- 1 Produit Intérieur Brut, l’indicateur qui mesure « la croissance » de l’activité économique sur une (...)
1La fin de la décennie 2000 marque un tournant dans la réflexion sur la mesure de la richesse (Pagnon 2022), à laquelle la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (Stiglitz et al. 2009) donne un retentissement international. Cette commission bouscule les institutions de production statistique, en particulier supranationales telles qu’Eurostat et l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Économiques), qui se font les relais d’un nouvel « agenda politique » (Hassenteufel 2010) structuré autour de l’idée d’un dépassement du PIB1 (Beyond GDP). Un tel agenda remet en cause l’objectif de croissance économique au profit d’autres dimensions sociales, environnementales et relatives au bien-être.
2L’objectif de cet article est de documenter la « convergence » de plusieurs agendas transnationaux vers un même agenda du Beyond GDP, et les processus de « transfert » et de « traduction » à l’œuvre (Hassenteufel et de Maillard 2013). Si le PIB est une « macro-convention » économique fortement institutionnalisée (Gadrey 2006), les indicateurs alternatifs reposent quant à eux sur des conventions plus récentes et fragiles. La notion de quantification permet de rendre compte du processus de convention puis de mesure (Desrosières 2008) à l’œuvre : à la suite de la conférence Beyond GDP et du rapport Stiglitz, différentes institutions statistiques transnationales ont en effet entrepris de produire un nouveau cadre de référence commun. Pour autant, leurs métriques ne renvoient pas nécessairement à des notions stabilisées : la post-croissance, le Beyond GDP, le développement durable, le progrès social, la qualité de vie ou encore la soutenabilité restent les objets de tensions conceptuelles, voire de controverses.
3Pour rendre compte de ce processus, nous faisons dialoguer deux littératures relatives aux agendas politiques transnationaux et à la quantification, qui tendent habituellement à s’ignorer. La notion d’agenda renvoie à la construction des problèmes publics : « la mise à l’agenda appelle et justifie une intervention publique » (Boussaguet et al. 2006, p. 52). Dans le cas qui nous intéresse ici, l’agenda politique du Beyond GDP « appelle et justifie » la création de métriques, statistiques et indicateurs renouvelés, dans le cadre d’une « intervention publique » quantificatrice. Cette intervention est également politique : la littérature relative à la quantification met en évidence le rôle des nombres dans les processus de gouvernance (Desrosières 2014, Supiot 2015, Bruno, Jany-Catrice et Touchelay 2016, Mennicken et Salais 2022, Saltelli et al. 2023). Initialement développée pour rendre compte de l’effet des médias de masse sur la formation des opinions individuelles (McCombs et Shaw 1972), la notion d’agenda fait l’objet de raffinements théoriques pour déterminer les propriétés de chaque type d’agenda (Cobb et Elder 1972) et les mécanismes qui leur permettent de transformer les politiques publiques (Kingdon 1984).
- 2 Au sujet de ces démarches, voir les travaux en cours au sein des projets Horizon Europe MERGE et To (...)
- 3 Sur le rôle de « passeur » de ces organisations internationales voir Brissaud 2021.
4Cet article s’attache donc à décrire la dynamique d’institutionnalisation des nouvelles métriques. Cette démarche se distingue d’autres dans la mesure où elle ne cherche pas à estimer les moteurs et les freins à leur usage (Hirvilammi et al. 2024), ni à procéder à un recoupement théorique des indicateurs existants pour identifier le périmètre possible d’un « langage commun » (Jansen et al. 2024)2. Il s’agit d’identifier quel référentiel commun émerge par la cristallisation progressive d’un agenda politique. Nous privilégierons dans cet article une approche par les acteurs et les institutions, afin de compléter les analyses centrées sur le déroulement des interactions entre les parties prenantes à ces controverses. Individus fortement dotés en ressources sociales et expertes, un petit nombre d’économistes et de statisticiens très reconnus contribuent au renouvellement des mesures statistiques via des conférences, commissions et rapports auxquels ils participent : on retrouve parmi eux Joseph Stiglitz, Enrico Giovannini ou encore Walter Radermacher. Davantage que sur les chiffres en eux-mêmes ou sur les controverses qu’ils suscitent, dont la multiplicité rend le suivi individuel difficile, nous centrerons notre argumentation sur ces acteurs et les institutions au sein desquelles ils circulent, et qui jouent le rôle de policy brokers (Steiner-Khamsi et al. 2024)3.
5La commission Stiglitz-Sen-Fitoussi constitue pour ces acteurs le point de référence majeur dans la réflexion sur la mesure de la richesse, et plusieurs d’entre eux y participent au premier chef. À partir d’une première enquête auprès des membres de la commission, nous avons étoffé notre échantillon et interrogé les statisticiens avec lesquels ils travaillaient de concert. Nous mobilisons ici treize entretiens, dont cinq avec des participants à la Commission (membres ou rapporteurs). Ces treize entretiens en comprennent notamment trois avec des membres de l’Insee (dont le directeur des comptes nationaux), cinq avec des membres de l’OCDE (dont Enrico Giovannini et Martine Durand, chief statisticians de l’institution à tour de rôle), un avec l’ancien directeur général d’Eurostat Walter Radermacher, et un avec le secrétaire général adjoint du PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement). De tels acteurs se présentent cependant comme une élite de la statistique transnationale dont les discours doivent être mis en perspective afin d’assurer un regard distancié sur le processus dont ils sont parties prenantes. Pour ce faire, nous utilisons une base documentaire qui approfondit ou contraste les verbatims de nos interlocuteurs. Cette documentation comprend le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, les rapports issus des conférences Statistics, Knowledge & Policy organisées par l’OCDE, le rapport How’s Life issu de la Better Life Initiative (OCDE ici encore) et le rapport Quality of Life d’Eurostat. Plus largement, les diverses publications de l’Insee, d’Eurostat et de l’OCDE nous ont été très précieuses. Enfin, nous utilisons dans cet article les archives de la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, conservées à l’OFCE et consultées en 2019.
6Dans une première partie, nous présentons les différentes initiatives qui ont essaimé entre le début des années 2000 et le rapport Stiglitz, point saillant à la fois médiatique, politique et scientifique dans la construction d’un nouvel agenda centré sur la quantification du bien-être et de la soutenabilité (1). Dans une seconde partie, nous nous intéressons à la réception de cet agenda par deux institutions statistiques transnationales, Eurostat et l’OCDE, qui produisent de nouveaux référentiels de quantification très proches (2).
7La volonté d’un renouvellement des mesures du progrès social et économique s’affirme initialement dans les travaux de l’OCDE et des Nations Unies. Ces organisations internationales promeuvent des indicateurs visant à mesurer des réalités sociales et environnementales qui échappaient jusque-là à la comptabilité nationale (1.1). Avec la conférence européenne Beyond GDP, le Parlement européen et la Commission européenne mettent à l’agenda ce renouvellement des métriques et tissent des liens entre les organisations qui se sont déjà engagées dans cette voie (1.2). Deux ans plus tard, la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi remet un rapport sur les « nouvelles mesures de la performance économique et du progrès social », à la demande de la présidence de la République française, qui contribue à asseoir l’agenda du Beyond GDP et appelle à le concrétiser par la production statistique (1.3).
8Le concept d’agenda transnational (Livingstone 1992, Carpenter 2007) nous permet ici de caractériser l’idée d’un dépassement du PIB : un problème public (Gilbert et Henry 2012, Becker 1963 op. cit.) relatif à la quantification du progrès économique et social. Le thème émerge simultanément dans plusieurs organisations supranationales dans les années 2000, qui se présentent comme des arènes publiques (Hilgartner et Bosk 1988). Cette simultanéité découle notamment de la production et de la mise en circulation transnationale de nouvelles métriques. Enrico Giovannini à l’OCDE et Walter Radermacher aux Nations Unies y contribuent de manière décisive, le premier en s’attaquant à la mise en nombre du progrès économique et social (1.1.1), le second à la comptabilité environnementale (1.1.2).
9Statisticien de formation, membre du Club de Rome, Enrico Giovannini entre à l’OCDE en 2001 en tant que directeur du département des statistiques. Il porte une conférence internationale sur la mesure du progrès social et économique au-delà du PIB. En 2004 a lieu à Palerme la toute première conférence Statistics, Knowledge & Policies, qui sera l’occasion d’une réflexion systématique sur les mesures alternatives de la richesse, comme son nom ne l’indique pas. En 2005, une nouvelle réunion est organisée par la Rockefeller Foundation au Bellagio Center du lac de Côme, en Italie. Elle connaît un double débouché : d’une part elle encourage les statisticiens nationaux à améliorer les mesures du développement durable ; et d’autre part elle invite à la mise en place d’une nouvelle conférence internationale portant cette fois-ci explicitement sur la question de la mesure du progrès social et économique.
10En 2007, une nouvelle conférence Statistics, Knowledge & Policies est organisée par l’OCDE, en présence du PNUD, de la Banque Mondiale, de l’OCDE, de l’Union européenne et de nombreuses délégations nationales. On y retrouve notamment les économistes François Bourguignon, Alan Krueger ou encore Kemal Dervis pour le PNUD : tous intégreront la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi. Angel Gurria est également présent, l’ancien ministre des Affaires étrangères puis des Finances du Mexique, qui vient d’être élu Secrétaire général de l’OCDE en 2006. Cette nouvelle conférence conduit à la déclaration d’Istanbul sur la mesure du progrès des sociétés, qui constitue la matrice de la conférence européenne Beyond GDP en 2007.
- 4 Entretien réalisé le 23/03/2020. Un nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel, puis (...)
11L’agenda lancé par l’OCDE est renforcé par le déploiement concomitant d’autres agendas transnationaux, et notamment celui du développement durable. C’est cet agenda qui pousse initialement Enrico Giovannini à s’intéresser aux mesures alternatives du progrès social4. Il en va de même pour Walter Radermacher, que la thématique du développement durable conduit à interroger plus largement les mesures alternatives de la richesse. L’un comme l’autre sont des personnages importants des institutions statistiques européennes : Giovannini a été à la tête de l’Istat, l’Institut national de statistique italien et Radermacher a brièvement dirigé son équivalent allemand (en 2006, durant un an et demi), avant d’être nommé directeur général d’Eurostat en 2008, et donc chief statistician de l’Union européenne. La similarité de leurs positions concernant le renouvellement de la statistique conduit les deux statisticiens à occuper une place importante au sein du réseau des promoteurs d’indicateurs de progrès social et économique.
- 5 Entretien réalisé le 20/05/2020.
- 6 Notre interlocuteur précise qu’il s’agit bien là de quantification et non de mesure, et cite notamm (...)
12Après des études en économie à l’université de Münster, Radermacher avait d’abord rejoint le Statistiches Bundesamt Deutschland. En 1990, le président de l’institut statistique, Johann Hahlen, promettait devant le Bundestag qu’en 2001 les comptes nationaux produiront un PIB intégrant le travail domestique et les dimensions environnementales de l’activité économique nationale, un indicateur décrit par les journaux de l’époque comme un « PIB féministe et écolo », ainsi que nous l’explique notre interlocuteur5. Dans le cadre de cette mission, un travail collectif avait alors été engagé, mettant en contact des statisticiens nationaux et des chercheurs allemands, en particulier des économistes. Ce travail avait donné lieu, selon Radermacher, à la production de modèles, de narratifs, de théories, de concepts, mais de très peu d’éléments quantifiables6. C’est précisément à ce travail de quantification que s’attelle Walter Radermacher durant les années qui suivent. Son travail conduit à la mise en place du système allemand de comptabilité économique environnementale, lui ouvrant par la même occasion une reconnaissance internationale. Il dirige ainsi entre 2005 et 2008 le comité d’experts pour la comptabilité économique environnementale des Nations Unies (UNCEEA). Il contribue donc au premier chef à l’émergence du SEEA, le System of Environmental Economic Accounting, dont les travaux s’inscrivent dans les pas du Club de Rome, puis du rapport Brundtland sur le développement durable. Si le premier Handbook de comptabilité économique environnementale paraît en 1992, il faut donc attendre 2008 pour que soit adopté le système de référence aux Nations unies.
13Nous pouvons observer ici une convergence (Hassenteufel et de Maillard, op. cit.) de ces deux initiatives de l’OCDE et des Nations Unies à partir des années 2000. Les deux agendas se rejoignent pour n’en former plus qu’un autour d’un vocabulaire similaire et de problématiques partagées. C’est de cette convergence que naît la conférence européenne Beyond GDP : on y retrouve nombre d’acteurs communs aux deux initiatives.
- 7 Traduction de l’auteur : GDP and Beyond: measuring progress in a changing world.
14Les 19 et 20 novembre 2007, une grande conférence européenne est organisée autour du thème « Le PIB et au-delà : mesurer le progrès dans un monde qui change »7, à l’initiative de la Commission européenne, du Parlement européen, du Club de Rome, du WWF (World Wildlife Fund – aujourd’hui renommé World Wide Fund for Nature) et de l’OCDE. Celle-ci réunit des acteurs d’horizons très divers : hauts fonctionnaires internationaux, représentants d’États membres, statisticiens, écologues, ou encore spécialistes de politiques publiques sociales. Cette conférence se présente comme une occasion de faire la synthèse des mesures alternatives déjà existantes (1.2.1) et de dessiner un nouvel horizon pour la production de métriques « au-delà du PIB » (1.2.2).
15La conférence Beyond GDP incarne le consensus entre les différentes institutions qui y sont représentées, autour d’une nécessité de dépasser le PIB comme indicateur phare du progrès des sociétés, pour lui adjoindre d’autres mesures relatives au bien-être, comprenant les dimensions sociales et environnementales. L’événement est scindé en deux temps. Il commence par un workshop réunissant des statisticiens, écologues et autres spécialistes des indicateurs afin de proposer une synthèse des outils existants et de discuter les enjeux méthodologiques relatifs à la production de ces nouvelles mesures. Marco Mira d’Ercole, membre de l’équipe d’Enrico Giovannini à l’OCDE, y prend la parole au sujet des « défis techniques et de politiques publiques ». Mais c’est le deuxième temps qui concentre la majorité des prises de parole, permettant aux institutions participantes de marquer leur position sur le sujet. David Grant Lawrence prend notamment la parole au nom de la Direction générale de l’Environnement de la Commission européenne, puis José Manuel Barroso intervient pour évoquer plusieurs points de dépassement du PIB relatifs à la soutenabilité environnementale et des risques sociaux. Il insiste sur l’universalité des chiffres produits et la comparabilité des données — deux caractéristiques qui font selon lui la force du PIB.
- 8 Initialement calculé par Hermann Daly et John Cobb pour les États-Unis en 1989, cet indicateur synt (...)
16Une session entière est consacrée aux mesures existantes. Sont mentionnés dans le programme les indicateurs de développement soutenable, les comptes satellites, l’IDH (Indice de Développement Humain), l’empreinte écologique, l’épargne véritable (c’est-à-dire l’Épargne nette ajustée de la Banque mondiale) et l’Index of Sustainable Economic Welfare8.
Tableau 1
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Organisation représentée
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Domaine d’expertise et type d’indicateurs
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Calvert-Henderson Quality of Life indicators
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Qualité de vie
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Club de Rome
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Environnement (pollution, réchauffement climatique, ressources naturelles)
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Université Erasmus de Rotterdam (World Database of happiness)
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Bonheur et satisfaction dans la vie, données subjectives
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Direction générale de l’Environnement, Commission européenne
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Environnement
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Agence européenne pour l’Environnement
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Environnement
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Eurostat
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Production, revenu, conditions de vie.
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Global Footprint Network
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Empreinte (notamment écologique et carbone)
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Global Reporting Initiative
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Soutenabilité (standards de reporting)
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Happy Planet Index (New Economics Foundation)
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Indicateur synthétique agrégeant satisfaction subjective, développement humain et environnement.
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International Institute for Sustainable Development.
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Environnement
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Jacksonville Community Council Inc.
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Indicateurs de développement communautaire territorialisés
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Joint Research Center of the European Commission
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Bien-être, soutenabilité, qualité de vie
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Mapping Worlds
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Visualisation de données, outils interactifs
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New Economics Foundation
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Indicateurs environnementaux, indicateurs de bonheur
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OECD
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Travail d’Enrico Giovannini (Wikiprogress)
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Transparency International
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Indicateurs de corruption
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WWF
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Indicateurs de biodiversité et indicateurs environnementaux. Notamment, le Living Planet Index (indice de biodiversité couvrant 1300 vertébrés sur la planète)
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Les organismes pourvoyeurs d’indicateurs représentés dans le cadre de la conférence européenne « Beyond GDP » et leurs domaines de spécialité
Source : tableau réalisé par l’auteur
17Ce passage en revue des indicateurs existants a donc une triple fonction. En premier lieu, il permet d’éviter de repartir d’une page blanche et de documenter les expériences en matière de production de métriques. Ensuite, il représente une tentative d’harmonisation des conventions statistiques. Enfin, il s’agit également pour les différentes institutions représentées de promouvoir leurs propres travaux, et partant, leurs objectifs organisationnels.
18La dernière session de la conférence porte sur les nouvelles directions à donner à la réflexion sur les indicateurs alternatifs. Elle est présidée par Enrico Giovannini, qui s’est déjà illustré comme chef de file de la question au sein de l’OCDE et à l’occasion de la Déclaration d’Istanbul. Quatre enjeux sont mis en avant : disposer d’outils statistiques intégrant l’économique, le social et l’environnemental ; communiquer clairement au sujet des éléments chiffrés principaux ; recourir à des engagements quantifiés de politiques publiques ; développer une culture de l’évaluation des politiques publiques ex ante et ex post. Ces enjeux fixent les contours de l’agenda naissant et dessinent un horizon d’action publique commun aux acteurs qu’il réunit.
- 9 Alors président de l’Institut national statistique allemand.
- 10 Il insiste sur la problématique de la mesure des flux transnationaux, par exemple concernant les ga (...)
19Walter Radermacher9, également présent, prend position en faveur d’une refonte de la statistique européenne. Il insiste sur la nécessité d’obtenir des ressources financières supplémentaires afin de produire des données de qualité, et plaide en faveur de l’extension des comptes nationaux aux questions environnementales10. Il souligne l’importance de développer un consensus sur les indicateurs au niveau européen, à l’aide de nouveaux standards et de la diffusion de handbooks. Il insiste enfin sur la nécessité d’une coopération entre acteurs de la production chiffrée : instituts statistiques et instituts de recherche, organisations internationales et société civile.
- 11 « GDP and Beyond. Measuring progress in a changing world », Communication from the Commission to th (...)
20Si le Parlement européen joue un rôle de premier plan dans l’organisation et le déroulement de cette conférence, la Commission européenne en propose ensuite une traduction dans un document publié le 20 août 2009, sous la forme de directives adressées aux institutions productrices de statistiques, dont Walter Radermacher se fera l’un des principaux relais. Cette appropriation de la thématique par la Commission atténue la portée critique de la démarche entreprise initialement au sein du Parlement européen, puisque le titre est modifié. Initialement nommée « Beyond GDP: measuring progress, true wealth and the well-being of nations », la conférence donne lieu à une feuille de route produite par la Commission européenne qui s’intitule « GDP and beyond: measuring progress in a changing world », et qui s’adresse au Parlement européen et au Conseil européen11. Dès lors, là où la première formulation suggère le dépassement du PIB, la seconde indique une ambition moindre, de complémentarité.
21En définitive, la conférence européenne Beyond GDP se présente comme un jalon majeur de la formalisation d’un agenda transnational : nombre d’acteurs majeurs de la statistique publique s’y réunissent, plusieurs institutions internationales y prennent des engagements, et différents horizons d’action publique sont établis. Autrement dit, le terrain est déjà balisé lorsqu’est organisée la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi.
22D’après Walter Radermacher la conférence européenne de 2007 constitue le point de départ de la Commission Stiglitz12. Selon lui, si le Président de la République français donne mandat à plusieurs universitaires de renommée internationale, c’est afin de déployer en France un agenda déjà bien implanté dans les institutions supranationales. C’est bien le poids sociologique des capitaux accumulés au sein de la commission qui contribue à la mondialisation de l’agenda politique du Beyond GDP (1.3.1). Là non plus, les travaux de la commission ne naissent pas d’une page blanche. On y décèle notamment la trace des travaux préliminaires menés à l’OCDE, par le truchement d’Enrico Giovannini, dont l’équipe joue un rôle de premier plan durant l’écriture des recommandations du rapport (1.3.2).
23En 2008, les trois économistes qui président la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi sont particulièrement centraux dans le champ mondialisé de la discipline. Ils sont parvenus à l’occasion de cette commission à rassembler pas moins de quatre prix Nobel et une vingtaine de représentants d’universités prestigieuses et d’institutions de prospective dont l’expertise est dominante dans la politique économique française (OFCE, OCDE, Insee). Cette commission propose une lecture renouvelée des notions de « performance économique » et de « progrès social » et promeut des indicateurs alternatifs au PIB. Ses effets de légitimation sont particulièrement significatifs, comme en attestent les multiples références qui y sont faites dans les années 2010. À l’époque, Frédéric Lebaron reprend dans le titre d’un article — mais sur un mode interrogatif — la formulation de Jean-Paul Fitoussi suivant laquelle une telle commission pourrait provoquer une « révolution dans la statistique publique », à l’occasion d’un entretien avec l’économiste, qu’il avait réalisé avec Louis Weber (Lebaron 2010, Lebaron et Weber, 2010). L’événement consacre la thématique sur le plan scientifique et politique puisque la commission est organisée à la demande de la présidence de la République. Pour Nicolas Sarkozy, cette commande se présente comme une occasion, un coup politique dans le contexte de la crise économique de 2008 (Dobry 2009, Pagnon 2025).
- 13 Joseph Stiglitz comme Jean-Paul Fitoussi insistent beaucoup sur le caractère novateur et critique d (...)
- 14 Entretien réalisé avec Marc Fleurbaey le 06/05/2020.
- 15 Sur ce sujet, voir Jean Gadrey et Florence Jany-Catrice, 2016, tous deux très critiques du rapport (...)
24Bien que le rapport tranche avec la science économique la plus orthodoxe13, ses conclusions ne sont pas d’une grande radicalité. Son apparence lisse et consensuelle masque néanmoins une controverse animée : nous avons montré ailleurs que le processus de production du rapport avait été marqué par les oppositions et autres rapports de force entre les membres du groupe (Pagnon 2025, Pagnon 2022). Le document se présente principalement comme une synthèse des travaux récents relatifs à la qualité de vie, au bien-être et à la soutenabilité. Les usages du PIB sont critiqués, en particulier le fait d’en faire l’étalon unique des politiques économiques. Le rapport invite à diversifier les mesures de l’efficacité économique et du progrès social. S’il documente les recherches en matière de monétarisation des dimensions alternatives au PIB14, il préconise principalement le recours à des tableaux de bord d’indicateurs socio-économiques et environnementaux et ne mentionne que marginalement l’usage d’indicateurs synthétiques15. Ainsi, les conclusions du rapport quant aux usages du PIB s’effacent devant des considérations techniques formulées à l’intention des experts en charge de la production des données socio-économiques et environnementales. Davantage qu’au personnel politique, le rapport s’adresse d’abord, jusque dans ses recommandations, aux statisticiens et aux économistes. On retrouve là l’empreinte de la participation des rapporteurs à la mise en forme du document — notamment ceux issus de l’OCDE, chevilles ouvrières du processus de transfert de l’agenda du Beyond GDP.
25Certains statisticiens jouent un rôle déterminant dans la formulation du texte et dans le processus d’appropriation dont il fait l’objet, notamment Enrico Giovannini. En 2007, suite à la conférence européenne Beyond GDP, celui-ci est invité à une réunion au ministère des Finances français, par le conseiller politique de la ministre Christine Lagarde, réunion où il insiste sur la nécessité d’organiser un nouvel événement scientifique sur le dépassement du PIB. L’action du statisticien italien ne s’arrête pas là : il participe pleinement aux travaux de la Commission et fait partie des membres du groupe délimité par Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen. Le poids de l’OCDE est d’autant plus important avec la participation d’Enrico Giovannini qu’il peut s’appuyer sur plusieurs membres de son équipe à la direction statistique de l’organisation, nommés rapporteurs de la Commission Stiglitz.
- 16 Entretien réalisé avec Marco Mira d’Ercole, le 08/01/2020.
26L’analyse des archives de l’OFCE a le mérite de mettre en lumière le rôle décisif des rapporteurs dans le processus de la commission. Tous sont issus de l’OFCE, l’Insee ou OCDE. Par ailleurs, la frontière entre rapporteurs et chercheurs est peu sensible durant les échanges de la commission, comme en attestent les personnes interrogées appartenant à chacun des deux groupes. Parmi les institutions fournissant le contingent des rapporteurs, l’OCDE joue un rôle significatif. Enrico Giovannini coordonne le premier des trois groupes de travail de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, portant sur les comptes nationaux. Deux des rapporteurs de la commission sont des membres de la division qu’il dirige à l’OCDE : Paul Schreyer et Marco Mira d’Ercole. Le premier est le rapporteur principal du groupe animé par Enrico Giovannini, tandis que le second est rapporteur du groupe en charge de la mesure de la qualité de vie. Le trio16 prend une importance considérable au moment de l’écriture des conclusions finales du rapport, qui lui permet de mettre en avant sa propre conception du sujet. Les trois représentants de l’organisation jouent un rôle crucial dans la transcription des échanges de la commission sous la forme d’un rendu écrit d’une part, et de recommandations opératoires à l’intention des membres d’institutions statistiques d’autre part.
Encadré n°1 : les douze recommandations du rapport Stiglitz- Sen- Fitoussi
De la production au bien-être
Recommandation n° 1 : Dans le cadre de l’évaluation du bien-être matériel, se référer aux revenus et à la consommation plutôt qu’à la production.
Recommandation n° 2 : Mettre l’accent sur la perspective des ménages.
Recommandation n° 3 : Prendre en compte le patrimoine en même temps que les revenus et la consommation.
Recommandation n° 4 : Accorder davantage d’importance à la répartition des revenus, de la consommation et des richesses.
Recommandation n° 5 : Élargir les indicateurs de revenus aux activités non marchandes
Le bien-être est pluridimensionnel
- 17 La notion de capabilité provient des recherches d’Amartya Sen, l’un des trois présidents de la comm (...)
Recommandation n° 6 : La qualité de la vie dépend des conditions objectives dans lesquelles se trouvent les personnes et de leurs « capabilités »17 (capacités dynamiques). Il conviendrait d’améliorer les mesures chiffrées de la santé, de l’éducation, des activités personnelles et des conditions environnementales. En outre, un effort particulier devra porter sur la conception et l’application d’outils solides et fiables de mesure des relations sociales, de la participation à la vie politique et de l’insécurité, ensemble d’éléments dont on peut montrer qu’il constitue un bon prédicteur de la satisfaction que les gens tirent de leur vie.
Recommandation n° 7 : Les indicateurs de la qualité de la vie devraient, dans toutes les dimensions qu’ils recouvrent, fournir une évaluation exhaustive et globale des inégalités
Recommandation n° 8 : Des enquêtes devront être conçues pour évaluer les liens entre les différents aspects de la qualité de la vie de chacun, et les informations obtenues devront être utilisées lors de la définition de politiques dans différents domaines
Recommandation n° 9 : Les instituts de statistiques devraient fournir les informations nécessaires pour agréger les différentes dimensions de la qualité de la vie, et permettre ainsi la construction de différents indices
Recommandation n° 10 : Les mesures du bien-être, tant objectif que subjectif, fournissent des informations essentielles sur la qualité de la vie. Les instituts de statistiques devraient intégrer à leurs enquêtes des questions visant à connaître l’évaluation que chacun fait de sa vie, de ses expériences et priorités.
Pour une approche pragmatique de la mesure de la soutenabilité
Recommandation n° 11 : L’évaluation de la soutenabilité nécessite un ensemble d’indicateurs bien défini. Les composantes de ce tableau de bord devront avoir pour trait distinctif de pouvoir être interprétées comme des variations de certains « stocks » sous-jacents. Un indice monétaire de soutenabilité a sa place dans un tel tableau de bord ; toutefois, en l’état actuel des connaissances, il devrait demeurer principalement axé sur les aspects économiques de la soutenabilité
Des indicateurs physiques des pressions environnementales
Recommandation n° 12 : Les aspects environnementaux de la soutenabilité méritent un suivi séparé reposant sur une batterie d’indicateurs physiques sélectionnés avec soin. Il est nécessaire, en particulier, que l’un d’eux indique clairement dans quelle mesure nous approchons de niveaux dangereux d’atteinte à l’environnement (du fait, par exemple, du changement climatique ou de l’épuisement des ressources halieutiques).
Source : rapport Stiglitz- Sen- Fitoussi
La question de la mesure du progrès social et économique dans un monde aux ressources finies fait l’objet d’une mise à l’agenda avant que la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi ne s’en saisisse, en particulier au sein de l’OCDE et des Nations unies, dont les initiatives convergent dans l’idée d’un dépassement du PIB. La Déclaration d’Istanbul comme la conférence européenne Beyond GDP marquent l’établissement d’un agenda transnational de mise en mesure de la qualité de vie et de la soutenabilité environnementale. Différents acteurs issus d’instances supranationales, notamment l’OCDE, jouent un rôle de premier plan, et agissent comme des policy brokers (Steiner-Khamsi 2024 op. cit.) qui cherchent à aiguiller les travaux de la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi et contribuent au transfert de l’agenda. La Commission s’inscrit dans la continuité d’un long processus de construction d’un agenda auquel elle contribue à donner une visibilité nouvelle. Elle devient le point de référence pour justifier un renouvellement des pratiques de production statistique au sein de plusieurs institutions statistiques transnationales à l’action déterminante : Eurostat et l’OCDE.
27Les statisticiens sont les plus affectés par la conférence Beyond GDP comme par le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi. Diverses institutions nationales et supranationales de production statistique amendent leurs pratiques de manière à intégrer les orientations que dessinent ces deux événements, et notamment Eurostat (2.1) et l’OCDE (2.2). Dans cette section, nous montrerons que les deux institutions, en traduisant cet agenda par de nouvelles pratiques de quantification, font émerger un langage qui leur est commun et s’articule autour des notions de « qualité de la vie » et de « vie meilleure ».
28Des groupes transnationaux de statisticiens se mettent d’abord en place afin de rédiger une feuille de route commune (2.2.1). Cette dernière est suivie par plusieurs publications qui la mettent en œuvre, et dessinent les contours d’un nouveau cadre théorique pour rendre compte de la « qualité de la vie » (2.2.2).
- 18 Entretien réalisé le 18/12/2017.
29Devenu en 2008 directeur d’Eurostat et chief statistician de l’Union européenne, Walter Radermacher participe en 2011 à la création d’un Sponsorship Group on Measuring Progress, Well-Being and Sustainable Development, qui reprend les conclusions du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, ainsi que du colloque européen GDP and beyond. Ce groupe comprend nombre de statisticiens d’Eurostat et des instituts statistiques nationaux. Issue des rangs de l’Insee, Claire Plateau représente par exemple la France à cette occasion18.
- 19 Entretien déjà cité, réalisé avec Walter Radermacher.
30Ce travail de renouvellement statistique porte essentiellement sur l’environnement, la pauvreté et la stabilité financière. Radermacher impulse le développement de plusieurs mesures statistiques allant dans le sens du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi. Les indicateurs subjectifs de qualité de vie promus par le rapport avaient déjà fait l’objet en 2009 d’une première enquête nationale en Allemagne19, aboutissant à une nouvelle batterie d’indicateurs. Cette démarche est transposée par Eurostat à l’échelle des pays membres, permettant une mise en comparaison de la satisfaction dans la vie des citoyens telle que la performent les enquêtes relatives au sujet. En particulier, Eurostat mobilise à partir de 2013 un module ad hoc de l’enquête internationale SILC, qui comprend de nouvelles questions permettant de rendre compte de cette dimension.
31Les travaux du groupe de parrainage offrent ainsi un débouché à l’échelle européenne au rapport de la Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi. On retrouve les trois dimensions principales sur lesquelles insistait le groupe d’économistes : la perspective des ménages, la mesure multidimensionnelle de la qualité de vie, ainsi que le développement durable. Une telle démarche répond également aux exigences de la feuille de route établie par la Commission européenne suite à la conférence de 2007, Beyond GDP. Chaque volet établit un état de l’art des mesures statistiques existantes et encourage à la production de nouveaux indicateurs. Qui plus est, ces recommandations ne se destinent pas qu’aux statisticiens d’Eurostat, mais à l’ensemble des Instituts statistiques nationaux des États membres. Un rapport vient tout particulièrement illustrer cette nouvelle démarche et les orientations prises par le système statistique européen : le rapport Quality of Life.
32À partir de 2013, l’enquête SILC est utilisée par Eurostat pour produire neuf indicateurs clefs, censés incarner la qualité de la vie. En 2017, Eurostat publie un rapport sur la Qualité de vie (Quality of Life), qui détaille ces neuf dimensions : les conditions de vie matérielles (revenu, richesse, consommation), l’éducation, la qualité de l’environnement naturel, les activités « valorisées », productives, la santé, les loisirs et interactions sociales, l’expérience de vie, donc la satisfaction subjective, la gouvernance et les droits humains, et enfin l’activité économique productive.
- 20 Site consulté le 05/03/2022.
33Les données mises en ligne sur le site d’Eurostat montrent que cette grille d’analyse a peu évolué au cours du temps. En 2022 on retrouve ainsi : la satisfaction subjective dans la vie, le revenu, le logement, l’emploi, l’équilibre du temps de vie, le loisir, l’éducation, la santé, les liens socUn nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel, puisque ces deux institutions comportent également des départements qui continuent de produire des indicateurs plus classiques. Néanmoins, de nouvelles métriques et analyses sont mises en circulation à l’échelle transnationale, qui peuvent avoir des effets significatifs en termes de politiques publiques : ainsi par exemple, la Nouvelle-Zélande justifie sous le mandat de Jacinda Ardern le nouveau cadre théorique du Trésor en se référant explicitement à celui de l’OCDE. iaux, la sécurité, la confiance dans les institutions et l’environnement naturel et de vie20.
34En revanche, la présentation des dimensions et des données qui permettent d’agréger les indicateurs se transforme progressivement. Des infographies plus travaillées sont désormais disponibles sur le site internet d’Eurostat. En particulier, l’institution présente les données sous la forme d’une roue : l’interface permet de sélectionner une des neuf dimensions pour accéder rapidement aux données désagrégées issues des enquêtes statistiques, par exemple les sondages relatifs à la satisfaction dans la vie dans le cas de cette dimension spécifique. Les scores sont affichés pays par pays et des comparaisons internationales sont proposées.
Illustration 1
Les indicateurs sélectionnés par Eurostat pour incarner la qualité de vie
Source : https://ec.europa.eu/eurostat/web/quality-of-life/information-data
35Ce processus de transfert et de traduction de l’agenda du Beyond GDP présente de grandes similarités avec celui qui se déroule dans le même temps au sein de l’OCDE, ainsi que le montre la section suivante.
- 21 On peut retrouver la trace écrite de cet apport dans le document Society at a glance publié par l’O (...)
- 22 Entretien réalisé le 11/03/2020..
36En 2009 se tient une troisième conférence Statistics, Knowledge & Policies à Busan, en Corée du Sud. À cette occasion, Enrico Giovannini propose un cadre conceptuel qui puise largement dans les résultats établis par le rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, tant sur le plan conceptuel (intégrer une variété de capitaux dans les équations de production macroéconomiques) qu’en termes d’indicateurs (tous proviennent du rapport)21. Lorsque Martine Durand prend la suite d’Enrico Giovannini à la tête de la division des statistiques de l’OCDE, elle hérite donc d’un cadre théorique déjà relativement abouti, qu’elle cherche à convertir en nouvelle architecture d’indicateurs22 (2.3.1). Cette architecture est opérationnalisée afin de réaliser des comparaisons entre pays de l’OCDE (2.3.2) et renouveler les analyses de politiques publiques (2.3.3).
- 23 Entretien déjà cité.
- 24 Au sujet de ces rapports de force intraUn nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel (...)
37Martine Durand a d’abord rejoint le département d’économie de l’OCDE, puis après quelques années au secrétariat, le département des affaires sociales, dont le portefeuille comprend l’emploi, l’éducation, la santé et les politiques sociales. Lorsque Angel Gurria est élu au poste de Secrétaire général de l’OCDE, la statisticienne lui propose de développer une approche intégrée du bien-être, comprenant également les dimensions sociale et environnementale. Elle déclare vouloir « sortir de l’invocation »23 au sujet du Beyond GDP et proposer un cadre théorique unique et cohérent, adossé à des indicateurs robustes. Pour ce faire, elle prend la direction de la Better Life Initiative, une entité transversale au sein de l’OCDE, qui dispose d’un budget propre. Plusieurs de ses collaborateurs antérieurs rejoignent l’équipe, notamment Romina Boarini, mais également Marco Mira d’Ercole, qui était rapporteur au sein de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (cf. section 1.3.2). L’unité dispose donc de l’expertise combinée de plusieurs économistes passés par le département des affaires économiques de l’organisation, et d’un budget permettant de peser dans les négociations intra-organisationnelles opposant les différents départements24.
- 25 La démarche connaît d’ailleurs un certain succès : Martine Durand détaille durant l’entretien réali (...)
38Pour les statisticiens de l’OCDE, produire des indicateurs en l’absence de question de politique publique préalable n’a rien d’évident. Habituellement, c’est pour répondre à une question que sont rassemblées des données pour former des indicateurs pertinents, et ainsi tester la variation de certains paramètres au sein de modèles. La logique est ici inverse et ce sont les indicateurs qui priment. L’enjeu pour la Better Life Initiative est ensuite de diffuser ce cadre théorique auprès des gouvernements et de les encourager à s’en saisir pour définir de nouvelles politiques publiques25.
39La démarche menée au sein de la Better Life Initiative est une véritable mise en œuvre de l’agenda décrit jusqu’ici. Le cadre conceptuel en particulier est issu de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, dont il traduit les conclusions sous une forme nouvelle. Il ne fait l’objet que de quelques amendements : les acteurs de l’OCDE lui reprochent en particulier l’absence d’input, car aucun « capital » n’est évoqué. Le cadre proposé propose quatre types de capitaux (input) et onze indicateurs de résultat (d’outcome, donc de « conséquence », plutôt que de « résultat »26 [output]). À différents types de capitaux plutôt classiques — capital physique, capital humain — s’ajoutent le capital naturel et le capital social (confiance dans les institutions, parité femme-homme, corruption, etc.). Les indicateurs sont quant à eux divisés en deux sections : les indicateurs matériels de bien-être (logement, revenu, emploi) ; et les indicateurs immatériels (liens sociaux, éducation, environnement, engagement civique, santé, satisfaction dans la vie, sécurité, équilibre travail-loisir).
40L’enjeu d’une telle démarche est de construire une architecture statistique robuste et universelle. Martine Durand formule plusieurs exigences en ce sens. Elle fait d’abord appel aux instituts statistiques nationaux tels que l’Insee, pour s’assurer de la qualité des statistiques utilisées. La démarche n’est pas sans difficulté, et rencontre la résistance des services statistiques de plusieurs pays : les jeux de données mobilisés par la Better Life Initative comportent ainsi un certain nombre de trous durant les premières années. Cette dimension fait écho à une seconde exigence : disposer d’indicateurs universels et cohérents, afin de pouvoir réaliser des comparaisons à la fois synchroniquesUn nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel, puisque ces deux institutions comportent également des départements qui continuent de produire des indicateurs plus classiques. Néanmoins, de nouvelles métriques et analyses sont mises en circulation à l’échelle transnationale, qui peuvent avoir des effets significatifs en termes de politiques publiques : ainsi par exemple, la Nouvelle-Zélande justifie sous le mandat de Jacinda Ardern le nouveau cadre théorique du Trésor en se référant explicitement à celui de l’OCDE. et diachroniques entre pays. Les indicateurs doivent donc reposer sur une nomenclature statistique homogène, couvrant tous les pays de l’OCDE. Ces exigences se retrouvent dans la nouvelle architecture d’indicateurs proposée par l’institution, dont rend compte le schéma ci-dessous.
Illustration 2
Le cadre théorique de la Better Life Initiative
Source : https://www.oecd.org/fr/data/tools/well-being-data-monitor.html
41L’ambition principale d’un tel cadre d’analyse est de rendre commensurables les situations socio-économiques des pays de l’OCDE, et d’ainsi permettre une analyse détaillée et la formulation de recommandations de politiques publiques.
42Le cadre théorique de la Better Life Initiative nourrit par la suite au sein de l’OCDE un certain nombre de rapports, d’analyses de politiques publiques et de working papers. La production la plus en vue issue du département est certainement le Better Life Index, qui se présente sous la forme d’une infographie interactive en ligne sur le site internet de l’organisation. Les indicateurs présentés dans la section précédente y apparaissent sous la forme de pétales colorés, qui entourent différents points symbolisant les pays de l’OCDE. Le classement des pays varie en fonction des moyennes calculées à partir des indicateurs, suivant des pondérations que l’internaute peut choisir. RudimentaireUn nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel, puisque ces deux institutions comportent également des départements qui continuent de produire des indicateurs plus classiques. Néanmoins, de nouvelles métriques et analyses sont mises en circulation à l’échelle transnationale, qui peuvent avoir des effets significatifs en termes de politiques publiques : ainsi par exemple, la Nouvelle-Zélande justifie sous le mandat de Jacinda Ardern le nouveau cadre théorique du Trésor en se référant explicitement à celui de l’OCDE. sur le plan statistique, le Better Life Index se présente cependant comme un très efficace outil de communication, lisible et ludique, dont la diffusion a largement contribué à la réputation de la Better Life Initiative.
43Différents travaux viennent également approfondir les analyses proposées dans le cadre de cette initiative, notamment le rapport How’s Life ?, qui s’inscrit dans la continuité d’une longue tradition de travaux conduits à l’OCDE, et le rapport Society at a glance, qui regroupait des « indicateurs sociaux » construits par l’organisation (Gayon 2020 op. cit.). Le rapport présente dans chacune de ses occurrences le cadre théorique et les indicateurs issus de la Better Life Initiative, avant de proposer une lecture diachronique des indicateurs pour chacun des pays. Les indicateurs sont enfin ventilés par âge, sexe et catégories socioprofessionnelles, afin de rendre compte des inégalités au sein de chaque domaine couvert : santé, emploi, éducation, etc.
- 27 Entretien avec Walter Radermacher, déjà mentionné plus haut.
44Durant les années 2000 émergent deux agendas au sein des espaces transnationaux de l’OCDE et du SEEA (Nations Unies), qui portent respectivement sur la mesure du progrès social et économique, et sur le développement durable. La convergence de ces deux agendas donne naissance à la conférence européenne Beyond GDP et avec elle à l’agenda européen pour « la mesure du bien-être et de la soutenabilité »1.27 À son tour, la conférence européenne sert de matrice à la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, qui contribue à mondialiser cet agenda de renouvellement des mesures statistiques « au-delà du PIB ». À cette première phase de mise à l’agenda succède une seconde phase de mise en œuvre. Plusieurs acteurs jouent un rôle clef (Walter Radermacher, Enrico Giovannini, Jospeh Stiglitz) de passeurs (policy brokers) durant le processus de transfert de l’agenda. Cette seconde phase aboutit à une traduction de l’agenda par deux institutions statistiques internationales — Eurostat et l’OCDE — qui construisent leurs propres démarches de quantification. Si la première se focalise sur la « qualité et de vie » et la seconde sur la « vie meilleure », les indicateurs qu’elles mobilisent et les cadres théoriques sur lesquels elles s’appuient sont très proches.
45Un nouveau référentiel émerge donc. Celui-ci reste sectoriel, puisque ces deux institutions comportent également des départements qui continuent de produire des indicateurs plus classiques. Néanmoins, de nouvelles métriques et analyses sont mises en circulation à l’échelle transnationale, qui peuvent avoir des effets significatifs en termes de politiques publiques : ainsi par exemple, la Nouvelle-Zélande justifie sous le mandat de Jacinda Ardern le nouveau cadre théorique du Trésor en se référant explicitement à celui de l’OCDE.
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