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Les configurations régionales du Portugal : où se situe le Nord ?

Regional Configurations of Portugal: Where Is the North?
Las configuraciones regionales de Portugal: ¿Dónde está el Norte?
Inês Gusman
p. 11-23

Abstracts

Portugal is one of the most centralized countries of the Western Europe once that, with the exception of the Azores and Madeira islands, there is no democratically elected regional structures. Since the rejection of the referendum on regionalization in 1998, various territorial divisions have appeared to promote municipal cooperation. Nevertheless, these new structures seem to be unable to mitigate the characteristics of a centralist state. In this article we will review the different configurations of the territorial organization of Portugal and develop a characterization of its current territorial dynamics. We will focus on the case of North of Portugal Region and its relationship with Galicia to understand the importance of Europeanization for the current regional debate.

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Full text

Introduction

1Le Portugal se situe parmi les États les plus centralisateurs et centralisés de l’Europe occidentale. Malgré la tendance observée dans beaucoup de pays européens, depuis les années 1970, de décentralisation des fonctions du gouvernement central vers un niveau de gouvernement intermédiaire, le centralisme et le municipalisme sont devenus au Portugal les deux pôles structurants des processus de décision politique (Ferrão, 2016). Ce centralisme est une caractéristique historique de l’État dont le maintien s’est avéré souhaitable pour les différents régimes gouvernementaux auxquels le Portugal a été soumis. Avec l’avènement du régime démocratique, il y a eu en 1974 des modifications significatives dans l’organisation territoriale. La Constitution de la République, approuvée en 1976, créa les régions autonomes des archipels de Madère et des Açores et vint renforcer le pouvoir local par la création d’autorités locales au niveau municipal et inframunicipal, les paroisses, qui devinrent des organes élus directement par la population. Cette même Constitution reconnaît également la nécessité de créer des régions administratives au Portugal continental. En 1988, un référendum a été organisé sur la régionalisation du pays et le « non » l’a emporté malgré quelques critiques sur la façon dont le débat fut conduit.

2La régionalisation promise et planifiée par la démocratie est donc restée sans réponse jusqu’à ce jour. Néanmoins, aussi bien les règles à l’intérieur de l’Union européenne que les défis imposés par le système économique en vigueur ont contraint à chercher des solutions qui remplacent l’inexistence d’un niveau de gouvernement régional. Il en résulte que lors des dernières décennies, le mouvement associatif municipal a été renforcé et des structures subétatiques qui génèrent une diversité de niveaux territoriaux avec différentes configurations et compétences ont été créées. Aujourd’hui, le Portugal possède un réseau très dense et complexe de structures supramunicipales qui, en plus de générer une fragmentation de l’organisation territoriale, ne semble pas atténuer les caractéristiques d’un État centralisateur. Les écarts socio-économiques persistants du pays se sont aggravés. Le littoral, économiquement et socialement dynamique, tout particulièrement dans les zones de Lisbonne et Porto, contraste avec un intérieur plus déprimé.

3Le XXIe gouvernement constitutionnel portugais est entré au pouvoir en 2015 et, après 100 jours de gouvernement, a déclaré que la décentralisation des pouvoirs est « la pierre angulaire de la réforme de l’État », s’avérant fondamentale pour renverser la situation de l’intérieur du pays (Matos, 2015). En août 2018, la loi-cadre de la décentralisation fut adoptée dans le but de transférer des compétences de l’État central vers les collectivités locales et les communautés intermunicipales. Cela a donné lieu à une nouvelle phase dans le débat autour de l’organisation de l’État au Portugal et a permis, 20 ans après le « non » à la régionalisation, de remettre en débat la nécessité d’un échelon régionale dans l’organisation territorial du pays. Ce débat a été particulièrement animé dans le Nord, avec l’organisation de rencontres et la présence de personnalités représentatives de la région défendant la régionalisation. En raison des structures territoriales qui avaient été créées par suite du processus d’européanisation, des unités territoriales supramunicipales et interrégionales qui jouent actuellement un rôle principal se sont consolidées. Cette même européanisation a également permis la création de structures de coopération transfrontalière qui, dans le cas du Nord, se développent tout particulièrement avec la communauté autonome espagnole de Galice. Ces nouvelles territorialités que le projet européen a suscitées dans le Nord du Portugal sont présentes dans les discours à faveur d’une plus grande autonomie régionale. Les discours soulignent d’une part le meilleur niveau socio-économique que le Nord pourrait avoir atteint s’il avait eu un plus grand pouvoir de décision, d’autre part le fait que plus d’autonomie régionale permettra d’améliorer les résultats déjà positifs que la coopération transfrontalière a engendrés ces dernières années.

4Considérant, dans cet article, que les régions résultent d’un processus historiquement contingent (Pred, 1984), nous passerons en revue les principales configurations subétatiques du Portugal, suivies par les différents régimes politiques qui ont gouverné le pays. Cette perspective historique permettant d’un côté de comprendre les fondements de l’organisation actuelle de l’État et d’un autre de comprendre la complexité de la carte régionale portugaise. La revue des articles précédents concernant la diversité socio-économique et culturelle du pays servira également de base pour comprendre les principaux arguments utilisés dans le débat en cours sur la décentralisation. Nous nous centrerons particulièrement sur le cas du Nord du Portugal. Tout d’abord parce qu’outre le fait que cette région fait partie des territoires les plus pauvres d’Europe, c’est une région marquée par de forts écarts et également parce que les structures qui ont été développées à travers le processus d’européanisation ont été fortement présentes lors des débats sur le processus de réorganisation de l’État. Pour que nous puissions comprendre les lignes directrices de ce débat, nous réviserons également des documents politiques et sources journalistiques sur le positionnement des organismes et des personnalités institutionnelles, disponibles sur le web jusqu’en avril 2019. Nous terminerons par l’identification des principaux défis auxquels le processus de décentralisation portugais est confronté par une réflexion sur ses perspectives d’avenir.

I – L’évolution des divisions régionales du territoire

5Les premières références existantes de ce que l’on peut appeler une division régionale du Portugal nous ramènent au xiiie siècle, pendant le règne de D. Dinis. Bien qu’aucun appareil administratif propre ne corresponde à ces délimitations, il convient de signaler que déjà à l’époque, le nom des fleuves les plus importants était déterminant pour les désignations régionales : du nord au sud, on distinguait les régions d’Entre Douro et Minho, Entre Douro et Mondego, et Entre Tejo et Odiana, dans laquelle était inclus l’Algarve (Santos, 1985). Néanmoins, il nous faudra avancer jusqu’au xve siècle pour trouver des références plus proches des divisions subétatiques qui sont arrivées jusqu’à nos jours : Entre Douro et Minho, Trás-os-Montes, Beira, Estrémadure et Entre Tejo et Odiana (Ribeiro, 1987). Pendant le xixe siècle, avec l’avènement du libéralisme au Portugal, une organisation territoriale structurée est mise en place, mettant particulièrement l’accent au niveau de l’État (Oliveira, 1996 ; Teles, 2016). Le décret qui divise le Portugal continental en huit provinces, avec les respectifs districts et municipalités, date de 1826, à savoir : Minho, Douro, Trás-os-Montes, Estrémadure, Além Tejo, Beira Baixa, Beira Alta et Algarve. Cette organisation était marquée par une logique centralisatrice, inspirée de l’organisation administrative napoléonienne et, par conséquent, les provinces étaient de simples circonscriptions électorales sans aucune expression politique et administrative (Claudino, 2006 ; Magone, 2010). Malgré tout, cette réforme n’a pas perduré et fut remplacée en 1836 par une nouvelle réforme qui a fait disparaître les provinces et qui a divisé le territoire continental en 17 districts – structures qui ont survécu jusqu’à nos jours – et qui étaient, à leur tour, divisés en municipalités (Claudino, 2001). Le critère principal pour la division du territoire en districts était d’obtenir des structures administratives d’une dimension similaire, ignorant les traditions territoriales précédentes (Claudino, 2006).

6L’implantation de la république au Portugal en 1910 promettait la mise en place d’une nouvelle configuration administrative du pays, étant donné l’influence du fédéralisme dans les mouvements républicains. Malgré la croyance que ce changement de régime viendrait remplacer le centralisme politique et administratif de la monarchie constitutionnelle par une décentralisation administrative, ce ne fut pas le cas. La république apporta à peine quelques modifications au niveau de la logique administrative déjà en place (Costa Ferreira, 2005). Ainsi, la nouvelle carte administrative, telle que nous pouvons l’observer sur la figure 1, se fit à nouveau sous forme de provinces qui, à leur tour, étaient divisées en districts. Ces mêmes districts possédaient des services propres tels que des écoles, bibliothèques et centres sanitaires (Oliveira, 1996). En 1928, la Ire République du Portugal fut remplacée par la dictature autoritaire de l’Estado Novo de Oliveira Salazar et, en 1936, un nouveau code administratif de l’État fut approuvé. Il détermina que la division administrative du pays se composerait de provinces qui, en tant que structures dotées d’autorités locales supérieures, seraient dotées d’organes exécutifs et consultatifs (Melo, 2009). La nouvelle carte administrative divise le Portugal continental en 11 provinces, dont le découpage se base sur les travaux du géographe Amorim Girão publiés entre 1927 et 1930, préservant également la division en districts, divisés à leur tour en municipalités et paroisses (fig. 1). Cette réforme du code administratif vint accentuer la centralisation de l’État et a dépouillé les structures municipales de tout pouvoir (Fernandes, 2016). Les cartes avec ce type de configurations sont encore présentes aujourd’hui dans les livres scolaires qui caractérisent le territoire portugais, même après l’abolition légale lors de la révision constitutionnelle en 1959 (Fernandes, 2017). Cette même révision élimine la province et attribue davantage de pouvoirs aux districts, devenant une figure juridique d’autorité supracommunale.

Figure 1 – L’évolution des divisions régionales du Portugal : a- divisions de province de la Ire République (1914) ; b- divisions de province de l’Estado Novo (1936) ; c- régions de planification et leurs districts (1969)

Figure 1 – L’évolution des divisions régionales du Portugal : a- divisions de province de la Ire République (1914) ; b- divisions de province de l’Estado Novo (1936) ; c- régions de planification et leurs districts (1969)

Source : Gusman à partir de Santos, 1985

7En 1969, alors que le pays vivait encore sous la dictature, une nouvelle division subétatique fut instaurée à des fins de planification économique et des régions de planification furent créées à partir de l’agglomération de l’ajout de districts. Tel que nous pouvons le voir sur la figure 1, le Portugal continental fut alors divisé entre le nord, le centre, Lisbonne et le sud. Ces régions furent dotées de commissions de planification régionale, un organe strictement consultatif qui garantissait les fonctions d’étude et de consultation pour le compte des organismes décisionnaires centraux (Santos, 1985). Melo (2009) raconte qu’elles étaient simplement considérées comme des régions-cartes et jamais comme des régions administratives. Et pourtant, elles vont former la base des divisions administratives régionales du xxie siècle.

8Avec la fin de la dictature de l’Estado Novo et l’arrivée du régime démocratique en 1974, une nouvelle Constitution de la République fut adoptée et vint apporter de nouveaux changements dans l’organisation administrative de l’État. Le plus important fut la création des régions autonomes des archipels des Açores et de Madère et l’attribution du statut d’autonomie ainsi que l’octroi d’une nouvelle légitimité démocratique pour les municipalités et les structures sous-municipales, les paroisses. En ce qui concerne l’organisation régionale du Portugal, la nouvelle Constitution approuva la création de régions administratives démocratiquement élues qui viendraient remplacer les districts, structures à caractère transitoire jusqu’à la création effective des régions (Santos, 1985). En 1979, on fit appel aux divisions créées en 1969 en tant que régions-cartes et les commissions de coordination régionale (CRR) furent créées avec quelques modifications sur la carte, uniquement dans la partie sud du pays. Ces structures avaient pour objectif de soutenir techniquement les municipalités et d’exercer les fonctions de coordination entre les différents niveaux administratifs (Fernandes, 2016). Cette division sera celle que l’on utilisa en 1986, après l’entrée du Portugal dans la Communauté économique européenne (CEE), pour définir les unités territoriales statistiques subétatiques du niveau II de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS II). Ces mêmes NUTS II sont divisées en NUTS III, 28 unités ou groupements de plusieurs municipalités (fig. 2). L’instabilité de la carte régionale portugaise contraste avec la stabilité des municipalités en matière d’unités territoriales vu que les municipalités ont été les structures d’organisation territoriale qui ont le mieux résisté au fil du temps. Certains auteurs accordent à ces structures une existence antérieure à l’État (Carvalho, 2011). Au Portugal, le pouvoir central et le pouvoir local sont les deux pôles structurants dans les processus de décision politique, ce qui fait que son système politique et administratif est fortement bipolaire (Ferrão, 2016).

Figure 2 – Nomenclatures des unités territoriales statistiques II et III (2013)

Figure 2 – Nomenclatures des unités territoriales statistiques II et III (2013)

Source : Gusman à partir de ec.europa.eu (consulté le 19/04/2019)

II – Les dynamiques territoriales en cours

9Le Portugal occupe un territoire de 92 212 km2 sur lequel résident 10,3 millions de personnes (PORDATA, 2019). Malgré sa petite taille et une certaine stabilité de ses frontières depuis qu’a été signé, en 1294, le traité d’Alcañices entre le Portugal et l’Espagne, c’est un territoire où la diversité s’exprime à différents niveaux, non seulement économique mais aussi social et culturel. En commençant par la question économique et sociale, depuis plusieurs décennies, le pays montre une très forte dichotomie entre la côte urbaine, dense et dynamique, et l’intérieur rural en déclin (Noronha, 2011). Malgré les améliorations des conditions de vie enregistrées au Portugal au cours des dernières décennies, ces écarts territoriaux persistent. Cette réalité reste présente dans le diagnostic territorial réalisé dans le cadre du Programa Nacional para a Coesão Territorial (Unidade de Missão para a Valorização do Interior, 2016). Ce même rapport montre un pays polarisé entre le dynamisme économique, social et démographique des zones métropolitaines de Porto et Lisbonne, et les problèmes de vieillissement de la population, une augmentation du chômage dans la plupart du territoire national. Dans un pays où à peine 33 % de la population réside dans des zones considérées de l’intérieur, qui représentent 81 % du territoire, la situation de fragilité de ces territoires est très préoccupante (Antónia et Almeida, 2018).

10En ce qui concerne la culture, à laquelle on associe la question identitaire, elle est bien évidemment fortement marquée par l’idée de l’existence d’une nationalité séculaire, directement liée à l’existence d’une des frontières étatiques les plus anciennes d’Europe et, par conséquent, une identification parfaite entre l’État et la nation (Braga da Cruz, 1992). En outre, sa connexion culturelle et territoriale est garantie par l’existence d’une langue commune avec des limites géographiques bien définies, par l’absence de conflits culturels, ethniques ou religieux, mais aussi alimentée par la force des mythes historiques (Sousa, 2018). Cette même cohésion semble parfois occulter une diversité culturelle évidente dans le paysage (Pinto-Correia, Menezes et Barroso, 2014) et qui est soulignée par des géographes (Ribeiro, Lautensach et Daveu, 1989), des historiens (Mattoso, 2003), des anthropologues (Pina Cabral, 1991) entre autres. L’existence, selon Claudino (2006), d’une polysémie d’identités au Portugal a été ignorée par le pouvoir central qui dessine et redessine des configurations régionales considérées appropriées. Le résultat de tout ceci est un territoire polarisé où la capitale, Lisbonne, assume le rôle principal au niveau culturel, administratif et économique.

11Malgré la diversité territoriale, le Portugal continue d’être gouverné en suivant une logique centralisatrice, contestée depuis plusieurs décennies par différents agents territoriaux. Ainsi, et conformément à la Constitution de la République, en 1998, un référendum a été organisé sur la régionalisation du Portugal continental. Après plusieurs modifications, la carte proposée dans le référendum divisa le Portugal continental en huit régions administratives qui, dans la plupart des cas, ne correspondaient pas à une division régionale déjà existante. La plupart de la population fit le choix de s’abstenir et le « non » l’emporta avec 68 % des votants (López-Davalillo Larrea, 2012). Les auteurs Baum et Freire (2001) considèrent que le taux élevé d’abstention à ce référendum peut s’expliquer, d’une part, par les profondes divisions au sein du parti au gouvernement de l’époque et qui défendait la régionalisation, d’autre part, par son incapacité à conduire le processus et, surtout, par la carte proposée.

12Suite au rejet du référendum, le débat sur la régionalisation du Portugal continental entra dans une sorte d’état d’hibernation, vu qu’il est resté en dehors de l’agenda politique pendant plusieurs années (López-Davalillo Larrea, 2012). Néanmoins, l’organisation du système administratif portugais souffrit plusieurs modifications pendant les 20 dernières années. Ces modifications ont été le résultat, d’une part, du fait que le pays se trouve dans l’espace communautaire de l’Union européenne et d’autre part de la consolidation et du renforcement du pouvoir local en démocratie. Les structures régionales existantes, les CCR déjà mentionnées, continuent d’être des structures non-choisies par la population, dépendantes du pouvoir de l’administration centrale (Syrett et Silva, 2001). Plus tard, elles sont devenues les commissions de coordination du développement régional (CCDR), structures qui soutiennent l’intégration du développement local et régional. Suite à l’arrivée des fonds communautaires dans le pays, ces structures ont assumé des tâches dans la gestion et la planification des fonds structurels européens à travers les programmes opérationnels régionaux, en plus d’être à la tête des programmes INTERREG de coopération territoriale (Antunes et Magone, 2018). Bien que ces structures fussent responsables de la préparation et du suivi des programmes de développement régional, le dernier mot revint toujours au gouvernement central situé à Lisbonne (Seabra, 1992). En même temps, le mouvement des associations municipales a été encouragé. Ont été créés, entre autres, les cabinets de soutien technique pour des groupements de municipalités, les GAT, considérés comme des organes de contact, de coordination et de dialogue entre l’administration centrale et le pouvoir local, et dont la configuration territoriale était basée dans les NUTS III (Barreto, 1984). Ces structures seront à l’origine des zones métropolitaines de Porto et Lisbonne, ainsi que des autres unités territoriales appelées communautés intermunicipales (CIMs) [Santos Simões, 2016]. Par conséquent, la carte des références supramunicipales du Portugal devient plus dense et complexe, créant une fragmentation de l’organisation territoriale (Ferrão, 2016). Les niveaux d’intervention se superposent entre les directions régionales (santé, éducation, etc.), les districts (à des fins électorales, d’organisation de la protection civile, etc.), les commissions de coordination régionales (qui pèsent dans la gestion des fonds communautaires), les zones métropolitaines et CIMs ainsi que les associations des municipalités dans leurs différents domaines d’action.

13Nombreux sont ceux qui indiquent que la complexité de l’organisation territoriale du pays et l’inexistence d’un niveau régional légitime sont les causes du creusement des écarts entre les territoires. En 2008, un rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) attirait l’attention sur la nécessité pour le Portugal d’adopter une meilleure politique et un meilleur mécanisme de gouvernement régional pour compenser les dissymétries si marquées de son territoire. Dans le programme du XXIe gouvernement, en place depuis 2015, il est fait mention du besoin de transformer le modèle de fonctionnement de l’État à travers la décentralisation de compétences (Governo de Portugal, 2015, p. 87). De même, le programme national de réformes (Governo de Portugal, 2017) mentionne que cette même décentralisation passe par la démocratisation des CCDR, par un renforcement de la coopération et des compétences des collectivités locales. Dans ce suivi, en 2018, la loi-cadre de décentralisation, qui ouvre une phase dans le débat sur l’organisation de l’État, est approuvée. Conformément à cette même loi-cadre (Lei-Quadro no 50/2018, 16 août), « c’est le cadre pour le transfert de compétences vers les collectivités locales et vers les entités intermunicipales, rendant concrets les principes de subsidiarité, de décentralisation administrative et d’autonomie du pouvoir local ». En vue de la mise en œuvre de manière progressive jusqu’en 2021, cette loi va transférer des compétences initialement conservées par l’État central dans les domaines tels que l’éducation, la santé, la justice, le logement, entre autres, vers les autorités locales et les CIM. Néanmoins, ce processus de décentralisation a rencontré plusieurs embûches au niveau de sa mise en œuvre. Des 278 municipalités existantes au Portugal, 62 % d’entre elles ont accepté de nouvelles compétences mais seulement 39 % ont accepté la totalité de ces nouvelles fonctions (Lusa, 2019a). Les principales embûches rencontrées dans ce processus font référence, d’une part à la difficulté des collectivités locales et des CIM d’assumer ces fonctions du fait d’un manque de capacité financière et technique, et d’autre part à la faible dimension territoriale et démographique de certaines municipalités pour pouvoir assumer certaines de ces fonctions.

III – La région Nord : dynamiques internes et européanisation

14La région Nord du Portugal correspond au territoire le plus au nord du pays et à une NUTS II dotée d’une commission de coordination et de développement régional du Nord (CCDRN), de sept CIM et d’une zone métropolitaine (fig. 2). D’après les données de 2017, c’est la région où habite près du 35 % de la population résidante au Portugal, 3,6 millions de personnes (INE, 2018). Cette région est responsable du 37 % des exportations nationales et du 28,3 % du PIB de l’économie nationale, puisqu’elle abrite certains des territoires les plus industrialisés du pays et qui se consacrent spécialement et traditionnellement à la production du textile, vêtements, chaussures et mobilier et plus récemment des composants pour automobiles (Commission européenne, 2017). Néanmoins, c’est aussi une zone marquée par les difficultés économiques. Elle possède un PIB par habitant de 18 700 €, situé environ 15 % en-dessous de la moyenne nationale, et de fortes disparités entre la zone métropolitaine de Porto et certains territoires adjacents qui présentent un dynamisme économique et démographique puissant et une zone intérieure en cours de dépeuplement et de dévitalisation (CCDRN, 2013).

15L’entrée du Portugal et de l’Espagne dans l’ancienne CEE en 1986 apporta d’importantes modifications dans cette région au niveau territorial puisque, surtout à partir de 1992, le processus d’effacement des frontières ibériques permit aux frontières politiques et militaires de perdre leur sens (Lois González, Escudero Gómez et Gusman, 2019). Comme cela a été mentionné en expliquant les compétences des CCDR, la CCDRN a été chargée de la gestion des fonds structurels européens de la politique de cohésion. Ces stimuli européens ont permis aux CCDR de combattre de nombreuses limitations imposées par l’organisation territoriale du Portugal, bien que ce type de structures continue d’agir avec un manque de reconnaissance et de légitimité politique et administrative (Antunes et Magone, 2018). Un autre des problèmes auxquels sont confrontés les CCDR est le fait de ne pas avoir de voies de représentation pour les intérêts régionaux au sein de l’Union européenne, vu que ne s’agissant pas de structures directement élues par la population, elles ne sont pas représentées au sein du Comité des régions de l’Union européenne. Néanmoins, une nouvelle réalité qui a impliqué l’intégration européenne pour les CCDR est la possibilité de créer des structures de coopération avec d’autres régions, intra et transfrontalières. Ceci signifia pour la région Nord la possibilité de créer des structures officielles de coopération avec la communauté autonome de Galice, stimulées par les fonds de soutien européens pour la coopération transfrontalière car la plupart des mesures incitatives financières passaient par le programme INTERREG (Oliveras González, Guimerà et Perkmann, 2010).

16La première structure de coopération ibérique, la communauté de travail de Galice et du Nord du Portugal est née en 1991 et en 2008, le groupement européen de coopération territoriale Galice-Nord du Portugal, connu habituellement sous le nom d’eurorégion de Galice et du Nord du Portugal. Le Nord du Portugal a également développé des structures de coopération avec la communauté autonome de Castille-León, bien que le projet avec la Galice soit devenu l’une des eurorégions les plus « naturelles » de l’UE vu qu’elle unit des territoires avec de nombreuses affinités historiques, linguistiques et culturelles (Salvador, Simões et Charles, 2013). Aujourd’hui, la coopération n’a pas seulement lieu à l’échelle régionale mais également locale. Ces dernières années, des eurovilles ont été créées, comme celles de Chaves – Verín, Tui – Valença, Salvaterra – Monçao et Vila Nova de Cerveira – Tomiño (fig. 3) qui sont des structures de coopération pour partager des services, activités, projets et développement d’initiatives d’ensemble. Elle est considérée comme la région transfrontalière avec les meilleurs niveaux d’intégration économique sur toute la frontière entre le Portugal et l’Espagne, où les flux d’investissement, le commerce et la mobilité professionnelle sont les plus intenses (Pires et Nunes, 2017). Il existe actuellement une si grande facilité pour traverser la frontière et une si grande dynamique entre les territoires transfrontaliers qu’en 2015, près de 48 % des véhicules automobiles qui sont passés par la frontière entre le Portugal et l’Espagne l’ont fait à partir des passages existants dans cette eurorégion (Ministerio de Fomento, 2017). Bien que la population de ces territoires ait une connaissance limitée en ce qui concerne le projet institutionnel qui soutient l’eurorégion, comme l’indique Trillo-Santamaría (2014), la vitalité de cet espace est un bon exemple de comment les réseaux de relations économiques et sociales peuvent dépasser les frontières nationales.

Figure 3 – Eurorégion de Galice-Nord du Portugal et les eurovilles

Figure 3 – Eurorégion de Galice-Nord du Portugal et les eurovilles

Source : Gusman à partir de ec.europa.eu (consulté le 19/04/2019)

17Le dynamisme généré par la disparition de la frontière entre le Nord du Portugal et la Galice a marqué les débats existants sur l’actuel processus de décentralisation et de régionalisation au Portugal. La Galice est devenue très présente dans les discours des agents territoriaux avec un certain pouvoir institutionnel dans la région Nord du Portugal autour de la nécessité de créer des régions avec une légitimité et une autonomie dans la prise de décisions. D’une part, la Galice est montrée comme exemple de ce que cette région portugaise pourrait devenir en termes socio-économiques si elle jouissait d’une autonomie régionale puisque la communauté autonome de Galice présentait de pires conditions au départ et a aujourd’hui amélioré ses indicateurs par rapport à ceux du Nord du Portugal. D’autre part, le fait que le dialogue entre la Galice et le Nord se fasse au travers d’agents territoriaux porteurs de légitimités différentes – du côté de la Galice, le président de la Xunta de Galicia, élu par la population et président de la communauté autonome et du côté portugais, le président de la CCDRN, qui est nommé par le gouvernement central et qui n’a aucune autonomie quant à la prise de décision – est l’un des sujets auxquels on fait référence de manière récurrente dans les discours actuels sur la régionalisation. Il est considéré que cette différence de légitimité entre les deux organes et la dépendance de la CCDRN du pouvoir central de Lisbonne porte préjudice au potentiel de cette eurorégion (Coentrão, 2019). De plus, d’après Trillo-Santamaría (2014), pour les agents territoriaux du Nord du Portugal, l’eurorégion est vue comme une façon de réduire la dépendance de Lisbonne. Lors de la conférence « Décentraliser l’État, renforcer les régions » organisée par la CCDRN en mars 2019, qui a réuni les voix les plus importantes du débat régional, l’un des orateurs invités fut le président du gouvernement régional de Galice, Alberto Núñez Feijóo (CCDRN, 2019).

18La régionalisation est, pour beaucoup d’agents territoriaux, fondamentale pour que la région puisse répondre aux besoins actuels de leurs territoires, comme nous pouvons le lire dans le mémorandum signé par 100 personnalités représentatives de plusieurs organismes du Nord.

Après avoir démontré l’inefficacité du modèle centralisateur dans le combat contre la désertification de l’intérieur et des périphéries, ainsi que pour promouvoir la correction des asymétries et de la cohésion territoriale, pendant les 45 ans d’une politique de plus en plus centralisatrice que le pays a vécu, le moment est venu d’introduire un modèle d’organisation administrative qui respecte les différences, qui mette en valeur ce qui est endogène, qui ait les conditions nécessaires pour corriger les erreurs passées et promouvoir la discrimination positive et qui ait la force que lui apporte la légitimation par le vote. (Lusa, 2019b)

19Malgré le début du processus de décentralisation et des débats engendrés, le pays débat encore sur quelle est la meilleure façon d’adapter l’État au territoire et comment procéder à la délimitation des fonctions des structures.

IV – Les défis et les perspectives futures sur la question régionale

20En observant les dynamiques internationales, les États se sont vus dans l’obligation d’organiser et redistribuer le pouvoir aux niveaux sous-nationaux, régionaux et locaux, ainsi qu’aux niveaux supranationaux, créant des processus d’une nouvelle territorialisation (Brenner, 1999). Au Portugal, bien que l’on apprécie la tendance à renforcer les pouvoirs des échelles subétatiques, le fait qu’aucun pas n’ait été fait vers une régionalisation complète pose plusieurs problèmes. Par conséquent, le développement actuel du processus de décentralisation de l’État implique une complexité telle qu’elle a conduit à la création d’une commission indépendante pour la décentralisation (CID) qui se compose de « spécialistes au mérite reconnu, nationaux ou internationaux… » dont la fonction est « d’évaluer et proposer un programme de décentralisation de la localisation des organismes et services publics… » (Assembleia da República, 2018a). Bien que les résultats de cette évaluation ne soient pas connus à ce jour, le débat posé met en avant certains défis qu’il convient de souligner.

21Le fait que le Portugal soit un pays de petite taille a toujours été un argument de poids pour la perpétuation du centralisme portugais, vu que la proximité peut justifier le fait de concentrer la décision en un seul point. Néanmoins, le passage en revue que nous faisons en cet article met en évidence que le Portugal est un pays avec une grande diversité de réalités territoriales. Par ailleurs, il semble que les écarts économiques et sociaux ont augmenté sous le modèle de l’État unitaire centralisateur choisi ces dernières décennies. Cela se voit également dans les raisons de la création de la CID : « Le Portugal est identifié comme l’un des pays de l’Union européenne avec le profil le plus centralisé et centralisateur. […] Cela compromet le processus de développement équilibré des différents territoires, cristallise les inégalités, nous éloigne de ceux les plus progressifs et socialement plus justes de l’Union européenne » (Assembleia da República, 2018b).

22Comme l’a révélé le passage en revue, l’un des principaux défis que pose une éventuelle régionalisation du Portugal continental est la définition des délimitations régionales et l’attribution de fonctions respectives. Comme nous avons pu le voir au cours de cet article, ni la structure administrative actuelle du pays, ni le mode selon lequel elle a été modelée au cours des derniers siècles ne sont parvenus à répondre à la question sur la meilleure solution pour la carte régionale. La diversité économique, sociale et même culturelle et identitaire du pays, ainsi que les changements constants qu’a subi son organisation interne, ont créé différentes dépendances et ne permettent pas la consolidation nécessaire d’espaces politiques à l’échelle régionale. C’est-à-dire que l’instabilité de la carte organisationnelle fait qu’il existe difficilement des structures capables de mobiliser des projets territoriaux avec une base historique et culturelle.

23Au Portugal, le transfert de pouvoirs pour les instances supra étatiques, surtout en relation avec les projets de l’Union Européenne, a également eu un impact sur la territorialisation régionale du pays. D’après l’analyse faite par les auteurs Antunes et Magone (2018), ce processus d’européanisation a transformé l’organisation du pays, vu qu’il a favorisé l’apparition d’initiatives de coopération entre l’État, les autorités régionales et les agents territoriaux européens, et a permis que le niveau régional gagne en autonomie. Nous considérons important de souligner que les expériences de coopération transfrontalière ont également transformé l’organisation de l’État, surtout si nous prenons en considération le fort dynamisme institutionnel, économique et social développé par l’eurorégion de Galice et du Nord du Portugal et la façon dont elle est entrée dans le débat. Bien que le résultat du processus de décentralisation soit toujours incertain, nous considérons qu’il y a des questions qui continueront de marquer le débat : les écarts et diversités territoriales, le niveau de légitimité des instances intermédiaires existantes et les dépendances intra et transfrontalières qui ont été créées. Son développement est continu et mérite une analyse plus attentive dans le futur.

Conclusion

24Les configurations administratives supramunicipales du Portugal ont subi des changements constants au cours des dernières décennies, aussi bien dans leur forme que dans leurs fonctions, compliquant la consolidation des espaces politiques à l’échelle régionale. Malgré les différentes divisions régionales choisies par les différents régimes politiques, le centralisme apparaît historiquement comme le pôle structurant de la décision politique au Portugal, et se manifeste actuellement par une disproportion d’attributions et compétences formelles et de ressources humaines et financières entre la capitale et le reste des territoires (Ferrao, 2016). Les différentes figures administratives qui ont été créées sur le territoire ont engendré des dépendances soulignent l’importance de la dimension culturelle des projets de développement. Récemment, l’État a renforcé certaines structures supramunicipales afin de surmonter les limitations résultant de la faible dimension territoriale des municipalités du Portugal et de l’inexistence de régions administratives (Alvés Correia, 2015). Cela est venu condenser les références territoriales à l’échelle régionale, créant une carte complexe, et parfois contradictoire, des figures subétatiques, qui contribuent à la fragmentation et compliquent les processus de décision.

25Rapprocher le pouvoir central aux spécificités des régions s’avère impératif dans un pays où les asymétries s’accentuent. Il y a une conscience évidente de l’existence de besoins auxquels il est impossible de répondre au niveau local – compte tenu de son manque de taille et de l’existence d’interdépendances entre les municipalités – et dont l’État central est trop éloigné pour les résoudre. Cela est plutôt évident si nous observons la force avec laquelle le débat régional a surgi dans le pays après l’ouverture du processus de décentralisation de l’État central. Au cours de cet article, nous voyons comment la question de la cohésion territoriale, qui a été paradoxalement si souvent évoquée dans les discours contre la régionalisation, est devenue aujourd’hui ce qui semble rendre cette question incontournable. L’évolution démographique et économique du Portugal nous montre que nous évoluons vers un modèle de plus en plus bipolaire, excessivement concentré dans les zones métropolitaines de Porto et Lisbonne, et cela parce que, malgré le renforcement du municipalisme ces dernières années et l’existence d’expériences de coopération intermunicipale, ainsi que l’entrée de fonds communautaires, tout cela n’a pas été suffisant pour dépasser le centralisme traditionnel de l’administration portugaise (Baum et Freire, 2001).

26La réalité décrite s’illustre tout particulièrement dans le Nord du Portugal, où l’européanisation a permis un rapprochement de la Galice et la consolidation d’un espace eurorégional qui renforce les exigences d’une autonomie régionale. Et cela parce que cette eurorégion a établi des entités formelles transfrontalières à différents niveaux et a été capable de capter des financements pour des projets d’ensemble, augmentant la capacité institutionnelle des agents de ces territoires, sur la même ligne que ce que mentionne Noferini, Berzi, Camonita et al. (2019). La coopération transfrontalière entre le Nord du Portugal et la Galice est aujourd’hui un bon exemple d’articulation économique, sociale et également culturelle, capable de surmonter le poids du pouvoir central, et elle se retrouve à plusieurs niveaux. Il est prévisible qu’une plus grande autonomie des institutions portugaises conduise à un espace eurorégional encore plus consolidé. Cela pourrait permettre à l’eurorégion de passer à une nouvelle phase de coopération capable de rapprocher le projet eurorégional du quotidien des populations de ces territoires.

Ce travail a été financé par une bourse de doctorat (Réf. SFRH/BD/131392/2017) attribuée par la Fondation pour la science et la technologie (FCT), Portugal.

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Electronic reference

Inês Gusman, “Les configurations régionales du Portugal : où se situe le Nord ?”Sud-Ouest européen [Online], 48 | 2019, Online since 09 January 2020, connection on 14 June 2021. URL: http://journals.openedition.org/soe/5739; DOI: https://doi.org/10.4000/soe.5739

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Inês Gusman

Instituto Universitario de Estudos e Desenvolvemento de Galicia (IDEGA), Universidade de Santiago de Compostela et Centro de Estudos em Geografia e Ordenamento do Território (CEGOT), Universidade do Porto, ines.gusman@gmail.com.

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