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La problématique de la régionalisation de la Galice : un territoire périphérique, hétérogène et dynamique dans le nord-ouest espagnol

The Problem of the Regionalization of Galicia: A Peripheral, Heterogeneous and Dynamic Territory in Northwestern Spain
La problemática regionalización de Galicia: un territorio periférico, heterogéneo y dinámico en el noroeste español
Rubén Camilo Lois González et Luis Alfonso Escudero Gómez
p. 55-70

Résumés

L’Espagne est un État-nation divisé en 17 communautés autonomes depuis début 1980. Dans cette organisation politicoterritoriale unique en Europe, la Galice est une communauté autonome avec un haut niveau d’autogouvernement. Elle répond à une idée de territoire bien individualisé marqué par un long devenir historique, mais qui présente un fort niveau d’hétérogénéité interne. La communauté autonome a mis en place des directives d’aménagement du territoire, toutefois la planification territoriale n’est pas complètement mise en œuvre. Dans cette situation, la communauté autonome de Galice apparaît comme un exemple de région espagnole dotée de personnalité, qui a réalisé de manière inégale ses tâches de structuration territoriale interne.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 La Galice est une nation et a le droit et le devoir de s’organiser de manière autonomique.

Galiza é unha nación e ten o dereito e o deber de organizarse autonomicamente 1.

(Rodríguez Castelo, 2004/1944)

1Dans un contexte mondialisé, les régions ont développé un rôle majeur qu’on pouvait difficilement imaginer il y a encore quelques années avec un niveau élevé d’autogouvernement (Morgan, 2007). D’une part, le capitalisme ne détruit pas les différences territoriales mais les renforce en favorisant certains territoires par rapport à d’autres (Keating, 2008, p. 64). Déjà dans les années 1970, il a été prouvé que la distinction territoriale n’était pas seulement un legs prémoderne ou préindustriel mais qu’il se reproduisait dans les sociétés industrielles. Actuellement, le capitalisme tardif a laissé place à une compétence interrégionale externe dans laquelle les régions, au lieu de jouer des rôles complémentaires dans une division nationale du travail, sont en concurrence (en matière d’investissement, de technologie et de marchés) dans un cadre national, européen et mondial (Keating, 2008, p. 70). D’autre part, les défis qu’affrontent les gouvernements centraux peuvent de moins en moins être résolus par l’action nationale ou internationale. Ces défis exigent des organismes transnationaux et donnent également lieu à une régionalisation qui opère parallèlement à l’État-nation. C’est un processus de déterritorialisation et de reterritorialisation à différentes échelles spatiales en bas, en haut et dans tout l’État (Keatings, 2008, p. 70). Dans ces relations supra et infra étatiques, la position régionale se renforce dans le domaine culturel, économique, juridique, politique et social (López, 2006, p. 89).

2Ainsi, au cours des 30 dernières années, la région a fait l’objet d’une plus forte attention parallèlement à l’impact croissant des mouvements politiques territoriaux (Keating, 2008, p. 60). Dans de nombreux pays d’Europe occidentale, la création ou le renforcement d’institutions politiques régionales depuis les années 1970 a conforté le pouvoir des acteurs infra-étatiques (Elias, 2008, p. 484). Les grands États européens et certains parmi les plus petits ont mis en œuvre des systèmes de gouvernement régional, de meso government, un gouvernement à mi-chemin entre les échelons local et étatique (Sharpe, 1993). Une recomposition de l’État en régions dotées d’autonomie a donné lieu à des pays très décentralisés comme c’est le cas de l’Espagne (Aja, 1999). Un processus de cession ou de transfert de compétences et d’autogouvernement régional croissant a eu lieu. Autrement dit, il s’agit d’une prise de pouvoir progressive du niveau infra-étatique. Les pays européens ont connu une évolution de leur organisation régionale, avec la division de leur territoire en unités intermédiaires d’aménagement du territoire et de représentation sociopolitique. Cela a donné aux régions l’occasion d’acquérir une grande autonomie territoriale (Elias, 2008, p. 484).

3Toutefois, cette régionalisation a connu des développements très différents selon les États. Elle acquiert parfois un caractère fonctionnel relativement clair sous la direction du gouvernement central, comme c’est le cas en France, et à d’autres occasions, elle se développe sous des formules asymétriques, ce qui a donné lieu à des pays quasiment fédéraux comme en Espagne. Quoi qu’il en soit, les régionalisations acquièrent une importance particulière en Europe, en étant étroitement liées au processus transnational parallèle de l’Union européenne (UE). En ce sens, dans les années 1980 et début 1990, dans la politique européenne, l’idée d’une « Europe des régions » fut formulée pour répondre à la politique innovante et aux développements institutionnels dans l’intégration européenne (Keating, 2008). Toutefois, au cours des dernières années, au fur et à mesure que les limitations pour la mobilisation régionale au sein de l’UE sont devenues plus évidentes, cette notion a perdu de sa validité (Elias, 2008, p. 483). Dans la pratique, l’Europe est encore dominée par des États souverains et des ententes de politique basées sur la souveraineté. Aujourd’hui les dimensions régionales de la politique européenne doivent être revues.

4Dans le cas de l’Espagne, il convient de commencer en précisant que son unité centralisée et étatique est arrivée tardivement, à la fin du xviiie siècle et au début du xixe siècle. Le processus de régionalisation qui eut lieu dans le cadre d’une profonde rénovation territoriale avec la formation des communautés autonomes au début des années 1980 a également été tardif. C’est dans ce contexte qu’est apparue l’actuelle communauté autonome de la Galice, notre étude de cas, avec des limites administratives qui jouissent d’un consensus général (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 212), quoique pleines d’incorrections en raison d’interprétations et d’intentionnalités historiques et géographiques (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 213). Les communautés autonomes espagnoles ont été délimitées sur la base de la division provinciale du xixe siècle. Cette délimitation ne tenait pas compte des provinces galiciennes orientales, Lugo et Ourense, des territoires rattachés aux comarques d’Eo-Navia, aujourd’hui aux Asturies ; du Bierzo dans la province de León, dans la communauté de Castille-et-León, et de Sanabria dans la province de Zamora, également rattachées aujourd’hui à Castille-et-León. Ces secteurs dessinent une Galice externe actuellement formulée dans des termes principalement culturels (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 212).

5Il est temps de faire le point et d’ouvrir des perspectives de l’état des régions et de la régionalisation. Depuis 1990, une forte renaissance des études régionales est apparue dans une vaste gamme de disciplines et on parle d’un « nouveau régionalisme » (Caciagli, 2003). En ce sens, une nouvelle géographie régionale a été construite. Les ouvrages du « nouveau régionalisme » examinent l’avènement de systèmes d’action territoriaux sous l’impact de la transformation de l’État et l’intégration transnationale (Keating, 2008, p. 60). Il existe des exemples significatifs, comme dans la littérature italienne où l’accent a été mis sur la question méridionale (Cento Bull et Gilbert, 2001), or on remarque sans conteste qu’une renaissance de la géographie régionale est née dans la littérature espagnole (Ortega, 2000, p. 489). L’étude du modèle particulier des communautés autonomes a donné lieu à un nombre croissant d’ouvrages (Aja, 1999). En outre, la question régionale-nationale est devenue une grande préoccupation pour la démocratie postfranquiste espagnole (Keating, 2008, p. 60) et a connu un vaste traitement académique (Jáuregui, 1997 ; Lois, 2003), avec un important débat qui reste d’actualité, notamment en ce qui concerne les conflits entre l’État et les autorités infra-étatiques.

6Toutefois, Keatings (2008, p. 74) indique que les ouvrages sur l’articulation régionale ou sur comment les échelles spatiales changeantes transforment l’équilibre de pouvoir entre les groupes et les secteurs restent rares. Les régions sont les communautés par excellence de planification territoriale. Elles peuvent fournir les conditions pour un développement réussi. Aujourd’hui, pour la plupart des responsables politiques et techniciens, de manière contradictoire et au vu de la situation actuelle de crise économique, politique et de confiance dans les institutions, la planification stratégique et l’aménagement territorial ne sont pas une question fondamentale dans leur exercice de gouvernance et de gestion (Farinós Dasí, Boira Maiques, Palomo Torralva et al., 2015, p. 96). C’est en particulier le cas pour l’Espagne qui rencontre des problèmes structurels dans l’aménagement du territoire régional. Des programmes ont été approuvés dans 11 communautés autonomes sur les 17 existantes. Il en résulte qu’il existe de multiples manières de développer la législation et de mettre en place des politiques d’aménagement et de planification du territoire, ainsi que ses instruments correspondants pour les mettre en œuvre (Farinós Dasí, Aldrey Vázquez, Río Franqueira [del] et al., 2015, p. 79). De plus, de manière générale, nous n’observons pas de connexion adéquate entre économie et territoire au-delà de la propre valeur du sol (Farinós Dasí, Boira Maiques, Palomo Torralva et al., 2015, p. 90).

7Le présent article a pour objet d’analyser et de discuter des mesures d’aménagement du territoire entreprises dans une région ayant une claire identité historique et une localisation périphérique, dans le Sud-Ouest européen, comme la Galice. En outre, le processus de régionalisation entrepris sur ce territoire dans le cadre espagnol de formation des communautés autonomes sera traité. Nous étudierons également l’échelle intrarégionale à travers une critique de son organisation dans les provinces et communes et nous analyserons l’échec de la constitution des comarques. Nous aborderons en outre l’inégalité interne actuelle existante entre la Galice occidentale, fortement urbanisée et concentrant les ressources économiques et démographiques, et les autres régions, qui présentent un caractère rural et de graves problèmes démographiques. En définitive, nous réaliserons une étude de cas à travers un exemple de région espagnole dotée de personnalité qui a affronté de manière inégale ses responsabilités de structuration interne.

8Les différentes sections de l’article suivent ces objectifs. Après l’introduction, nous développerons toujours de manière synthétique une partie sur la Galice en tant que région historique et périphérique ; la partie suivante abordera sa réalité comme communauté autonome ; la troisième comparera la Galice urbaine et la Galice rurale ; la quatrième partie portera sur la question de l’aménagement territorial régional ; et la dernière partie abordera quant à elle les problèmes de la division administrative interne en provinces et communes. Cet article constitue ainsi la suite d’une vaste ligne de recherche suivie dans ces thématiques par les auteurs. Nous appliquons une méthodologie analytique déductive fondée sur des recherches précédentes, sur l’étude de références bibliographiques sur la thématique et sur différentes sources comme le recensement municipal de la population, le registre espagnol des entités locales ou les documents tels que la Constitution et le statut d’autonomie de la Galice. Nous visons à apporter une réflexion théorique et critique sur les processus de régionalisation et la planification territoriale régionale par le biais d’une étude de cas significative.

I – La Galice, une région périphérique et historique

9La Galice est un territoire géographiquement facile à situer du fait de sa situation isolée au nord-ouest de la péninsule Ibérique. Il s’agit d’une communauté autonome différenciée par sa spécificité périphérique, sa langue, son organisation traditionnelle de l’espace, ses transformations territoriales récentes et les caractéristiques sociales et culturelles de la population galicienne (Lois, 2003, p. 151). La Galice est située dans un angle, plus précisément à l’angle nord-ouest de la péninsule Ibérique, et est le seul territoire de la façade atlantique occidentale qui n’appartient pas au Portugal (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 210). D’ailleurs, elle s’ouvre vers l’Atlantique et vers le sud, où les frontières naturelles avec le Portugal, la grande vallée du fleuve Miño et des montagnes peu abruptes dans la partie d’Ourense-Tras Os Montes ne représentent pas de grands obstacles, tandis qu’en direction est, vers la Meseta, les sierras orientales sont des accidents naturels qui entravent encore plus le passage. La notion de Finisterre ou d’angle a été le résultat d’une série de vicissitudes historiques parmi lesquelles on remarque la division de l’espace ibérique en deux États-nations, le Portugal et l’Espagne, avec des frontières qui ont isolé la Galice et l’existence d’un État central séculairement inopérant, qui concevra ses infrastructures depuis Madrid en discriminant de manière particulière la Galice (Lois, 2003, p. 152-153). On pourrait penser que cette discrimination provient des limitations physiques, autrement dit du relief qui sépare la Galice de la Meseta et de Madrid. Or, cette même limitation a été surmontée dans d’autres régions périphériques comme en Andalousie. On peut citer par exemple l’existence du train à grande vitesse à Séville depuis 1992 et son agrandissement vers Malaga à l’heure actuelle tandis que la ligne qui devrait relier la Galice aux autres points de la péninsule n’a toujours pas été achevée.

10L’idée d’angle, de marge ou de limite est associée en géographie à celle de périphérie. Cela permet de considérer clairement la Galice comme un espace périphérique. Bien que certains auteurs aient parlé du pouvoir périphérique (Grémion, 1976), la réalité est qu’il s’agit d’un territoire éloigné des grands centres urbains de pouvoir et moins accessible, ce qui est généralement associé à un développement économique inférieur. La périphérie est associée au retard de développement, à une urbanisation faible et à un ensemble de problèmes qu’impose l’éloignement (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 210). C’est le cas de la Galice, où la qualification de périphérie a été accompagnée de retard de développement et de ruralité dans plusieurs ouvrages de scientifiques sociaux dans les années 1970 (Beiras, 1972 ; García Fernández, 1975 ; Bouhier, 1979). Toutefois, des historiens contemporains et des économistes ont prouvé que la société galicienne a tenté de se moderniser à différents moments, or plusieurs faits ont empêché la consolidation de ce processus jusqu’à ce que les transformations socio-économiques qui eurent lieu dans les années 1960 et 1970 entraînent un dépassement du retard, un remplacement de son organisation traditionnelle et, en définitive, la modernisation de la Galice (Lois, 2003, p. 159).

11La Galice actuelle ne peut plus être qualifiée comme un espace périphérique et arriéré au sens classique du terme. En revanche, aujourd’hui l’économie régionale, auparavant rurale et repliée sur elle-même, est pleinement intégrée dans des périmètres plus vastes, ceux de l’Espagne et de l’UE (Lois, 2003, p. 169). Cependant, ce fait ne signifie pas que la Galice a évolué de façon considérable à l’échelle espagnole ou européenne, bien qu’elle n’ait pas non plus perdu de positions (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 591). Le territoire galicien a été considéré comme la région cible numéro une de l’UE depuis l’adhésion de l’Espagne à la Communauté économique européenne en 1986 jusqu’en 2014, étant donné que son produit intérieur brut (PIB) par habitant était inférieur à 75 % de la moyenne européenne. Depuis 2014, elle est considérée comme une région en transition étant donné que son PIB par habitant se situe entre 75 % et 90 % de la moyenne européenne. Du fait de sa localisation excentrée, de son niveau de développement plus bas par rapport à beaucoup d’autres territoires proches et de la persistance d’une série d’attributs particuliers, la Galice peut toujours être considérée comme périphérique mais cette notion de périphérie est très différente de celle d’il y a 30 ans (Lois, 2003, p. 174). Nous ne pouvons pas associer la périphérie au retard mais plutôt à une économie régionale qui, quoique dynamique, présente des registres encore inférieurs à la moyenne espagnole et européenne.

  • 2 Avec humour, la caricature de Xaquín Marín, publiée dans le journal La Voz de Galicia le 29 août 20 (...)

12La considération de la Galice en tant que pays, comme une nation, a été fondée sur la base de sa spécificité périphérique (Lois, 2003, p. 159). La Galice s’est construite tout au long de l’histoire en définissant des caractéristiques culturelles, sociales et économiques bien individualisées (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 213). La conscience de cette singularité se manifeste à l’époque contemporaine sous la formule du nationalisme, en évoluant vers un régionalisme original (González et Núñez, 1996). La langue, le territoire et le peuple constituent la trilogie des références du premier mouvement national, à forte empreinte culturaliste, développé dans les années 1920 et 1930 (Lois, 2003, p. 154). Cependant, en même temps qu’un territoire périphérique a été défini, elle reste intégrée dans la structure de l’État espagnol depuis des siècles (Lois, 2016, p. 17). Cet article n’a pas pour objectif principal d’approfondir la question du nationalisme galicien ; toutefois, il est évident que le niveau de sentiment distinctif au sein de la société galicienne est inférieur à celui exprimé par les Basques et les Catalans 2 (Lois, 2016, p. 17). Malgré cela, cette identité sera fondamentale dans la formation de la Galice en tant que communauté autonome en 1981.

II – La Galice, une communauté autonome

13L’Espagne est un État divisé en 17 communautés autonomes depuis début 1980. Dans cette organisation politicoterritoriale unique en Europe, la Galice est une communauté autonome avec un haut niveau d’autogouvernement depuis plus de 30 ans. C’est une réalité politico-administrative créée pour l’exercice d’autogouvernement (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 225). Une région peut être historicoculturelle ou politico-administrative (Carreras, 2005, p. 8-9). Comme nous l’avons analysé, la Galice présente le premier trait et le deuxième sera à présent étayé.

14L’Espagne est un État autonome depuis la Constitution de 1978. Il s’agit d’un modèle d’organisation territoriale étatique très proche du fédéral (López, 2006, p. 89), mais sans l’être. L’Espagne n’est pas un État confédéré ou fédéral. C’est un État de nature hybride, différentielle, qui peut être qualifié de type fédéral ou fédéral-régional. C’est un cas singulier qui donne lieu à un État ayant une structure décentralisée créée par la Constitution espagnole pour s’occuper des problèmes historiques et de l’unité territoriale (López, 2006, p. 99). Autrement dit, pour maintenir un État souverain et indissoluble tout en reconnaissant les faits différentiels dans certaines communautés (Blanco, 2005). Les autonomies auraient leur raison d’être dans la diversité territoriale dont la conséquence obligée est l’hétérogénéité, avec des sociétés et des économies différentiées. Il s’agit d’un modèle d’État qui reflèterait le caractère complexe de l’Espagne (López, 2006, p. 111) sous un principe basique de solidarité. Ce principe vise l’égalité et la non-discrimination entre les citoyens et un équilibre économique, social et financier des communautés autonomes, sans discrimination entre elles (Carreras, 2005, p. 41).

15Néanmoins, les communautés autonomes, ainsi que le terme même qui les désigne, n’existaient pas auparavant. La Constitution espagnole de 1978 qui établit le système n’apporte aucune définition d’État autonome. La Grande Charte, à partir de l’unité indivisible de l’État, garantit le droit d’autonomie des nationalités et régions qui sont intégrées dans son article 2. Ce principe constitutionnel donna lieu à un processus flexible, ouvert et inachevé (López, 2006, p. 97), qui a entraîné la configuration de l’État autonome et la territorialisation complète d’Espagne. Le développement du modèle espagnol de décentralisation a produit des communautés autonomes comme véritables unités territoriales dotées d’autogouvernement qui s’intègrent dans l’État (López, 2006, p. 111).

16La Constitution souligne deux termes, région et nationalité, qui sont polysémiques (Carreras, 2005, p. 2) mais qui distinguent néanmoins deux types de territoires autonomes : les uns seraient des nationalités et les autres de simples régions. Cette distinction se traduirait également dans le fait que la Constitution prévoit deux voies d’accès à l’autonomie, une plus rapide et une autre ordinaire que suivirent la majorité des régions. L’accès rapide était surtout pensé pour la Catalogne et le Pays basque, mais sera également appliqué dans les cas de la Galice et de l’Andalousie. Les critères exigés étaient à caractère historique et/ou une grande volonté d’autogouvernement (López, 2006, p. 124). Ce système différentiel a été remplacé à partir de 1992 par un processus de généralisation et d’homologation qui culmine dans les dénommés « accords autonomes », la loi 9/1992 qui concerne toutes les communautés de la voie lente. Ainsi, même si la Constitution distingue nationalités et régions, cette distinction, après une première asymétrie initiale, ne se concrétise pas et tous les territoires sont des communautés autonomes. Aujourd’hui, les asymétries qui ont caractérisé le modèle autonome seraient déjà uniquement limitées à certains faits différentiels sociaux et culturels (Blanco, 2005, p. 101) et ne constituent pas une situation constitutionnelle différente pour les communautés autonomes (López, 2006, p. 184). Or, la reconnaissance politique des nationalités autonomes a permis le développement d’une hétérogénéité (López, 2006, p. 191). La Catalogne, le Pays basque ou la Galice, reconnues comme des nationalités historiques, ne sont pas une nation juridiquement reconnue mais font néanmoins partie d’un fait territorial et social différent et évident en Espagne.

  • 3 Dans la Seconde République espagnole, le statut d’autonomie de la Galice a été approuvé en 1936, to (...)

17Par conséquent, la Galice s’est affirmée comme une communauté autonome historique, autrement dit comme une nationalité (Lois, 2016, p. 17). Elle se trouve au premier degré des espaces ayant atteint l’autonomie, avec la Catalogne et le Pays basque. Dans les trois cas, le maintien d’une langue propre et surtout le fait d’avoir approuvé un statut qui fixait l’autogouvernement dans le passé ont été deux aspects décisifs pour concrétiser une considération plus positive 3. Cela suppose pour la Galice la reconnaissance en tant que nationalité historique et la perspective d’un fait différentiel galicien mais pas autant du fait de la pression exercée par ses représentants politiques dans la période de transition démocratique que pour l’importance atteinte par la Galice durant la Seconde République et pour l’existence de traits « nationalitaires » (Villares, 1989). La reconnaissance de nationalité historique figure de manière claire dans le statut d’autonomie. Ce statut stipule que « la Galice, nationalité historique, a été constituée en communauté autonome pour accéder à son autogouvernement conformément à la Constitution espagnole et au présent statut, qui est sa norme institutionnelle basique ».

18Il est vrai que l’on perçoit entre les trois nationalités historiques, semblables dans leur fait distinctif au sein de l’État et dans leur existence en tant que communautés autonomes (avec les 14 restantes), des inégalités qui favorisent la Catalogne et le Pays basque devant la Galice. Une question est la différence de traitement dans les médias. L’abondance de nouvelles et d’informations relayées par les médias relatives aux faits survenus en Catalogne et au Pays basque, beaucoup plus abondantes qu’en Galice, crée une fausse image du territoire avec une identité propre supérieure en Catalogne et au Pays basque devant la Galice. D’autres circonstances sont les accords politiques que les partis nationalistes catalans et basques ont atteint avec une présence accrue dans le Parlement européen, qui leur ont octroyé un niveau supérieur d’autogouvernement et des avantages économiques depuis le retour de la démocratie en Espagne. Les représentants politiques nationalistes catalans et basques ont été décisifs à différents moments, en agissant comme des partis charnière et en exigeant en échange du pouvoir central un traitement préférentiel d’un point de vue économique et politique pour leurs territoires. En revanche, les revendications d’un niveau d’autogouvernement supérieur en Galice ont été très limitées (Lois, 2016, p. 17).

19Aujourd’hui le territoire galicien constitue une autonomie claire dans le contexte espagnol, singulière du fait de sa proximité avec l’Atlantique et le Portugal, plus ibérique de ce fait que la moyenne, et peu contraignante pour les décisions du gouvernement central (Lois, 2016, p. 18). En analysant sa trajectoire, Lois et Aldrey Vázquez (2010, p. 584) affirment que la communauté autonome de la Galice a contribué à améliorer sensiblement le fonctionnement des services publics, a encouragé une politique d’infrastructures qui a facilité sa connectivité et son accessibilité, a favorisé la consolidation d’un tissu industriel moderne et a élevé le revenu par habitant régional. Toutefois ces progrès n’ont pas corrigé sa situation économique fragile dans le contexte espagnol et européen. D’autre part, à l’échelle intrarégionale, une division claire s’est consolidée durant l’autonomie entre une Galice dynamique, principalement urbaine, et une Galice arriérée et rurale.

III – Galice urbaine et Galice rurale

20La Galice se distingue dans le cadre étatique par son individualisation et son identité singulière. Toutefois, d’un point de vue interne elle présente une forte différenciation et on peut parler de « plusieurs Galices » en rapport avec les conditionnements ambiants, les stratégies sociopolitiques, les potentialités productives, les dynamiques économiques et les niveaux d’urbanisation (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 219). Un premier pas vers la différenciation a eu lieu durant le franquisme lorsque, dans le cadre d’une politique d’intervention sur les territoires espagnols les plus arriérés, des plans d’industrialisation ont été développés à La Corogne, Ferrol, Vigo, Pontevedra et dans la ría de Arousa, qui ont généré une croissance des asymétries entre ces noyaux et le reste du territoire galicien. Par la suite, en tant que communauté autonome, l’économie, la société et le territoire galicien se sont profondément transformés par le biais d’un processus de modernisation et d’urbanisation très rapide dans le temps (Lois, 2003, p. 174). Une intense transformation est apparue avec une urbanisation progressive qui a entraîné des répercussions sociales, culturelles, économiques et d’occupation de l’espace (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 219). Les principales villes grandissent en dehors des limites administratives de la commune-centre et signalent un processus de métropolisation. Dans les petits noyaux urbains, qui exercent en tant que chef-lieu à l’échelle supralocale, une étape de forte expansion est également enregistrée. Cependant, une série d’héritages du passé agraire et rural persiste (Lois, 2003, p. 174).

21Il existe une claire différenciation interne dans la Galice : l’urbaine et la rurale. Associée à cette dualité, on en trouve une deuxième : la Galice littorale de nature principalement urbaine et celle de l’arrière-pays à caractère plus rural (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 220). Ainsi, le principal contraste réside dans les espaces dynamiques et les zones en régression. La Galice est un territoire qui possède une organisation urbaine. 6,2 % de sa superficie concentre 67,7 % de la population (Constenla, 2018, p. 137). Il s’agit d’une Galice occidentale et côtière fortement transformée par la construction, où résident deux millions d’habitants sur environ 7 000 km2. On y trouve une très forte occupation de l’espace et les principales entreprises et centres de travail. En dehors de cet espace, on remarque uniquement la présence des capitales des provinces dans l’arrière-pays et plusieurs noyaux de chef-lieu (fig. 1). La population galicienne bascule vers le littoral atlantique et les villes, en désertant presque totalement le reste de la région (Constenla, 2018, p. 137). Elle se concentre dans un secteur dénommé « axe urbain atlantique » pour son caractère d’espace littoral proche de cet océan (Lois, 2016) et se prolongeant vers le Portugal. Entre Ferrol-La Corogne et Lisbonne s’étend sur tout le littoral un grand espace très fortement urbanisé sans ruptures appréciables. Au cours d’une étude préalable, ce littoral occidental de la péninsule Ibérique a été qualifié comme l’une des reconfigurations territoriales parmi les plus importantes du sud-ouest d’Europe (Lois, 2003, p. 163).

Figure 1 – Carte de la population de la Galice en 2017 par communes

Figure 1 – Carte de la population de la Galice en 2017 par communes

Source : CNIG (en ligne), INS (en ligne), Lois et Escudero

22La Galice est une réalité urbaine avec un poids indiscutable des villes dans l’articulation territoriale interne. L’urbanisation s’étend à l’espace rural le plus proche et le transforme. Il s’agit de périphéries par rapport aux zones urbaines dominantes. Ici, le rural est lié à la ville et les deux réalités spatiales s’intègrent de manière directe. Les incitations urbaines (tourisme, loisirs, résidences secondaires, services) dynamisent ces espaces ruraux proches (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 222). De façon critique, cela entraîne un processus d’homogénéisation d’utilisations (Constenla, 2018, p. 17).

23Si l’on pénètre dans le reste de l’espace rural et de l’arrière-pays de la Galice, éloigné des principaux noyaux urbains, il est associée à l’image traditionnelle de retard de développement, même s’il a connu des transformations. En revanche, l’agriculture traditionnelle d’autosubsistance a été remplacée par une intensification de certains rendements phares, comme la viande, le lait ou certaines productions horticoles vendues à l’extérieur. Ainsi, l’élevage et certains types d’agriculture commerciale ont évolué vers un modèle qui représente la monétarisation des économies agricoles et qui a entraîné des changements très profonds dans tout le secteur rural. Toutefois, une grave crise démographique de dépeuplement et de vieillissement a été enregistrée dans le milieu rural galicien. En ce sens, au cours des dernières années de nombreuses unités de production agricole ont disparu, principalement dû à un problème du au vieillissement démographique du secteur rural plutôt qu’à un manque de concurrence (Lois, 2003, p. 160). Cela a été particulièrement marqué dans une série d’espaces éloignés et de montagne (les sierras orientales, septentrionales et l’extrémité méridionale d’Ourense) qui sont les zones économiques et de population les plus régressives de la Galice (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 595). À partir de l’opposition littoral/arrière-pays et du problème démographique généralisé, certains auteurs ont souligné la paralysie du système territorial en Galice (Constenla, 2018, p. 16). Des espaces de plus en plus grands presque dépeuplés apparaissent aujourd’hui avec tout ce que cela implique dans le contexte de perte de complexité territoriale et dans celui de l’abandon progressif des activités économiques dans le milieu rural (Constenla, 2018, p. 139).

24Les déséquilibres territoriaux entre l’arrière-pays et la côte sont une conséquence d’erreurs dans les critères d’aménagement du territoire, voire de leur absence (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 129), une question abordée au paragraphe suivant. À l’heure actuelle, le gouvernement autonome a mis en place un programme de développement rural 2014-2020 qui, à la fin de sa période d’exécution, a même recours à des campagnes médiatiques pour activer le repeuplement de l’espace rural galicien (fig. 2). Toutefois, dans un futur immédiat, les déséquilibres entre le littoral et l’arrière-pays augmenteront à n’en pas douter en raison du développement de l’axe urbain atlantique susmentionné et de la réversibilité difficile du déclin de l’arrière-pays rural.

Figure 2 – Promotion de la Junte de Galice pour encourager le repeuplement rural en 2018

Figure 2 – Promotion de la Junte de Galice pour encourager le repeuplement rural en 2018

Source : Tony Le Brand, Daniel Camino et Ángel Zarra Martínez, 2015. behance.net

IV – L’aménagement du territoire en Galice, une tâche à accomplir

25Le processus de régionalisation qui a eu lieu dans les pays européens au cours des dernières décennies a inclus l’aménagement du territoire comme une politique clé. C’est aussi le cas de l’UE qui, depuis 1983, publiait déjà la Charte européenne de l’aménagement du territoire. L’aménagement du territoire joue un rôle essentiel dans les régions en déclin ou étant en retard par rapport à la moyenne nationale (Keating, 2008, p. 66), comme c’est le cas de la Galice. En Espagne, les compétences en matière d’aménagement du territoire ont été assignées aux communautés autonomes en vertu de l’article 148 de la Constitution de 1978. Plus précisément, il s’agit d’une compétence exclusive qui figure sur le statut d’autonomie de la Galice de 1981 dans son article 27.3. Toutefois, la Galice n’aura pas de loi d’aménagement du territoire avant 1995. En outre, elle a été faiblement mise en œuvre et a seulement commencé à donner des fruits tardivement en 2011 à l’occasion de la publication des directives d’aménagement du territoire (Aldrey Vázquez, 2015). En fait, c’est l’une des dernières communautés autonomes en Espagne à concrétiser sa compétence d’aménagement du territoire.

26À l’heure actuelle, la Galice possède enfin des directives d’aménagement du territoire (DAT), toutefois la planification territoriale reste dans une large mesure à accomplir. En premier lieu, du fait du retard indiqué, étant donné que les directives ont été publiées 15 ans plus tard que la loi. Ce retard a entraîné une absence de décision politique, puisque les travaux techniques ont pris fin bien avant l’approbation de la loi et le retard peut uniquement être compris du fait d’un manque d’intérêt des gouvernements régionaux respectifs (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 583). Autrement dit, au sein du gouvernement autonome de la Galice, la question de l’aménagement du territoire a été un élément mineur dans l’agenda politique ou simplement un sujet oublié dans le tiroir des affaires à régler au fil des ans. Les différents gouvernements qui se sont succédés n’ont jamais abordé la question de l’aménagement du territoire comme un point fondamental pour la Galice. Ils ont privilégié les politiques sectorielles et ont porté leur attention sur d’autres initiatives.

27En deuxième lieu, la faiblesse de la politique d’aménagement du territoire galicien est issue de son application. Dans leur argumentation, les DAT indiquent qu’elles visent le développement d’un système équilibré et polycentrique de ville, une articulation des relations entre la campagne et la ville (le problème de dualité territoriale qui a été précédemment évoqué), la création d’infrastructures prioritaires, la protection du patrimoine naturel et culturel et le développement durable. Toutefois, les dynamiques actuelles prouvent que ces objectifs sont très loin d’être atteints. De plus, en raison d’un déficit politique les questions clés n’ont pas été traitées, telles que la délimitation des zones métropolitaines ou l’établissement d’une maille structurante de communications terrestres (Aldrey Vázquez, 2015, p. 184). On trouve une absence de modèle territorial (Constenla, 2018, p. 97). L’actuel déséquilibre existant n’a pas été corrigé.

28Le bilan de la production législative de normes en matière d’aménagement du territoire en Galice peut être qualifié comme peu satisfaisant étant donné qu’il a été très limité et tardif au regard du cadre espagnol (Aldrey Vázquez, 2015, p. 177). Les nombreux documents sur l’aménagement du territoire n’ont quasiment pas d’application ou de contrainte réglementaire (Constenla, 2018, p. 101). C’est tout le contraire du règlement urbanistique. Une production législative démesurée en matière d’urbanisme est apparue avec des lois foncières successives (Aldrey Vázquez, 2015, p. 169). Ce règlement urbanistique galicien a appliqué la logique de l’accumulation capitaliste au-dessus de toute autre considération par le biais de la dérégulation du territoire et l’absence de contrôle dans l’exploitation du sol (Constenla, 2018, p. 93). Le binôme qui associe croissance urbanistique et développement a été privilégié (Rodríguez, 2009), entendu simplement comme un bénéfice économique. L’accès au sol et aux plus-values de la part des initiatives du capital privé a été facilité (Constenla, 2018, p. 158). Sans approfondir la question, il convient de noter qu’en Galice, la réglementation a favorisé une grande expansion urbanistique jusqu’à la crise de 2008. Un développement touristique excessif à caractère résidentiel a également été favorisé dans de nombreux secteurs du littoral galicien.

29Actuellement, une évaluation différente du territoire comme patrimoine, ressource et support reste fondamentale sur la base d’une politique cohérente d’aménagement qui apporte des solutions à la crise actuelle et aux carences structurelles (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 609). Un nouveau système territorial dans lequel l’espace occupe la première place, même d’une manière politique doit être construit (Constenla, 2018, p. 87). En ce sens, les instruments à l’échelle sous-régionale, supérieure à une commune et inférieure à la communauté autonome, sont fondamentaux (Farinós Dasí, Aldrey Vázquez, Río Franqueira [del] et al., 2015, p. 80). La Galice a approuvé un premier plan territorial intégré sous-régional dans son secteur côtier, un plan d’aménagement littoral qui a ouvert de bonnes perspectives en matière de protection et un savoir-faire territorial dans le domaine côtier (Aldrey Vázquez, 2015, p. 184). Néanmoins, hormis cette exception, il manque des plans d’aménagement du territoire à l’échelle sous-régionale. Ajoutons que la Galice présente un grave problème dans son organisation administrative et territoriale interne, basée sur les provinces et les communes.

V – L’obsolète organisation administrative et territoriale interne de la Galice

30Les origines des communes en Espagne résident dans la répartition territoriale effectuée au Moyen Âge suite à la reconquête chrétienne ; les territoires municipaux créés sont restés les mêmes jusqu’à ce jour avec de légères modifications. Toutefois, la Galice est un cas historique particulier issu de sa population dispersée. Elle possède une prolifération d’entités singulières de population, environ 30 000. Une grande partie des noyaux habités, environ deux tiers, sont des bourgs qui possèdent entre trois et plusieurs douzaines de maisons (Lois, 2003, p. 155). Ces bourgs étaient organisés en paroisses dans lesquelles la délimitation religieuse faisait également fonction de véritable cellule de relation sociale, dans laquelle l’existence demeurait essentiellement repliée au sein de la petite zone rurale. Encore aujourd’hui, la paroisse est un lieu d’identification non-négligeable (Lois, 2003, p. 156).

31En 1833, l’Espagne fut divisé en provinces et communes, en imitant le système local basé sur la petite commune du modèle français qui persiste aujourd’hui malgré les modifications logiques (Rodríguez, 2005, p. 15). Ce nouveau modèle d’organisation territoriale a entraîné l’élimination effective de la paroisse qui fut privée de ses pouvoirs organisationnels et fonctionnels traditionnels (afin d’éviter la prise de pouvoir d’une église antilibérale et de réduire les logiques communautaires). En ce sens, son groupement forcé dans des communes artificielles eut lieu, comme le perçurent les habitants, et à partir desquelles le pouvoir local fut construit. En fait, certains conflits apparurent en Galice lors de la réalisation de la division provinciale centralisatrice en 1833 (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 585). À l’heure actuelle, la situation s’est inversée. Les provinces et les communes s’opposent fermement à toute perte de compétence et ont fini par freiner toute possibilité de définir une nouvelle division politico-administrative du territoire malgré le fait que le droit de constituer des comarques et des paroisses en tant qu’entités administratives figure dans le statut d’autonomie (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 593).

32La structure territoriale interrégionale de la Galice est celle fixée au xixe siècle. La région se divise en quatre provinces et celles-ci en 313 communes. Ces unités territoriales locales ont des tailles démographiques et superficielles très variées. 114 ont moins de 2 000 habitants tandis que les 22 communes les plus peuplées recensent 52,4 % de la population galicienne (tableau 1). Il s’agit d’une organisation politico-administrative considérée par certains comme inadéquate (Constenla, 2018, p. 79).

Tableau 1 – Communes de la Galice par nombre d’habitants en 2017

Intervalles

Nombre de communes

Habitants

Jusqu’à 2 000 habitants

114

143 400

De 2 001 à 5 000 habitants

87

283 998

De 5 001 à 10 000 habitants

57

389 892

De 10 001 à 20 000 habitants

33

472 440

De 20 001 à 50 000 habitants

15

431 197

De 50 001 à 100 000 habitants

4

344 691

De 100 001 à 500 000 habitants

3

642 721

Total

313

2 708 339

Source : Institut galicien des statistiques (2018)

33Les communes ont la responsabilité de la gestion du sol et de l’approbation des plans, avec un fort contrôle de la communauté autonome (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 598). D’autre part, elles se sont consolidées, en particulier durant la période démocratique, en tant qu’institutions fondamentales dans le quotidien des personnes. Leur rôle majeur en tant qu’administration la plus proche des sensibilités et des demandes des citoyens est fondamental dans des aspects qui ont un impact sur la qualité de vie et sur le développement socio-économique des habitants (Rodríguez, 2005, p. 9). Toutefois, la réalisation de ces fonctions exige de disposer de bonnes ressources financières et budgétaires. Mais malheureusement les gouvernements locaux dépendent des entreprises privées pour l’investissement et cela limite leur capacité pour prendre des décisions politiques en toute liberté (Keatings, 2008, p. 68). En outre, dans le cas de la Galice, de nombreuses communes présentent de graves carences financières qui donnent lieu à une faiblesse politique et fonctionnelle, à une tutelle excessive et à une dépendance des administrations de niveau supérieur et à une inadaptation de leurs limites administratives aux dynamiques territoriales et économiques plus récentes (Rodríguez, 2005, p. 9). Par exemple, l’expansion urbaine constante est en passe de conduire à un débordement du fait physique de la ville sur les communes voisines et il en résulte que la carte municipale actuelle reflète une obsolescence claire (Rodríguez, 2005, p. 15).

34En ce sens, les deux villes les plus grandes et peuplées de la Galice, Vigo dans la province de Pontevedra et La Corogne, capitale de sa province, forment une réalité urbaine qui dépasse leur limite municipale et s’étend sur les communes de leur périphérie (Lois et Pino, 2015). Cette circonstance a rendu obsolète la division administrative et territoriale municipale et exige une organisation métropolitaine. Dans la zone urbaine de Vigo, cet aspect a été travaillé et, par le biais d’une initiative autonome, l’aire métropolitaine de Vigo a été créée en vertu de la loi 4/2012 (Bulletin officiel de l’État espagnol, 2018). Il s’agit d’une entité locale supramunicipale, à caractère territorial, composée des communes de Vigo et de celles de sa zone d’influence (fig. 3). Elle possède une capacité juridique et une autonomie. Néanmoins, sa constitution a entraîné un affrontement politique entre le gouvernement autonome et les autorités municipales du noyau principal, Vigo. Le désaccord s’est soldé par une plainte présentée par la Junte de Galice à propos de l’illégalité du processus et par une décision judiciaire du tribunal administratif numéro 1 de Vigo en 2017, ratifiée par le tribunal supérieur de justice de Galice en 2018, qui suspendit l’organisme. Aujourd’hui, ce projet est très loin de favoriser une planification conjointe et coordonnée pour Vigo et sa métropole. Dans le cas de La Corogne, la formation de son aire métropolitaine est toujours une idée débattue lors de réunions entre les maires des communes qui la composeraient (fig. 3). Dans ce consensus politique en cours de construction, il existe des désaccords entre des communes au gouvernement progressiste et d’autres pilotées par les conservateurs. En fait, les trois communes actuellement gouvernées par ces derniers se sont écartées du projet. Dans ce cas, le fonctionnement d’un organisme administratif-territorial s’annonce également difficile à court terme dans la zone urbaine de La Corogne.

Figure 3 – Aire métropolitaine de Vigo et projet d'aire métropolitaine de La Corogne

Figure 3 – Aire métropolitaine de Vigo et projet d'aire métropolitaine de La Corogne

Source : CNIG (en ligne), Lois et Escudero

35Nonobstant le problème s’aggrave en milieu rural. De nombreux citoyens des provinces de Lugo, d’Ourense, de l’arrière-pays des provinces de La Corogne et de Pontevedra résident dans de petites communes qui ne peuvent pas assurer tous les services dont elles ont besoin. Ce sont des entités qui ont de graves problèmes de dépendance financière, qui dans certains cas extrêmes ont donné lieu à des cas de népotisme et de corruption (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 602). La racine du problème est la prolifération de petites communes marquées par une forte faiblesse économique, technique et fonctionnelle et qui rencontrent de grandes difficultés pour exercer les compétences qui leur reviennent. Il s’agit d’un phénomène clairement croissant dans les zones rurales galiciennes à cause de l’intense processus de dépeuplement des dernières décennies (Rodríguez, 2005, p. 10).

36En Galice, l’excessive fragmentation municipale doit être surmontée (Precedo, 1997, p. 9). Cela a été tenté, en vain. La principale solution abordée a été la comarcalisation du territoire galicien. Autrement dit, la division de la Galice en comarques considérées comme une « portion du territoire constituée de lieux contigus qui présentent des caractéristiques communes et, à la fois, se distinguent d’autres de leur entourage immédiat » (Precedo, 1997, p. 9). La comarque serait un domaine territorial à mi-chemin entre les provinces et les entités locales, constituée d’un ensemble de communes. Les comarques possèdent une longue tradition en Espagne en tant qu’unités spatiales au sens géographique (Rodríguez, 2009, p. 79). Dans le cas de la Galice, la pensée nationaliste développée depuis le xixe siècle avec des contributions considérables comme celle du géographe Ramón Otero Pedrayo percevait la Galice comme une unité articulée autour de comarques et de villes. Cette idée marquera le statut d’autonomie de 1936, anéanti par le coup d’État franquiste. L’idée de comarcalisation a persisté. Précisément, le statut d’autonomie de 1981 incorpore la possibilité de définir une nouvelle division politico-administrative du territoire qui favorisera l’approbation conformément à la loi d’un plan de développement comarcal de la Galice en 1996 et d’une carte de comarques qui divisait la communauté autonome en 53 comarques en 1997 (fig. 4).

Figure 4 – Carte des comarques de la Galice

Figure 4 – Carte des comarques de la Galice

Source : Precedo (1997), CNIG (en ligne), Lois et Escudero

37Le plan fut conçu par le géographe Andrés Precedo et formulait une division du territoire de la communauté autonome en domaines supramunicipaux d’une extension similaire et généralement centralisés par un noyau urbain qui faisait fonction de chef-lieu (Lois et Aldrey Vázquez, 2010, p. 599). Malgré le fait qu’il s’agissait d’une association supramunicipale à caractère stable qui visait à rationaliser les décisions à l’échelle locale et s’assurer que toute la population accède de manière égalitaire aux services, et en dépit du fait qu’elle devait être l’unité territoriale stratégique pour « construire l’avenir de la Galice » (Precedo, 1997, p. 9-11), la comarcalisation dans les quatre provinces a progressivement péri (Lois et Aldrey Váquez, 2010, p. 595). Aujourd’hui, sans être annulé, ce modèle territorial a été dissout de fait et quasiment aucun objectif n’a été atteint (Aldrey Váquez, 2015, p. 177). La responsabilité première d’une quelconque communauté autonome indiquée par Loughlin (1999) consistant à encourager les groupements de communes et à réordonner coactivement la carte municipale n’a pas été respectée. Dans plusieurs pays européens, nous assistons à un puissant mouvement de rationalisation des territoires qui se déroule malgré l’opposition au départ de nombreuses communes (par exemple, les groupes communaux à travers la mise en place de structures intercommunales comme en France). En Galice, c’est un échec. L’état d’autonomie n’a pas été en mesure d’établir des fusions intercommunautaires. Pas plus que la loi de comarcalisation ultérieure.

38La réponse la plus évidente au problème, la fusion municipale, n’a pas non plus été menée à bien. Il est évident que la fragmentation allait se résoudre par le biais d’une restructuration des entités locales à partir de leur groupement et/ou fusion. Néanmoins, il a été prouvé que la fusion de communes dépend davantage de l’identité sociale que des aspects techniques et d’opportunités économico-fonctionnelles (Daffon, 1993). Ainsi, en Galice, le fort impact politicosocial qu’allait entraîner une restructuration de la carte municipale à partir de la fusion de communes a empêché toute action en ce sens. Finalement, une situation intermédiaire moins radicale et plus facile à assumer, par le biais d’entités de coordination ou de collaboration pour la prestation de certains services publics et locaux, a été choisie (Rodríguez, 2005, p. 10).

39Il s’agit des mancommunautés municipales. Ce sont des entités de coopération supramunicipales volontaires qui suivent le modèle français des syndicats de communes, visant à couvrir les carences de la petite commune (Rodríguez, 2005, p. 66). La Galice recense 38 mancommunautés (ministère des Finances et Administrations publiques, en ligne). Bien qu’étant des figures administratives définies par la législation locale, elles se limitent à la gestion et la prestation de services (Lois González, Rodríguez González, Santos Solla, 2001, p. 222). C’est pourquoi on peut parler d’une faible répercussion des formules de coopération supramunicipale (Rodríguez, 2005, p. 9). Il est courant qu’une même commune appartienne à deux ou trois mancommunautés (fig. 5). L’obsolescence de l’organisation administrative-territoriale de la Galice reste sans réponse et les mancommunautés, solutions de circonstance à des problèmes très précis, demeurent comme des illustrations de ces dysfonctionnements.

Figure 5 – Communes de Galice classées selon le nombre de mancommunautés d’appartenance en 2017

Figure 5 – Communes de Galice classées selon le nombre de mancommunautés d’appartenance en 2017

Source : CNIG (en ligne), ministère des Finances et administrations publiques (en ligne), Lois et Escudero

Conclusion

40Cet article tente de contribuer au débat sur les processus de régionalisation dans le Sud-Ouest européen à travers le cas de la Galice. Nous nous trouvons face à une région historique et dynamique qui ne répond à aucun retard traditionnel, c’est-à-dire une situation d’atonie héritée de siècles passés et qui se poursuit dans le présent, bien qu’elle n’ait pas encore atteint les niveaux économiques d’autres régions espagnoles et européennes. Il s’agit néanmoins d’un territoire hétérogène frappé d’une inquiétante désarticulation interne, aussi bien socio-économique et urbaine-littorale qu’administrative, la fragmentation municipale.

41Face à cette situation, et suite à l’analyse réalisée lors de recherches, nous concluons et proposons les idées suivantes à caractère proactif, et par conséquent également ouvertes à la discussion et au débat :

  • La Galice n’a pas su tirer profit de son caractère de nationalité historique et de son fait différentiel pour atteindre une plus grande capacité d’autodétermination. L’asymétrie initiale du fait d’être une communauté autonome historique a disparu en 1992 lorsque la situation juridique et de compétences de toutes les communautés est devenue égale. La pression sociale et politique exercée par le Pays basque et la Catalogne (qui ont obtenu des traitements de faveur dans des questions économiques et politiques, voire fiscales dans le cas du Pays basque étant donné que ce territoire possède son propre système fiscal depuis 1981 par le dénommé Concert économique) n’a pas été utilisée par la Galice. Les représentants politiques galiciens dans les institutions étatiques devraient faire valoir ce fait différentiel, au moins de la même façon que leurs homologues basques et catalans ;

    • 4 La communauté valencienne et la Catalogne en 2006, les îles Baléares, l’Andalousie, l’Aragon et la (...)

    La régionalisation de la Galice stagne. Depuis 2004, l’Espagne a entrepris un processus de rénovation complète des statuts d’autonomie. Huit communautés au total l’ont réalisée, or la Galice n’en fait pas partie 4. Plus de 30 ans se sont écoulés depuis la formation de la communauté et l’autogouvernement a permis de surmonter le retard traditionnel grâce à un dynamisme économique sans atteindre le niveau moyen espagnol ni européen. Le processus de réformes statutaires autonomes stagne depuis 2011 suite aux effets dérivés de la crise économique. Cependant, la Galice doit l’aborder pour consolider un statut d’autonomie qui réponde aux réalités du xxie siècle. La volonté politique majoritaire pour ce faire semble actuellement lointaine. Le Parti populaire, un parti conservateur qui gouverne en Galice depuis 2009 et a remporté les dernières élections de 2016 en obtenant la majorité absolue, a abandonné l’idée d’une réforme du statut et cette question ne fait pas partie de son agenda politique. L’opposition, constituée par des forces de gauche, pour la plupart nationalistes, présente certaines faiblesses et des divisions internes qui conduisent à un certain pessimisme en ce qui concerne cette question à l’avenir ;

  • La législation pour l’aménagement du territoire a déjà été approuvée, ainsi que les directives de l’aménagement du territoire. Le plus difficile reste à faire, les appliquer avec bon sens. Des plans d’aménagement du territoire sous-régionaux sont nécessaires pour résoudre la désarticulation intrarégionale de la Galice. La différence entre le secteur urbain et rural persistera étant donné que les dynamiques sont structurelles. Cependant, une politique d’aménagement du territoire adéquate permettrait d’axer l’urbanisation des communes rurales périphériques des principales villes sur des aspects plus avantageux (une meilleure accessibilité, un vaste marché de consommation, une disponibilité de services urbains, etc.) et non pas sur la favorisation d’une urbanisation capitaliste spéculative et prédatrice du territoire. Dans le domaine rural, un aménagement du territoire sous-régional adéquat est la formule pour tirer profit des dynamiques endogènes les plus positives et réactiver l’arrière-pays de la Galice, sinon totalement, du moins la majeure partie. Une véritable politique d’aménagement du territoire est nécessaire ;

  • La comarcalisation a échoué et la fusion des communes n’est pas viable en raison de l’identité territoriale exprimée par bon nombre de citoyens. Les mancommunautés ne sont qu’une solution provisoire pour résoudre le besoin existant de rationaliser les infrastructures et les services. Il s’agit d’un problème complexe mais qui peut être résolu en régulant une organisation supramunicipale avec des entités locales supramunicipales (qu’elles soient des comarques ou pas) ayant un caractère juridique, des compétences propres et du financement, et en les unifiant avec les politiques d’aménagement du territoire sous-régionales. Cela n’entraînerait pas la disparition des communes. L’identité territoriale et le patrimoine culturel immatériel que possèdent les communes galiciennes ne disparaîtraient pas. Elles perdraient uniquement quelques-unes de leurs fonctions, les plus coûteuses, entre les mains de ces nouvelles entités locales. En réalité, c’est déjà arrivé en Galice lorsque les paroisses religieuses perdirent leur fonctionnalité administrative.

42Les quatre points des conclusions et leurs propositions ont en commun l’exigence d’une volonté et d’un consensus politique ainsi que de l’engagement citoyen. L’exemple de l’aire métropolitaine de Vigo, suspendue en raison de l’affrontement des administrations, est à l’opposé de ce qui doit arriver à l’avenir dans la régionalisation de la Galice.

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Notes

1 La Galice est une nation et a le droit et le devoir de s’organiser de manière autonomique.

2 Avec humour, la caricature de Xaquín Marín, publiée dans le journal La Voz de Galicia le 29 août 2018, reflète bien la particularité de l’identité territoriale de la société galicienne (https://www.dropbox.com/s/p22vuf6hrch6rto/Caricatura_Galica_X_Marin.jpg?dl=0).

3 Dans la Seconde République espagnole, le statut d’autonomie de la Galice a été approuvé en 1936, tout juste 20 jours avant le coup d’État. Les statuts de la Catalogne et du Pays basque avaient été approuvés précédemment et leur autonomie avait déjà été établie. À l’issue de la guerre civile espagnole et jusqu’à la fin de la dictature franquiste en 1975, un État centraliste fut instauré, lequel annula radicalement toute aspiration d’autogouvernement régional.

4 La communauté valencienne et la Catalogne en 2006, les îles Baléares, l’Andalousie, l’Aragon et la Castille-et-León en 2007, la Navarre en 2010 et l’Estrémadure en 2011.

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Titre Figure 1 – Carte de la population de la Galice en 2017 par communes
Crédits Source : CNIG (en ligne), INS (en ligne), Lois et Escudero
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 364k
Titre Figure 2 – Promotion de la Junte de Galice pour encourager le repeuplement rural en 2018
Crédits Source : Tony Le Brand, Daniel Camino et Ángel Zarra Martínez, 2015. behance.net
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Figure 3 – Aire métropolitaine de Vigo et projet d'aire métropolitaine de La Corogne
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 140k
Crédits Source : CNIG (en ligne), Lois et Escudero
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 152k
Titre Figure 4 – Carte des comarques de la Galice
Crédits Source : Precedo (1997), CNIG (en ligne), Lois et Escudero
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 348k
Titre Figure 5 – Communes de Galice classées selon le nombre de mancommunautés d’appartenance en 2017
Crédits Source : CNIG (en ligne), ministère des Finances et administrations publiques (en ligne), Lois et Escudero
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/5964/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 312k
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Pour citer cet article

Référence papier

Rubén Camilo Lois González et Luis Alfonso Escudero Gómez, « La problématique de la régionalisation de la Galice : un territoire périphérique, hétérogène et dynamique dans le nord-ouest espagnol »Sud-Ouest européen, 48 | 2019, 55-70.

Référence électronique

Rubén Camilo Lois González et Luis Alfonso Escudero Gómez, « La problématique de la régionalisation de la Galice : un territoire périphérique, hétérogène et dynamique dans le nord-ouest espagnol »Sud-Ouest européen [En ligne], 48 | 2019, mis en ligne le 10 janvier 2020, consulté le 15 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/5964 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.5964

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Auteurs

Rubén Camilo Lois González

Professeur d’analyse géographique régionale, Universidad de Santiago de Compostela, rubencamilo.lois@usc.es.

Luis Alfonso Escudero Gómez

Professeur titulaire de géographie humaine, Universidad de Castilla-La Mancha, luisalfonso.escudero@uclm.es.

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Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Sud-Ouest européen – Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

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