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L’Europe dans le débat constitutionnel écossais

Europe in Scotland’s Constitutional Debates
Europa en el debate constitucional escosès
Edwige Camp-Pietrain
p. 129-142

Résumés

Depuis l’entrée à la Chambre des communes du Scottish National Party, indépendantiste, à la fin des années 1960, l’Écosse connaît des débats constitutionnels, d’abord au sujet de la création d’institutions décentralisées (dévolution), puis à propos de l’accession à l’indépendance. La nature des relations entre l’Écosse et la CEE/UE a toujours fait partie de ces discussions. Ces questions étaient censées avoir été réglées avec la mise en place d’un Parlement écossais en 1999 et le transfert de compétences supplémentaires en 2016, ainsi qu’avec le référendum d’autodétermination de 2014. Mais le résultat du référendum de 2016 sur le Brexit a engendré de nouveaux débats sur la meilleure façon de protéger la place de l’Écosse en Europe, dans le cadre d’une dévolution renforcée ou de l’indépendance.

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Texte intégral

Introduction

1Si le Royaume-Uni est entré dans la CEE en 1973 à l’issue d’une ratification parlementaire du traité d’adhésion, les Britanniques ont été amenés à se prononcer à deux reprises par voie référendaire sur le maintien de leur État dans la CEE, en 1975, puis dans l’UE, en 2016. Or les Écossais, plus réticents que les autres Britanniques lors de la première consultation, se montrèrent les plus enthousiastes lors de la seconde (tableau 1). Dans l’intervalle, leur nation avait connu des bouleversements institutionnels. Tout d’abord, à l’issue de débats s’étendant sur plus de 20 ans, la dévolution du pouvoir, forme avancée de décentralisation, fut endossée par trois quarts des Écossais lors du référendum du 11 septembre 1997. Ensuite, le Scottish National Party (SNP), indépendantiste, ayant accédé au pouvoir grâce à la dévolution, il put organiser, en toute légalité, un référendum d’autodétermination le 18 septembre 2014 ; la création d’un nouvel État fut rejetée par 55 % des Écossais. La dimension européenne, toujours présente dans ces débats institutionnels, est devenue prééminente à l’issue du référendum de 2016 sur le maintien dans l’UE puisque 62 % des Écossais se sont prononcés en faveur de ce dernier, alors qu’une majorité de Britanniques optait pour un retrait. La perspective de ce Brexit a ravivé les débats relatifs à la dévolution et à l’indépendance, afin d’imaginer des solutions juridiques respectueuses du vote des Écossais.

Tableau 1 – Résultats généraux des référendums sur le maintien dans la CEE (1975) et dans l’UE (2016)

Royaume-Uni

Écosse

Collectivités territoriales

1975

67,2

58,4

Majorités en faveur du maintien dans la plupart des régions, à l’exception des îles Shetland et des Hébrides

2016

48,1

62

Majorités en faveur du maintien dans chaque collectivité territoriale unitaire

Source : Camp-Piétrain

2Cet article vise à analyser, au travers de sources primaires (lois, débats parlementaires, programmes politiques) les liens entre l’Europe et les enjeux constitutionnels écossais, la dévolution et l’indépendance, avant d’examiner les questions suscitées par le Brexit jusqu’en juin 2018.

I – La dévolution du pouvoir dans un cadre européen

3C’est dans les années 1970 que la dévolution du pouvoir à l’Écosse devint un enjeu. Le gouvernement travailliste de Harold Wilson, peu convaincu, présenta un projet destiné à contrer la percée électorale du SNP, parti indépendantiste entré à la Chambre des communes en 1967. Il s’agissait de créer une Assemblée écossaise aux pouvoirs relativement limités. Les débats parlementaires furent consacrés à l’opportunité d’une telle réforme qui divisait profondément la majorité parlementaire travailliste. En 1976, à la suite du retrait de Wilson, son successeur James Callaghan, à la tête d’une majorité de plus en plus étroite, était dépendant des petits partis, libéraux (fédéralistes) et SNP (indépendantistes), partisans d’un renforcement de la dévolution. Il amenda le projet initial, sans pouvoir réconcilier son parti ni convaincre les Conservateurs. Sous la pression des opposants travaillistes, la loi votée en 1978 (Scotland Act de 1978) fut soumise à référendum le 1er mars 1979, procédé inédit au Royaume-Uni. Or, elle fut approuvée par 51,6 % des votants, soit 32,9 % des inscrits, une proportion inférieure au seuil de 40 % imposé par les adversaires du texte. La dévolution ne fut donc pas appliquée.

4La donne changea radicalement au cours des 18 années suivantes. Les gouvernements conservateurs, successivement dirigés par Margaret Thatcher et par John Major, mirent en œuvre des politiques néolibérales peu appréciées des Écossais. La dévolution apparut comme la seule façon de s’affranchir de ces dernières. Le Parti travailliste, toujours majoritaire en Écosse, forma une convention constitutionnelle avec les libéraux-démocrates (successeurs des libéraux) et des représentants de la société civile, afin de rédiger un nouveau projet. Au mois de juillet 1997, le gouvernement de Tony Blair publia un livre blanc fondé sur ces recommandations. Celui-ci fut endossé par voie référendaire le 11 septembre 1997 (seuls les conservateurs maintenant leur opposition) avant d’être transformé en loi, adoptée rapidement (Scotland Act de 1998).

5Les nouvelles institutions virent le jour en 1999. Elles furent gouvernées par une coalition travailliste/libéral-démocrate jusqu’en 2007, puis par le SNP. En réaction à l’arrivée au pouvoir de ce dernier, qui conservait son objectif indépendantiste, les partis britanniques prirent l’initiative d’amender le Scotland Act, à deux reprises, en 2012 et 2016, afin d’étendre les compétences du parlement écossais, notamment sur le plan fiscal. Les lois éponymes furent votées par le parlement britannique à partir de recommandations élaborées par des commissions multipartites écossaises, respectivement présidées par Calman et Smith.

6S’agissant de la CEE/UE, deux questions se sont posées avec insistance.

7D’une part, l’articulation entre l’Assemblée écossaise et la CEE ne constituait pas une préoccupation dans les années 1970. Lors des débats parlementaires relatifs au projet initial, l’ancien Premier Ministre conservateur Edward Heath, europhile, regretta que l’Europe fût « tenue à l’écart », estimant que l’Assemblée écossaise pourrait gérer les politiques régionales (House of Commons, 1976a et 1976d). Dans le second projet, l’Assemblée écossaise était autorisée à appliquer les accords internationaux, parmi lesquels le droit communautaire. Cette concession pouvait satisfaire les libéraux avec lesquels le gouvernement avait forgé un pacte parlementaire. Mais Bruce Millan, ministre en charge de l’Écosse (Secretary of State for Scotland), rappela que le gouvernement britannique garderait la possibilité de mettre en œuvre tout accord (House of Commons, 1977).

8Le Scotland Act de 1998 s’inscrivait dans un cadre européen puisqu’il fut conçu dans un contexte de transformation de la CEE en UE et d’émergence des notions d’Europe des régions et de subsidiarité. Si les relations avec l’UE relèvent du domaine réservé aux institutions britanniques, le Parlement et l’exécutif (qui a pris le titre de gouvernement en 2012) écossais doivent appliquer les règlements et directives dans les domaines dévolus tels l’agriculture, la pêche, le développement économique ou la justice. Toute disposition (loi ou règlement) incompatible avec le droit communautaire étant hors de leur compétence, elle serait automatiquement invalidée (articles 29 [2d] et 57 [2]).

9L’organisation concrète de cette articulation a fait l’objet d’ajustements. Les élus écossais n’étaient pas novices en la matière car jusqu’en 1999, l’Écosse disposait, au sein du gouvernement britannique, d’un Secretary of State for Scotland chargé de superviser, en particulier, la politique régionale, l’agriculture et la pêche dans le cadre défini par le Premier Ministre. Ainsi, il avait mis en place des partenariats avec les collectivités territoriales et divers organismes afin de gérer les fonds structurels européens dans le cadre des objectifs 1 (retard de développement), 2 (déclin industriel) et 5b (développement rural) [Dawson, Fairley, Lloyd et al., p. 28]. Quant à la pêche, les ministres écossais avaient défendu les intérêts de l’Écosse auprès du gouvernement britannique, obtenant une période transitoire de dix ans pour l’ouverture de leurs eaux territoriales à la concurrence, un accès exclusif pour leurs bateaux jusqu’à 6 milles nautiques, préférentiel entre 6 et 12 milles (à partager avec les bateaux ayant des droits historiques) et des quotas relativement avantageux (Wright, 2000, p. 62).

10À partir de 1999, ces dossiers furent confiés aux gouvernement et parlement écossais, sans tutelle du gouvernement britannique. Les dirigeants écossais devant d’abord composer avec la grande quantité de textes produits par l’UE, la coalition dirigée par Dewar se contenta de réagir aux décisions européennes. Mais dès 2001, Jack McConnell, devenu First Minister, chercha à peser sur celles-ci. De même, au Parlement, la commission des Affaires européennes rationalisa sa méthode de travail afin de devenir proactive, tout en sollicitant davantage les commissions thématiques.

11D’autre part, la représentation de l’Écosse auprès des institutions européennes suscita des controverses dès les années 1970. La question avait été soulevée par les petits partis qui avaient des projets ambitieux pour leur nation. David Steel, député écossais, leader du Parti libéral britannique, prônait l’établissement de relations directes entre l’Assemblée écossaise et la CEE ; ainsi, un projet de loi écossais contrevenant au droit communautaire aurait pu être soumis à la Cour de justice des communautés européennes (House of Commons, 1976b). Mais il n’obtint pas gain de cause.

12Quant aux 11 députés SNP, leur position évolua à l’issue du référendum de 1975. Ils avaient fait campagne contre le maintien dans la CEE, protestant contre des conditions d’adhésion favorisant les intérêts anglais. Au-delà de cette unité de façade, ces députés étaient divisés, cinq étant pro-européens, tel George Reid, par ailleurs membre de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, tandis que d’autres, tel Douglas Henderson, fustigeaient l’appartenance à cet organisme supranational. Néanmoins, à l’issue du scrutin, prenant acte du vote des Écossais, les députés SNP cherchèrent à faire émerger leur nation sur la scène internationale. Ils réclamèrent une représentation officielle de l’Écosse dans les négociations européennes, au même titre que les petits États-membres, ainsi qu’un droit de veto sur les orientations plus importantes (House of Commons, 1976a et 1976d). Mais ces revendications ne furent pas satisfaites dans le Scotland Act de 1978.

13Le débat resurgit dans les années 1990. La convention constitutionnelle préconisait la promotion des intérêts écossais en Europe, par l’intermédiaire d’un bureau à Bruxelles agissant en coopération avec les représentations du Royaume-Uni. Elle préconisait la représentation de l’exécutif écossais dans les délégations britanniques lors des Conseils des ministres européens, les ministres écossais pouvant même diriger une délégation lorsque le domaine en discussion revêtait une « importance particulière » pour l’Écosse (Scottish Constitutional Convention, p. 7).

14Si le gouvernement Blair retint l’idée de création d’un bureau à Bruxelles chargé de représenter les institutions écossaises, il se montra plus réservé sur la tenue des Conseils des ministres européens. Les ministres britanniques seraient seuls à même de déterminer la contribution de chaque membre de l’équipe britannique à l’élaboration de la position commune, les ministres écossais ayant néanmoins un « rôle » à jouer dans des cas appropriés (Scottish Office, 1997, p. 17).

15Lors des débats parlementaires relatifs au futur Scotland Act de 1998, cette évolution sémantique fut relevée. Donald Dewar, Secretary of State for Scotland après avoir dirigé la délégation travailliste au sein de la convention, insista sur la possibilité de participation des ministres écossais aux négociations européennes. En effet, l’annexe 5 de la loi, qui contient une liste des domaines réservés aux institutions britanniques, parmi lesquels les relations avec l’UE, est assortie d’une clause autorisant les ministres écossais à assister leurs homologues britanniques. Mais Alex Salmond, leader du SNP qui avait choisi de ne pas prendre part à la convention, réclama, en vain, la mention d’un « droit » d’accès aux décisions européennes (House of Commons, 1998).

16Les institutions écossaises se dotèrent de bureaux à Bruxelles. Dès 1999, l’exécutif s’installa à Scotland House, en association avec Scotland Europa qui représentait les intérêts économiques des groupes de pression depuis 1992. De plus, les élus écossais entendaient accroître la visibilité de l’Écosse sur le plan européen en menant une paradiplomatie (Paquin, 2004). Cela se traduisit par l’établissement de liens formels avec les députés écossais au parlement européen et avec d’autres régions dotées de pouvoirs législatifs, en Espagne et en Allemagne (Camp-Pietrain, 2007, p. 63-74).

17Au sein du Royaume-Uni, le gouvernement britannique avait mis en place un comité interministériel sur l’Europe (Joint Ministerial Committee ou JMC [Europe]) favorisant la concertation avec les gouvernements écossais, gallois et nord-irlandais sur les questions européennes. Cependant, à partir de 2007, lorsqu’Alex Salmond devint First Minister, il fit connaître sa frustration quant à l’absence d’influence écossaise directe sur les décisions. En effet, le gouvernement britannique, dûment informé de l’avis du gouvernement écossais sur tout projet de réglementation européenne ayant un impact sur les domaines dévolus, n’était nullement obligé d’en tenir compte (Scottish Government, 2013, p. 16). Les consultations au sein du JMC (Europe) n’étaient pas suffisantes.

18Or les commissions Calman et Smith, sans remettre en cause le caractère « réservé » de la politique européenne, estimèrent néanmoins que le gouvernement écossais devrait être davantage impliqué dans la définition de la position britannique, et qu’il devrait faire partie de la délégation à Bruxelles lorsque des domaines dévolus étaient en discussion (Commission on the Scottish Constitution, 2009 ; Smith Commission, 2014). Mais ces propositions ne furent pas retenues.

19Le gouvernement écossais du SNP avait soutenu ces projets à titre de compromis, tout en maintenant sa revendication d’un droit, pour le gouvernement écossais, à participer directement aux décisions européennes dans les domaines dévolus et à codéfinir la position britannique dans d’autres domaines, tels la réforme de l’UE ou les modifications de traités (Scottish Government, 2014). Le refus persistant du gouvernement britannique le confortait dans l’idée que seule l’accession à l’indépendance permettrait à l’Écosse d’exercer une réelle influence.

II – « L’indépendance en Europe »

20Si le SNP, principal porteur du projet indépendantiste, est aujourd’hui résolument européen, cette attitude résulte d’une évolution de sa position et n’est pas exempte d’ambiguïtés.

21Le SNP a toujours affirmé qu’il n’était pas isolationniste. Dans l’après-guerre, il était favorable à l’intégration européenne, approuvant par exemple la CECA ou les premières discussions devant déboucher sur la CEE (Saunders, 2018, p. 351). Mais dans les années 1960, lorsque les gouvernements britanniques successifs déposèrent leur candidature à l’adhésion à la CEE, les dirigeants du SNP les accusèrent de négligence des intérêts écossais, concernant notamment le poisson et le pétrole. La politique commune de la pêche (PCP) devait permettre aux bateaux de la CEE d’accéder à la zone économique exclusive britannique, s’étendant jusqu’à 200 milles nautiques des côtes. Or, les pêcheurs écossais craignaient cette concurrence dans des eaux riches et prisées. Ils réclamèrent une extension de la zone exclusive ou préférentielle, mais sans succès. Quant aux hydrocarbures, la plupart des champs découverts en mer du Nord étant situés au large des côtes écossaises, ils devaient être gérés par le gouvernement britannique qui avait choisi d’accorder des concessions à des sociétés privées, tout en créant une société publique chargée de prendre des participations. Le SNP s’éleva contre les contraintes imposées par la CEE en matière d’aides publiques.

22Dans ce contexte, lors du référendum de 1975 sur le maintien dans la CEE, le SNP prôna le retrait, qui semblait plébiscité par l’opinion publique d’après les sondages du début de l’année. Il s’inspira de l’exemple de la Norvège dont la population avait refusé en 1972 d’intégrer la CEE afin de conserver la maîtrise des ressources naturelles mise en avant par le SNP. Si les nationalistes écossais ne parvinrent pas à convaincre la majorité des électeurs, ils eurent néanmoins un impact dans certains archipels. En effet, les Hébrides extérieures à l’ouest de l’Écosse métropolitaine et les Shetland au nord, qui comptaient de nombreuses communautés de pêcheurs, furent les seules collectivités territoriales britanniques à opter pour une sortie de la CEE. De plus, les habitants des Shetland souhaitaient préserver les avantages financiers arrachés au gouvernement britannique, afin de compenser quelque peu les nuisances induites par l’exploitation des hydrocarbures.

23À l’issue du référendum de 1975, les dirigeants du SNP durent réviser leur position. L’évolution, progressive, s’effectua sous l’impulsion de grandes figures du parti. Tout d’abord, Winnie Ewing, qui avait été la première députée SNP à la Chambre des communes en 1968, fut nommée au parlement européen en 1976 et conserva son siège à toutes les élections directes organisées entre 1979 et 1999. Alors qu’elle avait vivement critiqué la CEE, notamment l’absence de maintien de droits de pêche exclusifs pour les bateaux écossais (House of Commons, 1976a), son attitude évolua grâce à sa connaissance des institutions européennes. Elle s’émerveilla de l’écoute et de l’ouverture de ses collègues au parlement européen, une attitude contrastant avec les divisions binaires à la Chambre des communes (Russell, 2004, p. 190-191). Ardente porte-parole de sa région (Highland and Islands), qu’elle fit classer dans l’objectif 1 de la politique régionale, elle fut surnommée « Madame Écosse ».

24Ensuite, Jim Sillars exerça une influence considérable sur le SNP. Ancien député travailliste à la Chambre des communes, opposé à la CEE et à la dévolution, il opéra une volte-face à l’issue du référendum de 1975. Il soutint que si l’Écosse devait rester dans la CEE, il était dans son intérêt de chercher à y adhérer en tant qu’État-membre (Sillars, 1986, p. 61). L’Écosse indépendante pourrait entretenir des relations étroites avec l’Angleterre grâce à l’union douanière (House of Commons, 1977). Il trouva des alliés au sein du SNP, tel George Reid qui estimait que l’Écosse retrouverait un rôle en tant que petit État européen doté de ressources stratégiques (House of Commons, 1976c). En 1980, il finit par rejoindre le SNP, avant d’en devenir le vice-président chargé des politiques publiques.

25Enfin, en 1979, Gordon Wilson, pro-européen, succéda à William Wolfe, eurosceptique, à la tête du parti. Dans la perspective de la constitution d’un marché unique européen, il souhaitait articuler la revendication indépendantiste dans un cadre européen. Selon lui, en intégrant la CEE, l’Écosse ferait partie d’un grand ensemble, limitant les risques de l’indépendance sur le plan économique (Wilson, 2009, p. 224). Il déposa des motions dans ce sens à chaque congrès annuel du parti, tout en soulignant que la décision finale devrait être prise par l’État indépendant.

26C’est finalement en 1988 que le SNP entérina le slogan « indépendance en Europe ». Ce positionnement semblait populaire car Jim Sillars venait d’emporter un siège à la Chambre des communes lors d’une élection partielle organisée en fin d’année. Rares étaient les récalcitrants tel Donald Stewart, ancien député des Hébrides (MacPhail, 2016, p. 451). Lors des élections à la Chambre des communes de 1992, le SNP se prévalut d’un programme visant la stabilité économique pour l’Écosse à l’intérieur du marché unique, ainsi que l’intégration du nouvel agenda social facilitant l’adoption de politiques sociales en coordination avec les partenaires européens, notamment la restauration d’un salaire minimum (SNP, 1992, p. 6). Selon le SNP, cela pourrait se réaliser si le parti emportait une majorité de sièges écossais à la Chambre des communes, lui conférant un mandat pour négocier l’indépendance de l’Écosse avec le gouvernement britannique. En parallèle, l’Écosse, État successeur du Royaume-Uni, resterait membre de la CEE. Quelques mois plus tard, Alex Salmond, nouveau leader du SNP depuis 1990, critiqua la dérogation obtenue par le Premier Ministre John Major pour le chapitre social du traité de Maastricht. Il était nettement plus enthousiaste que ce dernier à l’égard de la monnaie unique et de la PCP (Wright, 1996, p. 38).

27Néanmoins, au milieu de la décennie, le SNP ne put ignorer la montée de l’euroscepticisme conservateur en Angleterre. Salmond qualifia d’irréalistes les critères de convergence fixés en vue de l’union économique et monétaire (SNP, 1995, p. 48). Il réclama également le rapatriement de la PCP, car les élargissements successifs de la CEE, en particulier à l’Espagne, en avaient aggravé les effets délétères en Écosse. Il souhaitait une Europe confédérale, englobant les pays scandinaves et les États baltes, des démocraties d’Europe du Nord avec lesquels l’Écosse avaient des affinités.

28Dans les années 2000, étant donné que le gouvernement travailliste de Tony Blair avait signé le chapitre social du traité de Maastricht et plébiscitait de nouveaux élargissements, le SNP tenta de profiter de ses hésitations dans d’autres domaines. S’agissant de l’euro, son programme pour les élections à la Chambre des communes de 2001 y voyait des avantages, tout en soulignant la nécessité d’adhérer dans des conditions économiques adaptées, avec un taux de change acceptable, et avec l’assentiment de l’opinion publique par voie référendaire (SNP, 2001, p. 5). En ce qui concerne le traité constitutionnel européen, le programme du SNP aux élections de 2005 à la Chambre des communes exigeait un référendum, sachant que le parti ne pourrait cautionner des droits de pêche exclusivement gérés par l’UE (SNP, 2005, p. 37). Les dirigeants du SNP renouvelèrent ces exigences à propos du traité de Lisbonne, avant de se féliciter de l’attitude des Irlandais qui prouvait que les petits États n’étaient pas dénués d’influence. Pendant la crise de la zone euro, le SNP renonça à la monnaie unique. Lors des élections de 2010 à la Chambre des communes, il indiqua qu’une Écosse indépendante conserverait la livre sterling (SNP, 2010, p. 22).

29Aux élections de 2011 au parlement écossais, Salmond emporta une majorité absolue. Son parti, qui avait abandonné l’idée de négociations directes sur l’indépendance avec le gouvernement britannique, promettait d’organiser un référendum d’autodétermination au préalable. Or, le Premier Ministre conservateur David Cameron lui reconnut la légitimité nécessaire et imagina une solution juridique pour lui conférer un caractère légal. Pendant la campagne référendaire, l’UE fut au cœur des débats, la polémique portant moins sur l’opportunité d’y adhérer, que sur les moyens d’y parvenir (Camp-Pietrain, 2014, p. 94-100). Selon le gouvernement écossais, il s’agissait d’une position naturelle pour l’Écosse qui deviendrait automatiquement membre de l’UE. Cependant, à la fin de l’année 2012, lorsqu’il apparut que ce raisonnement n’était pas étayé par de solides arguments juridiques (Scottish Parliament, 2012), Nicola Sturgeon, numéro deux du gouvernement écossais, admit que des négociations avec l’UE seraient nécessaires. Mais elles se dérouleraient dans le cadre de l’article 48 du TUE qui concerne la procédure de révision ordinaire des traités européens (Scottish Government, 2013, p. 12), étant donné que l’Écosse appliquait l’intégralité du droit communautaire depuis 1973. Inversement, les unionistes, opposés à l’indépendance, c’est-à-dire le gouvernement britannique (coalition conservateurs/libéraux-démocrates) et les travaillistes dans l’opposition, soutenaient que l’Écosse indépendante devrait se soumettre à la procédure classique d’adhésion au titre de l’article 49. Obtenir l’assentiment unanime du Conseil européen constituerait un processus long, à l’issue incertaine, notamment si le SNP exigeait le maintien des dérogations britanniques, s’agissant de l’euro, de l’espace Schengen, mais aussi de la justice et des affaires intérieures, sans oublier le rabais sur la contribution annuelle au budget de l’UE. Les négociations, qui ne pourraient débuter que lors de l’accession à l’indépendance (en mars 2016 selon le SNP), seraient précédées de dispositifs transitoires qui ne seraient pas à l’avantage de la candidate (Scottish Parliament, 2014b). De plus, si l’Écosse était admise, sa voix serait affaiblie (Her Majesty’s Government, 2014, p. 55).

30Ces mises en garde furent cautionnées par Jose Manuel Barroso, alors président de la Commission européenne, qui affirma qu’adhérer à l’UE serait « très difficile, voire impossible » pour une Écosse indépendante (Scottish Parliament, 2014a). Mais les dirigeants du SNP qualifièrent ces propos de simple opinion personnelle, alors que la question devrait être traitée par les États-membres.

31Par ailleurs, à partir de 2013, lorsque David Cameron annonça la tenue d’un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’UE, le SNP présenta l’indépendance de l’Écosse comme le seul moyen de se soustraire à un Brexit sous la pression d’une majorité eurosceptique anglaise. Le contraste entre Écosse et Angleterre sembla conforté par le résultat des élections de mai 2014 au parlement européen. En effet, le UKIP, créé en 1993 avec un seul objectif, le retrait du Royaume-Uni de l’UE, arriva en tête avec 24 députés sur 73 parmi lesquels un seul en Écosse.

Figure 1 – L’Écosse entre deux unions

Figure 1 – L’Écosse entre deux unions

Source : commons.m.wikimedia.org

32Le 18 septembre 2014, 55 % des Écossais rejetèrent l’accession à l’indépendance. Salmond, puis Nicola Sturgeon qui lui succéda à la tête du SNP et du gouvernement écossais en novembre 2014, considérèrent que ce vote garantissait le maintien de l’Écosse au sein du Royaume-Uni et de l’UE. Cependant, les questions constitutionnelles devaient resurgir avec le référendum de 2016. Le SNP, désormais parti dominant en Écosse, après avoir gagné toutes les élections au parlement écossais, dans les collectivités territoriales et à la Chambre des communes (s’agissant des sièges écossais) pour la première fois en 2015, se fit le défenseur des intérêts de sa nation.

III – Le Brexit, une perspective rouvrant toutes les questions constitutionnelles

33Le SNP n’avait pas été en mesure d’empêcher la tenue du référendum sur l’UE, ou, du moins, de le rendre plus acceptable en exigeant des comptages séparés dans chaque nation, évitant à l’une d’entre elles d’imposer sa volonté aux autres (House of Commons, 2015). Mais la campagne référendaire revêtit un caractère résolument pro-européen en Écosse. Ainsi, peu avant le scrutin, le parlement écossais adopta, par 106 voix sur 129, une motion pro-européenne (Scottish Parliament, 2016a). Ce vote rassembla tous les députés SNP, verts et libéraux-démocrates, ainsi que la plupart des députés travaillistes et conservateurs – alors que ces derniers se déchiraient en Angleterre. Le résultat du référendum fit l’effet d’un séisme en Écosse, en rouvrant les débats sur l’indépendance et sur la dévolution.

34Dans les jours suivant le résultat, des députés de tous bords se rallièrent à la volonté affichée par Sturgeon de maintenir la « place » de l’Écosse dans l’UE. La First Minister se rendit immédiatement à Bruxelles où elle reçut un accueil plus chaleureux que Salmond en 2014, même si les dirigeants européens invitaient le Royaume-Uni à régler ses affaires internes. Elle put compter sur le soutien d’élus de son parti. Alyn Smith, député au parlement européen, utilisa le registre de l’émotion pour exhorter ses homologues à ne pas laisser tomber l’Écosse. Au cours de l’été, des ministres écossais rencontrèrent de manière informelle des ministres et des ambassadeurs des 27 États-membres. Il s’agissait de poursuivre la paradiplomatie écossaise et de préparer le terrain pour l’avenir.

35Au mois de juillet, peu après la désignation de Theresa May comme Première Ministre, Sturgeon énonça ses « lignes rouges », correspondant à cinq « intérêts » de l’Écosse : démocratique (le respect du résultat du référendum), économique (le marché unique incluant la libre circulation des personnes), social (droits et protections des salariés garantis par l’UE), la solidarité (protection mutuelle) et l’influence (participation aux décisions de l’UE) [Scottish Government, 2016c]. Ces intérêts démontraient que l’Écosse devrait rester membre de l’UE ou, à défaut, de l’EEE. Elle nomma un ministre, Mike Russell, chargé de gérer auprès du gouvernement britannique la place de l’Écosse dans l’UE, notamment au sein du nouveau JMC (EN, Exit Negotiations). Mais ce dernier s’avéra être un lieu où chaque ministre énonçait sa position, sans véritable discussion.

36Au mois de décembre 2016, alors que le gouvernement britannique était encore dans l’incapacité de formuler ses objectifs, le gouvernement écossais publia un livre blanc présenté comme un compromis (Scottish Government, 2016d, p. vii). Sturgeon, qui réclamait le maintien dans le marché unique, était prête à renoncer à l’union douanière, ainsi qu’à l’accession de l’Écosse à l’indépendance. Cela nécessiterait des transferts de compétences au parlement écossais. Il s’agissait notamment des compétences devant être rapatriées de Bruxelles lors du Brexit, dans des domaines dévolus (agriculture, pêche) ou dans des domaines réservés aux institutions britanniques mais dans lesquels les dirigeants écossais voulaient assurer la protection de droits existants (droit social). Le gouvernement écossais revendiquait également la dévolution de compétences en matière d’immigration et de conclusion d’accords internationaux permettant l’adoption de dispositions propres à l’Écosse.

37Les arguments économiques étaient prééminents. En effet, grâce au marché unique, l’Écosse bénéficiait d’un immense marché pour ses biens, notamment le pétrole, les produits chimiques et l’agroalimentaire (42 % de ses exportations étant à destination de l’UE) et d’IDE (l’Écosse étant la deuxième destination après Londres) [Scottish Parliament et Economy, Jobs and Fair Work Committee, 2017, p. 4 et 19]. Qui plus est, l’immigration en provenance de l’UE, en forte hausse après l’élargissement de 2004, avait mis un terme au déclin de la population écossaise (Scottish Parliament et Economy, Jobs and Fair Work Committee, 2017b, p. 11-21). La croissance de cette dernière, de 5,7 % entre 2000 et 2015, était uniquement imputable aux immigrés venus de l’UE pour 50 % d’entre eux. Ces ressortissants de l’UE avaient un taux d’activité élevé de 78,9 %, et même 84,9 % pour ceux en provenance des nouveaux États-membres, contre une moyenne de 73,1 % pour l’ensemble de la population en Écosse. Ils représentaient des proportions non-négligeables de la main-d’œuvre dans certaines activités du secteur privé (12 % dans la distribution, les hôtels et les restaurants) et du secteur public (5 % du service de santé).

Figure 2 – Les résultats du référendum de 2014 sur l’indépendance de l’Écosse dans les collectivités territoriales

Figure 2 – Les résultats du référendum de 2014 sur l’indépendance de l’Écosse dans les collectivités territoriales

Source : electoralcommission.org.uk

38Par conséquent, selon toutes les projections disponibles, seul un soft Brexit, correspondant à une adhésion à l’EEE, permettrait de limiter la chute du PIB. Toute autre solution, qu’il s’agisse d’une sortie du marché unique (hard Brexit) ou, pire encore, de relations avec l’UE sans accord privilégié dans le cadre de l’OMC aurait des conséquences économiques plus graves (tableau 2).

Tableau 2 – Résultats détaillés des référendums sur l’indépendance de l’Écosse (2014) et le maintien dans l’UE (2016)

Collectivités territoriales

% Pro-indépendance

% Pro-UE

Aberdeen

41,4

61,1

Aberdeenshire

39,6

55

Angus

43,7

55,3

Argyll & Bute

41,5

60,6

East Ayrshire

47,2

58,6

North Ayrshire

49

59

South Ayrshire

42,1

56,9

Borders

33,4

58,5

Clackmannan

46,2

57,8

Dumfries & Galloway

34,3

53,1

East Dunbartsonshire

38,8

71,4

West Dunbartonshire

53,9

62

Dundee

57,3

59,8

Édimbourg

38,8

74,4

Falkirk

46,5

56,8

Fife

44,9

58,6

Glasgow

53,4

66,6

Highland

47,1

56

Inverclyde

49,9

63,8

North Lanarkshire

51

61,7

South Lanarkshire

45,3

63,1

East Lothian

38,3

64,6

Midlothian

43,6

62,1

West Lothian

44,8

58,3

Moray

42,4

50,1

Pertshire & Kinross

39,8

61,1

East Renfrewshire

35,8

74,3

Renfrewshire

47,2

64,8

Stirling

42,3

67,7

Orcades

32,8

53,2

Shetland

36,3

56,5

Hébrides extérieures

46,6

55,2

Écosse

44,7

52

Source : Camp-Piétrain

39Le mois de janvier 2017 marqua un tournant. D’une part, Theresa May opta pour un hard Brexit pour l’ensemble du Royaume-Uni. Elle promit la pleine implication des gouvernements des trois nations au sein du JMC (EN) tout en garantissant qu’aucune de leurs compétences ne leur serait retirée. Mais le gouvernement écossais, échaudé par les événements des mois passés, n’accorda aucune crédibilité à cet engagement. D’autre part, la Cour suprême exigea la consultation du parlement britannique avant le déclenchement de l’article 50 du TUE notifiant à l’UE la volonté de sortie. Mais elle ajouta que cette obligation ne s’étendait pas aux assemblées des trois nations. Autrement dit, les legislative consent motions (LCM), par lesquelles le parlement écossais était consulté par le parlement britannique sur tout projet de loi empiétant sur les compétences dévolues, qui avaient émergé de manière coutumière avant d’être codifiées dans le Scotland Act de 2016, constituaient un engagement politique sans valeur juridique. Furieux, les députés SNP à la Chambre des communes votèrent contre le EU (Notification of Withdrawal) Bill, sans effet sur le résultat (House of Commons, 2017).

40En conséquence, en mars 2017, Sturgeon conclut que ses efforts pour parvenir à un compromis s’étaient heurtés à un « mur d’intransigeance », le maintien de l’Écosse dans le marché unique ainsi que la dévolution de compétences supplémentaires étant rejetés sans discussion (Scottish Government, 2017a). Elle se référa alors à son programme électoral de 2016 selon lequel le gouvernement écossais devrait pouvoir organiser un second référendum d’autodétermination en cas de changements des circonstances prévalant en 2014, en particulier une sortie de l’UE contre le souhait de l’Écosse. Ce référendum devrait se dérouler avant le mois de mars 2019 (date du Brexit) lorsque les relations à venir du Royaume-Uni avec l’UE auraient été clarifiées. Sturgeon obtint le soutien du parlement écossais pour entamer des discussions avec le gouvernement britannique, sur le modèle de celles tenues en 2012 qui avaient débouché sur le référendum de 2014 (Scottish Parliament, 2017a). Mais cette motion ne fut votée que par les députés indépendantistes, SNP et verts. Les trois partis unionistes étaient opposés à un nouveau débat divisant la nation (Scottish Parliament, 2016b et 2017c). Quant à May, elle fit savoir que la question avait été réglée en 2014.

Figure 3 – Les résultats du référendum de 2016 sur le maintien dans l’UE dans les collectivités territoriales écossaises

Figure 3 – Les résultats du référendum de 2016 sur le maintien dans l’UE dans les collectivités territoriales écossaises

Source : electoralcommission.org.uk

41Qui plus est, Alex Neil, député SNP et ancien ministre, affirma qu’un vote pour l’indépendance ne saurait être assimilé à un mandat pour adhérer à l’UE (Scottish Parliament, 2017b). Il exprimait l’opinion d’une minorité substantielle car un tiers des électeurs SNP avait voté en faveur du Brexit. L’écart entre les votes exprimés lors des référendums de 2014 et 2016 se retrouvait au niveau local (tableau 3). Les électeurs des quatre collectivités territoriales favorables à l’indépendance en 2014 (parmi lesquelles Glasgow et Dundee, les deux grandes villes les plus pauvres) avaient enregistré des votes pro-UE proches de la moyenne en 2016. Inversement, les collectivités les plus europhiles (comme Édimbourg et East Dunbartonshire, plus aisées) avaient manifesté peu d’intérêt pour l’indépendance. Pourtant, le SNP devrait convaincre une partie de leurs électeurs lors d’un second référendum.

42Les électeurs montrèrent leur mécontentement lors des élections anticipées du 8 juin 2017. Le SNP, qui détenait 56 des 59 sièges écossais à la Chambre des communes, en perdit 21. Les conservateurs écossais passèrent de 1 à 12 sièges, emportant des sièges ruraux, périphériques, où le vote en faveur de l’UE avait été inférieur à la moyenne écossaise. Ils avaient axé leur campagne sur leur rejet de tout second référendum au motif que les échanges de l’Écosse avec le reste du Royaume-Uni étaient quatre fois supérieurs à ceux avec l’UE. Leur aversion pour la PCP rencontra un écho au nord-est et ils battirent des figures du SNP, tels Salmond ou le numéro deux, Angus Robertson.

43Après quelques jours de réflexion, Sturgeon reporta son projet de second référendum. Elle reprit ses propositions publiées en décembre 2016, exigeant de prendre part aux négociations avec l’UE afin de promouvoir les intérêts écossais et réclamant de nouveaux pouvoirs pour le parlement écossais (Scottish Parliament, 2017e). Elle s’engageait à défendre la dévolution et réclamait un soutien multipartite.

44Or, le projet de loi EU (Withdrawal) Bill publié le mois suivant engendra une polémique sur la dévolution. Le gouvernement britannique entendait incorporer dans le droit britannique toutes les compétences gérées à Bruxelles afin d’éviter un vide juridique lors du Brexit. Dans un deuxième temps, il procéderait à une répartition de certaines d’entre elles entre les assemblées dévolues, en conservant d’autres afin de définir des cadres britanniques communs. Ce projet était assimilé par le SNP à une recentralisation du pouvoir, au mépris de la dévolution, sans concertation préalable (le JMC [EN] n’ayant pas siégé de février à septembre 2017) [Scottish Parliament, 2017f]. De nombreux juristes doutaient de la légalité du procédé (Scottish Parliament et Economy, Jobs and Fair Work Committee, 2017e). En conséquence, en mars 2018, le gouvernement écossais fit adopter un Continuity Bill visant à rapatrier au parlement écossais les compétences dans les domaines dévolus avant de négocier avec le gouvernement britannique des cadres communs, conformément à l’esprit de la dévolution (Scottish Parliament, 2018b). L’indignation dépassant les rangs nationalistes, cette loi fut approuvée par tous les députés non-conservateurs. Elle fut imitée par l’assemblée galloise. Mais au mois d’avril, le gouvernement britannique saisit la Cour suprême sur la constitutionnalité de ces lois, autre événement inédit (House of Commons, 2018b).

45Dans le même temps, les deux parties affirmaient être à la recherche de solutions dans le cadre de négociations bilatérales et multilatérales au sein du JMC (EN) qui se réunissait depuis l’automne 2017. Pendant l’examen parlementaire du EU (Withdrawal) Bill, le gouvernement britannique, désireux de démontrer sa bonne volonté, déposa un amendement portant dévolution de la plupart (82) des compétences « rapatriées » (House of Lords, 2018). Il n’en conserverait que 24 (par exemple, réglementation des produits chimiques, étiquetage de la nourriture, culture et vente des produits OGM) pendant une période ne pouvant excéder sept ans, afin d’élaborer des cadres communs ; il s’engageait seulement à consulter au préalable le gouvernement écossais en cas de législation sur ces sujets. Mais le gouvernement SNP jugea ces concessions intolérables parce qu’elles plaçaient le parlement écossais sous la tutelle des autorités britanniques. Il fit voter une motion de rejet de la LCM requise par le gouvernement britannique, avec le soutien de tous les députés au parlement écossais, à l’exception des conservateurs qui saluèrent ce texte de compromis (tout comme le gouvernement gallois) [Scottish Parliament, 2018c]. En juin 2018, lors de la dernière lecture à la Chambre des communes, les députés écossais dénoncèrent avec véhémence un événement sans précédent, le parlement britannique n’ayant jamais ignoré un refus de LCM (même s’il en avait toute latitude, étant seul souverain). Ils fustigèrent un retour aux années 1980, lorsque les conservateurs s’opposaient à la dévolution (House of Commons, 2018c). Mais ils n’eurent aucun impact sur le vote final.

46Par ailleurs, les aspects financiers du Brexit restaient sources de controverse. L’Écosse représentait 8 % de la population britannique mais comptait plus d’agriculteurs que l’Angleterre et 80 % des pêcheurs britanniques. Par conséquent, dans le budget européen 2014-2020, elle devait obtenir 16 % des subventions européennes accordées à l’agriculture britannique (premier pilier) et 44 % des fonds pour la pêche (Scottish Parliament et Economy, Jobs and Fair Work Committee, 2017c, p. 61). Or, le gouvernement britannique a seulement garanti le paiement de la première catégorie jusqu’en 2020 tout en restant évasif sur les seconds (Scottish Parliament, 2016c). Les pêcheurs écossais, impatients de recouvrer la maîtrise de « leurs » eaux, avaient néanmoins besoin d’accords avec l’UE pour la gestion des ressources en mer du Nord et pour écouler le produit de leur pêche. Ils craignaient que le gouvernement britannique ne bradât une nouvelle fois leurs intérêts en échange de concessions de l’UE dans des domaines prioritaires (Scottish Parliament, 2017d). L’annonce du maintien dans la PCP pendant la période de transition jusqu’à la fin de 2020 en constituait un premier exemple, dûment dénoncé par les députés SNP à la Chambre des communes, appuyés, fait rare, par les conservateurs (House of Commons, 2018a).

47En outre, le gouvernement écossais n’a pas renoncé à ses lignes rouges. D’une part, s’agissant de la possibilité d’un dispositif propre à l’Écosse, l’accord provisoire de décembre 2017 entre David Davis et l’UE, représentée par Michel Barnier, n’excluait pas un alignement de la réglementation de l’Irlande du Nord sur celle de l’UE afin de prévenir le retour d’une frontière avec la république d’Irlande. Russell a réclamé l’extension de cette dérogation à l’Écosse, en vain. Les ministres écossais ont continué à défendre leur position lors de discussions informelles avec Barnier ou avec le Premier ministre irlandais (Scottish Parliament et Economy, Jobs and Fair Work Committee, 2017d).

48D’autre part, en ce qui concerne le transfert de compétences au parlement écossais, l’immigration reste un sujet prioritaire, la fermeture des frontières britanniques étant jugée contraire aux intérêts économiques de l’Écosse. À défaut de dévolution complète, le gouvernement écossais pourrait se contenter de la reconnaissance de besoins spécifiques, autorisant le maintien de flux migratoires en provenance de l’UE, une solution acceptable pour les Travaillistes (Scottish Parliament, 2018a). Le gouvernement britannique semblant prêt à accorder des dérogations sectorielles (professionnels de santé), il pourrait en concéder sur une base géographique. Mais il avait écarté cette possibilité. Quant à l’opinion publique écossaise, elle était mitigée, plébiscitant le marché unique pour le commerce des marchandises, tout en se divisant sur la libre circulation des personnes.

Conclusion

49Au fil des années, l’imbrication entre les questions constitutionnelles écossaises et les questions européennes s’est accentuée. À la fin des années 1980, lorsque l’euroscepticisme se développa au sein du Parti conservateur, les Écossais s’étaient déjà tournés vers d’autres partis pro-européens. C’est dans ce contexte que la dévolution du pouvoir entra en vigueur. Les dirigeants de ces nouvelles institutions sont restés fidèles à leur engagement, sans toutefois échapper à la tentation d’exploiter la dimension européenne pour servir leurs ambitions constitutionnelles. L’un des enjeux principaux du référendum de 2014 était axé sur la meilleure façon de rester dans l’UE. Le Brexit apparut donc comme un traumatisme, exigeant une réaction écossaise. Mais il confirma également la marge de manœuvre limitée des dirigeants écossais dans le cadre de la dévolution, notamment en l’absence d’unanimité de la population.

50Le gouvernement écossais cultive l’image de l’Écosse en tant que nation ouverte sur le monde, désireuse d’accueillir les immigrés et d’approfondir les relations avec des petits États de l’Europe du Nord (Scottish Government, 2017b). Embarrassé par le référendum tenu en Catalogne en octobre 2017, il a réitéré son soutien au principe d’autodétermination dans un cadre pacifique, se gardant d’offenser le gouvernement espagnol et l’UE. Mais de nombreux élus du SNP se sont montrés moins diplomates, notamment pour défendre Carla Ponsati, ex-ministre du gouvernement catalan menacée d’extradition alors qu’elle est en poste dans une université écossaise (MacWhirter, 2018).

51Enfin, si le gouvernement écossais affirme vouloir se recentrer sur les affaires intérieures de l’Écosse, il continue à consacrer une grande partie de son temps au Brexit. Sturgeon, qui semblait avoir une stratégie en 2016, dépend du calendrier du gouvernement britannique et des fractures profondes au sein du Parti conservateur. L’attitude de ce gouvernement, en nourrissant les griefs à l’égard de Londres, ne dessert pas la cause indépendantiste. Elle permet au SNP de souligner que la dévolution, bafouée de manière irrémédiable, est probablement dépassée. Certains de ses membres espèrent même un échec des négociations de sortie justifiant l’indépendance. Mais avant de s’engager sur ce terrain, le SNP doit affiner son projet, en particulier sur le plan économique. Or, le programme publié en juin 2018, axé sur le retour à l’équilibre des comptes publics (Sustainable Growth Commission, C 1.8), n’est pas de nature à convaincre les électeurs attirés en 2014 par la perspective de changer de société.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – L’Écosse entre deux unions
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Titre Figure 3 – Les résultats du référendum de 2016 sur le maintien dans l’UE dans les collectivités territoriales écossaises
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Pour citer cet article

Référence papier

Edwige Camp-Pietrain, « L’Europe dans le débat constitutionnel écossais »Sud-Ouest européen, 48 | 2019, 129-142.

Référence électronique

Edwige Camp-Pietrain, « L’Europe dans le débat constitutionnel écossais »Sud-Ouest européen [En ligne], 48 | 2019, mis en ligne le 15 janvier 2020, consulté le 15 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/soe/6288 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.6288

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Auteur

Edwige Camp-Pietrain

Professeur des universités, université polytechnique des Hauts-de-France (Valenciennes), laboratoire CALHISTE EA4343, edwige.camp@uphf.fr.

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