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Le rôle des transports dans la construction d’une nouvelle légitimité régionale : le cas de l’Occitanie

The Role of Transport in Building of a New Regional Legitimacy: The Case of the Occitania Region
El papel del transporte en la construcción de una nueva legitimidad regional: el caso de la Región de Occitania
Bruno Revelli
p. 41-54

Résumés

Depuis les premiers schémas régionaux de transports en 1973 et à mesure que se sont renforcées leurs compétences en matière de transport, les régions françaises n’ont eu de cesse de mobiliser le transport ferroviaire pour renforcer leur légitimité. La fusion régionale du 1er janvier 2016 repose la question de ces organisations. Ce besoin d’une nouvelle légitimité est évalué en mobilisant différents types de discours et notamment une procédure de consultation régionale menée par la région Occitanie. Dans un contexte de fusion régionale contestée, la région s’appuie sur cette compétence pour incarner un nouvel équilibre territorial dont les acteurs locaux sont finalement peu soucieux.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Solidarité et renouvellement urbain.

1Officielle depuis le 1er janvier 2016, la nouvelle carte des régions induit des changements importants dans la mise en œuvre des politiques qui relèvent de leurs grands domaines de compétence. Dans celui des transports, lequel est aussi lié aux compétences en matière économique et d’aménagement du territoire, elle repose principalement sur le statut d’autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs (AOT) acquis en 2002 avec la loi SRU 1 par le biais d’une contractualisation avec l’opérateur national, la SNCF, et avec l’État dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER). Ces dernières années, plusieurs régions françaises ont fait preuve d’un fort volontarisme sur cette question en participant à des financements d’infrastructures, aussi bien sur leur réseau secondaire que dans le cadre de projets de lignes à grande vitesse (LGV). Ce faisant, elles sont allées au-delà du champ de leurs strictes compétences, comme ce fut le cas en Midi-Pyrénées avec le plan rail (2007-2013), représentant un investissement de 830 millions d’euros dont 500 millions apportés par la région.

  • 2 Nouvelle organisation territoriale de la République, elle a été votée le 7 août 2015. Elle redéfini (...)
  • 3 Régions de France, 2017.

2Avec la loi NOTRe 2 ce champ de compétence s’est élargi et englobe désormais les transports départementaux par autocar, les transports scolaires et fait de la région le chef de file de l’intermodalité. À l’échelle nationale, les transports constituent le premier poste de dépense des régions, à hauteur de 25 % de leur budget total 3. Les transports jouent donc un rôle essentiel en matière de visibilité des politiques régionales, ce qui se retrouve fréquemment dans les couleurs et logos arborés par les matériels roulants, qu’ils soient ferroviaires ou routiers.

3Ce lien entre le développement d’infrastructures de transports et l’affirmation de territoires institutionnels a été travaillé par de nombreux chercheurs dans des perspectives historiques comme géographiques (Braud et Labrousse, 1976 ; Marconis, 1986). Dans l’article « transport », le Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés (Lévy et Lussault, 2013) affirme qu’ils « soulignent les lignes de force du territoire et en autorisent le contrôle » et sont porteurs de forts « investissements symboliques ». On comprend mieux pourquoi les régions, institutions jeunes à la recherche de légitimité face à des collectivités territoriales plus anciennes, n’ont cessé de renforcer leurs interventions dans ce domaine et en ont fait un axe majeur de leur politique de communication. Dans sa thèse, Sylvain Barone (2009) consacre une partie au « caractère légitimant des transports collectifs ». Il y affirme que le réseau de transport porte un « projet politique de construction voire d’émancipation du territoire ». Les effets de ces politiques en termes de structuration des territoires doivent cependant être nuancés dans la mesure où ils constituent bien souvent un « mythe politique » comparable à celui dénoncé par Jean-Marc Offner (1993) sur les effets attendus des infrastructures de transport.

4La régionalisation ferroviaire s’est aussi traduite par l’apparition de discontinuités au sein d’un réseau national qui n’en connaissait pas. Certaines étoiles ferroviaires ont ainsi été renforcées alors que des axes interrégionaux mineurs étaient laissés de côté (Zembri, 1997 ; Wolff, 2005 ; Vrac, 2014) ce qui entraîne un « effet frontière » entre les différentes régions (Varlet, 2010). Après plus de trois décennies de décentralisation et malgré des compétences et des budgets qui restent bien en-deçà de leurs homologues espagnoles ou allemandes, les régions françaises apparaissent désormais en mesure d’énoncer de véritables « doctrines ferroviaires » (Faure, 2007). Les politiques régionale de transports constituent dès lors un élément important de différenciation régionale.

  • 4 La notion de cohésion territoriale peut recouvrir deux sens : le premier concerne la réduction des (...)

5Depuis le 1er janvier 2016, la nouvelle carte des régions pose la question de la cohésion territoriale 4 des nouveaux ensembles issus du regroupement de plusieurs régions. Les politiques de transports peuvent alors apparaître comme des outils susceptibles d’être mobilisés pour gommer certaines discontinuités et renforcer la légitimité des nouvelles régions. C’est dans cette perspective que nous souhaitons interroger la façon dont la région Occitanie, issue de la fusion des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, mobilise cette compétence.

6Dans un premier temps, les organisations territoriales de ces deux régions avant leur fusion seront rappelées. La méthodologie utilisée s’appuie principalement sur le suivi d’une procédure de consultation régionale, dispositif qui fera lui-même l’objet d’une approche critique dans une troisième partie. Enfin, il conviendra d’analyser comment les participants et les élus régionaux se sont saisis de cette consultation pour mettre en avant ou non une mobilisation des transports comme source de cohésion régionale.

Méthodologie

7D’un point de vue méthodologique, le recul n’est pas suffisant et les données disponibles ne permettent pas encore de mesurer une évolution des offres de transport significative. Un diagnostic territorial soulignant les complémentarités et disparités des deux régions fusionnées peut aider à mieux comprendre les ressorts du manque de légitimité dont peut souffrir la nouvelle région Occitanie.

  • 5 TDIE : transports, développement, intermodalité et environnement.

8C’est ensuite à travers le suivi de la procédure de consultation des états généraux du rail et de l’intermodalité (Egrim), organisée au printemps 2016 par la région, mais aussi à partir des discours de candidats aux élections régionales dans le cadre d’une enquête de l’association TDIE 5, que l’on peut interroger le rôle des transports dans la quête d’une légitimité politique pour la région. L’analyse de cette procédure de consultation, sans équivalent à l’échelle régionale, comprend aussi bien le dispositif lui-même, le contenu des réunions que les décisions qui en ont résulté et qui ont été présentées par la région fin 2016.

9Les enregistrements réalisés lors de 19 des 38 réunions et des comptes rendus très détaillés des autres réunions constituent un matériau très riche dont l’exploitation soulevait un certain nombre de difficultés. Une typologie a été constituée afin de regrouper les intervenants en cinq grandes catégories définies à partir de leurs statuts : les élus, la sphère cheminote, les associations, les acteurs socio-économiques et les habitants. Dans un second temps, les contenus de leurs interventions seront classés selon deux niveaux de catégorisation. Sept grandes catégories ont d’abord permis de distinguer les interventions portant sur les questions des LGV, des trains Intercités, des TER, des infrastructures, du groupe SNCF, de l’intermodalité et des autres thématiques. Un deuxième niveau de classement a distingué 49 sous-catégories. Une telle démarche a permis par la suite de réaliser un traitement quantitatif à partir des 681 intervenants recensés et des 2 042 thématiques abordées.

I – Fusion ou juxtaposition régionale ?

10Parmi les fusions qui sont devenues effectives le 1er janvier 2016, celle des régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon a suscité des oppositions importantes. Elle n’est pas le fruit d’un consensus local comme en Normandie ou en Bourgogne-Franche-Comté. Elle ne permet pas non plus de dégager une organisation territoriale autour d’une métropole dominante comme c’est le cas en Nouvelle-Aquitaine ou en Auvergne-Rhône-Alpes. Son manque d’unité pose donc des questions en termes de représentations et de légitimité auprès des acteurs locaux. Le fonctionnement des transports régionaux reflète bien la difficulté que pose la fusion de deux ensembles aux configurations différentes. Si la région Hauts-de-France partage des difficultés comparables avec deux sous-réseaux distincts tournés vers Paris et Lille, l’enjeu de la cohérence territoriale paraît encore plus sensible en région Grand-Est où le défi consiste à développer des relations interrégionales jusqu’alors négligées par des réseaux de transports privilégiant les relations Nord-Sud et où la fusion a aussi été très contestée.

1. Des organisations régionales distinctes soulignées par les politiques de transports

11Vincent Adoumié (2013) dans son manuel Les Régions françaises proposait déjà en 2013 d’étudier les deux régions de façon conjointe, preuve qu’elles partageaient, à ses yeux, des caractéristiques communes autre que la proximité géographique. Il le justifiait par leurs grandes superficies, leurs peuplements relativement faibles, l’importance de leurs espaces ruraux et le dynamisme de leurs métropoles. Elles incarnaient par ailleurs « les Midis attractifs grâce à leur climat et leur qualité de vie ». On peut ajouter à ce constat des dynamiques démographiques très proches (tableau 1) et des reliefs importants (Pyrénées, Massif Central).

Tableau 1 – Caractéristiques des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées en 2014

Languedoc-Roussillon

Midi-Pyrénées

Population *

2 751 592

2 979 161

Superficie

27 376

45 348

Densité

101

66

Croissance démographique **

+ 0,90 %

+ 0,68 %

Part de la population urbaine ***

80 %

67 %

Macrocéphalie ****

2,1

12,2

* Données Insee, 2014.

** Données Insee, croissance annuelle sur la période 2009-2014.

*** Données Insee, 2014.

**** Données Insee à partir des unités urbaines, 2015.

Source : Insee, 2014

Figure 1 – Schématisation du fonctionnement des réseaux de transport ferroviaires en Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

Figure 1 – Schématisation du fonctionnement des réseaux de transport ferroviaires en Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

Source/Réalisation : Revelli

  • 6 Montpellier, Nîmes, Perpignan, Béziers, Sète et Alès.

12Ce rapprochement opéré à grand trait cache pourtant un certain nombre de disparités. La région Midi-Pyrénées apparaît nettement plus grande et plus rurale que sa voisine (tableau 1). C’est surtout au niveau de leurs systèmes urbains qu’elles se distinguent. Une étude menée par l’INSEE et l’agence d’urbanisme de Toulouse (Aua/T) montre ainsi que les aires urbaines de l’Occitanie forment « deux grands réseaux adossés » (Aua/T et Insee, 2017). La macrocéphalie du réseau toulousain est écrasante avec un indice de primatie de 12 contre un indice de 2 pour la région Languedoc-Roussillon. Par ailleurs, c’est l’ensemble de la hiérarchie des villes du Languedoc-Roussillon qui apparaît plus équilibrée avec six unités urbaines de plus de 90 000 habitants 6 alors que la deuxième unité urbaine de Midi-Pyrénées, Montauban, ne dépasse pas les 80 000 habitants, soit huit fois moins que Toulouse.

13Cette hiérarchie urbaine ainsi que la position de ces différents centres urbains ont des conséquences directes sur le fonctionnement de leurs réseaux de transports respectifs organisés autour de l’offre TER et d’infrastructures anciennes. Midi-Pyrénées hérite ainsi d’un réseau en étoile centré sur Toulouse (fig. 1) qui permet une desserte de la métropole organisée autour de flux domicile-travail et une place importante accordée aux espaces périurbains. Des dessertes plus modestes irriguent les territoires plus éloignés sur des lignes à voie unique ou grâce à des services par autocar. La fréquence des relations a ainsi tendance à décroître à mesure que l’on s’éloigne de Toulouse.

14De son côté, Montpellier fait partie des rares capitales régionales qui ne dispose pas d’une position d’étoile ferroviaire. En revanche, la répartition en chapelet des principales agglomérations du Languedoc-Roussillon le long du littoral permet une desserte très dense de cet axe alors que les lignes desservant l’arrière-pays sont peu circulées. La logique dominante est ici celle de liaisons intervilles pour répondre à des motifs variés.

15Les deux régions ont donc des organisations bien distinctes, linéaire, polycentrique et à dominante urbaine côté Languedoc-Roussillon, en étoile, polarisée et soucieuse de relations ville-campagne équilibrées côté Midi-Pyrénées. À ces organisations territoriales nettement différenciées s’ajoutent de nombreuses divergences dans les politiques régionales des transports menées de part et d’autre du seuil de Naurouze (Barone, 2009 ; Wolff 2016). Pour ne parler que des aspects les plus emblématiques, le plan rail de Midi-Pyrénées n’a pas connu d’équivalent en Languedoc-Roussillon où de nombreuses lignes sont en sursis. En 2016, l’âge moyen du réseau y est ainsi de 40 ans contre 22 ans en Midi-Pyrénées (ARAFER, 2018). En matière de tarification, la politique du ticket à 1 € développée en Languedoc-Roussillon pose aussi la question de son extension à l’échelle de l’Occitanie. Au-delà de ces exemples, ce sont plusieurs décennies de cultures administratives et de priorités politiques divergentes qui doivent alors être harmonisées.

2. Découpage-collage : naissance et fusion des régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

16Les anciennes régions françaises sont issues de l’officialisation des régions au programme voulues par le gouvernement d’Edgar Faure en 1956. Leur délimitation s’est faite dans l’urgence en s’inspirant de découpages préexistants comme le découpage de Paul Vidal de la Blache de 1910 ou la carte des régions militaires (Miossec, 2008). La délimitation des deux régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon n’étais pas fondée sur les limites historiques d’anciennes provinces. La province historique du Languedoc englobait Toulouse et l’Ardèche et laissait le Roussillon de côté. Le choix du tracé de la frontière régionale a ainsi fait l’objet de plusieurs hésitations. Une première proposition regroupe l’ensemble des départements pyrénéens avec Toulouse. La particularité du grand vignoble languedocien fut finalement un critère décisif pour rattacher les départements de l’Aude et des Pyrénées-Orientales (Miossec, 2008). Il résulte de ces approximations, un certain manque de légitimité et des remises en cause multiples.

17Ce découpage administratif a ainsi fait l’objet de nombreuses critiques, beaucoup de régions étant présentées comme des ensembles artificiels et sans cohérence au moment de leur établissement. C’était le cas de Midi-Pyrénées que Bernard et Jean-Louis Kayser (1971) qualifiaient de « fausse région » du fait de la trop faible polarisation économique de Toulouse sur l’espace régional. La « préhistoire de Midi-Pyrénéees » établie par Jacques Poumarède (1991) va pourtant à l’encontre de ce constat en relevant l’existence de nombreuses structures d’animations économiques et culturelles bien avant la création officielle de la région. Cette ancienne organisation régionale autour de Toulouse avait également été relevée par Robert Marconis (1986) à propos de l’évolution du système de transports aux xixe et xxe siècles. En Languedoc-Roussillon, l’établissement du réseau ferroviaire conduisait au contraire à un « écartèlement ferroviaire » au détriment de Montpellier (Dugrand, 1963). Symbole de la faible polarisation de Montpellier au-delà de l’Hérault, en novembre 1989, l’Aude réclamait officiellement son rattachement à Midi-Pyrénées (Giband, 2005). Robert Ferras (1995), plus de 30 ans après le découpage, déplore l’artificialité et le manque de clarté des représentations véhiculées par le Languedoc-Roussillon.

18Pourtant, la séparation de deux ensembles régionaux autour des villes de Toulouse et de Montpellier apparaît très bien dans la grande majorité des 73 découpages recensés dans le travail d’Arnaud Brennetot et Sophie de Ruffray (2014). Ces travaux permettent de constater que les regroupements départementaux sont très fréquents autour de la Haute-Garonne avec l’Ariège, le Tarn, le Tarn-et-Garonne et le Lot, et autour de l’Hérault avec l’Aude, le Gard et les Pyrénées-Orientales. L’Aveyron et la Lozère ont des statuts plus incertains.

19Cela peut expliquer en partie les oppositions liées à l’annonce de la fusion régionale par Manuel Valls au printemps 2014. Le Sénat s’est en effet opposé à la fusion du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées qui a fait l’objet d’un amendement lors du vote de la loi. Le rapport du Sénat (2014) révèle ainsi une opposition véhémente de la part d’élus locaux languedociens qui parlent « d’oukase » et de mariage « contre-nature ». Certains « experts » auditionnés comme Hervé Le Bras et Patrick Le Lidec contestent également ce choix. Jean-Jacques Hyest (2016), sénateur UMP au moment du vote de la loi déclare à ce propos : « Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées nous apparaissaient comme deux régions très disparates, déjà grandes, avec deux vraies métropoles. » Un sondage de l’institut BVA réalisé pour la presse régionale (Ouestfrance.fr, 2015) révèle également que seulement 39 % des sondés de la région Occitanie se disent satisfaits de ce redécoupage, ce qui en fait la deuxième région, après le Grand Est, dans laquelle la fusion est la plus contestée.

20Ces débats sur la recherche d’un périmètre régional optimal appellent cependant à être nuancés par la multiplicité des acceptions de la notion de région et des processus d’identification qui peut se faire à cette échelle intermédiaire dont Armand Frémont faisait un espace vécu, « que l’on peut visiter sans être dérangé » (Frémont, 1976). Il faut ainsi se résoudre à l’inévitable décalage entre le « pays », sans frontière et polarisé et la « région » en tant que périmètre borné sur lequel s’exerce un pouvoir politique (Claval, 2006). Anssi Paasi (2003) distingue ainsi « l’identité régionale » (regional identity), inscrite dans les discours et les pratiques des habitants et « l’identité de la région » (identity of the region), mobilisée dans les discours institutionnels et médiatiques. Sur le long terme, agir sur les transports peut permettre l’enracinement d’une « identité régionale » en encourageant des pratiques de mobilité à l’intérieur d’un même espace mais permet aussi de diffuser une « identité de la région » à travers les supports de communication que constituent les autocars ou trains régionaux.

21Un des enjeux de la politique de transport régionale sera donc de parvenir à donner une cohérence à cette juxtaposition territoriale, à l’image de ce que l’on a pu observer dans les années 1990 et 2000 à propos des anciens découpages (Zembri 1997 ; Barone 2009).

II – Une consultation source de légitimation : les états généraux du rail et de l’intermodalité (Egrim)

  • 7 L’ère d’extension de la langue et culture occitane dépasse largement les frontières de la région ac (...)

22La question de la légitimité de ce nouvel ensemble est donc loin d’aller de soi. La région Occitanie, malgré un nom à la consonance identitaire certaine 7, procède d’un redécoupage contesté où la création d’une politique de transports constitue un défi. Le choix des transports comme objet d’une grande consultation est loin d’être anodin tant le mythe de ses effets structurants s’avère enraciné en tant que « modèle balistique de l’action publique » (Offner 2014). La « méconnaissance partagée » (Taulelle, 2017) voire l’hostilité à peine masquée entre les deux anciennes entités régionales a sans doute rendu cette consultation encore plus nécessaire afin de construire une légitimité s’appuyant sur le principe de démocratie participative.

1. Une grande consultation pour remettre à plat la question des transports et l’image de la région

23Aussitôt élue, la nouvelle majorité, avec à sa tête Carole Delga (PS), organise une grande consultation sur la question des transports. Dès le 21 avril 2016, soit moins de quatre mois après le résultat des élections, la première des 38 réunions publiques a lieu à Capdenac-Gare.

  • 8 Coalition où figurent notamment Europe Écologie et le Front de Gauche.
  • 9 La région Occitanie est concernée par l’arrivée de la LGV à Montpellier où la création d’une gare n (...)

24Les Egrim ne sont pourtant pas une promesse politique de longue date. Carole Delga n’en fait aucune mention avant le premier tour des élections. Il s’agit d’un compromis politique, noué lors de l’entre-deux-tours qui lie la candidate PS, Carole Delga, et le candidat de la liste « Nouveau Monde en commun 8 », Gérard Onesta. Ces deux listes s’opposent sur la question du soutien aux lignes à grande vitesse (LGV 9). L’annonce de la consultation est une manière de remettre cette question à plus tard. Cet enjeu, qui déborde pourtant les compétences directes de la région, devait donc figurer au cœur de la consultation.

25Le dossier de presse réalisé à cette occasion évoque le besoin de recueillir « les attentes sur les orientations d’un grand schéma régional garantissant l’attractivité et l’équilibre du territoire » (région Occitanie, 2016). Cette importance donnée à l’équilibre du territoire se retrouve dans le dispositif mis en place puisque chaque préfecture et sous-préfecture a droit à sa réunion publique. Ainsi, les participants présents dans une sous-préfecture comme Florac, 2 000 habitants, ont-ils disposé d’un temps de parole équivalent à celui des métropoles régionales que sont Toulouse et Montpellier.

  • 10 En lien avec la volonté de rouvrir la ligne « Rive droite du Rhône » (fig. 3).

26Deux exceptions sont à noter : Capdenac-Gare et Bagnols-sur-Cèze. La ville de Capdenac-Gare a été choisie comme lieu symbolique pour la tenue de la première réunion. Elle a été préférée à la sous-préfecture, Figeac, distante de sept kilomètres à peine, pour son rôle historique de nœud ferroviaire. La deuxième anomalie concerne donc Bagnols-Sur-Cèze. Cette fois, il ne s’agit pas d’un ajustement du lieu de la réunion mais bien d’une création supplémentaire 10. Enfin, là encore de manière symbolique, la série de réunion se clôt à Narbonne, un autre nœud ferroviaire qui fait la jonction entre les réseaux des deux anciennes régions. L’ordre des réunions obéit donc à des considérations symboliques qui doivent renvoyer une image de cohésion forte.

  • 11 La carte est consultable en ligne sur le site de la région Occitanie : https://www.laregion.fr/La-c (...)

27Une plaquette comportant une carte du réseau 11 a été diffusée pour l’occasion. Cette carte concerne seulement le réseau voyageur. Elle met en avant les transports régionaux, les lignes Intercités et les projets de LGV. La sémiologie utilisée, rudimentaire, ne permet pas de hiérarchiser les différentes infrastructures et les flux qu’elles sont susceptibles de transporter. Il s’en dégage ainsi l’impression d’un maillage régulier du territoire régional, les simples liaisons par autocar (en vert) ressortant autant que les projets de LGV. On note également la présence d’un tronçon LGV Toulouse-Narbonne qui est pourtant beaucoup moins avancé que les deux autres projets. Ce tracé est directement en lien avec la volonté de mieux connecter les deux ex-capitales régionales.

28Les Egrim sont ainsi l’occasion pour la région de communiquer sur l’ensemble du territoire et de véhiculer des représentations communes autour d’une région cohérente et attractive, tout en faisant écho à la consultation menée parallèlement et relative au choix du nom de la région. Les enjeux liés aux transports y sont présentés de façon à atténuer les clivages, aussi bien au sein de la majorité politique qu’à l’échelle des deux anciennes régions.

2. Un dispositif consultatif qui valorise les enjeux communs et minimise les différences

29En plus des réunions publiques, la consultation régionale s’appuie sur la diffusion d’un questionnaire et la possibilité de remettre des avis détaillés par écrit. Les réunions sont elles-mêmes introduites par un discours de présentation prononcé par un élu régional et une vidéo de cinq minutes. L’ensemble de ces supports permet de définir les priorités des élus en matière de transports régionaux. On constate que les enjeux polémiques autour du soutien aux LGV ont largement été atténués par le dispositif mis en place.

30Si les réunions elles-mêmes sont organisées en cinq grandes thématiques dont une relative aux LGV, celle-ci arrive après la question des TER et celle des trains Intercités.

  • 12 garetgv.free.fr.

31Le dossier de presse a essuyé de nombreuses critiques, notamment par le « collectif contre la gare de la Mogère » qui évoque « un dossier de presse scandaleux » : « on a bien du mal à se souvenir que c’est la polémique sur la gare TGV de Montpellier – La Mogère qui a suscité la promesse de tenir [ces réunions 12] ». Il est vrai que si la question des lignes LGV est présente, la référence aux projets de gares excentrées est systématiquement omise.

32Une vidéo de présentation précède chaque lancement de réunion (région Occitanie, 2016). Elle a vocation à orienter les débats. On y écoute une suite de témoignages d’usagers se voulant représentatifs des principaux enjeux régionaux en matière de transports. Les 17 interventions privilégient les questions de la tarification (3), des services en gare (3), dans les trains (3) et la desserte TER (3). Des enjeux pour lesquels les deux régions font face à des difficultés similaires. La thématique LGV apparaît à travers un usager qui déclare la souhaiter ardemment sur Toulouse. La controverse autour des lignes et gares LGV est donc volontairement éludée au profit de sujets moins brûlants et plus directement liés au cœur de compétence de la région.

33Le dispositif comprend également un questionnaire, élaboré par les élus eux-mêmes et dont le traitement des résultats a été confié à la Sofres. On y retrouve douze rubriques parmi lesquelles la question des LGV est présente en septième position à travers deux questions. La formulation des questions a aussi fait l’objet de critiques durant les réunions. La polémique autour de la création de gares nouvelles y est également passée sous silence.

34On retient de l’ensemble de ces dispositifs la volonté de mutualiser les enjeux de transport sur l’ensemble de la région. Ainsi, la problématique des LGV est toujours abordée sans évoquer les gares nouvelles ou une éventuelle priorisation entre les divers projets. Au contraire, les trains régionaux et Intercités, de jour et de nuit, font l’objet d’une position unifiée. La région se pose en protectrice de ces lignes menacées qui desservent les deux anciennes régions.

35Il y a donc un décalage certain entre les objectifs affichés lors de l’entre-deux-tours et la mise en place du dispositif au printemps. Les prises de parole lors des réunions se sont souvent éloignées du strict cadre prévu par le dispositif régional remettant en lumière certaines différences régionales.

3. Des prises de parole qui soulignent les différences liées à l’ancien découpage

36Depuis les premiers schémas régionaux de transports en 1973, les politiques de transports de chaque région ont suivi des trajectoires qui se sont peu à peu différenciées à mesure que leurs compétences se sont élargies. Il n’est pas question de faire ici une liste exhaustive de ces points de divergences. On peut en pointer quelques-uns qui ont trouvé écho lors des réunions. Il faut également préciser qu’à côté de ces différences, de très nombreuses thématiques ne font pas apparaître d’écarts significatifs et ont aussi été mentionnées par une large part d’intervenants. C’est le cas, par exemple, des questions d’intermodalité, de fret, de tarification ou de qualité de service.

37Le traitement des prises de parole selon les anciennes régions fait apparaître certains décalages (tableau 2). Les pourcentages correspondent à la part d’intervenants qui évoque la thématique parmi l’ensemble de ceux qui se sont exprimés dans chaque région, ne figurent que les écarts les plus significatifs.

Tableau 2 – Principaux écarts entre les taux d’évocation des thématiques selon l’ancien découpage régional

Languedoc-Roussillon

Midi-Pyrénées

Gares LGV nouvelles

22,2 %

6,2 %

Tourisme

9,1 %

4,4 %

Demande d’arrêts

8,1 %

2,9 %

Enclavement – ruralité

8,1 %

12,0 %

Défense de ligne TER menacée

6,7 %

2,1 %

Défense des trains de nuit

6,4 %

18,7 %

Fréquence (dont cadencement)

5,4 %

12,0 %

Temps de parcours

1,0 %

5,5 %

Source : Revelli

38Une première explication des écarts observés est liée aux structures géographiques et économiques propres aux deux ensembles. Ainsi, la question de l’enclavement est plus présente en Midi-Pyrénées alors que les enjeux touristiques sont plus fréquemment cités en Languedoc-Roussillon.

39Un deuxième niveau d’élucidation est lié à la localisation de certaines problématiques. Aussi, on retrouve une forte polarisation du débat sur les gares nouvelles en Languedoc-Roussillon. Les différences d’évocation des trains de nuit répondent à la même logique : les villes les plus susceptibles d’être impactées par une fermeture, neuf sur un total de onze, se situent sur le périmètre de l’ex-Midi-Pyrénées.

40Un troisième ensemble de facteurs explicatifs est lié à l’organisation des transports régionaux de part et d’autre. En Midi-Pyrénées, l’offre est structurée autour de l’accès à Toulouse dans le cadre de trajets domicile-travail avec un cadencement complet sur deux lignes, Auch-Toulouse et Latour-de-Carol/Toulouse. De nombreuses haltes ont ainsi été créées dans les espaces périurbains. Localement, les demandes sont donc plus importantes en ce qui concerne l’extension de cette offre. En revanche la demande d’arrêts est moindre. Une des conséquences de ces politiques a été l’allongement des temps de trajet entre Toulouse et les villes moyennes plus éloignées. C’est dans ces villes moyennes que la demande d’amélioration des temps de parcours est la plus forte.

41Enfin, les politiques régionales des deux entités se sont nettement distinguées sur la question du renouvellement des infrastructures. De 2007 à 2013, la région Midi-Pyrénées a en effet lancé une rénovation quasiment systématique de son réseau ferroviaire secondaire (fig. 3). En Languedoc-Roussillon, les renouvellements d’infrastructure ont été beaucoup plus ponctuels et, à la veille de la fusion, la situation de plusieurs lignes apparaissait très préoccupante. La plus grande mobilisation pour la défense de lignes TER menacées de fermeture en Languedoc-Roussillon y trouve donc une explication. Cette question des infrastructures, particulièrement clivante en ce qui concerne les politiques régionales passées de chaque région, a été omise par le dispositif régional de consultation.

42À travers ces quelques exemples, on constate que les intérêts défendus par les différents acteurs de ces réunions sont rarement pensés à l’échelle du nouveau découpage. Ils révèlent un processus de différenciation territoriale non-négligeable des politiques régionales de transports. Au-delà des explications proposées plus haut, c’est aussi à une logique beaucoup plus locale, infrarégionale, que répond la mobilisation des différents groupes d’acteurs. Cette tendance au localisme a été encouragée par le dispositif lui-même et la volonté d’organiser les réunions dans chaque préfecture et sous-préfecture régionale. Le traitement très marginal des enjeux de cohésion régionale en témoigne.

III – Créer une nouvelle cohésion régionale grâce aux transports

43Comme nous venons de le voir, les Egrim doivent constituer pour la région Occitanie une source de légitimité pour la mise en place d’une politique de transports vue comme une compétence clé pour donner une cohérence à cette fusion administrative de deux ensembles disparates d’un point de vue géopolitique, géographique et en matière de politiques de transports. L’enjeu de la cohésion régionale n’a finalement été mentionné qu’en amont et en aval de la consultation mais il est resté relativement discret lors des réunions elles-mêmes.

1. La cohésion de la nouvelle région : un enjeu présent dès les élections régionales

44Une enquête menée par l’association TDIE (2015) auprès des candidats aux élections régionales de décembre 2015 les invitait à s’exprimer sur « le rôle des services de transport de voyageurs […] dans le développement de la cohésion régionale de la nouvelle région ». Cinq candidats se sont exprimés sur le sujet en région Occitanie.

45Tous affirment que les transports régionaux doivent permettre de créer une véritable « cohésion régionale » (tableau 3). Ils évoquent ainsi le besoin d’adaptation des transports ou celui de « remailler » le territoire. Carole Delga va jusqu’à évoquer le besoin d’effacer l’ancienne frontière. On note enfin que les candidats politiquement à droite évoquent le mode routier là où ceux situés à gauche l’omettent.

Tableau 3 – Réponses des candidats aux élections régionales à l’enquête de TDIE (2015)

Candidat tête de liste

L’adaptation au nouveau découpage

Réalisations proposées

Carole Delga

Parti Socialiste

Les services de transport de voyageur ont un rôle capital dans la construction d’une nouvelle région intégrée. Ils doivent permettre d’effacer les anciennes frontières administratives.

Le renforcement des liaisons entre les deux grandes capitales régionales que sont Montpellier et Toulouse sera un axe fort de cette nouvelle politique.

Damien Lempereur

Debout la République

Notre région est extrêmement grande […] la seule solution est d’adapter la carte ferroviaire et le réseau routier.

La priorité est le développement d’axes structurants entre Toulouse-Montpellier-Perpignan.

Gérard Onesta

Nouveau Monde en Commun

Nous procéderons au remaillage spatial et temporel du réseau ferroviaire.

Il est indispensable d’améliorer la desserte des deux capitales régionales.

Dominique Reynie

Les Républicains

Nous définirons des itinéraires routiers d’intérêt régional pour décloisonner les relations internes à la région.

Le passage à 2 × 3 voies pour l’autoroute Toulouse-Montpellier et l’amélioration de la desserte ferroviaire entre Toulouse et Montpellier sont bien entendu des priorités. […] Nous réclamerons à l’État les financements pour la réalisation, dans les délais les plus brefs, des projets de LGV (Bordeaux-Toulouse, Montpellier-Perpignan, Toulouse-Narbonne).

Philippe Saurel

Citoyens du Midi

Les services de transport régionaux de voyageurs doivent jouer un rôle primordial dans le développement de la cohésion régionale.

La liaison entre les deux capitales régionales sera sensiblement renforcée sans attendre la mise en service hypothétique d’une LGV Toulouse-Narbonne.

Source : enquête de l’association TDIE, 2015

46La plupart des candidats évoquent aussi des réalisations concrètes. Ces dernières se cantonnent souvent au rapprochement des deux anciennes capitales régionales. Pour ce faire, l’amélioration de la desserte ferroviaire est la plus souvent évoquée. Il est aussi question d’une amélioration de l’infrastructure routière ou de la création d’une nouvelle LGV entre Toulouse et Narbonne.

47Les discours des divers candidats aux élections régionales, s’ils restent parfois évasifs, attribuent bien aux transports un rôle important pour renforcer la légitimité de l’action régionale dans le cadre du nouveau découpage. Le décalage avec le faible nombre d’évocation lors des réunions est saisissant.

2. La cohésion régionale : une problématique marginale lors des réunions

48À l’issue des réunions publiques, les interventions relatives à la problématique de la cohésion régionale ont fait l’objet d’une recension. Ont été classées dans cette catégorie toutes les interventions en faveur d’une adaptation de l’offre de transport au nouveau découpage.

  • 13 62 % des mentions contre 7 % pour l’autocar et 31 % qui ne précisent pas le mode.

49Le premier constat que l’on peut établir est que ces interventions sont peu nombreuses. On en dénombre seulement 29 ce qui représente environ 4 % des intervenants et 1 % des thématiques abordées. Parmi les modes de transports évoqués pour réaliser cette cohésion, le rail arrive largement en tête 13.

50La localisation de ces interventions n’est pas anodine. La plupart ont lieu dans des villes proches de l’ancienne frontière régionale et qui peuvent apparaître relativement enclavées. Mende, Rodez et Albi regroupent ainsi plus d’un tiers des interventions sur cette thématique. Ces villes réclament souvent une meilleure liaison avec chacune des métropoles régionales. La cohésion régionale prend alors les contours d’un argumentaire rhétorique mobilisé pour obtenir une meilleure desserte au niveau local. La question d’un renforcement de la desserte entre les deux métropoles n’est en revanche réclamée qu’à cinq reprises.

51Beaucoup d’interventions abordent en effet la cohésion régionale à partir d’un point de vue local. Il semble alors légitime de demander des liens entre son territoire et les principaux pôles de la région élargie (2, 3, 4 et 5).

(1) On propose la solution de la « Croix du Nord », un Mende-Rodez-Toulouse et un Brive-Figeac-Rodez-Béziers-Montpellier mais aussi un itinéraire sud entre Toulouse, l’Ariège et Perpignan (représentant cheminot, Capdenac).

(2) La région est grande désormais, comment fait-on pour aller de Castres à Montpellier ? On est un bled perdu, rien ne nous désenclave (habitante, Castres).

(3) Si Toulouse devient la capitale, comment on fait pour un aller-retour dans la journée ? […] Il faut en finir avec les interruptions aux frontières (représentant associatif, Prades).

(4) Le transport forge le territoire et la conscience d’y appartenir […]. Il faut penser l’unité d’un grand territoire, il existe une route vers Perpignan, ce serait une bonne chose si, partant de Lannemezan on aboutissait à Perpignan ou Narbonne, un axe des Pyrénées longitudinal (habitant, Saint-Girons).

(5) En habitant Marvejols, il est plus facile d’aller en train à Clermont-Ferrand ou Paris que d’aller à Montpellier ou Toulouse. C’est à l’envers de notre inclusion dans le territoire (élu local, Marvejols).

(6) Il faut penser de nouveaux liens comme un prolongement vers Mende (représentant cheminot, Albi).

Figure 2 – Réunion publique de Cahors

Figure 2 – Réunion publique de Cahors

Source : Revelli, juillet 2015

52Les représentants cheminots se sont beaucoup exprimés sur cette question puisqu’ils représentent 41 % des interventions sur la thématique de la cohésion régionale. On note que leur vision territoriale est plus large, moins locale (1, 6). Cela s’explique par leur connaissance fine des réseaux régionaux mais aussi par des intérêts plus larges puisque la relance ou l’abandon de certains axes a des répercussions directes en matière d’emploi.

53Le périmètre de la grande région apparaît donc très peu au cours de ces réunions publiques où les préoccupations locales ont dominé les débats. Cela n’a rien d’étonnant et renvoie au fonctionnement propre des deux anciennes politiques de transports ainsi qu’à la faiblesse du sentiment d’identité véhiculé par les anciens découpages régionaux, comme par le nouveau. Les acteurs du territoire ne manifestent donc pas d’attentes fortes en matière de cohésion régionale. C’est donc « d’en haut » que le besoin de légitimité lié à ce nouvel ensemble est le plus affirmé.

3. Des annonces volontaristes qui ne négligent pas la cohésion territoriale

54La région Occitanie a rendu les conclusions de cette consultation le 14 décembre 2016. Elle y annonce les dix grands chantiers de sa politique de transports à moyen terme. Cette grande consultation apparaît donc comme la source de légitimité principale pour mener à bien une politique dont la continuité avec les précédentes régions est remise à plat par la fusion régionale.

55Les choix annoncés par l’exécutif régional marquent une volonté forte de réduire les différences régionales. Alors qu’il s’agissait d’un sujet particulièrement clivant, la région annonce qu’elle soutient la création des deux lignes à grande vitesse. Elle propose un phasage qui donne la priorité à la réalisation de celle entre Bordeaux et Toulouse (2024 contre 2025-2030 pour Montpellier-Perpignan). Elle déclare également vouloir relancer les études du tronçon Toulouse-Narbonne.

56Concernant l’organisation régionale, c’est surtout le troisième point, intitulé « la sauvegarde des lignes ferroviaires et l’adaptation de l’offre TER » qui retient l’attention. La réouverture ou rénovation annoncée de six tronçons marque une volonté de préserver un « équilibre régional » et une certaine cohésion. Si on revient sur les réouvertures de lignes annoncées, on relève une attention toute particulière pour les marges régionales (le Train Jaune en Cerdagne, Montréjeau-Luchon dans les Pyrénées, la Rive-Droite du Rhône, Alès-Besseges dans les Cévennes). On peut y voir une volonté d’intégration régionale dans les départements les plus éloignés de la capitale régionale. Le Gard est ainsi concerné par deux réouvertures de lignes alors qu’il a souvent été cité en exemple pour dénoncer le nouveau découpage (Hyest, 2016).

  • 14 Les circulations ont finalement été interrompues sur cet axe depuis le 9 décembre 2017.

57Sur les trois connexions existantes entre les deux réseaux ferroviaires, deux étaient menacées de fermeture à court terme au moment de la consultation, le Train Jaune au sud de la région et le tronçon Rodez/Sévérac-le-Château 14 au nord (fig. 3). Ce dernier n’avait d’ailleurs pas fait l’objet d’une rénovation lors du plan rail.

Figure 3 – Un réseau ferroviaire régional dont le maintien nécessite de forts investissements

Figure 3 – Un réseau ferroviaire régional dont le maintien nécessite de forts investissements

Source/Réalisation : Revelli

  • 15 Une desserte directe entre Mende et Toulouse par rail reste néanmoins peu probable du fait d’import (...)

58Au vu des faibles perspectives de trafics sur ces axes, on ne peut s’empêcher de voir dans l’annonce de la rénovation de ces deux « liens » une forte dimension symbolique. Le tronçon du nord peut également être considéré comme un premier maillon pérennisé vers une desserte de Mende 15 dont l’accès à Toulouse en transports publics est un vrai défi.

59Néanmoins, ce souci de préserver les infrastructures ferroviaires susceptibles de relier deux anciennes régions et ainsi d’incarner une certaine idée de la cohésion régionale ne se retrouve pas dans toutes les nouvelles régions. En effet, en Auvergne-Rhône-Alpes, des petites lignes au statut similaire vont être fermées. C’est le cas de Volvic-Le Mont Doré en position très périphérique mais aussi du tronçon entre Thiers et Boën sur une ligne faisant le lien entre Clermont-Ferrand (ex-Auvergne) et Saint-Étienne (ex-Rhône-Alpes).

Conclusion

60Dans le contexte d’une fusion régionale qui a fait l’objet d’importantes contestations locales, la région Occitanie, à travers ses compétences en matière de transports, marque sa volonté de n’oublier aucun territoire et de mettre en place une nouvelle cohésion régionale à l’échelle de son nouveau périmètre. Cette politique s’appuie sur une procédure de consultation très large qui lui fournit une source de légitimité forte auprès des acteurs locaux et dans le cadre de ses négociations avec l’opérateur national. La mise en place de ce dispositif a ainsi permis de diffuser l’image d’une région soucieuse d’équilibre territorial et de minimiser les conflits et différences régionales. Ce besoin de cohésion procède pourtant de discours et de représentations principalement véhiculés par l’institution régionale elle-même, et que l’on retrouve finalement peu parmi les autres acteurs mobilisés lors de cette consultation.

61Les objectifs affichés en matière de transports ne constituent toutefois pas la seule ressource dont dispose l’institution pour « faire région ». L’élaboration en cours du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) qui intègre les conclusions des Egrim doit permettre de préciser l’organisation régionale souhaitée afin de mieux articuler les cinq « systèmes régionaux » identifiés lors du diagnostic présenté par Daniel Béhar.

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Notes

1 Solidarité et renouvellement urbain.

2 Nouvelle organisation territoriale de la République, elle a été votée le 7 août 2015. Elle redéfinit les compétences des différentes collectivités territoriales françaises en renforçant celles des régions et des intercommunalités.

3 Régions de France, 2017.

4 La notion de cohésion territoriale peut recouvrir deux sens : le premier concerne la réduction des inégalités socio-économiques alors que le second relève de l’aménagement du territoire. C’est dans ce deuxième sens que nous mobilisons cette notion tout au long de ce travail.

5 TDIE : transports, développement, intermodalité et environnement.

6 Montpellier, Nîmes, Perpignan, Béziers, Sète et Alès.

7 L’ère d’extension de la langue et culture occitane dépasse largement les frontières de la région actuelle.

8 Coalition où figurent notamment Europe Écologie et le Front de Gauche.

9 La région Occitanie est concernée par l’arrivée de la LGV à Montpellier où la création d’une gare nouvelle à La Mogère reste vivement contestée malgré le début des travaux à l’automne 2015. Deux autres projets de ligne existent, l’un entre Bordeaux et Toulouse, l’autre entre Montpellier et Perpignan.

10 En lien avec la volonté de rouvrir la ligne « Rive droite du Rhône » (fig. 3).

11 La carte est consultable en ligne sur le site de la région Occitanie : https://www.laregion.fr/La-carte-du-reseau.

12 garetgv.free.fr.

13 62 % des mentions contre 7 % pour l’autocar et 31 % qui ne précisent pas le mode.

14 Les circulations ont finalement été interrompues sur cet axe depuis le 9 décembre 2017.

15 Une desserte directe entre Mende et Toulouse par rail reste néanmoins peu probable du fait d’importantes contraintes techniques en termes d’exploitation. En revanche, des études pour le prolongement de la route nationale 88 vers Mende ont été inclues dans un avenant aux contrats de plans État-région 2015-2020.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Schématisation du fonctionnement des réseaux de transport ferroviaires en Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon
Crédits Source/Réalisation : Revelli
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5898/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 232k
Titre Figure 2 – Réunion publique de Cahors
Crédits Source : Revelli, juillet 2015
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5898/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Titre Figure 3 – Un réseau ferroviaire régional dont le maintien nécessite de forts investissements
Crédits Source/Réalisation : Revelli
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5898/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 542k
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Pour citer cet article

Référence papier

Bruno Revelli, « Le rôle des transports dans la construction d’une nouvelle légitimité régionale : le cas de l’Occitanie »Sud-Ouest européen, 48 | 2019, 41-54.

Référence électronique

Bruno Revelli, « Le rôle des transports dans la construction d’une nouvelle légitimité régionale : le cas de l’Occitanie »Sud-Ouest européen [En ligne], 48 | 2019, mis en ligne le 09 janvier 2020, consulté le 15 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/5898 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.5898

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Auteur

Bruno Revelli

Doctorant de géographie à l’université Toulouse – Jean Jaurès, bruno.revelli@univ-tlse2.fr.

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