• 1 Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut notamment citer la loi ALUR (loi n^o 2014-336 du 24 mars 20 (...)

1Ces dernières années, une diversité de recherches a mis en exergue les enjeux de transition des stations touristiques de montagne (notamment Bourdeau, 2019 ; George-Marcelpoil, Perrin-Bensahel et François [dir.], 2010 ; Vlès, 2019). Les problématiques écologiques et les nouvelles injonctions en termes de durabilité et de risques liés au changement climatique s’appliquent aux territoires touristiques de montagne et conduisent à faire évoluer la fabrique urbaine des stations. Parallèlement, l’intense production législative de ces dernières années visant à répondre aux objectifs de durabilité (loi ALUR, loi sur la transition énergétique, loi de reconquête de la biodiversité, loi Montagne II, loi énergie climat 1…) commence à se traduire dans l’ensemble des documents de planification territoriale, soulignant l’intérêt de ces plans et schémas pour appréhender les territoires touristiques et leurs perspectives d’aménagement. Cet article s’inscrit comme un éclairage dans ce domaine, dans la continuité des recherches centrées sur l’analyse des politiques publiques d’aménagement touristique (Merlin, 2006 ; Vlès, 2014). Si l’attractivité du territoire et le développement d’activités sont revendiqués, ce sont les lieux d’implantation potentielle de ces activités et de ces aménagements qui sont étudiés ainsi que le niveau d’exigence que les collectivités souhaitent encourager en termes de qualité pour qu’ils préservent le site et l’esprit des lieux.

• 2 Loi n^o 2000-1208 du 13 décembre 2000, dite loi SRU. Cette loi a modifié en profondeur le droit de l (...)

2Les enjeux d’aménagement touristique sont appréhendés dans cet article sous l’angle de la planification territoriale. La littérature scientifique relative à la planification territoriale contemporaine (mise en œuvre depuis la loi de solidarité et renouvellement urbains 2) est encore peu développée en France (Douay, 2013 ; Dugua, 2017). Notre recherche vise à approfondir cette analyse à partir du prisme de la dimension touristique dans le cas des Pyrénées catalanes. Elle met en débat la capacité des outils de planification à alimenter la stratégie touristique d’un territoire. Partant du constat que la mobilité accrue des touristes contemporains complexifie les flux et les dynamiques spatiales « qui débordent largement le territoire communal et s’inscrivent dans l’espace plus vaste de la destination » (Vlès, 2014, p. 86), nous interrogeons l’intégration des problématiques touristiques dans la planification stratégique intercommunale contemporaine. Nous étudions dans cette perspective l’apport des schémas de cohérence territoriale (SCoT), documents de planification spatiale portés par les intercommunalités, aux dispositifs de régulation formels et informels contribuant à la construction du projet touristique local. Le SCoT a pour objectif la définition d’un projet de territoire plurithématique et multiscalaire associant occupation de l’espace urbain, économie, protection de l’environnement et paysage. Combinant les logiques planificatrices et règlementaires, il constitue un « cadre de mise en cohérence de politiques publiques territorialisées » et « une scène de gouvernance interterritoriale » (Vanier, Faure, Dugua et al., 2017, p. 1) que nous proposons d’observer. L’étude de sa mise en œuvre est riche d’enseignements sur la capacité d’un territoire à envisager son avenir.

• 3 Le territoire du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté de communes des Pyrénées (...)
• 4 Cette démarche de projet de territoire ciblée sur les territoires de montagne a été initiée en 2015 (...)
• 5 Nous considérons que ces acteurs tiennent une place spécifique dans l’organisation de l’action coll (...)
• 6 La communauté de communes (qui s’intitulait lors de sa création en 1997 Capcir-Haut-Conflent) était (...)
• 7 L’ensemble de ces documents est disponible sur le site internet de la communauté de communes des Py (...)
• 8 Les entretiens ont été réalisés avec Claire Gautier (de l’agence Folléat-Gautier qui a été mandatai (...)

3La communauté de communes des Pyrénées catalanes (fig. 1) a participé conjointement à l’élaboration d’un schéma de cohérence territorial 3 (approuvé en mars 2020 mais faisant actuellement l’objet d’un contentieux) et à l’atelier des territoires « Vivre et travailler en montagne à l’heure du changement climatique » (porté par les services de l’État, en particulier la DDTM des Pyrénées-Orientales 4). Nous rendons compte ici de la manière dont la thématique touristique – et notamment la place des stations de sports d’hiver – a été envisagée lors de leur préparation par les décideurs et par la maîtrise d’œuvre (les prestataires intellectuels privés responsables de la production des scènes de gouvernance issues de ces deux démarches 5). Considérant que parmi les 19 communes qui composent cette intercommunalité, 8 supportent des stations de sports d’hiver 6, il s’est agi d’étudier en particulier la place de l’économie des sports d’hiver dans ces démarches de planification et de projet. La méthodologie de recherche a combiné l’analyse du SCoT approuvé en 2020 et des avis portés tant par les personnes publiques associées que par les habitants lors de l’enquête publique 7, la réalisation d’entretiens semi-directifs auprès de deux professionnels ayant participé à la réalisation du SCoT et des temps d’observation in situ des démarches en phase d’élaboration 8.

• 9 « La métastation touristique travaille à accueillir, par une gouvernance territoriale appropriée, d (...)

7Ces défis, liés à l’évolution des attentes des visiteurs, à la montée en puissance des problématiques environnementales et climatiques ou encore à la globalisation de l’économie, interrogent l’échelle de gestion de l’aménagement touristique. La valorisation des ressources locales pose finalement la question de l’ancrage territorial des stations, entendu comme « l’ensemble des liens tissés entre le tourisme, son territoire originel et son espace de déploiement désormais élargi et modifié » (Vlès, 2014, p. 68). Ainsi, les recherches conduites en France ont révélé la disjonction entre l’échelle des communes qui portent les stations et élaborent traditionnellement les politiques de développement et de gestion touristiques et celle des territoires beaucoup plus vastes des flux économiques des touristes (Clarimont et Vlès, 2009). En ce sens, les stations s’adaptent aux nouvelles requêtes du marché par la dilatation de leur ancrage et par la gouvernance intercommunale du tourisme qui induisent une redéfinition des solidarités territoriales. Dans cette perspective, « le projet intercommunal permet d’atteindre une taille critique pour définir et conduire des projets touristiques interconnectés. Il confère à un territoire de destination une meilleure visibilité qu’à une station désormais “débordée” au sens premier du terme » (Vlès, 2014, p. 89). Ciblés sur le territoire pyrénéen, les travaux conduits en urbanisme ont permis de mettre en exergue cette problématique de l’ancrage territorial des stations, abondant la réflexion par le concept de « métastation 9 ». S’ils constatent que la gestion partagée des problématiques d’aménagement touristique n’est pas encore totalement acquise dans les stations de montagne où l’intercommunalité est à la peine, ils soulignent l’enjeu que constitue cette ouverture quasi obligée du tourisme des stations historiques. Parallèlement, l’approche de l’économie territoriale appliquée aux territoires de montagne (initiée notamment par Jacques Perret autour du concept de système touristique localisé) a mis en évidence l’évolution contemporaine du territoire d’ancrage des stations et son changement d’échelle (Marcelpoil, 2007 ; François et Billet, 2010).

• 10 Cette difficulté ne se retrouve pas d’en d’autres pays limitrophes comme en Italie ou en Espagne, d (...)
• 11 De façon complémentaire, un rapport du Conseil national du tourisme précise que les investissements (...)

8En France, le tourisme est depuis une quinzaine d’années une compétence intercommunale incontournable. Une enquête réalisée par l’assemblée des communautés de communes en 2010 révèle que 85 % des intercommunalités avaient inscrit la compétence tourisme dans leurs statuts (Vlès, 2014). Néanmoins, le transfert de cette compétence à l’échelle intercommunale reste difficile en France 10. Le tourisme est déjà une compétence partagée entre les échelles locales, départementales et régionales. De plus, cette compétence « tourisme » qui peut être transférée à l’intercommunalité n’est pas très clairement précisée comme en témoigne le fait que 75 % des intercommunalités ont déclaré avoir eu des difficultés pour définir l’intérêt communautaire dans le domaine du tourisme (Dupuy et Lewy, 2004). Celle-ci se réduit alors souvent à la seule promotion ou au marketing de services (« accompagnement » dans le tableau ci-dessous) alors même que plus de 90 % de l’investissement touristique local est réalisé dans l’aménagement et la création d’équipements (immobilier, hébergement, équipements touristiques 11 ; ECCE, 2004 ; tableau 1).

• 12 Les critiques du modèle de planification spatiale traditionnelle ont conduit à sa mise entre parent (...)

11Les recherches récentes relatives aux théories du planning et plus spécifiquement à l’évolution de la planification en France ont permis de mettre en évidence que les SCoT s’inscrivent dans une tendance générale au retour de l’activité de planification en Europe depuis les années 1990 (Motte, 2006 ; Novarina et Zepf, 2009 ; Dugua, 2017). Si la période de l’après-guerre est dominée par un modèle hiérarchique de planification traditionnelle (s’appuyant sur l’idée que la société est en mesure d’identifier les besoins fondamentaux auxquels elle a à apporter des réponses), les années 1980 marquent le début du développement de démarches stratégiques, parallèlement à la remise en question des dispositifs hiérarchiques étatiques (Healey, 1997 ; Motte, 2006 12). Le SCoT constitue en ce sens un outil permettant d’aller vers une coordination locale des politiques sectorielles (Demazière et Desjardins, 2016) tout en contribuant à la dynamique de développement local à une échelle de territoire élargie. Le résumé non-technique du SCoT de la communauté de communes des Pyrénées catalanes (p. 24) rappelle ainsi que

• 13 Propos tenus dans le cadre de l’audition préalable des maires de la communauté de communes (pyrenee (...)

12Le maire de Fontrabiouse-Espousouille abonde ce constat en rappelant que « le SCOT a permis de travailler ensemble et pas chacun pour soi 13 ». Les territoires de montagne n’échappent pas à l’évolution en cours. 100 SCoT, soit un quart de l’ensemble des 400 SCoT existants en France, sont ainsi positionnés en zone de montagne et concernés par les principes de la loi Montagne (Cerema, 2014a, p. 4). Parmi ces 100 SCoT en territoire de montagne, un tiers est approuvé, les deux autres tiers étant en cours d’élaboration ou d’évolution (fig. 2).

• 14 Propos recueillis dans le cadre de l’audition préalable des maires de la communauté de communes des (...)
• 15 Entretien réalisé le 15 juillet 2020.

13Si le SCoT s’est imposé ces dernières années comme un outil incontournable des pratiques urbanistiques en France, il suscite de nombreuses interrogations chez les praticiens comme chez les chercheurs qui mettent en avant le doute croissant quant à leur légitimité et à leur efficacité. Les critiques portent conjointement sur les outils et objectifs assignés au document et sur une remise en cause de l’utilité même de la planification (Wiel, 2007). Vincent Vlès (2019) souligne ainsi que l’injonction faite aux collectivités touristiques de produire des plans et des schémas à différentes échelles a conduit à un empilement de documents de planification non-garant d’efficacité. Une forme de scepticisme à l’égard de cet outil est notamment visible chez certains élus. Par exemple, dans les Pyrénées catalanes, si le maire de Ayguatebya-Talau « ne perçoit pas l’intérêt du SCoT pour une commune de 15 habitants permanents (250 en saison) », le maire de Formiguères considère quant à lui que « le SCoT est une usine à gaz et semble difficilement applicable 14 ». Selon l’urbaniste Jean Marieu 15, le point de difficulté central concerne le passage de la planification à sa mise en œuvre. Il rappelle que les employés responsables des permis de construire ne sont que rarement formés à l’urbanisme et que la norme prend parfois le pas sur le projet. Vanier, Faure, Dugua et al. (2017, p. 6) invitent finalement au passage de « l’idéal planiste » du schéma de cohérence territoriale à la « visée transformatrice » d’un schéma de convergence territoriale permettant d’ouvrir de nouveaux partenariats d’action.

• 16 Atout France a publié en 2009 un guide de savoir-faire intitulé « Tourisme, urbanisme et aménagemen (...)
• 17 La revue Diagonal a publié en 2007 un dossier sur « le tourisme à la croisée de l’aménagement » qui (...)
• 18 Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la république. Si la place des int (...)
• 19 Issu de la loi Montagne de 1985, le concept d’UTN vise à permettre le développement d’opérations to (...)

16Les publications traitant de l’articulation entre tourisme et planification en France sont encore rares. Cinq références ont pu être identifiées sur ce sujet, deux issues des professionnels du tourisme 16 et trois des professionnels de l’aménagement 17. Les auteurs s’accordent pour reconnaître que, bien que le code de l’urbanisme n’impose pas de disposer d’un volet touristique dans les documents d’orientation et d’objectifs, le SCoT serait toutefois un document légitime pour développer cette approche en prescrivant des objectifs transversaux (Thoumire-Alcelay, 2018 ; Caparros, 2018). « Le SCoT pourrait ainsi prétendre à devenir le volet territorial et prescriptif des stratégies touristiques des territoires à échelle large » (Adeus, 2016). Les professionnels ont ainsi commencé à mettre en exergue à partir des années 2010 la problématique de cette articulation tourisme/planification dans la continuité des évolutions législatives. La loi portant engagement national pour l’environnement a introduit en 2010 dans le contenu du projet d’aménagement et de développement durables des SCoT l’obligation de fixer les objectifs des politiques publiques de développement touristique (Adeus, 2016). Parallèlement, on peut observer le renforcement de la place des intercommunalités dans le domaine du tourisme opéré par la loi NOTRe 18. L’article L134-1 du code du tourisme prévoit ainsi pour l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) l’exercice de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, de la compétence en matière de « création, d’aménagement, d’entretien et de gestion de zones d’activité touristique ». Le code de l’urbanisme ne prévoit toutefois pas de leviers d’actions spécifiques dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO), document opposable des SCoT. En zone de loi montagne toutefois, le développement des opérations touristiques est encadré dans le cadre des opérations d’unités touristiques nouvelles (UTN 19) qui induisent notamment un travail sur la localisation, la nature et la capacité globale d’accueil et d’équipement. La journée technique organisée par le Cerema et la Fédération nationale des SCoT proposait néanmoins de dépasser les UTN (objets isolés et très techniques) pour envisager une meilleure prise en compte du tourisme dans les SCoT à partir d’une approche en termes de destination touristique et d’articulation entre SCoT et stratégie touristique, comme le rappelle le géographe Romain Lajarge (Cerema, 2014a). Il souligne que la planification territoriale est essentielle pour une meilleure prise en compte de la dimension transectorielle de l’activité touristique, considérant que la stratégie touristique ne peut se satisfaire de l’autonomie des logiques de marché pour promouvoir les produits touristiques. Deux cas de figure sont mis en évidence : le SCoT contribue à la mise en œuvre de la stratégie touristique existante sur le territoire ou l’élaboration du SCoT entraîne celle d’une stratégie touristique.

• 20 Entretien avec Claire Gautier (de l’agence Folléa-Gautier) le 08/09/2020.

20Envisager le SCoT comme un opérateur de ressources territorialisées invite, en termes de gouvernance, à penser l’aménagement touristique de manière transversale, en partant du projet touristique territorialisé qu’il est parfois nécessaire de définir : quel cap on se fixe ? Quelle place/formes souhaitées de tourisme pour le territoire dans un contexte incertain ? Comment cette stratégie s’articule avec celle des échelles supracommunales (charte du parc naturel régional, schémas départementaux et régionaux du tourisme et des loisirs, stratégie nationale) ? Comment se met-on d’accord entre élus de territoires n’ayant pas forcément les mêmes aspirations ni les mêmes opportunités et contraintes ? L’ensemble de ces questionnements renvoie ainsi à la problématique de la gouvernance de la destination touristique. « SCoT et stratégies touristiques parlent du même sujet, l’avenir du territoire et sa multifonctionnalité […]. Il s’agit plutôt pour les territoires de se doter d’une stratégie touristique et avec le SCoT, d’une scène de dialogue permettant l’expression de chaque acteur et chaque partie de territoire » (Cerema, 2014c et 2014a, p. 3). Dans le cas des Pyrénées catalanes, la maîtrise d’œuvre en charge du SCoT a souhaité associer le projet touristique dans le projet de territoire via la démarche paysagère globale et transversale. « Le tourisme a été un sujet majeur, car c’est l’économie du lieu. […] Dans un SCoT, aborder l’économie c’est essentiel, et ici le tourisme est essentiel pour l’économie 20. » Claire Gautier considère que le SCoT a contribué d’une certaine façon à faire émerger un projet touristique territorialisé qui n’existait pas à cette échelle et dans cette perspective planificatrice :

• 21 Rapport de présentation du SCoT (pyrenees-catalanes.net/fr/grands-projets/elaboration-du-scot/les-d (...)

22Si toutes les stations estiment constituer des « marques reconnues » au-delà des sports d’hiver, trois lieux sont identifiés comme porteurs de l’image des Pyrénées catalanes 21 : Font-Romeu, Mont-Louis (cité Vauban dont le réseau français est classé patrimoine mondial par l’Unesco) et le site des Bouillouses (site naturel classé qui accueille 150 000 visiteurs par an). Le premier axe du projet d’aménagement et de développement durable (le PADD constituant le volet stratégique du SCoT) s’intitule dans cette perspective « pour une complémentarité des richesses du territoire et des bassins de vie ». Il s’articule autour de trois dimensions : révéler la montagne comme un espace de nature et de ressources, soutenir l’agriculture et la sylviculture de montagne et reconnaître le patrimoine bâti comme bien commun en faisant de Mont-Louis le centre culturel névralgique du territoire. En définitive, l’entrée par le grand paysage proposée par la maîtrise d’œuvre a permis de mettre en perspective les enjeux de développement touristique à l’échelle de l’intercommunalité.

• 22 Cette concurrence relevant notamment des destinations « soleil » dont l’accès est rendu peu onéreux (...)
• 23 Critique tenue dans le cadre de l’audition préalable des maires de la communauté de communes (pyren (...)
• 24 L’avis du PNR, rendu le 23 juillet 2019, était ainsi favorable sous condition. Il est notamment rap (...)

27La recomposition territoriale engagée entre 2011 et 2014 a conduit à l’intégration dans l’intercommunalité de deux stations de grande renommée (Font-Romeu et les Angles), complexifiant les jeux d’acteurs en présence. Les gestionnaires des stations de sports d’hiver ont contribué à occulter dans ce cadre la prise en compte des enjeux climatiques et de durabilité, comme en témoignent les acteurs de la maîtrise d’œuvre. Jean Marieu explique ainsi que la question de la fermeture des stations (dans un contexte marqué par la concurrence accrue entre les destinations 22, par l’évolution des pratiques et de la demande ou encore par le changement climatique et ses impacts en termes d’enneigement notamment) n’avait pas été abordée comme elle aurait mérité de l’être. Celle-ci constituait un discours difficilement acceptable par les élus responsables des stations qui savaient faire valoir leurs intérêts dans le cadre de l’élaboration des documents de planification. Le projet de liaison interstation constitue un révélateur d’une forme de tension sur le territoire entre les volontés de préservation de l’environnement et celles de développement touristique autour de l’activité de sports d’hiver. Il permet de saisir l’ampleur des facteurs de résistance du territoire au changement. Le travail de la maîtrise d’œuvre a ici été essentiel. Comme le souligne Claire Gautier, « ça créait des blocages dans les discussions, c’est dommage. Il fallait contourner ces choses-là ou la discussion ne se focalisait que là-dessus alors qu’il n’y a aucune issue à cela jusqu’en 2026 ». Le maire de Formiguères considère ainsi publiquement que le PNR a un impact négatif sur l’économie locale 23. La volonté des stations de se développer sur des sites préservés a ainsi conduit le parc naturel régional des Pyrénées catalanes à demander la modification du projet de SCoT (tel qu’il avait été arrêté en juin 2019) afin de le rendre compatible avec sa charte 24, révélant la tentative des élus de faire passer en première instance un projet privilégiant le développement des sports d’hiver aux dépens de la préservation des espaces naturels.

• 25 L’ambition de cette neuvième session consistait à amener les acteurs à définir collectivement un pr (...)

28Le même constat a pu être observé dans le cadre d’une scène d’échange plus souple offerte par l’organisation d’un atelier national des territoires initié sur le territoire de la communauté de communes des Pyrénées catalanes, parallèlement à l’élaboration du SCoT. Il portait sur les modes d’habiter et de travail dans les territoires touristiques de montagne à l’heure du changement climatique 25. Une telle approche semble particulièrement pertinente à développer dans les territoires de montagne :

• 26 Trois raisons ont pu être avancées par les différents acteurs interrogés. La première relève des te (...)

29Dans le cadre de notre participation aux ateliers, nous avons pu observer les problématiques et les jeux d’acteurs dans le déroulement de cette démarche. L’atelier conduit dans les Pyrénées catalanes a permis d’offrir une scène de débat complémentaire, appréciée par les services de l’État et par la maîtrise d’œuvre du SCoT, permettant d’ouvrir le dialogue sur des sujets sensibles liés au changement climatique et à l’avenir du ski. Toutefois, la réception par les élus des stations de ce discours a été assez difficile et, lors des échanges informels tenus à l’issue de la présentation, ils se sont montrés très sceptiques, voire critiques face aux données de Météo France présentées dans ce cadre et aux perspectives d’adaptation en termes de fermeture de domaines skiables qui avaient entre autre été brièvement exposées. Dans un contexte local tendu sur ce sujet, le dernier des trois ateliers prévus en 2018 ne s’est finalement pas tenu 26.

• 27 Il rappelle que « par son positionnement dominant dans l’économie du territoire, le tourisme, notam (...)

30Ce discours n’a ainsi pas été retenu dans le cadre de l’élaboration du SCoT et le diagnostic relève plus en ce sens selon Jean Marieu d’un « portrait de territoire passé chez la maquilleuse ». Finalement, si l’avant-propos du résumé non-technique du SCoT mentionne en quatrième enjeu « l’avenir incertain », il précise que l’un des objectifs que se fixe le territoire est bien « la consolidation des stations de montagne et la diversification de l’économie » (p. 16). Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) propose ainsi comme deuxième axe le développement d’un tourisme durable 27 dont l’ambition consiste alors en premier point à « soutenir la place du tourisme hivernal comme locomotive du territoire et diversifier l’offre touristique globale ». Cette ambition se décline en quatre axes : mettre en œuvre un projet collectif des stations de montagne, fiabiliser l’enneigement des pistes, rénover, entretenir et développer les équipements et les domaines skiables, renforcer la diversification des activités hors ski alpin et des activités à l’année. Il est précisé que :

• 28 La station de Puyvalador a pourtant été fermée durant la période d’élaboration du SCoT entre 2016 e (...)

31La mise en débat, voire la remise en question, du tourisme des sports d’hiver qu’illustrent pourtant les fermetures de nombreuses stations ces dernières années 28 ne paraît pas à l’ordre du jour dans le cadre de la scène d’échange offerte par l’élaboration du SCoT

• 29 On peut notamment citer : le manque de connaissances à disposition des collectivités sur les questi (...)

32Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer les difficultés de cette approche du tourisme par la planification territoriale contemporaine. Les travaux conduits sur des SCoT de territoires littoraux ont mis en évidence des blocages de deux ordres : politico-institutionnels et technicopratiques 29 (Hatt, 2020). Sans revenir sur l’ensemble des freins, il est possible d’en pointer deux à partir de l’exemple de l’élaboration du SCoT de la communauté de communes des Pyrénées catalanes : l’équipement des stations de sports d’hiver en lien avec les concurrences touristiques entre les destinations et le développement de l’offre d’hébergement.

• 30 Avis du Comité de massif émis le 01/10/2019 (pyrenees-catalanes.net/fr/grands-projets/elaboration-d (...)
• 31 Propos tenu dans le cadre de l’audition préalable des maires de la communauté de communes (pyrenees (...)

34Ce point pourrait conduire à interroger l’échelle de gestion des sociétés de remontées mécaniques et la pertinence de la gestion communale. La question de la volonté d’équipement des domaines skiables par les élus a ainsi été soulevée par les personnes publiques associées dans le cadre de leur avis rendu sur le projet de SCoT arrêté en juin 2019. La DDTM des Pyrénées-Orientales considère ainsi que « le document ne prend pas en compte les délimitations des domaines skiables ni celles des secteurs adossés à ces derniers, identifiées au plan de parc ». Ce point est également souligné par deux membres du Comité de massif qui pointent en parallèle leur opposition aux projets de nouvelles pistes de ski considérés en contradiction avec l’enjeu d’un tourisme quatre saisons dans les stations pyrénéennes 30. Afin d’assurer une stabilité juridique au dossier du SCoT, les conclusions de la commission d’enquête publique recommandent à la communauté de communes de prendre en considération un certain nombre de réserves, relatives notamment au projet de piste de ski en cœur de station à Font-Romeu qui « est en contradiction avec l’exigence de développement durable et d’adaptation au changement climatique ». En réponse, la mairie de Font-Romeu souligne que des modifications seront apportées au document concernant l’UTN Cœur de Station : « il apparaît que le projet de piste en site vierge atteint, selon les dernières études, une superficie de 3,5 ha, soit moins que les 4 ha nécessitant la mise en œuvre d’une UTN structurante. Elle n’a donc plus à figurer en tant que telle dans le SCoT ». Le projet de piste en site vierge qui posait problème a finalement été évacué du SCoT sans pour autant avoir été abandonné, il est simplement renvoyé à l’échelle communale du plan local d’urbanisme. La question de l’adaptation des stations de sports d’hiver au changement climatique ne paraît pas évidente à cet égard, comme en témoignent également les propos du maire de Fontrabiouse-Espousouille qui « regrette que le domaine skiable du Galbe ait été abandonné 31 ».

• 32 Dans le même ordre d’idée, l’avis du Comité de massif fait quant à lui mention de deux votes défavo (...)
• 33 Observations transmises le 21/01/2020 (pyrenees-catalanes.net/fr/grands-projets/elaboration-du-scot (...)

352) La seconde difficulté concerne les tensions suscitées par le développement souhaité de l’hébergement touristique, qui renvoie au phénomène de « fuite en avant » étudié par les chercheurs (de Knafou, 1978 à Fablet, 2015). Les difficultés de prise en compte des enjeux de lutte contre l’artificialisation des sols (enjeu pourtant réaffirmé en 2019 par l’État dans la perspective d’atteinte de l’objectif « zéro artificialisation nette » fixé par le plan biodiversité de 2018) sont soulevées par plusieurs personnes publiques associées dans leurs avis rendus sur le projet de SCoT arrêté en juin 2019. La DDTM des Pyrénées-Orientales demande ainsi de « porter une attention toute particulière à la consommation de l’espace », considérant que « celle-ci reste très élevée sur tout le territoire » et rappelant qu’« il en découle un enjeu primordial d’agir sur le patrimoine immobilier existant de réhabilitation et de densification du tissu urbain 32 ». Si le discours des acteurs publics est relativement policé, les associations sont plus vives quant à ce constat dans le cadre de l’enquête publique. L’association Bien vivre aux Angles fait état d’« une fuite en avant immobilière sur près de 8 ha alors qu’il existe 5 ha de dents creuses et des dizaines de biens immobiliers à la vente ». Elle considère cette fuite en avant non-justifiée, l’étalement urbain étant motivé dans le projet du SCoT par une augmentation de 0,9 % de la population pendant 15 ans, croissance jugée surévaluée au regard de la dernière étude de l’INSEE du 14 janvier 2020 révélant une moyenne annuelle d’augmentation de la population de 0,3 % 33. Dans le même ordre d’idée, l’association Bien vivre en Pyrénées catalanes considère que

• 35 Ces auteurs ont travaillé sur l’hypothèse de la résidentialisation des produits fiscaux locaux à pa (...)
• 36 La gestion financière actuelle des collectivités est contrainte par deux aspects fondamentaux (Gran (...)
• 37 Ce rapport fait état de nombreuses saisines des chambres régionales des comptes par les préfets ou (...)

38Parallèlement, l’urbanisme de tourisme peut apparaître comme un « urbanisme fiscal », phénomène étudié en termes de « résidentialisation des produits fiscaux locaux 35 » (Grandclément et Boulay, 2015). Dans un contexte de gestion financière des communes très contraint 36, les recettes fiscales résidentielles (taxes foncières et taxes d’habitation) sont en effet facilement mobilisables par les élus locaux. Ces auteurs font alors l’hypothèse que, du fait du coût politique d’une augmentation des taux d’imposition, dans les prochaines années, les exécutifs locaux seront tentés d’ouvrir de nouveaux secteurs à l’urbanisation pour étendre les bases fiscales de leurs communes. En montagne, alors que les stations sont confrontées aux pertes de recettes liées à l’activité ski, les recettes fiscales résidentielles peuvent ainsi apparaître comme une solution pour les finances locales confrontées aux besoins de renouvellement du parc de remontées mécaniques ou de remboursement des emprunts contractés, problématiques mises en évidence par la Cour des comptes en 2015 pour les stations des Pyrénées 37. Comme le résume Jean Marieu (2018, p. 43) :

• 38 Le quatrième axe du PADD s’intitule ainsi « Vers un territoire à énergie positive et bas carbone ». (...)

40Partant du constat de l’enjeu que constitue l’ancrage territorial des stations touristiques de montagne, cet article interroge la déclinaison du projet touristique en termes d’aménagement à l’échelle intercommunale. Après avoir rappelé le contexte de retour de la planification spatiale et d’une dynamique d’articulation tourisme/planification potentiellement renouvelée depuis les années 2010, nous discutons la capacité des SCoT à constituer une scène d’échange et de convergence pour un projet touristique territorialisé. L’étude de l’élaboration du SCoT de la communauté de communes des Pyrénées catalanes a permis de mettre en évidence sa contribution à la définition d’un projet touristique intercommunal mais également les freins à l’intégration des problématiques touristiques dans ce document de planification. La recherche a révélé les tensions suscitées par le SCoT des Pyrénées catalanes, sa réalisation ayant mis en exergue des scènes de divergence territoriale dont le tourisme, et plus exactement le devenir des stations de sports d’hiver, a pu constituer la pomme de discorde principale. Les problématiques de développement souhaitées par les élus, tant en termes d’équipement des domaines skiables que d’offre d’hébergement, ont ainsi focalisé les critiques de la part des instances supracommunales (services de l’État, comité de massif, PNR…) et des associations d’habitants. On observe toutefois que la construction de ce SCoT, premier document de planification spatiale à cette échelle intercommunale, constitue effectivement un temps d’échange pour discuter le projet de territoire qui a notamment permis d’ouvrir le débat sur la transition écologique en développant un premier pan de réflexion sur la stratégie de transition énergétique du territoire 38. L’approche de la transition énergétique des territoires touristiques de montagne pourra peut-être contribuer à l’évolution des dynamiques économiques sur ces territoires et à la diversification des activités (développement d’une filière bois…) favorable à une sortie d’une mono-industrie centrée sur le tourisme et en particulier le tourisme lié aux sports d’hiver. Reste encore à trouver le moyen d’intégrer dans cette perspective de transition énergétique du territoire la problématique du tourisme de sport d’hiver.