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De la gouvernance appliquée à la gestion de l’irrigation : le cas du canal de la Neste (Hautes-Pyrénées)

When applied governance is used for irrigation planning: the case of the Neste canal (Hautes-Pyrénées, France)
De la gobernanza aplicada a la gestión de la irrigacion: el caso del la canal de la Neste
Sandra Ricart et Sylvie Clarimont
p. 69-83

Résumés

Depuis quelques années, la ressource en eau n’est plus seulement appréhendée en termes de disponibilité et d’usage (vision utilitariste) mais aussi comme un bien commun à transmettre aux générations futures (vision patrimoniale). Ces deux conceptions de l’eau demeurent grandement antinomiques malgré les efforts déployés pour concilier viabilité économique, maintien des équilibres écologiques et participation sociale. Dans ce contexte, l’irrigation constitue un élément majeur pour comprendre la complexité de la relation entre les ressources en eau disponibles, son usages et la légitimité des décisions. La gestion du canal de la Neste (Hautes-Pyrénées) illustre en bonne part un contexte dans lequel l’adoption de mesures en faveur de la gouvernance peut aider à minimiser les conflits d’usages. Dans ce contexte, le dispositif « contrat de canal » peut-être un moyen de promouvoir la concertation et de parvenir à des accords.

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Texte intégral

Introduction : La gestion des ressources en eau et l’irrigation en débat

1Au cours du dernier quart du xxe siècle s’est produite une transformation importante de la façon dont l’eau est considérée par la communauté internationale, celle-ci étant désormais présentée comme un enjeu décisif du xxie siècle. Dans l’ensemble des travaux de recherche sur l’eau, celle-ci est tour à tour appréhendée comme une ressource, un droit, un bien privé, un bien commun, un bien libre, un bien public mondial ou un patrimoine commun. Dans ce contexte, la vision « environnementale » de l’eau a été progressivement soulignée et analysée en parallèle à la promotion du développement durable et à la gestion des usages consomptifs de l’eau (Blot, 2005). L’irrigation, principal faire-valoir socio-économique de l’eau, n’est pas restée en dehors du débat. Ainsi, au-delà de la perception de l’irrigation comme un facteur de développement social et économique, s’est produite une prise de conscience croissante des valeurs associées au caractère multifonctionnel de l’agriculture (Cairol et al., 2009). En conséquence, les principales politiques européennes ont tendance à intégrer à la conception productiviste de l’irrigation, les nouvelles exigences de la multifonctionnalité de l’agriculture, la défense des biens communs et la promotion de la légitimité sociale (Brunstad et al., 2005).

  • 1 Le regeneracionsimo hydraulique prétend faire de la modernisation de l’agriculture par le développe (...)

2Le modèle de gestion de l’eau est inséparable du modèle de développement territorial (Bossio et al., 2009). Les politiques de gestion de l’eau, au niveau européen, sont caractérisées par deux approches principales. La première (la plus ancienne) puise ses racines dans la révolution industrielle du xixe siècle. Il s’agit d’une approche « utilitariste » de l’eau appréhendée comme un facteur de production dont il convient de maximiser l’usage. Il trouve sa pleine expression dans le regeneracionismo1 espagnol, encore vivace à bien des égards. Le deuxième, plus « écologique », « postindustrielle » ou « essentialiste » naît dans les années 1960 et est progressivement mise en place depuis lors. En ce sens, le glissement en cours de l’ancienne culture de l’eau (le paradigme hydraulique) à une nouvelle culture de l’eau (le paradigme écolo-participatif) semble illustrer un changement d’approche reposant sur trois mots (écologie, territoire et participation) et trois idées : « Les rivières sont des écosystèmes vivants » ; « Il n’y a pas de gestion du territoire sans gestion des ressources en eau » et « Le débat public et la participation réelle aux décisions sont essentiels » (López Vera, 2008). Entre permanence de modes de fonctionnement anciens et tentatives – plus ou moins abouties – de répondre à l’injonction participative, l’adoption, à l’échelon local, de cette nouvelle culture de l’eau ne va pas toujours de soi.

  • 2 Pour compléter les discussions avec des experts et les visites aux centres de documentation, ont ét (...)

3L’intérêt de cette contribution est d’apporter des éléments de réflexion sur l’évolution de la relation entre la gestion des ressources en eau disponibles, leurs usages et la participation de la société dans le processus de prise de décision. Dans cette optique, nous avons fait le choix d’exposer ici le cas du canal de la Neste (Hautes-Pyrénées), étudié à partir de la recension de la bibliographie existante (principalement technique) et de la réalisation d’entretiens semi-directifs auprès des gestionnaires du canal et des diverses parties prenantes2. L’objectif final étant de comprendre les relations entre acteurs, d’identifier les variables d’accord et de conflit entre eux et de s’interroger sur la pertinence de la figure du « contrat de canal » − concept impulsé par l’Agence de l’Eau Rhône Méditerranée Corse pour désigner un accord entre parties prenantes, à échelle du canal d’irrigation, portant sur les questions relatives à l’état des ressources en eau et à leur gestion − pour gérer les différentes visions de l’irrigation, parfois contradictoires ou en conflit.

I. La gestion intégrée des ressources en eau et la gouvernance : l’association de la technique et de la politique

  • 3 Ces caractéristiques de la gouvernance selon les institutions financières internationales sont décr (...)

4La gestion des ressources naturelles en général et la gestion des ressources en eau en particulier font actuellement l’objet d’un changement de paradigme évident (Pahl-Wostl et al., 2007). La participation du public et l’implication des parties prenantes y sont de plus en plus valorisées, surtout si nous considérons le débat sur les usages des ressources en eau mettant en évidence les divergences d’intérêts (productifs, environnementaux, sociaux, récréatifs ou paysagers). De plus, une prise de conscience de l’incertitude et du changement de valeurs sur la disponibilité des ressources en eau se développe (Kashyap, 2004). Dans ces conditions, la gouvernance apparaît comme un facteur susceptible d’améliorer la gestion d’autant que la société demande plus d’implication dans la gestion des biens communs et dans la prise des décisions qui affectent le territoire (Turral et al., 2010). Ainsi, au cours des dernières décennies, le concept de « gouvernement » en tant qu’incarnation du seul pouvoir de décision légitime a été progressivement remplacé par la notion multi-scalaire, polysémique et polycentrique de « gouvernance ». La gouvernance constitue, à côté du développement durable et de la gestion intégrée, l’une des expressions les plus utilisées du vocabulaire sociopolitique contemporain. La gouvernance constitue, à côté du développement durable et de la gestion intégrée, l’une des expressions les plus utilisées du vocabulaire sociopolitique contemporain (Petit, 2004 ; Froger, 2006). Popularisé, au sortir de la guerre froide, par les rapports de la Banque Mondiale sur les dysfonctionnements de l’économie de marché dans les pays en développement, ce terme avait alors une forte dimension normative. Il renvoyait à « la bonne gouvernance » (par opposition à la « mauvaise gouvernance » d’États faibles gangrénés par la corruption) soit un ensemble de pratiques caractérisées par l’efficacité (gestion efficace des services publics) ; la redevabilité (lutte contre la corruption) ; la prévisibilité ; la légalité ; l’information et la transparence3. Ambivalent et autorisant des interprétations plurielles, le mot est difficile à cerner. Il diffère de « gouvernement » par l’échelle mobilisée, le type d’acteurs impliqués et le processus de prise de décision mis en œuvre. En outre, « la gouvernance » se caractérise le plus souvent par la reconnaissance d’une pluralité d’acteurs (publics, semi-publics, privés) ; la flexibilité des instruments d’intervention (consultation, concertation, recommandation, etc.) et la quête de la performance (Quermonne, 2006). Elle repose en général sur différents dispositifs de participation qui, graduellement, iraient de la simple information à l’implication réelle à la prise de décision en passant par des niveaux intermédiaires (consultation, concertation). Elle suppose un glissement d’un modèle de démocratie représentative où le vote constitue le mode dominant d’expression citoyenne à un modèle de démocratie dite participative où l’usager informé serait capable de donner un avis en dehors des temps de consultation électorale. La démocratie participative fondée sur un citoyen actif se vivrait au quotidien et non plus seulement lors d’échéances électorales périodiques. Si ces deux formes d’exercice de la démocratie ne sont en principe nullement exclusives l’une de l’autre, l’avènement de la seconde se produit toutefois au détriment de la première, disqualifiée (méfiance grandissante vis-à-vis de la classe politique, éloignement citoyen/élu, abstentionnisme élevé à certaines élections…). Incarnation d’une démocratie de proximité permettant de redonner la parole aux habitants (usagers d’un espace, d’une ressource, etc.), la participation n’en suscite pas moins des interrogations quant à la représentativité et à la légitimité de ceux qui s’expriment (Allain, 2001).

1. De la gouvernance à la gestion intégrée de l’eau

  • 4 Pahl-Wostl et al. (2007) définissent « l’apprentissage social » comme un terme populaire dans la li (...)

5Dans le domaine de la gestion globale des ressources, différentes raisons, d’ordre politique ou managérial, sont invoquées pour justifier la participation accrue des intervenants. Un argument fondé sur la légitimité démocratique souligne que tous ceux qui sont influencés par les décisions de gestion doivent avoir la possibilité de participer activement au processus de prise de décision. La combinaison de la formation de haut en bas (top-down) et de bas en haut (bottom-up) des arrangements institutionnels peut conduire à une plus grande acceptation des mesures et décisions de la part de tous les acteurs impliqués et de la société, de plus en plus concernée par le devenir des biens communs comme l’eau (Pahl-Wostl et al., 2007). Des facteurs tels que le changement climatique, la dynamique de développement socio-économique des territoires et l’internationalisation des politiques environnementales augmentent l’incertitude des gestionnaires de l’eau et la préoccupation de la société. Une réalité que certains auteurs ont appelé « apprentissage social »4 (social learning) où de multiples acteurs entrent en compétition pour l’appropriation d’une même ressource dans un espace et un temps donné. Ainsi, il est difficile de séparer la promotion de la gouvernance comme intervention d’une pluralité d’acteurs du lancement de la notion de « gestion intégrée », la première constituant la vision politique et la seconde, une vision plus technique progressivement instituée comme un outil de mise en œuvre d’un nouveau mode de fonctionnement, d’« une nouvelle attitude » des sociétés vis-à-vis des ressources naturelles (Antunes et al., 2009).

6La gestion intégrée est un outil élaboré pour répondre à la complexité des problèmes de gestion des ressources avec la participation de la société (Grujard, 2003). D’un point de vue historique, la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (gire) est la réponse à la nécessité d’une approche globale et holistique visant à regrouper des secteurs différents (la santé, l’agriculture ou l’industrie) à des échelles complémentaires. En France, la notion de « gestion intégrée » ou plutôt celle de « gestion équilibrée » est introduite par la loi sur l’eau (loi n° 92-3) du 3/01/1992. Elle correspond à une forme de gestion développée à l’échelle d’une unité hydrographique cohérente, reposant sur la concertation et l’organisation de l’ensemble des acteurs concernés de même que sur la coordination des différentes politiques sectorielles touchant de près ou de loin aux ressources en eau. Dès son article 1, la loi de 1992 se fixe pour horizon « une gestion équilibrée de la ressource en eau ». Les objectifs visés par cette dernière sont précisés dans l’article 2 : « la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides […] ; la protection contre toute pollution et la restauration de la qualité des eaux superficielles et souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ; le développement et la protection de la ressource en eau ; la valorisation de l’eau comme ressource économique et la répartition de cette ressource de manière à satisfaire ou à concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population ; de la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; de l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie, des transports, du tourisme, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. ». La loi de 1992 instaure deux nouveaux outils de planification : les sdage (Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux) chargés de « fixer les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau » (Loi n° 92-3, art. 3), à l’échelle de chacun des grands bassins ou regroupement de bassins et, à une échelle plus réduite, des sage (Schémas d’aménagement et de gestion des eaux). Ainsi, la gestion intégrée prend acte que l’eau n’est pas seulement un élément indépendant et autonome mais fait partie d’un tout, d’un écosystème au sein duquel elle participe au développement et au maintien de la vie (García, 2008 ; McDonnell, 2008). Cela signifie un changement de perception du rôle des ressources en eau et du modèle de développement social et économique associé.

7Depuis la Conférence de Dublin en 1992, des objectifs internationaux significatifs ont été établis en relation avec la gouvernance de l’eau. Le Partenariat Mondial pour l’Eau (Global Water Partnership, en anglais) dont le rôle est de garantir un monde sûr en matière de ressources en eau, estimait alors que la crise de l’eau est souvent avant tout une crise de gouvernance et faisait de la « gouvernance efficace de l’eau » l’une de ses plus hautes priorités d’action. La Déclaration ministérielle de La Haye en 2000 a renforcé ce point de vue, en demandant que l’eau soit gérée judicieusement dans le cadre d’une « bonne gouvernance » prenant en compte le public et les intérêts de toutes les parties prenantes dans la gestion des ressources en eau. Lors de la Conférence de Bonn sur l’eau douce en 2001, les ministres ont recommandé des actions dans trois domaines, le plus important étant la gouvernance de l’eau. Sans nul doute, la gouvernance des ressources en eau constitue un enjeu politique, économique et social majeur que les gouvernements et les institutions internationales identifient comme prioritaire sur l’agenda politique du xxie siècle (Ostrom, 2010). C’est précisément parce que la gouvernance met l’accent sur la multiplicité et la diversité des acteurs qui interviennent ou peuvent intervenir dans la gestion des affaires publiques comme la gestion de l’eau qu’est apparu un nouveau concept : celui de « gouvernance territoriale ». Il s’agit d’un processus territorialisé de participation mis en œuvre pour conduire des affaires collectives (tels que l’usage des ressources naturelles). Le territoire y apparaît comme un espace privilégié pour comprendre les besoins de la société par rapport aux ressources disponibles et à son modèle de développement. En ce sens, l’efficacité des dispositifs de gouvernance peut être mesurée à l’aune de sa capacité à gérer les coordinations entre acteurs pour et sur un territoire.

2. L’irrigation : vers un modèle de gestion territoriale participatif ?

8L’irrigation est une pratique agricole emblématique des régions méditerranéennes et constitue un facteur clé du dynamisme socio-économique du territoire. Depuis le milieu des années 1990 est apparue, dans le sud de l’Europe, une forte mobilisation scientifique, intellectuelle et sociale autour de l’utilisation de l’eau et, en particulier, autour de son usage principal, l’agriculture. Elle a surgi dans un contexte particulier marqué, d’une part, par la modernisation de périmètres d’irrigation anciens (situés dans des zones naturellement assez bien dotées en eau, disposant de sols fertiles et de conditions topographiques adaptées), d’autre part, par la création de nouveaux périmètres d’irrigation très divers. Ces transformations interviennent alors que la gestion de l’irrigation doit s’adapter aux nouveaux défis posés par la rareté croissante des ressources en eau et la double injonction d’efficacité et de participation élargie qui impose au monde agricole, principal bénéficiaire des subventions européennes mais fréquemment décrié par les associations écologistes sa légitimité sociale.

  • 5 Parmi ces débats, certains ont, en Espagne, mis en évidence le rôle de la Fundación Nueva Cultura d (...)
  • 6 En ce sens, il est également nécessaire de recueillir les nouvelles exigences sociales sur l’irriga (...)

9Le modèle traditionnel de gestion de l’irrigation se caractérise par la relation triangulaire entre trois protagonistes. Au rôle initial de l’État et à sa vision de l’agriculture comme un facteur de développement s’est ajouté, au fil du temps, le développement de projets d’irrigation portés par le secteur privé (entreprises de construction d’infrastructures d’irrigation) et les revendications de la profession agricole (associations d’irrigants et syndicats agricoles). Plus récemment et à la faveur des changements socio-économiques et environnementaux encourageant la modernisation des périmètres d’irrigation anciens (mise en place de systèmes d’irrigation sous pression et pose de compteurs d’eau pour substituer une facturation au volume consommé à une facturation à la surface irriguée ou au forfait) et la proposition de nouveaux projets d’irrigation (comme une forme de résilience du paradigme hydraulique), de nombreux débats territoriaux5 ont surgi préconisant une nouvelle façon d’envisager le développement rural et la gestion des ressources en eau en lien avec la pratique de l’irrigation. À cette occasion, un quatrième protagoniste longtemps extérieur ou très discret est entré en scène en tant que « société organisée ». Il s’agit des différents secteurs de la société qui, du fait de leur engagement collectif et avec un caractère écologique marqué, sont apparus comme les intégrateurs de nouvelles fonctionnalités et utilisations de l’irrigation et de son implication dans le développement territorial. Par conséquent, le mode antérieur de gestion de l’irrigation a été en partie remis en cause compte tenu de sa faiblesse holistique6 au profit d’une nouvelle gouvernance impliquant la société civile et faisant le lien entre l’irrigation, l’environnement, le développement territorial et la participation de la société.

3. La participation comme protagoniste du modèle de gestion de l’irrigation en France ?

10En France, la surface irriguée est répartie de façon très inégale sur le territoire. Le Sud-Ouest, avec deux des trois principales régions irriguées (Aquitaine et Midi-Pyrénées) représente un tiers de la superficie totale irriguée. Dans ces régions la promotion des canaux d’irrigation, dès la première moitié du xixe siècle, a été interprétée comme un facteur d’encouragement agricole et de promotion du développement socio-économique. Cordon ombilical commun, les canaux apparaissent comme le premier ouvrage structurant d’une communauté d’intérêts liée à la ressource en eau (Villocel, 2002). Toutefois, la pratique traditionnelle de l’irrigation par submersion associée aux canaux anciens est de plus en plus contestée dans un contexte de concurrences croissantes pour des ressources en eau irrégulières et marquées, sur fond de changement climatique, par des épisodes de sécheresse plus ou moins longs (Allain, 2010-2011). Tout au long du xxe siècle, la construction de barrages ou réservoirs censés garantir une certaine disponibilité en eau en période d’étiage a été la principale réponse aux pénuries d’eau. Mais cette réponse (conforme aux principes fondateurs du paradigme hydraulique) est aujourd’hui en contradiction avec le modèle de gestion intégrée des ressources en eau et l’impératif d’agir sur les ressources en eau disponibles avant d’envisager le stockage de nouvelles ressources. Une telle conception durable de l’irrigation est défendue par les associations de défense de l’environnement mais rejetée par les syndicats agricoles et les associations d’irrigants qui préconisent le maintien de la production agricole irriguée comme garantie de souveraineté alimentaire des citoyens et comme condition de survie économique du secteur.

  • 7 La Loi Barnier est, à ce jour, l’outil juridique français le plus abouti dans le domaine de la démo (...)

11De façon schématique, l’évolution de l’implication sociale dans les « affaires environnementales » présente trois grandes phases : l’imposition ou acceptation moderniste de l’après-guerre et des Trente glorieuses ; l’opposition environnementale des années 1970-1980 ; et la participation éco-citoyenne depuis les années 1990 (Claeys-Mekdade, 2006). Les années 1970 voient naître de « nouveaux mouvements sociaux », multiples, porteurs et portés par les questions environnementales. C’est en cela que la réalité des associations environnementales françaises se différencie nettement du modèle anglo-saxon caractérisé par de grandes fédérations nationales et internationales. Cette montée contestataire a contribué à remettre en cause le « modèle français de la décision publique » et il a contribué à l’instauration, avec la loi Barnier de 1995, d’une procédure originale de consultation du public, inspiré de l’expérience québécoise du bape (Bureau d’audience publique sur l’environnement) : le débat public7. Appliquée d’abord aux grandes infrastructures de transport, la procédure de débat public a été ensuite élargie à d’autres champs dont celui de l’eau avec, par exemple, le débat autour du projet de dérivation des eaux du Rhône vers le Languedoc (Aqua Domitia), organisé de septembre à décembre 2011.

12Cependant, avant même l’instauration de la cndp, la participation des acteurs dans la gestion de l’eau avait été anticipée, ceci pour deux raisons : la nature juridique des ressources en eau et les règles de répartition des compétences et usages de cette gestion. La Loi sur le régime et la répartition des eaux et la lutte contre la pollution de 1964 marque l’engagement en faveur d’une approche multisectorielle qui, au travers de la délimitation de six bassins versants, donnera lieu à l’établissement d’un espace de dialogue entre les représentants de chacun des usages au niveau territorial. Chacun de ces bassins versants dispose en effet de deux entités spécifiques : l’Agence de l’eau et le Comité de bassin (parfois qualifié de « parlement de l’eau ») pour garantir la participation des acteurs impliqués. La Loi sur l’eau de 1992 renforce la décentralisation de la prise de décision avec la mise en place de documents de planification concertés, les sdage et les sage (Clarimont, 2009). Pour l’élaboration, le suivi et la révision de ces derniers, elle prévoit la création d’une Commission locale de l’eau (cle) composée de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, de représentants de l’État et de représentants des usagers, des propriétaires riverains, des organisations professionnelles et des associations concernées (Loi nº 92-3, art. 5). Du fait de sa composition plurielle, la cle est souvent un lieu de discussion et d’arbitrage entre des acteurs aux intérêts divergents. Néanmoins, dans certains bassins à forts enjeux, la mise en place d’un sage peut s’avérer difficile ce qui explique d’ailleurs le faible niveau d’avancement dans certains bassins malgré l’assouplissement de la procédure introduit par la Loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006. Le bassin Adour-Garonne comptabilise, au 1er juillet 2013, 23 SAGE soit 13 % du total des sage recensés, en France selon la base de données Gest’Eau. Parmi ceux-ci, 7 seulement sont réellement mis en œuvre, les autres étant soit émergeant (1), soit en phase d’instruction (1), soit en cours d’élaboration (12). Le sage Neste-Ourse relève de cette dernière catégorie. Le projet de sage a émergé à la fin des années 1990 avec pour principaux objectifs : la restauration des cours d’eau, la gestion des déchets en rivière, la restauration piscicole, le développement touristique et la gestion des débits en relation avec le Système Neste. Le comité de bassin a donné son accord à la mise en œuvre de ce SAGE en juin 1999 ; son périmètre a été arrêté le 28/10/1999 ; la création de la cle a été arrêtée par les services de l’État le 13/09/2000. Pourtant, ce sage n’a toujours pas vu le jour. Il est bloqué depuis 2003, dépourvu de structure d’appui et d’animateur. L’interruption du processus d’élaboration de ce sage illustre bien la difficulté à construire un consensus ou du moins un compromis à partir d’intérêts a priori difficilement conciliables et invite à se pencher plus précisément sur ce territoire du sud-ouest français.

II. Le canal de la Neste comme un symbole de la complexité : vers un « contrat de canal » ?

  • 8 Loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique, désormais remplacée par l (...)

13Globalement mieux doté en eau que d’autres régions voisines (notamment méditerranéennes), le Sud-Ouest est toutefois soumis à d’importantes variations interannuelles des conditions hydro-climatiques. La dernière décennie a été marquée par plusieurs épisodes de sécheresse prolongée se traduisant par des tensions au niveau de la satisfaction des besoins (été 2003, automne 2007, été 2009 et 2010, printemps 2011). Aussi, satisfaire la multiplicité des usages de l’eau (eau potable, industries, irrigation, pêche et récréation) tout en préservant le milieu naturel nécessite la mise en place d’une gestion équilibrée et partagée de la ressource en période de pénurie (Villocel et al., 2010). Dans le Sud-Ouest, les réseaux existants autrefois majoritairement destinés à l’alimentation des moulins, des villages, au flottage du bois et à la navigation fluviale ont été transformés peu à peu en réseaux d’irrigation (Allinne, 1989). Au cours du xxe siècle, de nouveaux usages de l’eau se sont développés, comme l’usage hydroélectrique dans le bassin Adour-Garonne, à partir de 19198.

Le paysage agricole du Plateau de Lannemezan, Puydarrieux (Hautes-Pyrénées)

Le paysage agricole du Plateau de Lannemezan, Puydarrieux (Hautes-Pyrénées)

Cliché S. Ricart, avril 2011.

1. La diffusion de l’irrigation en Midi-Pyrénées

14L’irrigation a connu une importante phase de développement en Midi-Pyrénées depuis le milieu du xxe siècle et au cours des années 1970 et 1980 principalement du fait du développement de la maïsiculture (fig. 1). Son essor est le fruit de la conjonction d’une politique nationale de financement d’infrastructures hydrauliques et d’une politique régionale visant à promouvoir l’irrigation en subventionnant quelques cultures (céréales) (Martin, 1972). L’objectif de ces deux politiques est double : assurer l’alimentation de la population et favoriser les zones rurales du pays en retard de développement par rapport aux grandes villes. Entre 1970 et 2010 la superficie irriguée totale triple avec près d’un million d’hectares irrigués supplémentaires au niveau national et plus de 100 000 dans la région de Midi-Pyrénées (Gleyses et Rieu, 2004). La région compte ainsi, en 2010, plus de 290 000 hectares irrigables dont 200 531 effectivement irrigués, dédiés principalement à la production céréalière (tabl. 1). Cette irrigation est caractérisée par la prépondérance des systèmes sous pression (aspersion notamment) au détriment de l’irrigation gravitaire très peu représentée.

15Cet essor de l’irrigation s’accompagne de l’expression croissante d’inquiétudes relatives aux épisodes de pollution diffuse et à la disponibilité des ressources en eau (particulièrement en période estivale). Elles alimentent le débat sur la position du secteur agricole en tant qu’utilisateur principal des ressources en eau et en fin de compte responsable de leur gestion (Busca, 2003). En conséquence, la gestion de la ressource en eau se situe dorénavant dans un contexte tendu de partage entre l’économie, le développement rural et l’écologie.

2. Le canal de la Neste : une infrastructure majeure

16La dynamique de l’irrigation dans la région Midi-Pyrénées est indissociable de la mise en œuvre du canal de la Neste. Inauguré en 1862 et long de 29 kilomètres, celui-ci dérive par gravité (à raison de 14 m3/s) les eaux s’écoulant dans la rivière Neste, d’où le nom de Système Neste appliqué à ce complexe hydraulique de 17 rivières artificiellement réalimentées et largement interconnectées (fig. 2) (Villocel et al., 2010). Ce canal doit son nom à un torrent pyrénéen, affluent de la Garonne, dont la source est située à Sarrancolin dans la vallée d’Aure (Hautes-Pyrénées). Il a une mission simple : réapprovisionner les 17 rivières de Gascogne « coupées » des eaux pyrénéennes par le Plateau de Lannemezan, amoncellement de moraines glaciaires datant de l’ère quaternaire (tabl. 2). Le canal de la Neste a aussi créé une « nouvelle hydrographie ». Sa construction a produit une nouvelle représentation de la Gascogne puisque les territoires gascons sont devenus un espace unique structuré autour d’une disponibilité en eau permise par le canal. Le canal de la Neste est devenu l’élément central de la construction d’une représentation d’identité patrimoniale et socioéconomique de la Gascogne et de la vallée de la Garonne. Il joue aussi un rôle stratégique au service de l’environnement et de l’économie de toute une région (fig. 3). Ouvrage d’État, son objectif était, dès l’origine, « multi-usages » : alimentation en eau des hommes et des animaux, irrigation gravitaire des prairies riveraines, flottage des bois et navigation. Aujourd’hui, si la flottaison des bois a disparu, les autres usages se sont maintenus et sont parfois en concurrence. Le canal est le théâtre de conflits entre usages de l’eau, agricoles et énergétiques par exemple (Fernandez, 2009).

Caractérisation de l’irrigation dans les quatre principaux départements irrigués de Midi-Pyrénées (en hectares)

2010

Gers

Tarn-et-Garonne

Haute-Garonne

Hautes-Pyrénées

MIDI-PYRÉNÉES

Surface irrigable

85 609

58 453

52 791

30 771

290 270

Surface irriguée

64 338

37 852

29 679

28 012

200 531

Surface drainée

76 597

13 360

27 665

19 557

198 211

Cultures

Céréales

47 682

18 349

20 118

24 297

130 800

Maïs

46 420

17 438

18 962

24 219

126 049

Oléagineux

11 034

3 274

5 473

947

22 845

Soja

7 506

1 727

3 611

590

15 323

Tournesol

2 744

1 239

1 128

245

6 632

Cultures fourragères

2 564

2 671

2 933

2 245

22 098

Légumes

1 485

2 510

618

328

6 204

Système d’irrigation

Aspersion

84 632

54 184

52 110

29 678

281 139

Micro-irrigation

859

4 255

308

92

7 244

Gravité

178

15

373

1 001

1 887

Origine de l’eau

Eaux de surface

32 623

14 162

20 449

12 715

96 608

Ressources collectives

23 579

23 409

19 206

7 662

95 152

Réservoir / étang

27 056

10 795

7 335

1 597

66 996

Forage

2 217

9 958

5 547

8 695

30 438

Autres

194

129

254

102

1 074

Élaboration propre à partir des données du Recensement agricole 2010.

Caractérisation du Système Neste

Ressources

Histoire

Technique

Gestion

Usagers

Canal de la Neste (concédé par l’État à la cacg) qui dérive une partie des eaux naturelles de la Neste

Canal construit entre 1848 et 1862

Longueur de 29 km

Ouvrage d’État, exploité par le Ministère de l’Agriculture jusqu’en 1989

Usages divers : salubrité, récréation, pêche et soutien d’étiage (100 hm3)

Capacité doublée en 1955

Pente du 0,7 ‰ (20 m de dénivelé)

Restauration et modernisation entre 1988 et 1999

17 prises rivières

Confié en concession d’État à la cacg en 1990

203 000 habitants (13 hm3)

90 km de rigoles

Ressources stockées (100 hm3) dont 48 hm3 gérés à partir des réserves hydroélectriques et 52 hm3 de réservoirs cacg en concession d’État

Adaptation de la prise de Sarrancolin en 2000

Capacité de transit (14 m3/s)

Redevances perçues depuis lors sur les prélèvements en rivières

3 000 irrigants et 51 000 ha irrigués (70-95 hm3)

Volume transité (250 Mm3/an)

La territorialisation du canal après 1988 : la Commission Neste

2 usines hydroélectriques (7 hm3)

Adaptation de Tardieu (1999) et Villocel et al. (2010).

Situation du Système Neste

Situation du Système Neste

3. La gestion du canal de la Neste : entre concertation et conflit

  • 9 Loi nº 51-592 du 24 mai 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l’exercice 1951 (maintena (...)
  • 10 Chaque utilisateur signe avec la CACG un contrat dit « convention de restitution » garantissant que (...)

17Pour comprendre le mode de gestion du canal de la Neste, il faut revenir aux années 1950, lorsque le développement économique du sud de la France stagnait, de sorte que, afin de limiter l’exode rural et de contribuer à la relance de la région grâce à l’irrigation, l’État a créé les Sociétés d’Aménagement Régional9. Société pilote, la Compagnie nationale d’aménagement du Bas Rhône Languedoc (cnabrl) est créée en 1955 pour moderniser et diversifier une agriculture languedocienne dont le vignoble de masse est en crise. Elle sera vite imitée avec la création, quelques années plus tard, de la Compagnie d’Aménagement des Coteaux de Gascogne (cacg). Cette dernière a été créée par décret en Conseil d’État du 6 janvier 1959 dans un but d’aménagement régional. Son objet principal est de concourir à l’aménagement, à l’équipement et au développement économique de la région Midi-Pyrénées (depuis 1960) ainsi que de la région Aquitaine (depuis décembre 2000, à la suite de l’absorption de la cara, Compagnie d’aménagement rural d’Aquitaine, placée en liquidation judiciaire quelques mois auparavant). L’eau est le domaine privilégié d’intervention de la cacg depuis sa création. En collaboration avec l’État et les collectivités territoriales, la cacg œuvre dans différents domaines : la mobilisation de la ressource (création et entretien des ouvrages hydrauliques) et la gestion et la valorisation des ressources en eau. Le champ d’action de la cacg s’est élargi, plus récemment, à l’environnement : assainissement, stockage et traitement des déchets et gestion de l’espace rivière. Comme la cnabrl, la cacg est une institution interdépartementale (Hautes-Pyrénées, Gers, Haute-Garonne, Tarn-et-Garonne et Lot-et-Garonne) et dotée du statut de sem (Société d’Économie Mixte). Auxiliaire des collectivités territoriales, bien implantée dans le Sud-Ouest, disposant de savoir-faire reconnus notamment dans le domaine de l’eau, la cacg est souvent l’exploitante et le gestionnaire direct10 d’infrastructures comme le canal de la Neste, depuis 1990.

Le canal de la Neste à Hèches (Hautes-Pyrénées)

Le canal de la Neste à Hèches (Hautes-Pyrénées)

Cliché S. Ricart, avril 2011.

  • 11 La Commission Neste est la commission de gestion des ressources en eau du Système Neste laquelle ra (...)
  • 12 Entretien du 28/04/2011 au siège de la FNE Midi-Pyrénées à Toulouse.
  • 13 Entretien du 26/04/2011 à la chambre d’agriculture des Hautes-Pyrénées.
  • 14 Pour la chargée de mission « eau » à la FNE : « la FNE n’est pas un lobby économique mais c’est vra (...)
  • 15 La chargée de mission « eau » à la FNE distingue deux façons de voir le consensus au sein de l’asso (...)

18La gestion du canal de la Neste a été développée en concertation avec des partenaires institutionnels, administratifs et usagers. Théoriquement la cacg a cherché, en s’appuyant sur des outils techniques, financiers et de gestion sociale de l’eau, à éviter les crises de gestion et gouvernance de l’eau. Convaincue de l’efficience de la gestion collective (anticipation des éventuelles difficultés, élaboration de mesures concertées et partagées, etc.), son organisation et son fonctionnement à travers la Commission Neste11 (1990) est un exemple d’intégration entre offre (usages) et demande (usagers). Dans le périmètre du canal de la Neste, la complexité de la gestion des ressources en eau résulte de deux facteurs. Le premier est lié à la diversité d’acteurs animés par une volonté de participer variable en fonction de leurs valeurs, de leurs objectifs et de leurs préférences (la cacg, les services de l’État, les collectivités territoriales, les chambres d’agriculture, l’agence de l’eau, les irrigants, les industriels et les défenseurs de l’environnement). Le dépouillement des entretiens nous a permis de caractériser le discours de chacun des acteurs impliqués dans la gestion du canal et d’identifier les relations d’affinité ou de confrontation qu’ils entretiennent. Ainsi, la chargée de mission « eau » pour fne Midi-Pyrénées, considère « qu’il faut s’adapter, les cultures du Sud-Ouest ainsi comme les pratiques agronomiques au niveau que la nature est capable de supporter […], mais pour les agriculteurs tout changement est difficile ». Concernant la gouvernance, elle croit qu’ « il est indispensable d’essayer de travailler le plus possible ensemble avec une relation de confiance […], fne ne veut pas attaquer, elle veut encourager et favoriser le dialogue puisque seul le dialogue peut venir à changer l’incompréhension mutuelle entre l’agriculteur et l’environnementaliste »12. Au contraire, pour le président du syndicat agricole fnsea Hautes-Pyrénées, Christian Fourcade, « la pratique de l’irrigation est indispensable mais aujourd’hui on a un mouvement environnementaliste extrême qui imagine que si l’irrigation est supprimée, se termine le déficit en eau de la région mais ce n’est pas vrai ! […]. Le canal de la Neste est indispensable pour l’irrigation mais l’utilisation de l’eau pour l’agriculture est minoritaire avec un 46 % du volume total et le reste est pour l’eau potable […] »13. D’une manière générale, on peut distinguer les acteurs porteurs d’une parole publique encourageant au dialogue entre les différentes visions de l’irrigation et qui jouent le rôle d’intermédiaire (les organismes politiques et techniques comme l’Agence de l’eau Adour-Garonne ou la cacg à travers la Commission Neste) et les acteurs entretenant un discours de confrontation directe (la principale organisation française en défense de l’environnement, France Nature Environnement et le syndicat agricole majoritaire, la fnsea-ja). Au sein de ces acteurs en conflit, deux points de convergence sont cependant observables : d’une part, le désir commun d’influencer les politiques agricoles et environnementales du pays (les deux secteurs s’accusent d’ailleurs mutuellement d’agir comme lobbyistes14) ; d’autre part, la présence de divergences d’opinion internes dans chaque secteur15. Il est à ce propos intéressant de constater que, dans le secteur agricole, plusieurs conceptions de la relation agriculture/environnement cohabitent ; la Confédération Paysanne partageant d’ailleurs nombre de points de vue avec fne. De la même manière, les services techniques des collectivités territoriales en charge de l’environnement sont porteurs de discours très différents qu’il s’agisse des services régionaux (Midi-Pyrénées) ou départementaux (Hautes-Pyrénées), les premiers plus enclins à l’échange avec le secteur agricole productiviste, les seconds pourtant plus proches, plus crispés sur des positions défensives.

  • 16 En réponse au deuxième facteur, la France a favorisé l’intégration à différentes échelles des polit (...)
  • 17 Le canal de la Muzza (Milano-Lodi, Lombardie) est un exemple de cette vision. Construit au XIIe siè (...)
  • 18 « Nous prenons fait et cause pour ce projet, » …« Il y a abondance, et il faut savoir capter l’abon (...)

19Le second facteur de complexité tient à l’incertitude provoquée par la dissolution des vérités (le dogme de l’irrigation comme facteur unique et direct de développement territorial) et à l’instabilité de la connaissance sur une réalité dynamique16 (la disponibilité en qualité et quantité des ressources en eau). Ces deux facteurs font du caractère multifonctionnel17 des canaux d’irrigation une question désormais reconnue par les gestionnaires et une bonne partie de la société. Toutefois, comment concilier la gestion technique et sectorielle des ressources en eau et les aspirations sociales ? Entre 1997 et 2004 le projet de construction d’un réservoir, le barrage de Charlas, destiné à augmenter la capacité du canal de la Neste durant la saison sèche et à sécuriser l’approvisionnement en eau de la vallée de Lannemezan a fait l’objet d’un débat public. Ce débat a été, en bonne part, alimenté par le Comité de lutte contre le barrage de Charlas, l’association Charlas 2000 et l’association de défense de l’environnement France Nature Environnement, très critique vis-à-vis du modèle productiviste agricole demandeur de davantage de stockages. Le débat a comporté 10 réunions (pour un coût de 569 958 €) où ont participé 4 214 citoyens et 29 experts. 348 questions ont été soulevées lors du débat. In fine, le projet de barrage n’a pas vu le jour mais le débat a permis de soulever non seulement des problèmes de gestion technique mais également le défaut d’implication de la société civile dans les « affaires » d’eau. Le débat public a situé les parties prenantes en fonction des deux discours dominants : celui des partisans du barrage conçu pour pallier le manque d’eau pour la culture du maïs en période estivale (smeag, cacg, fnsea, Coordination rurale et une partie de la société civile)18 ; celui des opposants au projet arguant que le déficit en eau n’est pas naturel mais une conséquence du développement incontrôlé de la monoculture du maïs grain irrigué dans le Sud Ouest (associations de protection de l’environnement, Confédération Paysanne, pêcheurs et chasseurs, certains élus, scientifiques et associations de consommateurs). Ces derniers, contestent le coût important de l’ouvrage, craignent ses conséquences écologiques pour les rivières et la Garonne et ses effets en termes de développement local (des exploitations agricoles seraient détruites, des emplois supprimés et le tourisme vert disparaîtrait). Ils formulent un projet alternatif à l’acronyme significatif acor (Alternatives à la création de nouveaux réservoirs), qui vise à promouvoir l’arrêt des aides publiques à la monoculture du maïs irrigué et le développement d’une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Le débat public, sans prétendre à une véritable « conscientisation démocratique », a permis d’élargir le périmètre initial des acteurs de l’eau et le débat a été utile pour faire comprendre, partager ou initier une partie de la population aux enjeux de l’eau.

  • 19 La démarche de « contrat de canal » initiée par l’Agence de l’Eau Rhône-Méditerranée et Corse vise (...)

20Cependant, jusqu’à quel point la « société organisée » constitue-t-elle un acteur légitime et représentatif du territoire ? Peut-elle être associée et sous quelle forme à une réflexion autour des défis actuels et futurs de la vallée ? Le « contrat de canal19 », figure développée dans d’autres contextes de terres irriguées, constitue-t-il un outil pertinent d’implication de la société organisée ? En quoi permettrait-il de promouvoir une forme de gestion multifonctionnelle du canal de la Neste, canal d’irrigation ayant conservé son caractère agricole et urbain mais dont les fonctions ont, avec le temps, évolué de la navigation à une fonction hydroélectrique et aujourd’hui, écologique. Un canal avec quelles ressources en eau et pour quel territoire et quelle société ?

4 ; Le contrat de canal : vers une gestion plus participative du canal de la Neste ?

21Face à l’échec de la mise en œuvre d’un sage Neste, l’Agence de l’eau Adour-Garonne a réfléchi à une nouvelle solution pour permettre un usage plus concerté de la gestion locale de l’eau. La question de l’opportunité d’un contrat de canal a été explicitement posée, entre août et novembre 2012, dans le cadre de la préparation du « contrat de bassin » des Pays des Nestes dont l’objectif est de permettre un travail collectif sur des problématiques communes à travers la mutualisation des moyens disponibles (financiers, techniques, humains) et la mise en place d’une gouvernance de l’eau. Le contrat de bassin est une procédure de planification souple, moins formalisée que le sage et sans portée juridique, engageant les partenaires à mener à bien et à financer un certain nombre d’actions prédéfinies, pour une durée limitée et dans l’objectif d’améliorer la qualité des eaux et des milieux aquatiques, à l’échelle du bassin versant d’une rivière. Encouragés et subventionnés par certaines Agences de l’eau, les contrats de bassin font partie des outils mis en place pour atteindre, d’ici 2015, l’objectif de bon état des masses d’eau fixé par la Directive cadre sur l’eau. L’Agence de l’eau Adour-Garonne conçoit en outre le contrat de bassin comme un « instrument privilégié d’apprentissage de la gestion par bassin versant et de la gouvernance de l’eau ». Le périmètre ici concerné, le Pays des Nestes, correspond à une mosaïque géographique complexe mêlant montagne (vallées d’Aure, du Louron et Barousse), piémont (Baronnies) et plateau (Lannemezan) aux usages de l’eau différenciés et concurrents. Ce territoire rural, partiellement polarisé par la petite ville de Lannemezan, regroupe 138 communes (30 000 habitants) regroupés en 7 cantons, 11 communautés de communes et 9 Syndicats des eaux. En cours d’élaboration, le contrat de bassin est accompagné d’un plan d’action pendant cinq ans qui a été convenu par l’ensemble des partenaires après la dernière rencontre des élus de la commission Eau en juillet 2013 bien qu’il soit actuellement en cours de négociation avec les services de l’État. Pour ce faire, plusieurs réunions de concertation ont eu lieu dont trois thématiques (« l’eau, loisir et tourisme » ; « l’eau, ressource naturelle et milieu à préserver » et « l’eau, nécessaire au développement économique »). Ceci est une façon de traiter conjointement de thèmes larges tels que le milieu naturel, l’eau potable et l’assainissement à l’échelle de la rivière.

  • 20 La démarche « contrat de canal » de la plaine de Cavaillon et la plaine du Comtat, situées à l’oues (...)
  • 21 En 2005, les cinq canaux des plaines de Cavaillon et du Comtat (Vaucluse) : canal Mixte, canal Sain (...)

22Au-delà ou en complément du contrat de bassin, les caractéristiques du canal de Neste pourraient-elles justifier l’engagement dans une procédure « contrat de canal » ? Le « contrat de canal » est un accord entre le gestionnaire de canal et l’ensemble des acteurs autour de l’exploitation des ouvrages du canal et de ses usages. Il est un outil opérationnel qui définit des enjeux et des objectifs traduits en un ensemble d’engagements forts, un programme d’actions à développer et un protocole de gestion (en cas de sécheresse, par exemple). Il s’agit d’une gestion globale et collective de l’eau dans une dimension territoriale qui s’est imposée aux gestionnaires des canaux. La justification du « contrat de canal » comme figure de gestion est multiple20 : il suppose une réflexion globale tant au niveau géographique qu’au niveau de la gestion (le territoire concerné comprend le canal principal, le périmètre desservi mais plus largement le territoire dans lequel s’inscrit le canal et où s’intègrent tous les enjeux qu’ils soient d’ordre socio-économique, environnemental, ludique ou éducatif, paysager, etc.) ; il implique de nouveaux acteurs et favorise la concertation (donc des efforts pour limiter les demandes sectorielles) ; il est capable de s’adapter à de nouveaux usages et défis et de les intégrer dans la gestion du canal ; il reconnaît les fonctions multiples assumées par le canal ainsi que ses spécificités. De plus, le contrat de canal est à la fois territorialisé (dans la mesure où il est adapté, transformé et modelé par les acteurs chargés de le mettre en place selon les spécificités, les enjeux et les demandes locales) et il est également territorialisant dans le sens où il modifie et reconstruit les territorialités existantes (Girard, 2012). Il permet ainsi la construction d’intérêts territorialisés, soit par l’adaptation de l’intérêt général au local, soit par la négociation et l’intégration des différents intérêts en concurrence, comme dans le bassin de la Neste. Ainsi, le caractère du territoire joue un rôle clé au niveau de la gouvernance du « contrat de canal », donc les exemples développés21 jusqu’à aujourd’hui montrent l’importance d’ajouter les discours des intervenants dans les instances mises en place pour accompagner l’élaboration et la mise en œuvre du « contrat » : les comités de pilotage, les comités techniques et les groupes de travail. Dans ce contexte, le canal de la Neste présente des similitudes avec les canaux d’irrigation déjà engagés dans une démarche de gestion concertée et du « contrat du canal » : diversité d’usages et d’acteurs, disponibilités en eau limitées en période d’étiage et un canal capable d’assumer de nouvelles fonctions paysagère et patrimoniale.

Conclusion

23La légitimité des institutions publiques tend à se détériorer de plus en plus face à une citoyenneté réflexive et critique, porteuse de nouvelles valeurs, et surtout, d’une connaissance qui ne peut être servie par le modèle traditionnel de gestion des ressources en eau, éminemment sectoriel. En ce sens, il semble nécessaire de reconnaître et d’accepter la complexité comme un élément intrinsèque au processus de gestion et de faire progresser les systèmes de gouvernance vers la prise en compte de l’existence d’une pluralité d’intérêts. La diversité des usages s’accompagne d’une diversité des usagers qui s’organisent en groupes aux intérêts divergents et généralement confrontés. L’irrigation n’échappe pas au débat social portant à la fois sur l’utilisation des ressources en eau en quantité et en qualité et sur les externalités environnementales des activités productives. Ces deux questions ont conduit à la confrontation entre agriculteurs et autres utilisateurs, augmentant la complexité de la gestion des ressources en eau. Dans le contexte international de promotion de la gouvernance dans la gestion des ressources naturelles (telles que l’eau), la participation de la société est devenue un mécanisme de référence pour aborder la complexité d’une réalité changeante. Le canal de la Neste, dans le sud-ouest de la France, représente un cadre dans lequel pourrait être expérimenté de nouvelles formes de gestion territoriale et participative des ressources en eau. En effet, le territoire est caractérisé par une grande diversité d’usages et d’intérêts encore très largement opposés. L’élaboration d’un contrat de canal pourrait permettre tout à la fois d’instaurer un dialogue et de mieux répondre aux nouveaux défis posés par le changement climatique et son impact local sur l’évolution des ressources en eau. Une meilleure compréhension des postulats de chaque usager en conflit est essentielle pour assurer une gestion holistique des ressources en eau et du territoire. Ainsi, si tous les acteurs sont impliqués dans la gestion, peut-être sera-t-il plus aisé de dépasser les conflits d’intérêts entre les parties prenantes. Dans ce sens, une participation élargie à la gestion du canal de la Neste, à travers l’élaboration d’un « contrat de canal » dans la continuité du contrat de bassin en cours d’élaboration pourrait permettre de répondre au double défi de : a) la disponibilité et la distribution des ressources en eau et b) la légitimation des demandes environnementales. Le « contrat de canal » pour le canal de la Neste pourrait être une figure pratique capable d’intégrer les principes du « contrat de bassin » mais, à une échelle plus locale, et avec une vision plus partagée entre usages consomptifs et non consomptifs de l’eau favorisant la compréhension mutuelle et la participation des parties prenantes.

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Notes

1 Le regeneracionsimo hydraulique prétend faire de la modernisation de l’agriculture par le développement de l’irrigation l’une des priorités de l’intervention de l’État, supposé pallier l’inefficacité de l’initiative privée. Son principal défenseur, Joaquin Costa (1846-1911) propose une réponse globale et technique au déclin de la Nation espagnole passant par la mise en œuvre d’une ambitieuse politique hydraulique nationale car : « la condition majeure du progrès agricole et social espagnol, en l’état actuel des choses, réside dans les canaux et les réservoirs d’eaux courantes et fluviales » (Madrid, Congrès des agriculteurs et éleveurs, 31/05/1880).

2 Pour compléter les discussions avec des experts et les visites aux centres de documentation, ont été réalisées des entretiens semi-directifs auprès des principaux acteurs directement impliqués dans la gestion du canal de la Neste : organismes publics (Agence de l’eau Adour-Garonne, Direction Départementale des Territoires Hautes-Pyrénées), entreprise privée (Compagnie d’Aménagement des Coteaux de Gascogne), représentants de la profession agricole (chambre d’agriculture des Hautes-Pyrénées, Fédération Départementale des Syndicats d’Exploitations Agricoles et Jeunes Agriculteurs Hautes-Pyrénées, Coordination Rurale, Confédération Paysanne, Syndicat d’Irrigation des Coteaux de Gascogne et deux Associations Syndicales Agricoles) et association de défense de l’environnement (France Nature Environnement (FNE)Hautes-Pyrénées). Tous les entretiens ont eu lieu entre février et avril 2011. Leur réalisation a été possible grâce à la subvention de recherche 2010 BE 996 accordée par la Généralité de Catalogne.

3 Ces caractéristiques de la gouvernance selon les institutions financières internationales sont décrites dans un rapport : Development in practice : governance, the World Bank’s experience (1994).

4 Pahl-Wostl et al. (2007) définissent « l’apprentissage social » comme un terme populaire dans la littérature sur la gestion des ressources naturelles, utilisé pour désigner toutes sortes de processus d’apprentissage et de changement. En conséquence, sa signification est devenue très vague. À l’origine, l’apprentissage social visait à l’acquisition de savoirs dans un environnement social par l’observation et l’imitation d’autrui. Parce qu’il met l’accent sur les processus cognitifs des individus, le concept original ne tient pas compte des processus de groupe tels que le développement des significations et des valeurs communes qui fournissent une base pour une action commune.

5 Parmi ces débats, certains ont, en Espagne, mis en évidence le rôle de la Fundación Nueva Cultura del Agua (FNCA), association à but non lucratif créée en 1998 et qui s’intéresse à la gestion des ressources en eau dans la péninsule ibérique (Espagne et Portugal) et plaide pour une manière différente de gérer et d’envisager l’eau dans une vision éco-systémique. Constituée pour une bonne part d’universitaires « engagés », elle a prêté son concours à diverses mobilisations citoyennes et organisé des colloques, publié des ouvrages destinés à promouvoir un nouveau modèle de gestion de l’eau. En parallèle aux actions de la FNCA, des plates-formes citoyennes de défense des cours d’eau qui alimentent les principales zones irriguées se sont constituées comme la Plataforma del Guadalquivir, la Plataforma en Defensa del Ebro, la Red Tajo ou l’association Ojos del Guadiana Vivos. En France, les débats autour de la ressource ont pris souvent place dans le cadre particulier du débat public, dispositif institutionnel de participation de la société dans les processus de décision autour de projets d’équipement du territoire jugés « d’intérêt national ». Bien que les mobilisations citoyennes n’aient pas eu, ici, la même intensité et régularité qu’en Espagne, le projet de réservoir de Charlas est un exemple de débat public et de mobilisation citoyenne au cours duquel des associations environnementales comme France Nature Environnement ont joué un rôle actif. En Italie, un bon exemple de débat est celui qui a eu lieu à la suite de la sécheresse de 2005 et 2006 dans la région de la Lombardie, ayant donné lieu à la formulation d’un Patto per l’Acqua (Pacte sur l’Eau). Les 66 signataires, représentants de l’administration à différentes échelles et d’organismes de gestion de l’eau, consortiums, parcs publics, syndicats agricoles, syndicats d’irrigants, associations de défense de l’environnement comme Legambiente et représentants du secteur de l’énergie, ont convenu de différentes lignes d’action à développer conjointement afin de faire face à la disponibilité aléatoire des ressources en eau.

6 En ce sens, il est également nécessaire de recueillir les nouvelles exigences sociales sur l’irrigation et sa gestion. À cet effet, a été promu, dans le cadre du bassin méditerranéen, le Modèle d’Engagement Social de l’Irrigation, proposé en 2001 par le projet ISIIMM en réponse à la nécessité de comprendre l’importance et les fonctions globales de chacun des acteurs impliqués dans la gestion de l’irrigation traditionnelle.

7 La Loi Barnier est, à ce jour, l’outil juridique français le plus abouti dans le domaine de la démocratie participative. Avec la création de la Commission nationale du débat public (CNDP), elle élargit la participation du public et des associations à l’ensemble des grands projets susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’environnement.

8 Loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique, désormais remplacée par le livre V du Code de l’énergie (Ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l’énergie).

9 Loi nº 51-592 du 24 mai 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l’exercice 1951 (maintenant inclus dans le Code Rural).

10 Chaque utilisateur signe avec la CACG un contrat dit « convention de restitution » garantissant que son prélèvement est compensé par une réalimentation équivalente en tête de rivière. La convention de restitution fixe un débit maximum prélevable et un volume souscrit (le quota) avec un double prix : le premier prix est fonction du débit souscrit et le deuxième prix est fonction du volume consommé au-delà du quota. Le contrat fixe les pénalités pour l’utilisateur (dépassement de débit souscrit, défaut de compteur) et pour la CACG (en cas de réduction de quota). Les ressources nouvelles créées et les résiliations de contrats donnent lieu chaque année à la satisfaction de quelques demandes nouvelles suivant des règles de priorité (jeunes agriculteurs) ou d’ancienneté sur la liste d’attente.

11 La Commission Neste est la commission de gestion des ressources en eau du Système Neste laquelle rassemble tous les acteurs de l’eau sur les cinq départements concernés en relation avec les collectivités délégantes.

12 Entretien du 28/04/2011 au siège de la FNE Midi-Pyrénées à Toulouse.

13 Entretien du 26/04/2011 à la chambre d’agriculture des Hautes-Pyrénées.

14 Pour la chargée de mission « eau » à la FNE : « la FNE n’est pas un lobby économique mais c’est vrai qu’elle fait du lobbying en faveur de l’intérêt général […]. Cependant, il y a un lobby agricole très fort, c’est au niveau de l’irrigation, où le lobby des irrigants a bloqué la progression d’une économie d’eau de la part du secteur agricole comme un des défis de la LEMA de 2006 ». Pour le président de la FNSEA Hautes-Pyrénées, la situation est très différente : « Aujourd’hui, quelle que soit le couleur politique en France, il y a une volonté d’approcher la thèse environnementale sur le développement de l’agriculture et, surtout, de l’irrigation […]. Il y a un pragmatisme politique au niveau des environnementalistes pour avoir du pouvoir, pour avoir une représentation politique dans les collectivités territoriales de caractère urbain […]. Dans ce contexte, s’il y a une vision anti-irrigation, on ne discutera pas avec eux (FNE) parce que l’accord n’est pas possible ».

15 La chargée de mission « eau » à la FNE distingue deux façons de voir le consensus au sein de l’association : « Il y a des personnes dans l’organisation qui pensent que le consensus diminue les objectifs de l’association et que cette vision n’est ni ambitieuse, ni suffisante pour avancer dans les objectifs du développement durable […], une vision que n’intégrera pas les considérations de l’autre. Il y a d’autres personnes dans l’organisation qui considèrent que la tendance vers le développement durable est possible uniquement avec une vision partagée au niveau économique, social et environnemental dans un contexte de bonne gouvernance et c’est pour ça qu’il faut arriver à concilier des intérêts étape par étape […]. Peut-être que ce modèle avancera plus lentement que l’autre mais avancera sans le conflit qui bloque tout le processus ! ».

16 En réponse au deuxième facteur, la France a favorisé l’intégration à différentes échelles des politiques sectorielles de gestion des ressources en eau. Le Grenelle de l’Environnement (2007) ou, localement, les Schémas d’aménagement et de gestion des eaux, en sont des preuves.

17 Le canal de la Muzza (Milano-Lodi, Lombardie) est un exemple de cette vision. Construit au XIIe siècle, ce canal d’irrigation long de 60 km et passant par un total de 69 municipalités, dessert plus de 74 000 ha irriguées. Il a été en mesure d’intégrer de nouvelles fonctions (énergétiques, environnementales, récréatives ou éducatives) aux fonctions historiques de drainage, navigation et irrigation. Cela s’explique par l’action du Consorzio di Bonifica Muzza Bassa Lodigiana, organisme public à vocation économique porteur d’une vision territoriale de la gestion des ressources en eau et ayant bien compris l’intérêt de la participation sociale à la gestion.

18 « Nous prenons fait et cause pour ce projet, » …« Il y a abondance, et il faut savoir capter l’abondance, comme il faut savoir stocker l’eau en cas de pénurie. On ne s’assure pas contre les incendies quand les flammes ont gagné la maison » (La Dépêche du Midi, 08/09/2003).

19 La démarche de « contrat de canal » initiée par l’Agence de l’Eau Rhône-Méditerranée et Corse vise à favoriser des engagements collectifs envers les réseaux traditionnels de canaux, de manière à la fois à améliorer leur gestion et à assurer leur pérennité. Cette démarche s’inspire clairement des autres démarches de gestion concertée déjà menées dans le domaine de l’eau en France, comme la procédure de « contrat de rivière . Les deux premières expériences de « contrat de canal » concernent le canal de Manosque (signé le 23 juillet 2009) et porté par l’Association Syndicale du canal de Manosque (ASCM) et les Canaux du Vaucluse (canal Mixte, canal de Cabedan-Neuf, canal Saint-Julien, canal de l’Isle-sur-Sorgue et canal de Carpentras) portée par l’Association Syndicale du canal de Carpentras (Allain, 2004).

20 La démarche « contrat de canal » de la plaine de Cavaillon et la plaine du Comtat, situées à l’ouest du département du Vaucluse, est basée sur cinq axes stratégiques : l’économie, l’environnement, la société et la culture, le territoire et la gestion concertée. Une conception territoriale domine avec intégration des trois dimensions : économique, environnementale et patrimoniale.

21 En 2005, les cinq canaux des plaines de Cavaillon et du Comtat (Vaucluse) : canal Mixte, canal Saint-Julien, canal Cabedan-Neuf, canal de l’Isle et canal de Carpentras, ont lancé leurs projets de contrat, cofinancés par l’Union Européenne. Le dernier a été signé le 4 octobre 2012. Parmi les signataires, il y a un total de 29 communes, 10 établissements publics de coopération intercommunale et différents associations locales et acteurs économiques dont les représentants de différents usages (hydroélectrique, écologique, touristique ou récréatif). Un autre exemple est le « contrat de canal » Crau-Sud Alpilles (Aix-en-Provence), commencé en 2011 et aujourd’hui en consultation officielle.

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Table des illustrations

Titre Le paysage agricole du Plateau de Lannemezan, Puydarrieux (Hautes-Pyrénées)
Crédits Cliché S. Ricart, avril 2011.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/605/img-1.png
Fichier image/png, 1,5M
Titre Situation du Système Neste
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/605/img-2.png
Fichier image/png, 570k
Titre Le canal de la Neste à Hèches (Hautes-Pyrénées)
Crédits Cliché S. Ricart, avril 2011.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/605/img-3.png
Fichier image/png, 2,3M
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Pour citer cet article

Référence papier

Sandra Ricart et Sylvie Clarimont, « De la gouvernance appliquée à la gestion de l’irrigation : le cas du canal de la Neste (Hautes-Pyrénées) »Sud-Ouest européen, 35 | 2013, 69-83.

Référence électronique

Sandra Ricart et Sylvie Clarimont, « De la gouvernance appliquée à la gestion de l’irrigation : le cas du canal de la Neste (Hautes-Pyrénées) »Sud-Ouest européen [En ligne], 35 | 2013, mis en ligne le 30 septembre 2014, consulté le 23 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/605 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.605

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Auteurs

Sandra Ricart

Doctorante-chercheur, departament de Geografia, Universitat de Girona, plaça Ferrater Mora 1, 17071 Girona, + 34 972 418718, sandra.ricart@udg.edu

Sylvie Clarimont

Maître de Conférences, laboratoire SET, Institut Claude Laugénie, Université de Pau et des Pays de l’Adour, avenue du Doyen Poplawski, 64000 Pau, + 33 559 407253, sylvie.clarimont@univ-pau.fr

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