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L’étalement urbain à l’épreuve de la complexité intercommunale : analyse des modèles de coopérations dans l’agglomération toulousaine

Urban sprawl tested by the complexity of inter-city cooperation : an analysis of cooperation models in the Greater Toulouse area
La extensión del espacio urbano frente a la complexidad intermunicipal : analisis de los modelos de cooperación en la aglomeración tolosana
Lilian Loubet
p. 89-111

Résumés

Le développement de l’intercommunalité donne lieu à des recompositions territoriales et gouvernementales majeures. Les élus se confrontent alors à l’exercice complexe de la coopération et de la définition d’un projet de territoire. Les politiques d’aménagement et d’urbanisme y tiennent une place particulière. La coopération va participer à la redéfinition des représentations des maires et de leurs modèles de gestion. Á mesure que les élus opèrent une série d’apprentissages, l’intercommunalité se construit et façonne le territoire. Ce propos est illustré par l’étude de l’agglomération toulousaine fragmentée en trois communautés d’agglomérations ou urbaine renvoyant à des modèles spécifiques de coopération. Á cette occasion, plus de 80 maires, ainsi que des responsables techniques, ont été interrogés.

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Notes de la rédaction

La méthodologie et les résultats présentés dans cet article reprennent une partie des éléments développés dans le cadre d’un travail de thèse : Loubet L., 2011, Les maires confrontés à l’apprentissage de l’intercommunalité : l’exemple de l’agglomération toulousaine, Thèse de doctorat en Géographie-Aménagement, Université de Toulouse-Le Mirail, soutenance le 5 octobre 2011, 474 p.

Texte intégral

Introduction

  • 1 Allemagne, Belgique, Suède, Danemark, Pays-Bas, Grèce…

1La coopération intercommunale se développe en Europe dans un contexte de globalisation, de métropolisation et d’étalement urbain. Dans nombre d’États1 elle prolonge un mouvement de fusion des communes. En France, elle constitue plutôt une alternative à cette option jugée peu satisfaisante par les élus locaux. Bien que la dynamique intercommunale connaisse des spécificités nationales (Cole, 2003 ; Groud, 2003), elle souscrit souvent à des enjeux similaires : qualité des services rendus, compromis entre efficacité et démocratie, gouvernance locale, pertinence dimensionnelle et territoriale, synergies entre ville, périurbain et rural…

  • 2 La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du 25 Juin 1999, dite loi Voyne (...)

2Á la fin des années 1990, le mouvement intercommunal français se structure à la faveur de trois lois2 qui remodèlent le paysage administratif français. « L’acte II de la décentralisation » et les différents textes qui l’incarnent prolongent ce mouvement. L’intercommunalité a vocation à soutenir la compétitivité des territoires, rationaliser l’action publique, garantir une solidarité sociale et territoriale tout en souscrivant aux enjeux de démocratie locale. Dans un contexte de montée en puissance de la périurbanisation, elle canaliserait des dynamiques urbaines débordant la géographie d’institutions municipales devenues trop étroites.

3Cependant, si la logique institutionnelle demeure prégnante, la capacité des acteurs à développer des comportements coopératifs au sein d’espaces urbains fragmentés apparaît surdéterminante (Jouve, Lefèvre, 2004). Dès lors, cet article éclaire les mécanismes de construction des territoires de coopération et positionne ceux-ci comme un enjeu de la régulation de l’étalement urbain. La fragmentation de l’agglomération toulousaine permettra d’analyser trois communautés d’agglomération et urbaine plus ou moins avancées dans le mouvement d’intégration communautaire (le Grand Toulouse, le SICOVAL, le Muretain).

  • 3 Cf. pages suivantes : I. La complexité intercommunale : approche conceptuelle et méthodologique.

4Après avoir développé notre approche méthodologique dans le cadre théorique d’une gouvernance intercommunale marquée par la complexité (première partie), nous éclairerons la nature et les logiques de coopération de chacune des organisations territoriales étudiées afin d’identifier leurs modèles de construction (deuxième partie). Pourquoi et selon quelles idéologies les élus coopèrent-ils, comment perçoivent-t-ils cette coopération, qu’en attendent-ils ? Michel Bussi dans son ouvrage sur les recompositions territoriales (Bussi, 2009) ouvre ce chantier de réflexion et le positionne dans le champ plus vaste des coopérations territoriales. Nous proposons d’appliquer la tentative de formalisation théorique de l’auteur3 à la question intercommunale toulousaine en rappelant les logiques périurbaines qui ont façonné les périmètres communautaires.

  • 4 L’apprentissage à la coopération intercommunale : processus conduisant le maire à intégrer son acti (...)

5Enfin dans un troisième temps, nous étudierons les ressorts de la coopération intercommunale afin d’identifier les logiques gouvernementales de participation à la décision. Parce que la construction politique des intercommunalités dépend fortement des processus d’apprentissage opérés par les élus4, le maire est le point nodal de cette problématique. Sa présence dans l’ensemble des scènes (intercommunales et communales) le positionne en situation d’interface, de médiateur entre ces deux échelons. Il représente aussi la plus grande force d’accélération ou de résistante à la démarche communautaire. Nous verrons que processus d’apprentissages et processus décisionnel s’interpénètrent : que le degré de participation de l’élu à la décision conditionne son apprentissage intercommunal et inversement que la participation à la décision est conditionnée par le niveau d’apprentissage de l’élu. Nous faisons l’hypothèse que la complexité des politiques d’aménagements et de gestion de l’étalement urbain constitue un révélateur privilégié de la dynamique intercommunale. Elle contribue à la maturation intercommunale et en accélère le processus.

I – La complexité intercommunale : approche conceptuelle et méthodologique

6Quel que soit le territoire ou le domaine investi, l’action publique contemporaine apparaît comme le produit de dynamiques collectives complexes. Les comportements coopératifs y sont encouragés autour de projets regroupant divers acteurs et conjuguant différentes politiques sectorielles. La mise en œuvre d’une politique d’aménagement communautaire illustre cette complexité et la difficulté pour les acteurs locaux de conduire un projet collectif dans un contexte de fragmentation territoriale. Si la progression de l’intercommunalité offre aujourd’hui aux initiatives locales de nouvelles perspectives de valorisation, celles-ci se confrontent toujours aux enjeux de gouvernance et à la tentation du repli communal. Il s’agit dès lors d’apprendre à coopérer au sein d’une « société complexe » (Dubois, 2009 ; Muller, 1995 ; Morin, 1990 ; Barel, 1993).

7Á l’instar de Pierre Muller (Jobert, Muller, 1987 ; Muller, 2000a et 2000b ; Muller, Surel, 1998 ; Muller, 1995) nous appréhenderons la complexité au regard de la « sectorialité » (Muller, 1995). L’auteur s’associe en cela aux définitions d’E. Morin, « la complexité est un tissu de constituants hétérogènes inséparablement associés » (1990) et d’Y. Barel, « est complexe ce qui est engagé ou s’engage dans un processus permanent de production-destruction d’un clivage entre un intérieur et un extérieur. Est complexe ce qui, à la fois, reconnait et nie l’existence de ce clivage » (Barel, 1993).

8Afin d’identifier les ressorts et impacts de la complexité intercommunale nous avons centré notre analyse sur le métier de maire et les jeux de rôles auxquels ils se livrent (Fontaine, Le Bart, 1994 ; Lacroye, 1994 ; Le Bart, 2003…). L’approche par « le métier » s’illustre par des travaux qui se concentrent sur les pratiques quotidiennes des élus (Guéranger, 2003). L’apprentissage, l’exercice de rôles, les savoirs et compétences qui assurent à leurs détenteurs leurs leaderships, qui formatent leurs pratiques, sont autant d’éléments qui façonnent ce courant. La mobilisation du concept de métier nous apporte de nombreux éclairages dans l’analyse de l’espace politique local : conditions d’accès aux mandats locaux (Gaxie, 1994) ; rôle des partis politiques (Garraud, 1994) et des associations dans l’apprentissage et la formation identitaire des élus (Petaux, 1994). Ils mettent l’accent sur l’apprentissage de la gestion d’exigences contradictoires (Nay, 1997), sur les ambitions politiques des élus et les stratégies qui en découlent (Knapp, Le Gales, 1994), sur la professionnalisation politique (Garraud, 1994 ; Dorandeu, 1994).

9On retrouve dans le cas toulousain nombres de variables étudiées : les déterminants socioprofessionnels qui expliquent l’accès aux fonctions politiques (Dorandeu, 1994), la pénétration de connaissances scientifiques dans l’organisation (Thoenig, 1994), les contraintes symboliques pesant sur le métier de maire (qu’elles soient relatives aux exigences de rationalisation (Briquet, 1994) ou de proximité (Fontaine, Le Bart, 1994)), le poids de la territorialité (Di Méo, 2003 ; Brunet, Théry, 2001 ; Debarbieux, 2009)…

10Aussi nous valoriserons une approche qualitative afin d’étudier les conditions de participation des maires à l’élaboration de la décision communautaire et les conséquences en terme de construction intercommunale. Le tableau 1 synthétise notre démarche méthodologique.

Tableau 1 – Méthodologie de l’enquête

  • 5 Dans trois cas le maire convalescent ou indisponible s’est fait représenter par un adjoint.

Phasage de l’enquête (menée de janvier 2008 à septembre 2009)

Méthode et outils

Objectifs

Résultats

Première prise de contact avec le terrain.

Entretiens avec les DGS et/ou DGA et/ou agents administratifs des trois communautés.

Identifier un panel de maires représentatifs de profils prédéfinis. Deux dimensions ont structuré cette pré-typologie : la participation à la décision, et le niveau d’apprentissage à l’intercommunalité.

Typologie des élus selon le poids de leurs communes dans l’intercommunalité et leurs niveaux de participation à la décision.

Participation aux assemblées communautaires.

Observation au moyen d’une grille.

Observer le pouvoir en représentation, la nature des jeux politique, la dynamique décisionnelle…

Cette étape nous a permis d’affiner les éléments recueillis lors d’entretiens avec les maires et d’alimenter notre guide d’entretien au regard de thématiques mises en débat lors de ces assemblées.

Entretien avec tous les maires de chaque intercommunalité (36 au SICOVAL, 25 au Grand Toulouse, 14 au Muretain).

80 entretiens semi-directifs ont été réalisés. Les 75 maires ont été rencontrés5 en mairie à une ou plusieurs reprises, ainsi que plusieurs anciens maires (mandat 2001-2008). Ces entretiens, sous couvert d’anonymat, ont été enregistrés puis intégralement retranscrits.

Suite au recueil des données, nous avons choisi de traiter celles-ci au moyen :

– d’une analyse de contenu.

– d’une analyse comparative, des différentes analyses de contenus, visant à relever les positions respectives de chaque acteur par rapport à un ensemble de thématiques identifiées (découpe des éléments de discours en unités thématiques).

Limiter la subjectivité d’un panel en partie constitué par les techniciens des communautés.

Dépasser la logique de l’échantillonnage (travail sur effectif total).

Description, compréhension, interprétation, et comparaison des discours des acteurs au regard de nos hypothèses et de thématiques définies (dont l’aménagement du territoire et la gestion de l’étalement urbain).

L’analyse des discours des élus et le croisement des résultats obtenus nous a permis d’évaluer les maires interrogés selon diverses dimensions (niveau d’expertise / de dilatation de la territorialité / d’adhésion au référentiel intercommunal / d’apprentissage / poids politique…)

Nous avons notamment identifié dans leurs discours :

– le poids de chaque logique de coopération : « stratégique », « subsidiaire »,« communautaire » (Cf. fig. 1) ;

– leurs niveaux de leadership (Negrier, 2001 ; Baraize, 2001) reconnus par les autres maires ;

– leurs capacités à peser sur la décision intercommunale

(Cf. Fig. 5, 8, 11).

Fig. 1 –Tentative de formalisation des coopérations territoriales (BUSSI, 2009)

Fig. 1 –Tentative de formalisation des coopérations territoriales (BUSSI, 2009)

II – L’agglomération toulousaine, fragmentation des coopérations et des modèles

11Contrairement aux autres grandes agglomérations, Toulouse, au cinquième rang national, ne s’organise pas autour d’un gouvernement intercommunal unique. Deux communautés d’agglomération et une nouvelle communauté urbaine se partagent avec 29 communautés de communes et quelques communes non-intégrées le territoire de l’aire urbaine (342 communes, 4000 km²) (fig. 2). La métropole toulousaine polarise au sein de cet espace une grande partie de l’activité économique et diffuse au-delà de Toulouse un étalement urbain principalement sous la forme d’un habitat pavillonnaire.

Fig. 2 – Les EPCI à fiscalité propre de l’aire urbaine toulousaine en 2008

Fig. 2 – Les EPCI à fiscalité propre de l’aire urbaine toulousaine en 2008

Source : LISST-Cieu, F. Desbordes - Modifications : L. Loubet, 2009

  • 6 Longtemps orientée à droite, jusqu’en 2008, sous la direction successive de D. Baudis et P. Douste- (...)

12Cette situation d’intercommunalités fragmentées relève d’un ensemble de facteurs (économique, démographique, politique…) qui façonne la dynamique métropolitaine depuis les années 1960. La nature des leaders qui dirigent ou ont dirigé les différentes organisations territoriales, l’opposition au pouvoir de la ville-centre, les enjeux politiques partisans ne sont pas étrangers à la configuration intercommunale actuelle6. Aujourd’hui, l’ensemble des trois intercommunalités et le Conseil général sont conduits par des forces politiques de gauche.

1 – Le SICOVAL, une coopération de type « subsidiaire »

  • 7 Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

13Le SICOVAL, créé dès 1975 par six communes du sud-est toulousain, intercommunalité pionnière sur le plan national, première intercommunalité à expérimenter la Taxe Professionnelle Unique, jouit d’une forte légitimité (fig. 3). Le syndicat intercommunal se transforme progressivement en communauté de communes, puis de villes, et regroupe aujourd’hui 36 communes (65 554 habitants)7 au sein d’une communauté d’agglomération.

Fig. 3 – Évolution du territoire du SICOVAL

Fig. 3 – Évolution du territoire du SICOVAL

L. Loubet, 2009.

14L’intercommunalité s’ancre sur un territoire aux frontières du rural et de l’urbain. Elle a construit son développement en alliant logiques technopolitaines, commerciales et développement périurbain de l’habitat. Très tôt, les communes membres, soucieuses d’un développement durable, s’engagent à protéger de l’urbanisation 60 % du territoire. Au niveau politique, les élections municipales de 2008 ont stabilisé un grand nombre de maires orientés à gauche, à majorité PS.

  • 8 L’auteur (Bussi, 2009) propose une typologie des coopérations territoriales, selon les logiques pol (...)
  • 9 Expression utilisée par plusieurs maires lors de nos entretiens.

15Le SICOVAL s’est construit autour d’une coopération de type « subsidiaire » telle que définie par Michel Bussi8 : « nous coopérons au nom d’un ordre ou de valeurs supérieures à notre territoire » (Bussi, 2009). La référence aux « valeurs sicovaliennes »9 de solidarité, d’équité est omniprésente dans les discours d’élus qui y voient un prolongement de leur engagement politique.

« L’idée directrice c’est de fonder un territoire sur lequel la qualité de vie sera harmonisée pour tous les citoyens peu importe leur commune… C’est le fondement des idées de gauche sur l’intercommunalité ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 30/01/08).
[Le leadership de chaque maire a été évalué selon leurs capacités à peser dans la décision intercommunale (Cf. fig. 4)].

Fig. 4 – Positionnement des élus dans l’organisation décisionnelle de la CA du Sicoval (avant élections municipales de 2008)

Fig. 4 – Positionnement des élus dans l’organisation décisionnelle de la CA du Sicoval (avant élections municipales de 2008)

16Le sentiment d’avoir été des précurseurs dans le domaine de l’intercommunalité anime la coopération et participe à la construction identitaire du territoire du SICOVAL.

« Il y avait cette idée d’innover. J’avais l’impression de construire quelque chose de neuf, d’innovant. C’est quelque chose qui vous motive… Rapidement la commune s’est estompée par rapport à ce projet-là ». (Un autre maire leader du SICOVAL, entretien du 02/01/08).

« On crée une appartenance à une autre tribu, on oublie sa tribu d’origine… Les membres qui sont dans l’intercommunalité depuis le départ ont travaillé longtemps ensemble à forger une identité, au final, indépendante de leurs propres communes ». (Un autre maire leader du SICOVAL, entretien du 31/01/08).

  • 10 « Nous coopérons parce que nous nous ressemblons » (Bussi, 2009), (fig. 1).

17En cela registres « subsidiaire » et « communautaire »10 se confondent dans le processus de construction de ce territoire (fig. 5 et 5 bis).

  • 11 Obtenue en faisant la moyenne des profils des maires de la CA, selon les éléments de discours analy (...)

Fig. 5 – Le SICOVAL : profil de la coopération11

Fig. 5 – Le SICOVAL : profil de la coopération11
  • 12 Afin d’affiner notre perception de la coopération de cet EPCI, nous avons effectué un profil moyen (...)

Fig. 5 bis – Le SICOVAL : profil des leaders12

Fig. 5 bis – Le SICOVAL : profil des leaders12
  • 13 La phase d’enquête qui structure ces résultats a été menée de janvier 2008 à septembre 2009. Ceux-c (...)

18Dès son origine, le projet communautaire est central dans la coopération et s’impose aux questions de périmètres. Aujourd’hui, l’accélération de la construction du Grand Toulouse semble recomposer une géopolitique intercommunale où le SICOVAL disposait d’une certaine avance13. Une opposition voire une conciliation, projet contre projet, pourrait être la clef des recompositions de l’espace intercommunal toulousain. Les divergences en matière de gestion des services publics locaux seront sans doute débattues à cette occasion.

« Nous avons clairement posé des conditions pour que nous envisagions un jour d’intégrer la communauté urbaine. La première condition c’est qu’il y ait un vrai projet. Le SICOVAL s’est toujours construit autour d’un projet et d’abord à partir d’un projet. Ce n’est pas la structure qui doit être définie avec son périmètre en premier mais d’abord le projet… Nous n’avons absolument pas avancé d’un quart de pouce en cette direction depuis des années. Le SICOVAL a une véritable culture d’organisation et de projet, ce qui n’est pas le cas du Grand Toulouse. Quant au Muretain, il est beaucoup plus jeune et il faut un certain temps avant d’arriver à définir un véritable projet et une véritable organisation… Le troisième élément c’est qu’il est pour nous hors de question d’accepter la moindre forme de DSP ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 26/02/08).

2 – Le Grand Toulouse, une coopération associant logiques « stratégique » et « subsidiaire »

  • 14 Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

19La structuration intercommunale autour de Toulouse (444 392 habitants)14 et des communes du pôle aérospatial, comme Blagnac (21 555 habitants) et Colomiers (32 438 habitants) apparaît plus laborieuse (fig. 6). Longtemps la majorité des maires des communes de banlieue abhorre un projet où la commune-centre s’instituerait en « gargantua » (Estebe, Jaillet, 1999) limitant leurs poids et leurs capacités à décider. Ces craintes rencontreront la peur de la ville-centre de voir émerger économiquement et démographiquement des communes périphériques à son détriment.

Fig. 6 – Évolution du territoire du Grand-Toulouse

Fig. 6 – Évolution du territoire du Grand-Toulouse

L. Loubet, 2009.

  • 15 Cf. figure 1.

20L’accélération de la dynamique de métropolisation des années 1980 permettra l’émergence d’une configuration plus favorable à la coopération intercommunale. La croissance économique et démographique bénéficie alors à l’ensemble du territoire. Le rapport concurrentiel commune centre-périphérie s’estompe au profit de la complémentarité. Cette « rupture de l’encerclement de la ville-centre » (Estebe, Jaillet, 1999) s’accompagne sur le champ politique d’une montée en puissance de la droite dans une région votant traditionnellement à gauche (Estèbe, Kirsbaum, 1996). Après avoir remporté les élections municipales de Toulouse, la droite renforce sa position au conseil général et renverse le conseil régional en 1986 (qui rebasculera à gauche en 1998). La géopolitique locale se recompose : « la conjonction de ces événements amène un certain nombre d’élus socialistes de la périphérie à penser qu’il convient mieux de composer avec le capitole » (Estebe, Jaillet, 1999). Les élus des communes périphériques vont s’émanciper d’un Conseil général traditionnellement garant de leurs intérêts face à la ville centre. Après une phase d’apprentissage à l’intercommunalité dans le cadre de syndicats de gestion de services techniques, le district est fondé en 1992. Il regroupe 15 communes. Comme beaucoup d’intercommunalités naissantes celui-ci organise une coopération de type « stratégique »15 : « nous coopérons pour maximiser un gain individuel » (Bussi, 2009). Les conditions de création du district, en réponse à une incitation forte de l’État au regroupement intercommunal, expliquent en grande partie cette dynamique.

« Le district était une machine à ne rien faire… Créer en 1992, au moment de la création des communautés de villes, un district à Toulouse, c’était un système défensif qui n’échappait à personne… Le district c’était une coquille vide ». (Un maire leader de la CUGT, entretien du 04/07/09) [Le leadership de chaque maire a été évalué selon leurs capacités à peser dans la décision intercommunale (fig. 7)].

Fig. 7 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CUGT (juillet 2009)

Fig. 7 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CUGT (juillet 2009)

21Sur cette base la Communauté d’Agglomération du Grand Toulouse (25 communes, 583 229 habitants) est créée en 2001 autour d’un projet de développement durable des fonctions métropolitaines. Accompagner le projet du nouvel avion airbus A380, gérer les méfaits de la catastrophe AZF et la reconversion de l’ancien pôle chimique vont fédérer les acteurs (Guillaume, Lugan, Poumarede, 2005). Cependant, l’opposition des communes périphériques à la ville-centre perdure et encourage la coopération « stratégique ».

« Lorsque nous avons adhéré à la CA en 2001. Notre apprentissage à l’intercommunalité ne s’était pas fait. Chacun avait un peu gonflé les charges transférées chacun essayait de récupérer le plus possible… Chacun essayait de placer son projet, de tirer trois sous ». (Un maire sous-leader de la CUGT, entretien du 24/07/08).

  • 16 La CUGT regroupe 25 communes, 661 484 habitants sur un territoire de 380 km2 selon l’Insee, populat (...)

22Les élections municipales de 2008 modifient cette configuration politique : la CAGT bascule à gauche en même temps que Toulouse. Le nouveau maire socialiste, Pierre Cohen, préside l’intercommunalité. En janvier 2009, la CAGT devient Communauté Urbaine du grand Toulouse (CUGT) tout en maintenant son périmètre16. La dimension stratégique demeure importante et de nombreux élus intègrent à leur logique l’enjeu de positionnement sur la scène internationale.

« Si l’on veut être identifié à l’international, il faut construire une communauté urbaine forte ». (Un maire suiveur de la CUGT, entretien du 10/09/08).

  • 17 La CAGT a choisi de se transformer en CU avant début 2009, afin de candidater en même temps que Nic (...)

23Cependant, la transformation en Communauté Urbaine accélère considérablement la maturation de l’intercommunalité toulousaine. Ce changement empressé de statut17 a contraint les acteurs leaders (Cf. page suivante) à partir en campagne pédagogique afin de convaincre les maires les plus réticents et les inciter à investir le champ de la réflexion intercommunale. Si on compare les entretiens menés avant la création de la Communauté Urbaine à ceux conduit après sa transformation, on observe dans les discours des maires une montée en puissance du registre « subsidiaire ». De même, la dimension « communautaire » semble se diffuser y compris auprès des communes les plus excentrées, souvent les plus craintives (fig. 8 et 8 bis).

« C’est vrai qu’il y a le petit tiroir de l’appartenance communale. Mais cela se dilue peu à peu. De moins en moins je cloisonne mairie et intercommunalité. Je m’identifie de plus en plus à la communauté urbaine… ». (Un maire suiveur de la CUGT, entretien du 24/04/09).

Fig. 8 – La CUGT : profil de la coopération

Fig. 8 – La CUGT : profil de la coopération

Fig. 8 bis – La CUGT : profil des leaders

Fig. 8 bis – La CUGT : profil des leaders

24La rapidité du passage en CU constitue un puissant accélérateur intercommunal aidé par une opération de benchmarking réussie que certains ont qualifié de « modèle nantais ».

« Ce qui nous intéressait dans le modèle nantais, c’était la forme d’organisation de cette CU dont les périmètres, les moyens financiers, une certaine forme d’économie et de produit fiscal, […], ressemblaient à la potentialité toulousaine. Et parce que ce sont des amis politiquement. À partir de là, nous avons dit, peut-être que si on calquait l’organisation… Effectivement on en a piqué, et de l’exemple nantais on en a fait une structuration à la toulousaine… C’est du benchmarking. On a calqué la structure nantaise, avec les pôles territoriaux de proximité, mais avec des contenus qui ne sont pas identiques aux pôles territoriaux nantais. Mais c’est vrai qu’au niveau de l’esprit, cela s’est dit à la nantaise. En plus quand vous piquez le DGS, quand vous piquez une partie de l’état-major, ça ne fait qu’aller dans ce sens ». (Un maire leader de la CUGT, entretien du 25/09/09).

3 – La CAM, une coopération de type « stratégique »

  • 18 Établissement Public de Coopération Intercommunale.
  • 19 Selon l’Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

25Enfin, la communauté d’agglomération du Muretain (CAM), créée en décembre 2003 dans le prolongement de la Communauté de Communes du Muretain (1997, 6 communes), est un EPCI18 relativement jeune et en cours de construction (fig. 9). Elle s’organise autour du pôle commercial principal, Portet-sur-Garonne, et de Muret (24 313 habitants)19, la sous-préfecture.

Fig. 9 – Évolution du territoire de la CAM

Fig. 9 – Évolution du territoire de la CAM

26La CAM, (14 communes, 70 319 habitants), s’est structurée par l’alliance de communes connaissant un fort développement périurbain de l’habitat ou d’activités commerciales. Le territoire de la CAM s’inscrit dans un sud-ouest de l’agglomération à l’intercommunalité particulièrement fragmentée. Son périmètre est le produit de recompositions au sein de trois communautés de communes : Axe-Sud, Lèze-Ariège-Garonne et le Muretain. Les communes au gré de leurs « transfuges », ou suite aux refus de certaines communautés de les intégrer, ont structuré les périmètres intercommunaux. Aussi la CAM répond en partie à une logique de marché intercommunal :

« L’idée de coopération intercommunale a commencé à se mettre en place et plusieurs communautés se sont créées autour de nous. Nous avons assisté à leurs réunions de formation… La mise à disposition des moyens de la commune de Muret a été un des éléments importants dans notre décision d’adhérer à la CC du Muretain ». (Un maire suiveur de la CAM, entretien du 16/06/08) [Le leadership de chaque maire a été évalué selon leurs capacités à peser dans la décision intercommunale (Fig. 10)]

Fig. 10 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CAM (juillet 2009)

Fig. 10 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CAM (juillet 2009)

27La volonté de sauvegarder des ressources fiscales importantes en évitant une dilution en cas d’adhésion au Grand Toulouse, explique pour beaucoup la coopération Muretaine actuelle. Pour Muret, l’enjeu est de taille face à l’influence grandissante de communes équivalentes en pleine expansion démographique, situées à la périphérie immédiate de Toulouse et membres de la CUGT (Blagnac, Colomiers, Tournefeuille). La CAM semble en cela illustrer une coopération « stratégique » construite sur le modèle défensif.

« J’ai d’abord appréhendé l’intercommunalité à travers le prisme d’une commune confrontée au risque d’absorption par le pôle Toulousain. L’enjeu c’était de résister à des risques d’absorption… ». (Un maire leader de la CAM, entretien du 01/07/09)

« Je prétends que la CAM n’a pas d’identité historiquement. Je prétends que l’axe sud c’est du pipeau. Je prétends que la CAM c’est une construction par rapport à la puissance d’absorption et aux problèmes qui sont posés par rapport au voisinage de Toulouse ». (Un maire de la CAM, entretien du 30/06/09)

28Si la peur de l’absorption impacte toujours la dynamique de la coopération, elle pourrait aujourd’hui en constituer un accélérateur. La majorité des maires semble se positionner autour d’une stratégie commune : presser la construction intercommunale afin de mieux négocier leur intégration future au Grand Toulouse.

« Actuellement notre entrée au Grand Toulouse n’est pas d’actualité. Il faut que nous nous ressoudions avant. C’est une vision qui est partagée par les maires. Il faut que nous renforcions notre communauté d’agglomération pour se présenter soudés au Grand Toulouse… ». (Un autre maire suiveur, entretien du 19/05/09)

29La construction d’une métropole toulousaine représente un élément majeur de la temporalité de cette recomposition territoriale.

« La logique, le sens de l’histoire, c’est probablement cette grande métropole. Je compte bien travailler à façonner notre territoire et à faire de ce territoire ce qu’il devra être le jour où nous rentrerons dans une métropole plus large ou dans une communauté urbaine… ». (Un maire leader de la CAM, entretien du 01/07/09)

30L’accélération de la construction du Grand Toulouse, modifie aussi le mode de gouvernement de la CAM. Les communes importantes ont connu un changement de maires, elles sont aussi les plus susceptibles d’intégrer l’ensemble toulousain. Ces « nouveaux » élus leaders disposent en cela d’un surcroît de leadership. Celui-ci vient appuyer leur désir de voir la CAM opérationnaliser davantage les compétences obligatoires à ce jour peu investies, notamment l’aménagement de l’espace et les transports.

« C’est vrai qu’il y a cette question de la métropole… Je ne vais pas aller du côté du Grand Toulouse s’il n’y a aucune main tendue ; mais je ne peux pas rester dans la CAM s’il n’y a aucun débat sur les projets structurants du territoire ». (Un maire leader, entretien du 01/07/09).

31En effet, un modèle de gouvernement « consensuel » (Savary, 1998), associé à la logique stratégique, a conduit les élus à investir surtout des compétences de services à la population. La recherche d’économies d’échelle et la gestion de services techniques sont le socle de cette communauté qui revendique son identité d’intercommunalité de service. Les politiques « enfance et petite enfance » en sont l’axe central.

« Nous avions déterminé des règles avant notre adhésion à la CC. Ce qui nous a fédéré, c’est la compétence petite enfance. Cela a été l’élément fédérateur de notre CA pendant quatre ans. Ça a forgé notre identité. Nous avons été la première CA à prendre cette compétence optionnelle… » (Un maire suiveur de la CAM, entretien du 19/05/09)

« Nous sommes une CA atypique… Nous revendiquons notre identité d’intercommunalité de services ». (Un maire sous-leader, entretien du 28/01/08)

32La CAM apparaît profondément tournée vers un modèle stratégique où chaque élu vient consommer les ressources mutualisées. Les références aux dimensions communautaires ou subsidiaires ne sont que très rarement évoquées dans les entretiens (fig. 11, fig. 11 bis).

« La CAM c’est ni plus ni moins qu’une CUMA [Coopératives d’Utilisation du Matériel Agricole] ». (Un maire suiveur de la CAM).

« L’intérêt que nous avons vu lorsque nous avons adhéré à la CAM, c’est la mise en commun, et nous petites communes nous recevons plus que ce que nous donnons. On a très bien compris que nous avions intérêt à aller vers quelque chose qui était déjà une grosse structure, qui disposait de moyens et qui pouvait nous offrir des services… Chacun s’y retrouve. Ces grandes communes sans les nôtres n’auraient pas pu créer la communauté d’agglomération… ». (Un autre maire suiveur de la CAM, entretien du 06/06/08)

Fig. 11 – La CAM : profil de la coopération

Fig. 11 – La CAM : profil de la coopération

Fig. 11 bis – La CAM : profil des leaders

Fig. 11 bis – La CAM : profil des leaders

III – Le maire à l’épreuve de la complexité intercommunale

33Les territoires fragmentés et hétérogènes de l’intercommunalité révèlent des logiques d’acteurs particulièrement complexes. Celles-ci se compliquent encore davantage lorsqu’il s’agit de définir une vision partagée de l’aménagement du territoire. Aussi, la coopération intercommunale propose souvent une configuration propice à la « complexification de la décision » (Muller, 1995) : comment choisir par exemple entre un développement de l’habitat potentiellement dynamisant pour ma commune périurbaine et une politique communautaire de lutte contre l’étalement urbain… Cette réflexion à l’échelle intercommunale s’inscrit en cela dans un processus général de complexification de l’action publique contemporaine.

34Le cas toulousain, illustre cette dynamique et positionne la gestion de la complexité au centre des mécanismes de construction intercommunale. De même, la sélection des élus dans les sphères décisionnelles dépend de leurs capacités à évoluer dans un environnement complexe. L’appréhension des enjeux d’aménagement à l’échelle intercommunale et la participation aux décisions communautaires nécessitent une maîtrise organisationnelle et institutionnelle, une connaissance technique des dispositifs qui discriminent davantage des élus de ce point de vue inégaux : « L’écheveau territorial actuel, du fait de sa complexité même, nécessite un travail de suivi des dossiers à plein temps difficilement compatible avec la pratique élective au suffrage universel. Si les grands élus, entourés de services techniques importants y trouvent leur compte, la plupart des élus s’avouent souvent dépassés par des dispositifs qu’ils ne maîtrisent pas » (Dubois, 2009).

35Si les trois intercommunalités ne témoignent pas d’un même niveau d’intégration communautaire, une constante apparaît : la participation de l’élu à l’élaboration des décisions conditionne son apprentissage intercommunal. Inversement, la participation à la décision est conditionnée par le niveau d’apprentissage de l’élu. Diverses logiques organisationnelles définissent ces mécanismes de sélections. Dès lors, étudier les modes de gouvernements des communautés participe à éclairer la dynamique intercommunale en tant que produit de l’apprentissage des maires.

36Le gouvernement intercommunal s’articule autour de logiques institutionnelles et organisationnelles. Les premières sont régies par les statuts de l’EPCI : représentativité des communes selon le poids démographique, mécanique décisionnelle stratifiée en instances hiérarchisées avec à leur sommet le conseil de communauté (fig. 12). Après avoir rencontré l’ensemble des maires, il apparaît que la décision dans les trois communautés s’organise davantage dans des sphères resserrées (fig. 12 bis).

Fig. 12 – Hiérarchie institutionnelle

Fig. 12 – Hiérarchie institutionnelle

L. Loubet, 2010.

Fig. 12 bis – Organisation décisionnelle

Fig. 12 bis – Organisation décisionnelle

37Les élus-leaders évaluent leurs semblables au regard de trois critères dont la hiérarchie varie selon l’intercommunalité et l’actualité : l’expertise, l’adhésion au référentiel communautaire, l’appartenance politique.

« Dans le bureau exécutif nous sommes une douzaine, nous sommes cooptés. Nous avons le même point de vue. Nous nous sommes cooptés entre élus qui avaient la même idéologie ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 31/01/08)

  • 20 Au SICOVAL par exemple, ce critère de sélection intervient surtout au niveau du deuxième cercle de (...)

38Le poids démographique de la commune est un élément important mais pas déterminant20. Les élections municipales de 2008, ont en outre renforcé l’importance du critère de parité hommes-femmes et le souci des équilibres territoriaux. Les élus des petites communes rurales et les femmes s’immiscent lentement dans les exécutifs du SICOVAL et du Grand Toulouse.

1 – L’expertise dans le métier d’élu local

39Le métier de maire implique des compétences et savoir-faire spécifiques. L’élu local apparaît comme « le dépositaire de certains savoir-faire dont l’acquisition suppose, à défaut de dispositions préalables, un long apprentissage… » (Fontaine, Le Bart, 1994). L’élu n’est pas un simple amateur au talent d’orateur reconnu, mais un « professionnel qualifié » détenteur d’un « secteur particulier du savoir » (Boudon, Bourricaud, 1986).

40Le métier de maire s’exerce, le plus souvent, au-delà du périmètre municipal. La coopération intercommunale participe en cela à complexifier l’action publique et à creuser davantage « le fossé entre ceux qui savent ou qui ont intégré cette logique [de complexité], et les exclus de la politique managériale qui en sont souvent réduits à concentrer leurs attaques sur une « technocratie » d’autant plus insaisissable qu’elle ne fait qu’exprimer l’effet du système sur les transformations de l’action publique » (Muller, 1995). Cette « scientifisation » de l’action publique (Muller, 1995) est particulièrement palpable à l’échelle communautaire. Elle exacerbe la complexité intercommunale, forçant les élus à se doter de compétences nouvelles. Aussi, le rapport entre science et action publique, entre expertise et légitimité politique, s’accentue à mesure que les politiques territoriales convoquent davantage de ressources cognitives.

41Les dynamiques gouvernementales à l’œuvre dans les trois communautés étudiées illustrent ce propos. Seuls les élus identifiés comme aptes à gérer la complexité technique intercommunale (planification supra communale, montage de projet, prospective, appréhension des enjeux nationaux tel que l’étalement urbain, le logement social, le développement durable…) sont susceptibles de participer à la décision dans des cercles restreints.

« Avoir la connaissance, c’est aussi une forme de pouvoir. Alors, si vous ne voulez pas consacrer du temps pour bien connaître votre dossier, vous n’êtes pas en mesure de décider ». (Un des principaux leaders du SICOVAL, entretien du 13/02/08)

« Je pense à un nouvel élu qui est au bureau et pas au bureau exécutif et qui est écouté et qui de facto va rentrer au bureau exécutif. Voilà quelqu’un qui pose les bonnes questions, au bon moment. Ça ce sont des gens qui sont tout de suite repérés ». (Un autre des principaux leaders du SICOVAL, entretien du 01/02/08)

42Une compétence de l’élu en matière d’aménagement de l’espace, une expertise sur les questions d’étalement urbain, apparaissent par exemple comme des dimensions fondamentales du métier d’élu communautaire. Ce domaine d’intervention, souvent difficile à appréhender de par son caractère dynamique et technique, renforce une complexité intercommunale fortement discriminante.

« Globalement on ne peut pas dire que nous soyons vraiment partie prenante dans les débats sur l’aménagement. Ça va trop vite, c’est très technique. Donc nous les nouveaux maires on suit un peu, parce que nous apprenons. C’est très complexe, je suis en phase d’observation. (Un maire suiveur de la CUGT, entretien du 10/09/08)

43Il ne s’agit pas seulement d’aménager une somme de territoires communaux, mais de considérer cette question selon un cadre normatif et un langage expert (SCOT, PLU, PDU, PADD…). Cette compétence s’exerce sur des scènes aux périmètres multiples (Pôle de proximité, Agglomération, Syndicats Mixtes…) et dans le cadre de politiques territoriales nécessitant de dépasser la logique sectorielle (habitat, transport, développement économique, aménagement…). Aussi, le dossier « étalement urbain » sollicite fortement la compétence d’acteurs pas toujours à leur aise avec les exigences de l’aménagement de l’espace. Une maîtrise des organisations et un accompagnement technique s’avèrent nécessaires, discriminant davantage des élus inégalement dotés :

« Dans le Grand Toulouse c’est beaucoup trop complexe pour des petits élus comme nous. C’est beaucoup plus facile pour les grands élus car ils sont sur des organisations communales similaires à celles de l’agglomération, avec une hiérarchie, avec des services, avec des DGS… Par exemple lorsqu’on débat du plan de déplacements urbains ou de l’aménagement du territoire communautaire, certains élus me demandent : et toi, tu comprends tout ?… » (Un maire suiveur de la CUGT, entretien du 10/09/08)

44Dans ce contexte, l’origine sociale, le statut socioprofessionnel et la formation du maire sont des éléments importants qui déterminent les prédispositions des élus à endosser « un rôle » (Fontaine, Le Bart, 1994 ; Lacroye, 1994) et à se saisir de ces nouveaux savoirs et pratiques. Aussi, il existerait des activités professionnelles facilitant « l’exercice des affaires politiques en tant que profession secondaire » (Dorandeu, 1994). Au « modèle notabiliaire » (Dorandeu, 1994) s’ajouterait un modèle construit autour des compétences incorporées par accumulation dans l’exercice de professions. Plus que les compétences objectives développées dans l’activité professionnelle, il convient de tenir compte des sentiments de compétences et de la réputation des compétences attachés à une profession (Dorandeu, 1994). L’exemple toulousain permet d’illustrer ce propos à travers l’identification de processus d’homophilie. Ceux-ci expliquent la surreprésentation de certaines professions dans les exécutifs intercommunaux.

  • 21 À une exception près. Soit 13 élus sur 14 (si on additionne les élus leaders du SICOVAL et du Grand (...)

45Dans le cas du SICOVAL et du Grand Toulouse, les élus-leaders appartiennent tous à la catégorie « cadres et professions intellectuelles supérieures »21. Ces élus développent au quotidien des pratiques professionnelles dans des environnements complexes. Les maires de la CAM se répartissent entre les catégories « cadres et professions intellectuelles supérieures », « professions intermédiaires », « Artisans, commerçants et chefs d’entreprises ». Cette corrélation profession-expertise-participation à la décision, se confirme au niveau municipal, lors de la sélection des délégués communautaires par les maires. Ceci conforte l’hypothèse d’une élite communautaire dans les espaces métropolitains (Gueranger, Kübler, 2004).

46Le rapport entretenu avec la sphère technique intercommunale est également un indicateur du degré d’apprentissage de l’élu. Les élus témoignant d’un haut niveau d’apprentissage se structurent autour du « faire avec » les techniciens. Ils mobilisent ceux-ci afin de mieux maîtriser la complexité des problématiques rencontrées. Les maires semblant peu dotés en expertise, souvent les plus réticents à la démarche intercommunale, développent un discours témoignant d’un « faire contre ».

  • 22 Propos repris par nombre de maires du SICOVAL et de la CUGT peu acculturés, réticents à l’intercomm (...)

« Le Grand Toulouse c’est une technostructure dirigée par des techniciens »22. (Un maire opposant du Grand Toulouse, entretien du 18/09/08)

47La capacité à développer une expertise représente « un enjeu » (Crozier, Friedberg, 1977) pour les élus acculturés, un défi pour les élus en voie d’acculturation, un frein à l’acculturation pour les élus « réticents ». Elle participe à doter l’élu d’une épaisseur, d’un leadership (Negrier, 2001 ; Baraize, 2001 ; Faure, 2001).

  • 23 Propos tenus à l’encontre d’un élu isolé politiquement mais disposant d’un pouvoir décisionnel au r (...)

« Il est leader parce qu’il a une analyse fine, c’est un homme de bon sens qui maîtrise les dossiers »23. (Un des principaux leaders du Grand Toulouse, entretien du 03/08/09)

« Il n’y a pas de lieu pour apprendre l’intercommunalité. Cette capacité on l’a ou on ne l’a pas. Il y a des maires qui seront largués, j’ai les noms en tête… Certes il y a le fait d’être ou pas dans des réseaux politiques, quoique je connaisse des maires qui ne sont pas dans des réseaux politiques et dont la voix est entendue. Car il y a le leadership, on l’a ou on ne l’a pas. L’expertise c’est une courbe de Gauss. On arrive à un seuil où on ne progresse plus et on est aux limites de ce qu’on est en capacité de faire, il y a des gens qui ont la capacité à s’élever. Pour les autres, c’est comme un plafond de verre ». (Un maire leader du Grand Toulouse, entretien du 17/09/08)

48Expertise, leadership, pouvoir décisionnel, apprentissage de l’élu, constituent des maillons de la construction intercommunale. Cette expertise conforte un leadership qui agrège légitimités politique, économique et démographique. Un double renforcement dans le rapport expertise-participation est observable. D’un coté l’expertise permet à l’élu de participer à la décision communautaire. De l’autre cette participation renforce l’expertise de l’élu qui pourra la mobiliser à l’échelon communal :

« Lors de la campagne municipale j’ai mis le paquet sur l’intercommunalité. L’opposition ne connaissait rien à l’intercommunalité, moi j’en savais beaucoup. C’était notre force. Aucun d’eux n’a jamais siégé à l’intercommunalité. Ils en savent autant que les habitants ». (Un maire sous-leader du Grand Toulouse, entretien du 22/07/08)

49Le métier politique exige aussi une connaissance fine de l’appareil politique, de ses rouages, qu’ils soient locaux (communaux, intercommunaux…) nationaux ou internationaux (Union Européenne par exemple). La logique politique se renforce dans ce contexte où « plus une décision est complexe, plus elle est politique » (Muller, 1995).

2 – Rôles et logiques politiques

50Au-delà des déterminants sociaux des rôles, les modifications du champ politique influencent grandement le métier du maire. Aujourd’hui encore, l’accès à la fonction dépend des mécanismes de sélection activés par les organisations politiques (Lacroye, 1994). Le parti représente une ressource telle (financière, dans l’attribution des investitures, mobilisation militante…) qu’il serait handicapant pour le maire de le négliger (Garraud, 1994). Aussi, l’élu est contraint de participer à l’activité de la section locale ou de la fédération départementale. Ceci se renforce en milieu urbain où la politisation partisane est plus avérée (Le Bart, 2003).

  • 24 Vice-présidents siégeant dans les bureaux exécutifs intercommunaux.

51L’action du parti apparaît comme un déterminant du métier de maire et d’élu communautaire. Les conditions d’accès aux responsabilités, aux instances exécutives intercommunales relèvent pour beaucoup de l’appartenance et de la position du maire au sein du parti. Dans ce contexte, les alliances sont un recours important mobilisé lors des campagnes municipales. La sélection des membres exécutifs24 de l’intercommunalité apparaît souvent comme une composante du marchandage opéré lors des « municipales ». De même, la configuration politique locale doit beaucoup aux stratégies politiques nationales ; les rapprochements et ruptures entre partis conditionnent le jeu politique local. Les instances politiques nationales, reliées par les organisations locales, contraignent le degré de libertés des élus locaux : « imposition d’une stratégie d’alliance, arbitrages fédéraux, représentation des divers courants…, thématique obligée ou nécessité d’assumer « l’héritage » de l’organisation, quel qu’il soit, etc. » (Garraud, 1994). Aussi, les temporalités politiques (la succession d’élections aux divers échelons territoriaux) sont des éléments de lecture dont il faut tenir compte dans l’analyse du pouvoir local. La nature des exécutifs locaux ne peut s’appréhender pleinement qu’à la lecture des politiques passées ou à venir. La logique politique détermine donc (en partie) l’accès des maires aux instances décisionnaires intercommunales. La configuration toulousaine n’échappe pas à ce constat. L’appartenance politique conditionne la participation à la décision. Asseoir l’autorité du parti, maintenir le déséquilibre politique en sa faveur, ou peut-être garantir une cohérence politique, apparaissent prioritaires.

« C’est vrai qu’on n’a pas envie d’être débordé par la droite, on veut garder les manettes » (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 08/02/08)

« Ils [les élus leaders] ont choisi cet élu pour présider la commission parce qu’il était PS. Des critères de compétence, d’expertise ne sont pas incompatibles, mais ce ne sont pas ces critères qui sont déterminants, c’est le politique ». (Un Maire suiveur du Grand Toulouse, entretien du 21/07/08)

« C’est d’abord la politique qui compte et en fonction on décide. Passent en priorité ceux qui sont bien placés au niveau du parti ». (Un maire opposant du SICOVAL, entretien du 31/05/08)

52Le recrutement dans les sphères premières du SICOVAL et du Grand Toulouse témoigne d’une surreprésentation des élus du parti dominant. Toutefois, les élus leaders sont très attentifs à maintenir un certain équilibre, une pluralité des sensibilités.

  • 25 Cette absence sera compensée au niveau du bureau exécutif, post élections municipales de 2008, par (...)

« Les conflits, les différents accentués, se gèrent au bureau exécutif. Parce que, à part la droite25 qui n’est pas au bureau exécutif, toutes les tendances sont représentées : le PS et assimilés, les verts, le PRG ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 02/02/08)

« Au niveau du comité exécutif, le président a mis ce qu’il fallait. Il y a beaucoup de socialistes, les verts, les communistes, le PRG. Du fait d’avoir participé à l’élection du président à la mairie de Toulouse, ils ont un pouvoir au sein de l’agglomération. C’est un accord électoral qui a été conclu au moment de la construction de la liste municipale de Cohen. À ce moment-là, ils ont demandé des postes y compris à l’intercommunalité. Une fois qu’ils ont gagné, il a fallu tenir l’engagement ». (Un élu suiveur du Grand Toulouse, entretien du 23/04/09)

53Le gouvernement de la CAM renvoie, dans une moindre mesure, aux éléments décrits précédemment (expertise, logique politique…). D’abord parce que l’instance de décision première, le bureau des maires, regroupe la totalité des maires, contrairement aux sphères décisionnaires, plus sélectives, des deux autres communautés. Le principe fondateur de la CAM, « un maire, une voix », associé à une logique forte du consensus limite les mécanismes régulationnistes. Les maires des petites communes disposent d’une représentativité égale à celle des communes plus importantes (Portet-sur-Garonne ou Muret). Seul le conseil communautaire est favorable à ces dernières (en nombre de représentants) mais celui-ci apparaît comme une chambre d’enregistrement des décisions prises en bureau des maires.

« Toutes les décisions que nous avons prises ont été décidées au bureau des maires. Si tout le monde est d’accord sur une décision, on l’envoie en conseil communautaire ». « Il y a un consensus et une idéologie entre maires. S’il y a un problème et qu’une commune n’est pas d’accord sur la décision, même si les 13 autres maires sont pour, on ne fait rien ». (On retrouve ce type de citation dans les discours de la quasi-totalité des maires de la CAM)

54Ce principe originel, établi dans une configuration où les maires de Portet-sur-Garonne (PS) et Muret (UMP) veillaient au consensus communautaire, semble remis en question par les nouveaux maires de ces communes. Les deux nouveaux maires (PS) apparaissent désireux de dépasser cette logique consensuelle et d’accélérer la structuration du territoire au-delà d’une intercommunalité de services. Pendant la période qui a suivi les élections municipales de 2008, la CAM connaissait un changement de gouvernement. Anciens élus et nouveaux élus (des communes importantes) étaient amenés à se positionner sur des visions pas toujours partagées en matière de projet communautaire. Les questions d’aménagement y tiennent une place considérable.

3 – Référentiel communautaire et territorialité élargie

« Nous avons des élus qui disposent de qualités d’expertise mais qui ne sont pas convaincus par l’intercommunalité. Ceux là ne rentrent pas au bureau. A contrario, il peut arriver que des personnes fortement animées par l’intérêt intercommunal mais ne disposant pas vraiment d’une expertise puissent rentrer au bureau ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 01/02/08)

55Complexités technique et politique ne constituent pas les seuls déterminants de la participation des maires aux exécutifs intercommunaux. L’attachement au territoire et aux valeurs communautaires forment également un ressort de la participation. Nous mobiliserons le concept de référentiel afin d’éclairer ce propos.

56Le concept de référentiel se développe au sein d’une approche considérant les politiques publiques comme « un processus de construction d’un rapport au monde » (Muller, 1995). Pierre Muller et Bruno Jobert, inspirés par les travaux de Lucien Nizard et Yves Barel, positionnent la dimension intellectuelle au centre de leur analyse de l’action publique. Ils étudient « le processus par lequel un groupe social construit une vision du monde lui permettant (ainsi que d’autres groupes participant au même univers de sens) de trouver sa place dans le monde » (Muller, 1995). Selon ces auteurs, l’élaboration de toute politique publique se structure autour d’images, valeurs, idées qui témoignent d’une vision du monde. Ces éléments vont œuvrer à produire le sens de la politique publique et se déclinent dans les phases de décision, de mise en œuvre et d’évaluation.

  • 26 Textes et discours politiques, juridiques, scientifiques, chartes, expressions citoyennes…

57Lorsque la coopération intercommunale s’institutionnalise elle a vocation à répondre à des contraintes techniques rencontrées par les territoires. Cependant, la coopération intercommunale ne peut se réduire à un construit technique. Elle développe des valeurs spécifiques présentées dans nombres de textes et discours26 : la solidarité, le dépassement des intérêts individuels et communaux, l’élaboration de projet commun, la réflexion sur la notion de citoyenneté, la construction d’une identité territoriale intercommunale…

58C’est un véritable bouleversement culturel qui est sous-tendu dans l’espoir d’une mutation des cultures territoriales et de la citoyenneté locale. Dans ce cadre, le référentiel communautaire apparaît comme « un espace de sens » (Muller, 1995) qui donne à voir le monde local. Le passage du référentiel communal (valorisant le devenir du territoire communal, considérant l’action politique communautaire dans une perspective concurrentielle) au référentiel communautaire s’opère au sein d’un long processus conditionné par les apprentissages des maires. Les élus toulousains les plus avancés en la matière développent un discours à forte dimension « subsidiaire » (Bussi, 2009).

59Au cours de cette transition, les maires les plus « défenseurs de la commune » vont résister, voire s’opposer aux partisans du changement qui promeuvent le référentiel communautaire. L’intensité des conflits repose pour beaucoup sur « la dimension identitaire du référentiel » (Muller, 1995). Le changement de référentiel ne remet pas en cause seulement les idées et valeurs, il réinterroge l’existence même des acteurs à travers l’image qu’ils se font de leur position dans le monde. Nombre de maires ont construit cette image autour de l’identité communale. Le référentiel communautaire, parce qu’il se structure sur le territoire élargi et sur une nouvelle conception du rôle du maire, vient bouleverser leurs représentations territoriales et pratiques politiques.

« Il y a des points où inévitablement on peut se trouver dans une opposition ; bec et ongles je maintiendrai l’identité de ma ville. Monsieur X [maire, figure de référence au Grand Toulouse] a une vision beaucoup plus diluée des choses. Lui ce qu’il dit : ce qui compte c’est l’identité du Grand Toulouse. Moi je dis non ! …On n’est pas dans les mêmes préoccupations et on ne veut pas avoir la même identité ». (Un maire leader du Grand Toulouse, entretien du 17/09/08)

60Dès lors nous associerons au concept de référentiel celui de territorialité (Di Méo, 2003 ; Brunet, Théry, 2001 ; Debarbieux, 2009). Nous considérons que le changement de référentiel dont il est question repose pour beaucoup sur la capacité des élus à opérer une dilatation de leur territorialité (d’une territorialité communale vers une territorialité intercommunale). Ce processus est particulièrement observable dans le discours des maires au caractère « communautaire » (Bussi, 2009) marqué.

61L’exemple toulousain encourage à penser la construction intercommunale au regard de ces deux concepts. Pour participer à la décision le maire semble devoir justifier d’un attachement important aux valeurs intercommunales (référentiel communautaire) et d’une territorialité élargie (dilatation de la territorialité).

  • 27 Un maire leader qui se différencie en termes de CSP des autres leaders, mais qui étant reconnu comm (...)

« Dans l’intercommunalité on apprend à se connaître on apprend qu’il y a des choses à dépasser. Mon clocher ! Ma commune ! Comment peut-on apprendre à nos enfants l’Europe si on n’arrive pas à dépasser le petit territoire de sa commune… Moi l’intercommunalité je suis complètement convaincu, ça m’a beaucoup apporté, dans la réflexion, savoir écouter, l’humilité. J’en avais déjà envie parce qu’il y a cette notion d’identité, de partage et aussi d’apprendre ensemble… Certains disent à la communauté d’agglo ils font ça. Non !… Non c’est nous, on est ensemble, on partage une identité commune, nous sommes responsables. Le SICOVAL, c’est nous ». (Un maire leader du SICOVAL, entretien du 02/02/08)27

« Moi je crois que l’intercommunalité c’est abandonner son propre territoire et ses propres prérogatives, et au lieu de penser « je » arriver à penser « nous » ». (Un maire leader du Grand Toulouse, entretien du 25/09/09)

62Cette « conversion » n’apparaît toutefois jamais totalement désintéressée. Le processus de « médiation » (Muller, 1995) qui conditionne le changement de référentiel s’accompagne d’une prise de pouvoir par les médiateurs (dans les communautés du SICOVAL et du Grand Toulouse, un à deux élus leader incarnent cette figure). Une relation systémique se dessine entre les processus de construction de sens et de prise de pouvoir : « c’est parce qu’il définit le nouveau référentiel qu’un acteur prend le leadership du secteur en affirmant son hégémonie mais, en même temps, c’est parce que cet acteur affirme son hégémonie que sa vision du monde devient peu à peu la norme » (Muller, 1995).

4 – Construction communautaire et enjeu périurbain

63Parce que la question de l’étalement urbain interroge la complémentarité des territoires (urbain, périurbain, rural), elle propulse les maires au-delà du périmètre municipal. Encourageant ces derniers à se projeter à différentes échelles, elle provoque une réflexion sur l’attachement aux territoires communal et communautaire. La définition des politiques d’aménagement peut participer à parfaire un sentiment commun d’appartenance à des espaces échappant aux logiques politico-administratives. Ces projets sont à l’origine de nouveaux processus identitaires et renforcent la logique communautaire.

« C’est vrai que l’on a beaucoup de mal quand on se retrouve dans une agglomération à parler sur le plan de l’aménagement. On a notre territoire, mais lorsqu’on parle de grands projets, comment notre commune peut s’y inscrire. Cela développe chez nous une ouverture d’esprit… Il y a le plan local où la proximité est importante, mais c’est important pour la commune de travailler et de s’ouvrir sur l’ensemble du territoire ». (Un maire suiveur du SICOVAL, entretien du 16/06/08)

64L’étalement urbain, et plus largement les questions d’aménagements, nécessitent une expertise fine et transversale. Elles encouragent l’organisation à faire l’apprentissage de la complexité. Les élus sont contraints de sortir des sentiers battus communaux et d’élargir leurs horizons de pensée, leurs compétences. Les maires sont invités à mobiliser plusieurs acteurs autour de montages techniques et juridiques complexes, mis en œuvre à différentes échelles. Confrontant les élus à la complexité (technique, politique, territoriale) ces problématiques accélèrent l’appropriation des règles du jeu intercommunal.

« Lorsque je me suis intéressé aux questions d’aménagement j’ai appris à développer une programmation rigoureuse, la planification, la gestion du temps, se projeter dans l’avenir et avoir des temps d’étude. Aujourd’hui je vais lancer une étude par quartier de notre ville. J’ai appris à mener des bilans sectoriels, à diviser ma ville par quartier et à mener des bilans par quartier, comme nous faisons à l’échelle de l’agglomération des bilans par commune ». (Un maire suiveur de la CUGT, entretien du 21/07/08)

65Leurs habitudes bouleversées, les élus expérimentent des solutions parfois innovantes. Dès lors que ces expérimentations intercommunales s’avèrent fructueuses, elles réassurent le sentiment communautaire et affermissent les liens de la coopération.

66L’apprentissage de la complexité conditionne l’apprentissage des maires à l’intercommunalité. Aussi, tout dossier qui participe à élever le niveau d’intelligence collective, favorise cette acculturation. Au delà de la dimension identitaire, les ressources cognitives mobilisées dans le cadre de la gestion de l’étalement urbain représentent des atouts face à la complexité intercommunale. Cette problématique pourrait apparaître telle un accélérateur de la construction intercommunale. D’un autre coté, la complexité intercommunale pèse sur la gestion de l’étalement urbain et la définition d’un véritable projet d’aménagement. Les organisations intercommunales ne disposent pas toujours du niveau d’expertise et de la maturité nécessaire au déploiement de ce type de politique.

67Ces questions autorisent finalement une double hypothèse. La première consiste à considérer que de l’avancée de l’intercommunalité dépend le traitement de l’étalement urbain. La deuxième hypothèse considère le processus inverse : la gestion de l’étalement urbain apparaît tel un accélérateur de ce nouvel échelon, précisément parce qu’elle mobilise des compétences fines en même temps qu’une vision politique dépassant les logiques sectorielles. Dans les deux cas nous observons un effet de renforcement réciproque, au bénéfice du fait intercommunal et des objectifs de régulation de l’étalement urbain.

Conclusion

68Territoire de l’interstice mais aussi territoire englobant, l’intercommunalité est une solution complexe. À mesure qu’elle résout des problématiques, elle en introduit de nouvelles. À travers les questions de coopération intercommunale et d’étalement urbain, il s’agissait de questionner le rôle des politiques territoriales et la difficulté de leurs actions dans « une société complexe » (Dubois, 2009 ; Muller, 1995 ; Morin, 1990 ; Barel, 1993).

69Il apparaît que du modèle de coopération dépend la dynamique du territoire communautaire. L’intercommunalité participe à changer les représentations et le regard des maires sur leurs communes. Elle les aide à appréhender des enjeux sociétaux dépassant le périmètre communal. Lorsque le maire augmente son expertise, lorsqu’il interroge (souvent de manière inconsciente) sa territorialité, son regard sur l’étalement urbain change. Ce changement s’opère au sein d’un apprentissage long et difficile corrélant variables personnelles, institutionnelles et gouvernementales. D’un autre coté, cette convocation de questions vives dans l’action publique n’est pas sans effets sur la construction d’un territoire et d’une organisation intercommunale à la recherche d’une maturité collective. Durant cette étape il ne s’agit pas de supprimer les conflits, mais de se montrer capable de « veiller sur eux » (Hirschman, 1995) tout en bénéficiant de leur « positivité » (Simmel, 1999). Dès lors, les « tensions créatrices » (Offner, 2006) autour des questions d’urbanisme s’invitent dans le débat sur la gouvernance locale et deviennent un révélateur voire un accélérateur de la construction politique des territoires intercommunaux.

70Ces territoires se positionnent aujourd’hui au cœur de la réforme des collectivités territoriales et les éléments dépeints précédemment peuvent participer à l’éclairer sous un angle différent. Le déficit d’expertise de certains élus prive l’organisation d’une partie importante de ses forces. Accroître l’expertise territoriale des maires pourrait constituer un premier levier du changement. Il s’agit bien de la formation des maires en général, à l’intercommunalité en particulier.

  • 28 « Il est temps de décider », Rapport au Président de la République, comité pour la réforme des coll (...)
  • 29 « Espace socialement construit et approprié au point de constituer en même temps un référent identi (...)

71Si l’on augmente la capacité à décider des maires, il convient aussi de réinterroger le système décisionnel. Nombre de rapports ou articles scientifiques traitant de l’intercommunalité évoquent un manque de légitimité démocratique du fait de l’absence d’élection directe des représentants communautaires. Des pistes de réformes se dessinent visant « à étendre le champ de l’élection au suffrage universel direct en prévoyant que les organes délibérants [les conseils communautaires] des EPCI à fiscalité propre soient désignés directement par les électeurs… »28. Si ce changement apparaît majeur, réassurant le sentiment démocratique, suffit-il à modifier la mécanique décisionnelle intercommunale ? L’étude des intercommunalités toulousaines montre que les conseils communautaires, où siègent les représentants communautaires, forment le plus souvent des chambres d’enregistrements d’une décision prise dans des cercles plus restreints et sélectifs. La réforme du mode d’élection modifiera-t-elle ce système gouvernemental ? De plus, que penser du vote d’une population identifiée par la quasi-totalité des maires interrogés comme « ignorante voire désintéressée par la chose intercommunale » ? Si inciter les habitants à décider accélère leurs apprentissages à l’intercommunalité, un effort d’information paraît nécessaire. Dans ce cadre le maire a un rôle important à jouer. Mais est-ce dans son intérêt ? Les réformes territoriales et fiscales, la disparition programmée de la taxe professionnelle auront beau modifier la nature des ressources et des institutions, les élus se confronteront toujours aux défis de la coopération territorialisée (reconstruction identitaire, régulation politique, ingénierie territoriale). Il s’agit là du véritable enjeu, parachever cet espace intercommunal qui pour nombre d’élus n’est pas encore « territoire »29.

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Notes

1 Allemagne, Belgique, Suède, Danemark, Pays-Bas, Grèce…

2 La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du 25 Juin 1999, dite loi Voynet ; la loi du 12 Juillet 1999, dite loi Chevènement, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000.

3 Cf. pages suivantes : I. La complexité intercommunale : approche conceptuelle et méthodologique.

4 L’apprentissage à la coopération intercommunale : processus conduisant le maire à intégrer son action politique dans une démarche intercommunale, à limiter les dynamiques concurrentielles (entre communes membres), à dépasser la prégnance du territoire municipal en valorisant le devenir du territoire communautaire. Cet apprentissage s’opère par mise en tension des éléments identitaires (territorialité, sentiment d’appartenance au territoire…), politiques (appréhension d’une nouvelle logique gouvernementale : du gouvernement municipal au gouvernement intercommunal) et techniques (capacité de l’élu à disposer voire élever son niveau d’expertise, de ressources, de savoirs et savoir-faire nécessaires à l’exercice du « métier d’élu » (Lacroye, 1994)).

5 Dans trois cas le maire convalescent ou indisponible s’est fait représenter par un adjoint.

6 Longtemps orientée à droite, jusqu’en 2008, sous la direction successive de D. Baudis et P. Douste-Blazy, la Communauté d’Agglomération du grand Toulouse (CAGT) diffère de celle du SICOVAL plutôt orientée à gauche. La Communauté d’Agglomération du Muretain (CAM) est présidée jusqu’en 2008 par le maire de Muret UMP, A. Barrès, et depuis 2008 par un maire PS. Á ce jeu, s’associe un Conseil général à majorité socialiste dirigé par un président au leadership important.

7 Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

8 L’auteur (Bussi, 2009) propose une typologie des coopérations territoriales, selon les logiques politique, économique et identitaire. Trois formes se dessinent : « stratégique », « subsidiaire », « communautaire » (fig. 1). Il s’agit là de tendances qui s’interpénètrent donnant naissance à des combinaisons. Toute coopération apparaît en quelque sorte à la croisée de ces tendances plus ou moins agissantes.

9 Expression utilisée par plusieurs maires lors de nos entretiens.

10 « Nous coopérons parce que nous nous ressemblons » (Bussi, 2009), (fig. 1).

11 Obtenue en faisant la moyenne des profils des maires de la CA, selon les éléments de discours analysés.

12 Afin d’affiner notre perception de la coopération de cet EPCI, nous avons effectué un profil moyen des élus identifiés comme leaders (moyennes des résultats obtenues dans le cadre de l’évaluation du discours de chaque élus-leader). Nous avons considéré que, plus que les autres, les élus leaders façonnent la coopération intercommunale et influencent sa nature.

13 La phase d’enquête qui structure ces résultats a été menée de janvier 2008 à septembre 2009. Ceux-ci ne rendent pas compte des changements intervenus ultérieurement. Aussi, nous n’intégrerons pas à l’analyse de nos résultats l’extension du périmètre de la Communauté Urbaine du Grand Toulouse. Celle-ci est passée de 25 communes à 37, au 1er janvier 2011. Dans ce contexte de recomposition intercommunale, les élus de Ramonville-Saint-Agne (avant-dernière commune à avoir adhéré au SICOVAL) jouent un rôle important. Ils n’écartent pas la possibilité de quitter le SICOVAL, ce qui le fragiliserait économiquement et politiquement. Cette commune, dirigée jusqu’en 2008 par l’actuel maire de Toulouse (fig. 5), a régulièrement manifesté le souhait d’intégrer l’intercommunalité voisine. En 2010, le nouveau maire (proche du maire de Toulouse) a candidaté à l’intégration dans la communauté urbaine. Parmi les 15 communes postulantes, trois demandes seront rejetées, dont celle de Ramonville-Saint-Agne (le SICOVAL refusant le départ de la commune). La transformation du Grand Toulouse en communauté urbaine, l’hypothèse d’un changement de périmètre, animeront les débats du SICOVAL après les élections municipale de 2008.

14 Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

15 Cf. figure 1.

16 La CUGT regroupe 25 communes, 661 484 habitants sur un territoire de 380 km2 selon l’Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement. La phase d’enquête qui structure ces résultats a été menée de janvier 2008 à septembre 2009. Ceux-ci ne rendent pas compte des changements intervenus ultérieurement. Aussi, nous n’intégrerons pas à l’analyse l’extension du périmètre de la Communauté Urbaine du Grand Toulouse. Celle-ci est passée de 25 communes à 37, au 1er janvier 2011.

17 La CAGT a choisi de se transformer en CU avant début 2009, afin de candidater en même temps que Nice, avant que l’État ne réduise les perspectives de transformation dans des conditions financières avantageuses.

18 Établissement Public de Coopération Intercommunale.

19 Selon l’Insee, population totale au 1er janvier 2009 authentifiée à l’issue du recensement.

20 Au SICOVAL par exemple, ce critère de sélection intervient surtout au niveau du deuxième cercle de décision (le bureau) mais beaucoup moins au niveau du bureau exécutif.

21 À une exception près. Soit 13 élus sur 14 (si on additionne les élus leaders du SICOVAL et du Grand Toulouse) ; des élus le plus souvent retraités mais à l’origine ingénieurs de grandes entreprises, directeurs d’établissements publics, enseignants-chercheurs, chercheurs, consultants dans l’aérospatial… On observe une très nette surreprésentation des élus ingénieurs de formation.

22 Propos repris par nombre de maires du SICOVAL et de la CUGT peu acculturés, réticents à l’intercommunalité.

23 Propos tenus à l’encontre d’un élu isolé politiquement mais disposant d’un pouvoir décisionnel au regard de son expertise.

24 Vice-présidents siégeant dans les bureaux exécutifs intercommunaux.

25 Cette absence sera compensée au niveau du bureau exécutif, post élections municipales de 2008, par l’entrée du maire de Castanet-Tolosan (Centre-droit).

26 Textes et discours politiques, juridiques, scientifiques, chartes, expressions citoyennes…

27 Un maire leader qui se différencie en termes de CSP des autres leaders, mais qui étant reconnu comme vivement animé par le référentiel intercommunal, siège et pèse dans les instances décisionnelles premières.

28 « Il est temps de décider », Rapport au Président de la République, comité pour la réforme des collectivités locales, présidée par Édouard Balladur, mars 2009, p. 75.

29 « Espace socialement construit et approprié au point de constituer en même temps un référent identitaire, un cadre de régulation et un périmètre pour l’action publique » (Vanier, 2008).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 –Tentative de formalisation des coopérations territoriales (BUSSI, 2009)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 528k
Titre Fig. 2 – Les EPCI à fiscalité propre de l’aire urbaine toulousaine en 2008
Crédits Source : LISST-Cieu, F. Desbordes - Modifications : L. Loubet, 2009
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 504k
Titre Fig. 3 – Évolution du territoire du SICOVAL
Crédits L. Loubet, 2009.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 412k
Titre Fig. 4 – Positionnement des élus dans l’organisation décisionnelle de la CA du Sicoval (avant élections municipales de 2008)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-4.png
Fichier image/png, 170k
Titre Fig. 5 – Le SICOVAL : profil de la coopération11
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Fig. 5 bis – Le SICOVAL : profil des leaders12
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Fichier image/jpeg, 184k
Titre Fig. 6 – Évolution du territoire du Grand-Toulouse
Crédits L. Loubet, 2009.
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Fichier image/jpeg, 352k
Titre Fig. 7 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CUGT (juillet 2009)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-8.png
Fichier image/png, 151k
Titre Fig. 8 – La CUGT : profil de la coopération
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 200k
Titre Fig. 8 bis – La CUGT : profil des leaders
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Fig. 9 – Évolution du territoire de la CAM
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 292k
Titre Fig. 10 – Positionnement des maires dans l’organisation décisionnelle de la CAM (juillet 2009)
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-12.png
Fichier image/png, 103k
Titre Fig. 11 – La CAM : profil de la coopération
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Titre Fig. 11 bis – La CAM : profil des leaders
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Fichier image/jpeg, 196k
Titre Fig. 12 – Hiérarchie institutionnelle
Crédits L. Loubet, 2010.
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-15.jpg
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Titre Fig. 12 bis – Organisation décisionnelle
URL http://journals.openedition.org/soe/docannexe/image/885/img-16.jpg
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Pour citer cet article

Référence papier

Lilian Loubet, « L’étalement urbain à l’épreuve de la complexité intercommunale : analyse des modèles de coopérations dans l’agglomération toulousaine »Sud-Ouest européen, 31 | 2011, 89-111.

Référence électronique

Lilian Loubet, « L’étalement urbain à l’épreuve de la complexité intercommunale : analyse des modèles de coopérations dans l’agglomération toulousaine »Sud-Ouest européen [En ligne], 31 | 2011, mis en ligne le 29 avril 2015, consulté le 01 décembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/soe/885 ; DOI : https://doi.org/10.4000/soe.885

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Auteur

Lilian Loubet

Doctorant, université de Toulouse-Le Mirail, Centre Interdisciplinaire d’Études Urbaines (CIEU).

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Droits d’auteur

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