très difficilement dans le projet.

52Dans le Vexin, une situation de compromis était elle aussi en cours d’élaboration : les collectivités acceptaient de garantir de nouveaux débouchés pour les exploitants du parc mais ceux-ci devaient respecter les mêmes exigences techniques et organisationnelles que celles imposées aux autres fournisseurs.

Conclusion

53Bien que disposant de ressources nécessaires à l’intéressement d’acteurs qui interagissent peu ou pas par ailleurs (ceux de la production primaire et ceux des services de restauration scolaire), les acteurs du développement agricole se trouvent confrontés à la grande hétérogénéité des intérêts liés aux initiatives de relocalisation de l’approvisionnement des cantines lorsqu’il s’agit de les amener à s’engager concrètement dans une démarche commune. La nature des compromis adoptés lors de cette phase révèle un rapport de force globalement en défaveur des objectifs initiaux qu’ils poursuivent, qui aboutit à la « dilution de l’objectif initial » que constate Leila Kébir à l’échelle de la France (Kébir, 2012).

54Fort de ce constat, on peut supposer que la dynamique de relocalisation de l’approvisionnement des cantines (qu’elle soit scolaire ou autre), si elle est essentiellement portée à l’heure actuelle par le monde du développement agricole, va plutôt répondre à des objectifs propres à la restauration collective. Dans un contexte législatif qui reste peu directif à ce sujet, la nature de ces objectifs reste cependant à ce jour peu connue. Le dépouillement des autres données récoltées lors de cette étude driaaf devrait apporter des informations éclairantes à ce sujet (Aubry, Darly, 2013).

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Notes

1 Le Programme national pour l’alimentation a été défini dans la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, promulguée le 27 juillet 2010. Il définit quatre axes d’intervention et un ensemble d’actions correspondantes : Faciliter l’accès de tous à une bonne alimentation, Développer une offre alimentaire de qualité, Favoriser la connaissance et l’information sur l’alimentation et Promouvoir notre patrimoine alimentaire et culinaire.

2 Association pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne.

3 Si la création de plus-values non-agricoles est une stratégie en mesure de compenser ce phénomène (par le biais d’activités secondaires et surtout tertiaires telles que le tourisme, le développement de services environnementaux etc.), la captation par les communautés rurales des plus-values créées au sein des filières d’alimentation reste très certainement ce que de nombreux auteurs considèrent comme un levier puissant de réduction des vulnérabilités générées par la globalisation du complexe agro-industriel.

4 De même que l’intégration de la production biologique au sein du secteur agroalimentaire conventionnel rappelle que la diffusion de certaines pratiques agricoles ne dépend pas forcément des valeurs qui fédèrent « localisme » et durabilité des systèmes agricoles.

5 Extrait original: « are […] destined to remain niche among a wider economy which continues to devalue local and rural natures and, as a result, aspatialize rural space? »

6 L’Ile-de-France est composée de 1300 communes et de 11,5 millions d’habitants.

7 La Chambre continue cependant d’accompagner le renforcement de la filière d’approvisionnement local ainsi créée. En effet, alors que la cuisine centrale a été sauvée d’une fermeture pour destruction des bâtiments, un nouvel appel d’offres public a été lancé pour les quatre années suivantes, comportant une clause spéciale permettant de favoriser les fournisseurs capables d’assurer un approvisionnement en produits locaux. Répondre à cet appel d’offres nécessitera certainement une plus grande coopération entre agriculteurs et la participation d’autres exploitants du réseau de la Chambre capables de fournir plus à des prix moins élevés des produits mieux adaptés à la restauration scolaire (certains fromages et viandes étaient achetées sous label de très grande qualité, ce que le public en question n’était pas toujours en mesure de mesurer).

8 Si les communes assument de plus en plus de nouvelles compétences en termes de relation avec l’agriculture, les agents et services en charge de la restauration collective sont rarement impliqués dans ces démarches, engagées plutôt par des services de l’aménagement ou du développement local.

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Table des illustrations

Titre Localisation des deux cas d’étude
Crédits Données insee 99, iau 2005, Réalisation S. Darly, 2009.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/562/img-1.png
Fichier image/png, 336k
Titre Localisation des agriculteurs engagés dans le projet des menus « 100 % terroir » de la ville de Nemours
Crédits À partir du document Chambre Agriculture Seine-et-Marne, 2010.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/562/img-2.png
Fichier image/png, 1002k
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Pour citer cet article

Référence papier

Ségolène Darly, « Relocaliser pour mieux négocier ou négocier pour mieux relocaliser ? Négociations et compromis pour la construction des réseaux locaux de l’approvisionnement des cantines »Sud-Ouest européen, 35 | 2013, 31-42.

Référence électronique

Ségolène Darly, « Relocaliser pour mieux négocier ou négocier pour mieux relocaliser ? Négociations et compromis pour la construction des réseaux locaux de l’approvisionnement des cantines »Sud-Ouest européen [En ligne], 35 | 2013, mis en ligne le 26 septembre 2014, consulté le 17 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/562 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.562

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Auteur

Ségolène Darly

Maître de conférences, UMR LADYSS, Université Paris 8, Vincennes-Saint-Denis, 2 rue de la liberté, 93200 St-Denis.

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Droits d’auteur

Licence Creative Commons
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