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Coopération transfrontalière dans l’aire du programme européen SUDOE : un bilan

An Assessment of Cross-Border Cooperation in Border Areas Belonging to the SUDOE European Operational Programme
Cooperación transfronteriza en el área del Programa Operativo europeo SUDOE: un balance
Antoni Durà, Matteo Berzi et Andrea Noferini
p. 85-98

Résumés

La coopération transfrontalière dans l’espace transnational de l’Europe du sud-ouest (SUDOE), qui correspond principalement au champ d’application des programmes transfrontaliers France-Espagne-Andorre (POCTEFA) et Espagne-Portugal (POCTEP), a connu un essor considérable depuis l’adhésion de l’Espagne et du Portugal à l’UE dans les années 1980, et le rapprochement plus récent d’Andorre. L’article offre une vision analytique de l’évolution de cette coopération basée sur la littérature académique dans ces domaines. On questionne le développement de la coopération dans l’espace SUDOE selon trois axes d’analyses complémentaires : le cadre territorial et géopolitique (géohistoire, identités et géopolitique internationale), le cadre institutionnel (asymétries politico-administratives, coordination des initiatives, instruments juridiques) et les échelles d’intervention (coopération de proximité locale versus coopération régionale).

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Texte intégral

Introduction

1L’intense développement de la coopération transfrontalière (CTF) des dernières décennies introduit des changements sur le territoire de l’Union européenne, dont la profondeur est encore difficile à évaluer dans toutes ses dimensions. La littérature universitaire a largement questionné dans quelle mesure cette dynamique pouvait être considérée comme une contribution importante aux processus plus généraux d’intégration et d’élargissement de l’Union européenne au cours des dernières décennies, alors que ces processus étaient en crise. Outre certaines analyses générales, il existe de nombreuses études de cas particuliers ou comparatifs. En revanche, les analyses sur des échelles intermédiaires présentant un ensemble régional large et complexe, telles que celles définies par les programmes opérationnels de la coopération transnationale européenne, sont moins fréquentes. L’article propose, comme ligne directrice pour évaluer cette contribution, une évaluation globale du développement de la CTF dans le domaine de la coopération transnationale du programme opérationnel pour l’Europe du sud-ouest (SUDOE) : principalement la frontière entre l’Espagne et le Portugal (programme opérationnel POCTEP) et celle de la France avec l’Espagne et l’Andorre (POCTEFA), et ensuite les frontières de l’Espagne avec Gibraltar (Royaume-Uni) et le Maroc (programme POCTEFEX). L’analyse est basée sur la littérature académique du domaine ainsi que sur les recherches effectuées par les auteurs eux-mêmes. L’objectif est d’évaluer les principaux aspects qui façonnent l’évolution de la coopération transfrontalière dans cette zone géographique et qui peuvent finalement servir de base à une réflexion plus large sur ce qui se passe dans l’ensemble de l’UE. Les conclusions tournent autour du degré de particularité de la coopération dans l’espace SUDOE, par rapport à ce que la littérature scientifique et notre propre expérience reconnaissent dans l’ensemble du territoire européen.

I – Caractéristiques communes et diversité de la coopération transfrontalière européenne

2La dynamique de la CTF en Europe peut s’inscrire dans les changements structurels que subissent les structures politiques des États-nations, parallèlement à la formation de l’Union européenne (Perkmann, 2003 ; Wassenberg, Reitel, Peyrony et al., 2015 entre autres), avec en particulier l’importance croissante de l’action des entités subétatiques (notamment à l’échelle régionale) au détriment des gouvernements centraux (Aldecoa et Keating, 1999). Le rôle plus important de ces niveaux de pouvoir est associé à ce que l’on appelle le rescaling (Brenner, 2009) et se reflète également dans le concept de gouvernance multiniveaux (Hooghe et Marks, 2001). L’attention a également été attirée sur les éléments culturels et identitaires des espaces régionaux actuels (Paasi, 2009) dans un contexte d’interdépendances croissantes entre les échelles globale et locale, et il a été souligné que la politique de cohésion de l’UE a dû être renforcée au niveau subétatique (Faludi, 2006 ; Medeiros, 2016). Dans ce contexte, la coopération territoriale est devenue depuis 2007 un objectif propre de la politique de cohésion de l’Union européenne, un objectif doté de programmes dédiés – les programmes INTERREG – et qui inclut la CTF parmi ses modalités. Les entités transfrontalières à caractère permanent (eurorégions) ne canalisent qu’une partie de la coopération, mais elles revêtent une valeur particulière lorsqu’elles sont considérées comme des groupements territoriaux d’acteurs (Brenner, 2000 ; Perkmann, 2003 ; Medeiros, 2013).

3Le débat académique sur les caractéristiques générales et les particularités de la CTF en Europe a permis de définir un ensemble de facteurs explicatifs permettant de reconnaître certains comportements. L’accent peut être mis sur certaines questions permettant de caractériser et d’évaluer la CTF dans un espace territorial donné, en l’occurrence l’espace SUDOE : le contexte historique et géographique de ses frontières (profil territorial et formation historique des frontières, processus d’intégration en Europe, éléments géopolitiques); les aspects institutionnels (contrastes politico-administratifs, degré de coordination des initiatives de coopération, utilisation d’instruments juridiques) ; et la question pertinente du rescaling (coopération locale versus coopération régionale). Perkmann (2003) a déjà soulevé dans son étude globale sur le développement de la CTF dans l’UE la plupart de ces problèmes : importance du soutien financier et juridique communautaire et des États, différences entre les systèmes politico-administratifs et efficacité accrue à l’échelle locale, parmi d’autres facteurs. En outre, il indique des zones géographiques où la coopération est plus enracinée, telles que les pays scandinaves ou la frontière franco-allemande et le Benelux. Une étude ultérieure qui en découle (Oliveras, Durà et Perkmann, 2010) met à jour certaines de ses hypothèses, notamment les effets de l’extension à l’est, ou les nouveaux instruments juridiques, tels que les groupements européens de coopération territoriale (GECT). En ce qui concerne le problème des échelles, Medeiros (2013) propose de rationaliser les objectifs de la politique communautaire pour chaque échelle de CTF, en établissant trois niveaux : micro, méso et macro. Wassenberg, Reitel, Peyrony et al. (2015) et Durà, Camonita, Berzi et al. (2018) ont mis en évidence la diversité géohistorique des territoires frontaliers, ainsi que les formes de coopération juridique et de gouvernance. L’analyse de l’espace SUDOE dans son ensemble nous permet d’approfondir notre compréhension de cette diversité, tout en soulignant certaines questions pertinentes liées à la CTF, bien connues dans cette zone géographique et pouvant s’appliquer à l’UE dans son ensemble.

II – Évolution de la coopération transfrontalière et émergence des eurorégions dans l’espace SUDOE

4Le développement de la coopération transfrontalière dans l’espace SUDOE est principalement basé sur la collaboration entre les administrations subétatiques (régionales et locales) dans le cadre des programmes INTERREG et sur des accords-cadres bilatéraux. En outre, comme dans le reste de l’UE, les entités transfrontalières permanentes se sont multipliées dans cette zone depuis les années 1980.

1. Développement de la CTF dans l’espace SUDOE : accords-cadres et participation à INTERREG

5Oliveras, Durà et Perkmann (2010) ont montré la corrélation entre soutien institutionnel (communautaire et étatique), incitations financières et développement de la coopération transfrontalière dans l’UE. En ce qui concerne l’espace SUDOE, l’entrée des États ibériques dans la CE a jeté les bases du lancement de la CTF. La création de la communauté de travail des Pyrénées en 1983 a préparé les conditions de la frontière pyrénéenne adjacente à un État communautaire. Le lancement d’INTERREG en 1990 a stimulé les accords transfrontaliers entre les administrations locales et régionales et l’émergence de nouvelles entités transfrontalières : 1991, communauté du travail de Galice/du Nord du Portugal et eurorégion Midi-Pyrénées/Languedoc-Roussillon/Catalogne ; 1992, Eixo Atlántico du nord-ouest péninsulaire ; 1993, eurocité basque/Bayonne/San Sebastián, entre autres (López Trigal, 2017). Les programmes POCTEP et POCTEFA ont connu une augmentation générale de leurs ressources entre les périodes de programmation INTERREG I et INTERREG V. Bien que l’élargissement européen et la crise économique aient entraîné une réduction des allocations sur le territoire ibérique au cours de la période 2007-2013, elles se sont légèrement redressées au cours de la période actuelle. Ce soutien financier s’est accompagné de nombreux accords institutionnels. Au niveau des États, les traités bilatéraux de Bayonne (France-Espagne, 1995) et de Valence (Espagne-Portugal, 2002) ont été précisés dans des accords sectoriels (santé, couverture sociale, protection civile, déchets, etc.). À cela s’ajoutent de nombreux accords sectoriels européens qui ont contribué à l’amélioration de la vie dans les zones frontalières, tels que les services d’information sur le travail (réseau EURES) ou les accords de couverture sanitaire transfrontalière (Berzi et Durà, à paraître).

2. Émergence d’entités transfrontalières : des eurorégions à différentes échelles

6En termes de financement de projet, les administrations des territoires frontaliers réalisent la majeure partie de la CTF. Les entités locales, intermédiaires et régionales établissent des accords sur la base des possibilités de financement de chaque période de programmation et génèrent des initiatives dans de multiples secteurs (environnement, éducation, santé, mobilité de la main-d’œuvre, protection civile, transports, etc.), avec une tendance à se consolider. Les structures de coopération permanentes (eurorégions) constituent un autre axe important. Leur valeur essentielle réside dans la capacité de continuité et de permanence par laquelle leur impact sur la cohésion des territoires frontaliers peut être plus important à long terme (Durà, Camonita, Berzi et al., 2018). De nombreuses études ont suivi de près leur développement au cours des trois dernières décennies (sélection pour POCTEP : Pires et Pimentel, 2004 ; Fourny et Vélasco-Graciet, 2005 ; García et Mora, 2005 ; Medeiros, 2013 ; Trillo et Paül, 2014 ; Podadera et Calderón, 2017 ; Rojo et Varela, 2016 ; Trillo et Pires [dir.], 2016 entre autres ; pour le POCTEFA : Harguindeguy, 2007 ; Giband [dir.], 2009 ; De Castro, Letamendia et Morata [dir.], 2010 ; Morata et Noferini, 2013 ; Oliveras, Colomb et Durà, 2016 entre autres). Ces entités ont été dirigées par les différents niveaux d’administration subétatique (fig. 1).

Figure 1 – Eurorégions dans le Sud-Ouest européen

Figure 1 – Eurorégions dans le Sud-Ouest européen

Source : Durà, Camonita, Berzi et al., 2018

7À ces entités, il est nécessaire d’ajouter d’autres types de structures à vocation permanente telles que des parcs et des installations transfrontalières (Wassenberg, Reitel, Peyrony et al., 2015). Tout cela configure un réseau d’acteurs qui renforce la capacité de coopération (fig. 2).

Figure 2 – Parcs, équipements et infrastructures transfrontalières dans le Sud-Ouest européen

Figure 2 – Parcs, équipements et infrastructures transfrontalières dans le Sud-Ouest européen

Source : Durà, Camonita, Berzi et al., 2018 ; EEA et protectedplanet.net, 2019

III – Caractérisation et détection des défis de la CTF dans l’espace SUDOE : cadre géopolitique, institutionnalisation et échelles d’action

1. Le cadre territorial et géopolitique de la CTF dans l’espace SUDOE

Territoire rural et anciennes frontières

8Le caractère des frontières de l’espace SUDOE est un facteur primordial de la coopération (Cabero, Campesino et López Trigal, 1995-1996 ; López Trigal, 2017). D’une part, son caractère montagneux (en particulier dans la région pyrénéenne) et peu peuplé doit être rappelé, à l’exception de certaines zones (principalement la côte basque, dans les Pyrénées occidentales, ou l’Andorre), ce qui entraîne une difficulté initiale pour le développement de la CTF. Ce sont en grande partie des zones où le niveau de vie est inférieur à la moyenne européenne, avec une économie rurale prédominante, bien que les zones côtières soient plus urbanisées et que leurs ressources soient plus diversifiées.

9En outre, du point de vue historique, les frontières remontent au Moyen Âge et ont été reconnues dans leur forme actuelle au xviie siècle dans le cadre de la consolidation de l’Europe westphalienne : traité des Pyrénées en 1659 et de Lisbonne en 1688. L’établissement de ces frontières interétatiques, parmi les plus anciennes d’Europe, a donc eu un effet profond sur la séparation des populations respectives. Au milieu du xixe siècle, la délimitation est devenue plus précise et les contrôles plus stricts (Sermet, 1983). Ces conditions sont très différentes de celles des autres frontières européennes, telles que celles du Rhin, notamment urbanisées, ou des pays de l’Est, dont les frontières ont considérablement évolué au fil du temps.

Intégration tardive de la péninsule Ibérique dans le projet européen

10Il convient d’ajouter à cette situation de départ l’incorporation tardive des États ibériques dans l’intégration européenne, dont la France a été l’un des moteurs depuis sa création. Il a fallu attendre la démocratisation du Portugal et de l’Espagne dans les années 1970 et leur entrée dans la CEE en 1986 pour faire progresser la CTF entre ces trois États (Medeiros, 2010). L’Andorre, membre du Conseil de l’Europe, négocie actuellement un accord d’association avec l’Union européenne, avec laquelle la principauté entretient des relations commerciales depuis 1989 et partage la monnaie, même si elle n’est pas incluse dans l’espace Schengen. Son incorporation dans les ressources communautaires par le biais de la POCTEFA a facilité le développement de nombreux accords de coopération transfrontalière avec les territoires voisins de l’Occitanie et de la Catalogne. Enfin, Gibraltar est un territoire dépendant du Royaume-Uni et revendiqué historiquement par l’Espagne. Les négociations sans cesse reportées sur sa souveraineté ont entravé le déploiement normal des accords de coopération transfrontalière auxquels la probable sortie britannique de l’UE ajoutera une nouvelle difficulté. En ce qui concerne les frontières extérieures, il existe une coopération entre l’Espagne et le Maroc (programme POCTEFEX) qui fait actuellement partie de la politique de voisinage de l’UE, qui n’est pas exempte de conflits. Il faut donc en conclure que l’espace SUDOE en tant que sphère de coopération est relativement récent et correspond au stade de l’élargissement de la Méditerranée initié avec la Grèce en 1981.

Identités partagées : Catalans, Basques, Galaïco-Portugais

11Markus Perkmann (2003) a souligné que le facteur clé dans la promotion et le maintien des eurorégions (et par extension de la CTF en général) est la volonté de coopérer au-delà de l’existence d’affinités culturelles, territoriales, économiques ou culturelles. Cela ne nie pas l’existence de ces facteurs. Les frontières de l’espace SUDOE divisent certaines populations aux identités communes, ce qui contribue à expliquer le désir de développement de la coopération par certains acteurs sensibles à ce problème. La plus grande reconnaissance de cette réalité en Espagne peut expliquer que l’impulsion de nombreuses initiatives vienne de cette partie de la frontière, qui est un autre trait caractéristique de cet espace.

12Dans la zone POCTFEFA, la relation entre les liens d’identité collective, basques et catalans, et l’impulsion de la CTF ont été soulignés. Le gouvernement catalan a été un pionnier en Espagne dans la promotion de la présence de l’échelle régionale en Europe et de l’eurorégion Catalogne/Midi-Pyrénées/Languedoc-Roussillon au niveau transfrontalier (Colomb, Morata, Durà et al., 2017). Il convient de rappeler le caractère catalan du département des Pyrénées-Orientales et les affinités historiques et culturelles de la Catalogne avec l’Occitanie. Simultanément, le gouvernement local de Barcelone a proposé de créer une alliance des capitales régionales de l’eurorégion actuelle Pyrénées Méditerranée. L’hôpital transfrontalier de Cerdagne comprend également une composante identitaire, l’unité géohistorique de ce territoire, bien que son succès repose sur la réponse apportée aux besoins concrets de la population. Dans la gestion actuelle de ces entités, la question linguistique a façonné un nouveau cadre de relations : en France, les langues régionales ne sont pas reconnues mais la présence du catalan dans les communications dans la CTF a été acceptée. Encore une fois, un cas particulier est celui de l’hôpital, où les protocoles linguistiques ont été détaillés dans le but de prendre en compte toutes les sensibilités. Du côté français, la nouvelle région Occitanie a accepté Perpignan comme siège du secrétariat de l’eurorégion en tant que reconnaissance de son identité particulière.

13La communauté autonome basque (ou Euskadi) a également joué un rôle de premier plan dans la promotion de fonds interrégionaux pour la coopération transfrontalière avec l’Aquitaine et la Navarre (Borja, De Castro et Letamendia [dir.], 1994 ; Letamendia, 1997). Si la trajectoire de l’eurorégion montre des tensions internes avec la Navarre (Keating et Bray, 2006), l’actuel gouvernement navarrais a rétabli sa participation à l’eurorégion Nouvelle-Aquitaine/Euskadi/Navarre. Une coopération à l’échelle locale s’est aussi développée : eurocité basque, consortium de la baie de Txingudi. À cela s’ajoute la revendication d’un département de la communauté basque en France qui a abouti à la création de la communauté d’agglomération du Pays basque (Durà, à paraître). Tout cela a coïncidé avec le remodelage de la région de la Nouvelle-Aquitaine qui a incorporé des départements plus éloignés de la frontière, ce qui peut accentuer son intérêt pour un type d’objectifs à plus grande échelle (arc atlantique) mais loin de l’intérêt de la partie basque.

14Les initiatives de la Galice dans la CTF hispano-portugaise peuvent également être liées à l’affinité culturelle, en se concrétisant à trois niveaux de coopération, du local au régional. Il met en évidence l’action des gouvernements des principales villes, reliés par le biais de l’Eixo Atlántico. La rivalité entre différentes échelles a rendu la compréhension difficile, bien que récemment Eixo Atlántico ait accepté de participer à la structure de l’eurorégion Galice/Nord du Portugal. Dans le reste de la Raya, les aspects géopolitiques ont moins d’importance à l’échelle régionale. Le cas d’Olivenza, municipalité historiquement revendiquée par le Portugal, n’est pas un aspect pertinent du développement de la CTF, bien qu’il ait un caractère symbolique.

15La proximité des langues latines qui dominent cette région est un facteur pertinent. Les Espagnols et les Portugais ont une compréhension mutuelle généralisée dans les zones frontalières. En ce qui concerne le français, la compréhension dans la partie espagnole a nettement diminué car elle est remplacée par l’anglais comme seconde langue (ou troisième dans les territoires bilingues) dans le domaine de l’éducation. Par contre, on constate une connaissance croissante de l’espagnol par les Français qui habitent des frontières. La connaissance du catalan, du galicien ou du basque renforce ces affinités. L’Andorre a un statut trilingue. Quant à l’anglais, il est de plus en plus utilisé comme lingua franca et est logiquement présent dans la région de Gibraltar. Malgré ces affinités, le facteur linguistique doit être considéré comme une difficulté dans les relations transfrontalières, bien que peut-être moins grave que dans d’autres frontières européennes.

Difficultés géopolitiques : les frontières de Gibraltar et du Maroc

16La frontière de l’Andalousie avec Gibraltar s’inscrit dans un contexte de complexité géopolitique particulière. Les négociations pour la revendication de souveraineté de l’Espagne sont reportées sine die, malgré l’accord de 1984 avec le Royaume-Uni, antérieur à l’intégration de l’Espagne dans la CE. Un accord de cosouverainaité a été rejeté en 2002 lors d’un référendum organisé par Gibraltar et remplacé en 2006 par un autre concernant l’utilisation conjointe de l’aéroport, la mobilité des frontières, les télécommunications et les retraites, ainsi qu’un forum de dialogue tripartite. La récente décision britannique de quitter l’UE a renouvelé les revendications, bien qu’un protocole additionnel ait finalement été prévu pour traiter de questions telles que les droits du travail, la transparence fiscale ou l’espace aérien. Le gouvernement d’Andalousie a proposé début 2018 un groupe de travail transfrontalier entre Gibraltar et la région environnante.

17L’Andalousie participe également, avec les îles Canaries, au programme de coopération transfrontalière avec le Maroc POCTEFEX (González García, 2013), lancé en tant que programme spécifique pour la période 2007-2013. Il comprend, outre l’Andalousie et les îles Canaries, la région du nord et la côte atlantique du Maroc. Ce programme a un caractère unique dans la politique européenne de voisinage, en raison de la relation complexe entre le Maroc et l’UE. Le programme est d’ailleurs actuellement à l’arrêt, le Maroc n’ayant pas signé de convention de financement avec la Commission européenne. La CTF Andalucía-Maroc a ses précédents dans les accords de Rabat de 1996 et dans un premier programme de coopération Andalousie-Maroc pour 2003-2006, qui couvrait plusieurs lignes sectorielles. Les difficultés résident dans divers foyers géopolitiques et économiques : Ceuta et Melilla, Sahara occidental, pêche, agriculture, relations Maroc-UE, droits de l’homme, migrations internationales. La frontière avec le Maroc a subi un processus de rebordering en raison de l’effet des politiques de sécurité et de migration de l’UE. À cela, on peut ajouter le système politique unitaire marocain, l’efficacité de l’administration, les changements politiques, la barrière linguistique.

2. Défis de l’institutionnalisation de la CTF

Asymétrie politico-administrative

18La diversité des architectures politico-administratives est un défi important qui affecte la coopération. La décentralisation française depuis les années 1980 a maintenu un profil bas de compétences politiques pour les régions même après la réforme régionale de 2015. Par contre, le rôle des autres entités territoriales sectorielles en tant qu’acteurs importants doit être pris en compte. De plus, la France a une expérience considérable dans ses relations avec le système fédéral allemand. En Espagne, le système des communautés autonomes à pouvoir législatif confère un rôle plus important à l’échelle régionale. Plusieurs d’entre elles ont déployé des actions extérieures et la quasi-totalité d’entre elles participent à la promotion de la CTF. Le Portugal, territoire beaucoup plus petit et culturellement plus homogène, maintient un système unitaire inspiré du modèle français, dans lequel les décisions relatives à la CTF des régions et des districts dépendent fortement du gouvernement central.

19L’hôpital de la Cerdagne (Sechet et Keerle, 2009 ; Oliveras, 2013 ; Berzi, 2013 ; Berzi et Durà, à paraître) est un exemple intéressant de gestion de ces asymétries, un cas particulier en Europe en tant que structure de gestion entièrement partagée entre le gouvernement français et la Generalitat de Catalogne. Des négociations ont été établies principalement entre le gouvernement autonome catalan (doté de vastes compétences en matière de santé) et le gouvernement central français. La gestion a impliqué un établissement public décentralisé, l’agence régionale de santé, qui entretient des contacts directs avec le département de la santé catalan. Par conséquent, il a été possible d’établir des contacts entre deux entités territoriales, bien que de nature différente, comme dans d’autres cas d’intervention d’organismes sectoriels dans le cas français ou avec les commissions de coordination et de développement régional portugais.

20Il est plus difficile de convenir de stratégies entre les régions françaises ou portugaises et les communautés autonomes espagnoles. Les asymétries deviennent très évidentes, comme cela a été démontré pour l’eurorégion Pyrénées-Méditerranée (Morata et Noferini, 2013) ou la Galice/Nord du Portugal (Cancela, à paraître) entre autres. En revanche, elles disparaissent pratiquement au niveau local ou provincial/départemental, les compétences étant plus équilibrées. Cela contribue à expliquer le leadership des communautés autonomes espagnoles dans l’obtention de projets INTERREG (Feliu, Berzi, Vicente et al., 2013 ; Martín et Castañer, 2018), en raison de leur plus grande capacité de décision et de gestion vis-à-vis des administrations française et portugaise, majoritairement représentées par les départements et les districts, respectivement.

21En outre, il convient de souligner des raisons d’efficacité des administrations. Morata et Noferini (2013) ont souligné, pour la frontière pyrénéenne, que les capacités institutionnelles (organisation interne des administrations, coordination, affectation de ressources, etc.) sont également déterminantes pour une coopération adéquate. Dans le même ordre d’idées, Cancela (à paraître) souligne que, dans les relations entre la Galice et le Nord du Portugal, la communauté de Galice a une capacité de décision et budgétaire beaucoup plus grande, mais son équivalent portugais, la commission de coordination et de développement régionale du Nord du Portugal, possède une grande connaissance de la réalité territoriale et une grande capacité à mobiliser les acteurs locaux et supralocaux sur son territoire.

Insuffisances de la coordination de la coopération

22Dans les relations de gouvernance multiniveaux, un manque de coordination entre les multiples initiatives existantes est évident. La Commission européenne (CE, 2018) a indiqué que ce type d’obstacles juridiques est toujours important et qu’il convient de le réduire davantage. En ce qui concerne l’action descendante, en France, la mission opérationnelle transfrontalière (MOT) témoigne de l’attention portée par Paris à cette question. Il n’y a rien de semblable en Espagne ou au Portugal et les communautés autonomes n’ont pas mis en œuvre d’organisations explicitement orientées vers la CTF. Cependant des accords-cadres bilatéraux ont été complétés par des accords spécifiques tendant à déléguer des compétences ou à faciliter les services transfrontaliers, comme par exemple le rapatriement des Français décédés de l’hôpital de Cerdagne ou l’extension du périmètre des services d’incendie partagés entre l’Espagne et au Portugal.

23Il n’existe pas non plus de coordination suffisante entre les niveaux de coopération locale, intermédiaire et régionale, qui se chevauchent souvent dans un même espace géographique. Les différentes administrations semblent agir isolément, peut-être en raison de leurs domaines de compétence ou en raison de la difficulté à obtenir des fonds. Malgré cela, il y a des organes de liaison. Dans la zone POCTEP, le réseau ibérique d’entités transfrontalières (RIET), promu par Eixo Atlántico, cherche à remédier aux effets de ce manque de coordination (Varela et Domínguez, 2015). Récemment, ce réseau a proposé le renouvellement du traité de Valence (RIET, 2017), afin de réduire sa focalisation excessive sur les programmes INTERREG et de l’adapter aux changements survenus au cours des dernières années avec l’impulsion de nouvelles initiatives ou l’émergence du GECT en 2006 ; de renforcer la participation des acteurs locaux et régionaux et de rechercher une meilleure coordination de la coopération transfrontalière dans l’ensemble de la frontière. La communauté de travail des Pyrénées, en raison de sa couverture intégrale du POCTEFA, constitue un espace de dialogue et a été l’un des premiers en Europe à devenir l’autorité de gestion des fonds INTERREG. Au Pays basque, la collaboration entre les niveaux de coopération qui se chevauchent a progressé (Durà, à paraître).

Instruments juridiques : préférence pour les GECT

24En ce qui concerne les instruments juridiques, l’institutionnalisation la plus récente de la CTF aux frontières ibériques a permis de dégager un cadre très développé de soutien provenant des institutions européennes. Ce fait, associé à la participation active de la France à la conception des politiques européennes de la CTF, avec par exemple l’action de la MOT, peut aider à comprendre le succès de la figure des GECT dans les deux programmes opérationnels. Durà, Camonita, Berzi et al. (2018) montrent une préférence plus grande pour les GECT dans l’espace SUDOE par rapport aux autres espaces européens, suggérant deux raisons possibles : l’une de type historique – la CTF est plus récente et s’est renforcée alors que cet instrument était disponible – et une autre de tradition juridique napoléonienne, tendant à mettre en œuvre une plus grande réglementation si on la compare à la tradition anglo-saxonne ou scandinave. Cependant, ce n’est pas toujours l’option privilégiée : la communauté de travail des Pyrénées maintient le statut de consorcio, le jugeant plus efficace pour son fonctionnement.

3. Coopération et rescaling : entre les échelles locale et régionale

Échelles de coopération et d’efficacité de la CTF

25En ce qui concerne les échelles de coopération, la nécessité d’une politique de proximité de coopération transfrontalière a été discutée, mettant en doute la pertinence des zones éligibles des programmes INTERREG qui ont changé avec l’évolution de la programmation. Jurado et Pazos (2017), pour la zone POCTEP, considèrent que les zones actuelles basées sur l’inclusion de provinces entières diluent l’objectif d’agir sur les municipalités frontalières. Alternativement, ils proposent des zones éligibles très limitées à la frontière. Ce raisonnement peut également être appliqué à la zone POCTEFA. Cependant, peut-être que la faiblesse de leurs structures locales est également la cause de la moindre utilisation des financements. Des initiatives de coordination locale (Unimiño, GECT Pyrénées-Cerdagne…) peuvent constituer une alternative, notamment lorsqu’il est peu probable que se produise un changement radical des zones éligibles. L’hôpital de Cerdagne est un exemple clair de la couverture des besoins et de la structuration du territoire local. Il est actuellement au centre d’un réseau plus complexe d’installations sociosanitaires offrant des services de part et d’autre de la frontière. Les infrastructures de transport peuvent également avoir différents effets en fonction de l’échelle envisagée. Márquez (2010) a souligné que de grandes infrastructures empêchent le développement local autour du pont international du Guadiana, entre Ayamonte et Castro Marim, en faveur d’une plus grande connexion entre les pôles régionaux très loin de la frontière. Dans le cas aragonais, la voie centrale de marchandise renforcerait en particulier le secteur de la logistique autour de Saragosse mais les avantages au niveau local sont moins évidents.

26Il faut noter, à l’autre extrême, la faiblesse de l’action à l’échelle régionale : cela se traduit par la mise en pratique par certaines entités d’une stratégie plus interrégionale que de CTF. C’est le cas de l’eurorégion Pyrénées-Méditerranée qui inclut les îles Baléares. Étant donné que cette communauté autonome n’est pas une zone éligible en raison de son éloignement de plus de 150 km de la frontière française, il en résulte que les projets de coopération de l’eurorégion ne sont pas vraiment centrés sur le fait frontalier. Un autre exemple, le récent GECT Interpal-Medio Tejo inclut la CTF parmi ses objectifs, malgré le fait que la province de Palencia ne se trouve pas à la frontière avec le Portugal. L’intérêt progressif que les communautés d’Andalousie, d’Estrémadure et de Castille-et-León ont déployé dans le domaine des relations extérieures mérite l’attention, à l’instar des initiatives prises en Catalogne ou au Pays basque. Les eurorégions actuelles Alentejo/Algarve/Andalousie et Alentejo/Centre/Estrémadure et la communauté de travail Castille-et-León/région Centre du Portugal sont le fruit de cette dynamique. Une fois encore, il convient de souligner que l’extension de ces territoires peut être préjudiciable à une action véritablement transfrontalière et que la CTF à ce niveau doit plutôt être considérée comme un espace de dialogue important entre les gouvernements régionaux voisins qui disposent ainsi d’un canal de communication ouvert en ce qui concerne les thèmes communs aux niveaux régional, national ou européen.

27Durà, Camonita, Berzi et al. (2018) soutiennent que cette situation de faible efficacité à l’échelle régionale est généralisable à une majorité de cas en Europe. En revanche, la coopération à cette échelle est probablement plus cohérente lorsque l’on examine des actions de services ou sectorielles inscrites dans des accords de collaboration plus ou moins continus, des aspects qui devraient être mieux étudiés. En outre, nous ne devons pas oublier la composante politique des relations entre les gouvernements au niveau régional.

Échelles, profils territoriaux et objectifs de coopération

28Si l’on observe l’échelle locale, on détecte une coopération plus urbaine, notamment sur la côte basque où la densité des flux est plus importante : des problèmes tels que la fluidité des transports, les déchets ou la mobilité de la main-d’œuvre sont beaucoup plus présents. Quant aux eurocités de la Raya, elles sont composées de municipalités plus petites (Cancela, 2016). Les autres entités locales ont un caractère plus rural et parmi leurs objectifs prédominent les questions environnementales, la promotion agricole et touristique, la nécessité d’une plus grande connectivité et l’accès aux services (santé, éducation, etc.), entre autres.

29Dans les grandes zones rurales, il convient de mentionner la coordination croissante des parcs transfrontaliers, qui représentent une structure particulièrement nécessaire compte tenu de la prédominance d’espaces naturels des deux côtés. Normalement, leur constitution résulte de la coordination entre des parcs préexistants dont certains jouissent d’un très haut niveau de protection, comme c’est le cas des deux parcs nationaux des Pyrénées centrales. Il convient de noter que le plus récent d’entre eux, le parc pyrénéen des Trois Nations, créé en 2018, a également inclus l’Andorre. Parallèlement à ces structures permanentes, de nombreux accords ont été développés au cours des dernières décennies concernant les mesures environnementales communes, la protection civile, la prévention des incendies avec, par exemple, un récent programme de coordination des urgences entre Gérone et le département des Pyrénées-Orientales. À un niveau similaire, on peut développer une planification territoriale transfrontalière, comme c’est le cas du plan pionnier de paysage transfrontalier pour la région de la Cerdagne (Nogué et Sala, 2018).

Conclusion

30L’analyse de la CTF dans l’espace SUDOE permet de faire le lien entre les cas d’études particuliers et les études plus générales, ce qui fournit une perspective utile, car elle permet de mettre en évidence les aspects plus ou moins communs d’un territoire transnational et de les relier à la dynamique générale de coopération dans l’UE étudiée par Perkmann, Wassenberg et d’autres. Les conclusions tentent donc de délimiter certains des défis et des points forts de l’espace SUDOE pour chacun des trois principaux axes d’analyse – le cadre territorial et géopolitique, les aspects institutionnels et les échelles de coopération – et d’évaluer dans quelle mesure ils sont généralisables.

31En ce qui concerne le cadre territorial et géopolitique, le premier défi découle du profil rural et montagneux de la plupart de ces frontières, lesquelles sont définies également par une longue histoire de séparation et par l’incorporation tardive des pays Ibériques dans l’Union européenne. Cela explique pourquoi la coopération dans de nombreux domaines est encore peu développée et qu’elle se concentre sur des aspects des politiques de cohésion en milieu rural. En revanche, dans les zones les plus peuplées et les plus urbanisées, la CTF a connu une croissance et une diversification plus importantes, à partir desquelles d’autres territoires peuvent acquérir de l’expérience. Les identités partagées apparaissent également comme un facteur de stimulation de la coopération dans les territoires où elles se croisent. De plus, on détecte des situations de complexité géopolitique dans les cas d’Andorre (avec une tendance positive due à son association progressive avec l’UE), de Gibraltar (avec une coopération limitée en raison du conflit de souveraineté) et de la frontière extérieure du Maroc (coopération soumise aux relations complexes avec ce pays et à la situation générale en Méditerranée et où se produit une dynamique de rebordering).

32D’un point de vue institutionnel, les asymétries politico-administratives entre les États (centralisation versus autonomie régionale) constituent un élément structurel qui rend l’interaction au niveau régional particulièrement difficile, alors que la pratique de la CTF a forcé la recherche de formules de gouvernance multiniveaux pour la rendre possible. En outre, il convient de nuancer cette difficulté en évaluant le degré d’efficacité et la volonté d’action des différentes administrations. Un autre défi important est le manque de coordination à la fois horizontale (entre les actions dans différentes zones de la frontière) et verticale (l’action de la CTF à différentes échelles sur le même territoire). Enfin, on note un certain succès des GECT comme instruments pour la coopération, peut-être lié à la création récente de nombreuses initiatives de coopération ou à la tradition juridique des pays participants.

33L’analyse des échelles de coopération place le rescaling proposé par Brenner dans une tension entre le niveau local et le niveau régional. Comme on l’a vu, les initiatives à l’échelle régionale sont importantes, mais tout indique que le local est le plus efficace pour résoudre les problèmes de séparation des frontières, comme indiqué dans d’autres études de cas analysées, une vision que Perkmann lui-même avait proposé. Au contraire, les actions promues par les grandes eurorégions se situent dans un type plus proche de la coopération interrégionale, moins agissante sur la question frontalière. Malgré cela, le rôle politique de la CTF régionale ne doit pas être négligé, permettant ainsi un espace de rencontre entre les dirigeants de ce niveau subétatique. Il convient aussi de prendre en compte les actions sectorielles promues à cette échelle et pour lesquelles il existe encore peu de connaissance systématique.

34En conclusion, on peut affirmer que chacune des caractéristiques analysées séparément projette une généralisation vers d’autres cas de CTF européenne et que c’est dans la combinaison de toutes ces caractéristiques qu’il existe une particularité relative de l’espace SUDOE.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Eurorégions dans le Sud-Ouest européen
Crédits Source : Durà, Camonita, Berzi et al., 2018
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/6081/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 712k
Titre Figure 2 – Parcs, équipements et infrastructures transfrontalières dans le Sud-Ouest européen
Crédits Source : Durà, Camonita, Berzi et al., 2018 ; EEA et protectedplanet.net, 2019
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/6081/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 816k
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Pour citer cet article

Référence papier

Antoni Durà, Matteo Berzi et Andrea Noferini, « Coopération transfrontalière dans l’aire du programme européen SUDOE : un bilan »Sud-Ouest européen, 48 | 2019, 85-98.

Référence électronique

Antoni Durà, Matteo Berzi et Andrea Noferini, « Coopération transfrontalière dans l’aire du programme européen SUDOE : un bilan »Sud-Ouest européen [En ligne], 48 | 2019, mis en ligne le 10 janvier 2020, consulté le 15 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/6081 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.6081

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Auteurs

Antoni Durà

Universitat Autònoma de Barcelona, antoni.dura@uab.cat.

Matteo Berzi

Universitat Autònoma de Barcelona, matteo.berzi@uab.cat.

Andrea Noferini

Universitat Autònoma de Barcelona, andrea.noferini@uab.es.

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