1Préserver des espaces « naturels » de la dégradation par les populations humaines afin de conserver intacts des sites grandioses, de protéger des biotopes rares ou extraordinaires ou des espèces menacées, n'est pas une idée nouvelle ; elle apparaît dès la fin du XIXe siècle dans les pays anglo-saxons avec la création des premiers parcs nationaux. Yellowstone est institué aux États-Unis en 1872, suivi des Parcs canadiens, celui des Glaciers en 1886 puis de Banff l'année suivante.
2Comme le remarque Émile Leynaud, directeur du Parc National des Cévennes de 1974 à 1978, « A quelques exceptions près, les parcs nationaux sont créés dans les pays « neufs », de structure coloniale. Conserver la faune et la flore et le spectacle de la vie sauvage y est la préoccupation dominante ; les parcs sont défendus contre braconniers et parfois populations locales dont ils constituent le territoire et qui en ont été exclues. Mais à l'extérieur, ils acquièrent rapidement un image prestigieuse » 1.
3En France, à cette même période, la protection passe d'abord par les forestiers. C'est en forêt que seront créées les premières réserves dont les objectifs étaient avant tout la satisfaction esthétique. D'autre part, la prise de conscience collective de l'ampleur et de l'aggravation des phénomènes érosifs en montagne (Alpes, Pyrénées, Massif Central) et la recrudescence des inondations catastrophiques qui en découlent dans les basses vallées conduisent l'État à promulguer en 1860, 1864 et 1882, une série de Lois de Restauration des Terrains de Montagne (dites R.T.M.). Si la reforestation de vastes périmètres peut se concevoir comme une mesure conservatoire, il faut plutôt y voir le souci de préserver une ressource économique et de satisfaire une demande sociale de protection des basses terres contre les ravages de torrents de montagne.
4En dehors des espaces forestiers dont la plupart ont été installés sur les biens fonciers collectifs (communaux ou sectionnaux), la mobilisation de l'administration pour mener une politique de protection des espaces est faible ; en effet, celle-ci hésite probablement à remettre en cause le droit de propriété. Au début du siècle, le mouvement associatif va jouer un rôle déterminant, ainsi que les naturalistes regroupés au sein de la Société Nationale d'Acclimatation à qui l'on doit la création en 1927 de la réserve de Camargue couvrant, à l'origine, 10 000 hectares, ou animant la Ligue de Protection des Oiseaux, branche de la Société d'Acclimatation. Parmi les grandes associations qui oeuvreront pour la protection de la nature, il faut citer en particulier le Club Alpin Français et le Touring Club de France. Le premier, fondé en 1874, s'intéresse dès le début du XXe siècle à l'idée de parc national ; le second, fondé en 1890 pour développer le tourisme, comportait une commission des sites et des monuments qui sera très active et permettra la sauvegarde dès le fin du XIXe siècle d'une certain nombre de sites, particulièrement en Bretagne. La Société de Protection des Paysages de France, créée en 1901, popularisera l'idée de protection des paysages, mais aussi de protection de la nature. Ces associations participeront activement à la conception de la Loi de 1906 qui organise la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique. La Loi de 1930 sur la « protection des Monuments Naturels et Sites d'intérêt pittoresque, artistique, historique, légendaire ou scientifique » élargit le champ ouvert par celle de 1906, mais il faut attendre 1957 pour que soient officiellement désignées les « Réserves naturelles ».
5Dans le mouvement international de création de parcs nationaux, la France ne suit que dans ses colonies : dans les années 1930, 13 parcs seront créés en Algérie, des réserves en Tunisie et un certain nombre en Afrique noire et à Madagascar qui joueront un grand rôle dans la remontée biologique des espèces menacées.
6Durant la période qui suit immédiatement la seconde guerre mondiale, l'on se préoccupe surtout de sortir l'espace agricole des traditions et d'en faire un espace productif, auquel on applique une intense modernisation ; l'espace rural n'est pas à protéger, mais à aménager. Le souci de préserver les espaces naturels n'est cependant pas totalement absent : créé en 1946, le Conseil National de la Protection de la Nature reçoit, entre autres mandats, celui de mettre au point le statut des parcs nationaux.
7Si l'on s'attache surtout à la protection des paysages, on constate progressivement une évolution de la politique d'aménagement du territoire vers une réflexion portant sur le non-renouvellement perpétuel des ressources du milieu et sur la nécessité de les préserver. On met alors l'accent sur la dégradation des milieux naturels (épuisement des terres, pollution des eaux et de l'atmosphère, détérioration des paysages...). L'État s'intéresse par ce biais à une question jusqu'alors peu prise en compte et vis-à-vis de laquelle il aura un certain mal à se situer, car cette politique procède d'un souci assez nouveau : la protection de la nature, pour laquelle seront créés les Parcs Nationaux par la Loi de 1960.
8Afin de pallier les insuffisances structurelles et fonctionnelles de l'administration traditionnelle, la mise en place de cette politique de la nature se traduit par la création d'organes spécifiques qui cassent la « stratification des structures cloisonnées selon les divisions sectorielles et territoriales rigides (faisant) obstacle à la coordination et la coopération nécessaires »2 : les parcs naturels, et donc les parcs nationaux relèvent de cette nouvelle organisation. La définition même de ces organismes montre bien que l'État se donne là une mission nouvelle difficile à intégrer aux missions traditionnelles de l'aménagement. Contrairement aux politiques de reboisement ou aux grands travaux confiés aux Eaux et Forêts ou aux Ponts et Chaussées, l'État ne s'appuie ici sur aucun des grands corps administratifs existants. La difficulté de la mise en place de cette fonction transparaît au travers des « fluctuations » que connaît l'application de cette politique, lancée lors d'une phase de croissance de l'économie et qui subit les contrecoups de la crise à partir des années 70. Deux faits semblent significatifs : la place tenue par l'organe central chargé de l'Environnement (le « Ministère ») et la remise en cause, un peu plus de vingt ans après les premières créations, des parcs nationaux « qui constituent des zones en marge du fonctionnement sociétal habituel »3.
9Les parcs nationaux sont en effet une des expressions de cette politique de protection de la nature définie à partir de 1960. Par la promulgation et l'application de textes de lois, l'État peut mettre sous tutelle un « milieu naturel (qui) présente un intérêt spécial et qu'il importe de préserver contre tout effet de dégradation naturelle et de (le) soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution »4. Le texte met tout d'abord l'accent sur l'aspect protection et conservation : ceci pourrait conduire à une politique de type muséographique consistant à isoler des enjeux sociaux un milieu « naturel » dans lequel l'écosystème évoluerait à l'abri de toute intervention humaine. Mais le territoire désigné pour devenir un parc est anthropisé, utilisé et approprié par des acteurs privés, collectifs, voire par l'État lui-même. La structure des parcs français, qui sera définie dans la Loi de 1960, reflète l'ambiguïté de cette situation5. Les parcs sont le plus souvent un enjeu pour l'application de politiques antagonistes a priori ; ils se doivent d'être à la fois « hauts lieux » de la Nature protégée et espaces où le maintien ou la création de certaines activités, très souvent liées au tourisme, doit permettre d'assurer une pérennisation du développement économique de régions en situation difficile. L'espace-parc va donc comprendre une « zone centrale » d'application stricte des mesures conservatoires qui pourront être totales dans des « réserves intégrales », et une « zone périphérique » qui sera aménagée pour l'accueil et le soutien aux activités locales, comme le définit très précisément l'exposé des motifs de la Loi 6.
10A cette ambiguïté qui caractérise les parcs nationaux français par rapport aux normes généralement admises s'ajoute, pour le Parc National des Cévennes, une donnée qui va compter énormément dans le type de gestion que l'État devra mettre en place : celle de présenter une zone centrale habitée qui, ajoutée à l'importance de la part du foncier appartenant à des propriétaires privés, va obliger l'établissement public à trouver des compromis entre les exigences liées à une mission de protection de la nature et celles qui relèvent d'une volonté (politique) de maintien d'activités et de présence humaine dans des espaces de moyenne montagne intrinsèquement et historiquement fragiles ou « fragilisés ».
11Les Cévennes sont une région qui présente une identité très marquée, où s'est développée la religion réformée et qui devint un haut lieu de résistance au pouvoir central pour le maintien d'une libre pratique de la religion après la révocation de l'Édit de Nantes8. Cette idée forte d'une zone exemplaire et « extraordinaire » constitue le fondement de la réflexion et de l'action de quelques notables locaux auxquels viendront s'ajouter des scientifiques de renom. Ainsi, lorsqu'en 1897 la région des Cévennes est popularisée par la parution de l'ouvrage du romancier anglais Stevenson (1895) qui écrit « ici nous touchons à l'un des hauts lieux de l'humanité », la création d'une vaste réserve à vocation scientifique est suggérée pour la première fois.
12En 1913, dans la revue Montagne E.-A. Martel, géographe et géologue, propose de créer un parc national qui aurait réuni dans son territoire les gorges de la Borne en Ardèche et une grande partie des sites prestigieux des Causses Noir et Méjean ; en 1934 une revue locale, le Chêne, réintroduit l'idée, qui sera reprise par les forestiers en 1937, de faire des Cévennes une des régions possibles pour l'implantation d'un parc national.
13Cette ambition réapparaîtra après la seconde guerre mondiale. Deux notables locaux, le Docteur Richard, non originaire du pays, médecin de campagne des Vans en Ardèche, et le Docteur Pellet9 de Génolhac, géologue amateur passionné, créent en 1955 une association, « La Confrérie des Amis des Sources ». Ils imaginent le parc en ces termes : « une zone de sérénité et d'équilibre où le chercheur, qu'il soit artiste, scientifique, philosophe ou économiste trouverait enfin l'ambiance parfaite pour ses projets favoris. Reboisement, aménagement sylvopastoral, rénovation de l'élevage n'excluent ni la dimension naturaliste, ni la dimension culturelle ». Ils soulignent aussi les diverses vocations à caractère économique d'un parc national qui se doit avant tout de préserver l'identité culturelle régionale et de transformer les Cévennes en un « haut lieu » pour la contemplation esthétique et spirituelle.
14Parallèlement se développe un courant « aménagiste » animé par Maître Bieau, avoué à Florac puis à Mende ; l'Association du Parc Cévennes-Lozère est fondée en 1955. Les projets allient étroitement tourisme, conservation de la nature et forêt. Maître Bieau résume ainsi son argumentaire : « L'arrondissement de Florac comprend trois régions distinctes : Causses, Gorges du Tarn, Cévennes. Sur le Causse, notamment sur le Causse Méjean, l'équilibre agro-sylvo-pastoral peut se concevoir dans le cadre d'exploitations agricoles d'ailleurs très vastes et tournées vers les vallées. Les Cévennes, assez peuplées en 1954, n'ont pas la possibilité de vivre dans le cadre de petites exploitations étroites et sans possibilité de mécanisation. La création d'un grand parc forestier est possible sur ces sols dont la vocation forestière est aussi ancienne que l'introduction du châtaignier. Les reboisements du Fonds Forestier National en résineux apportent une solution dans la mesure où la population, qui décroît à une vitesse vertigineuse, devrait pouvoir ne pas s'expatrier plus loin que les vallées, ou s'intégrer dans une oeuvre de reboisement. Les gorges du Tarn et les vallées ont un avenir touristique extrêmement brillant ; il convient qu'elles servent de zones d'implantation à ceux qui sont obligés de quitter les Cévennes »10.
15Dès 1956, le Conseil général de Lozère émet à l'unanimité un voeu en faveur de la création d'un parc national dans les Cévennes. En 1957, de la fusion du groupe animé par Maître Bieau et de celui des Docteurs Pellet et Richard naît l'Association du Parc National Culturel des Cévennes dont le but est la création de ce parc11. Elle est présidée par Maître Bieau qui, avec l'appui de Mr Lamoureux, ingénieur des Eaux et Forêts, envisage de réaliser une oeuvre de rénovation de l'économie agricole locale et de rétablir un équilibre entre zones forestières protégées et zones agricoles.
16Cette capacité des notables et élites intellectuelles locales à se mobiliser et entreprendre des actions concrètes parvient à sensibiliser les autorités locales et nationales. L'association va agir en groupe de pression lors de l'élaboration de la Loi sur les Parcs de 1960, les députés lozériens déposant certains amendements, pas tous retenus, qui insistaient sur le « maintien au sol des populations déjà installées dans le périmètre du parc »12. Le Décret (30 octobre 1961) portant règlement d'administration publique de la Loi de 1960, en imposant la règle d'« uniformisation » pour la création et la gestion des parcs nationaux, va ralentir considérablement le processus de création du parc, obligeant les associations porteuses du projet à convaincre l'administration de la singularité des Cévennes au regard des dispositions du décret et les populations locales du caractère indispensable de la création d'un parc national pour le maintien et le développement de l'activité en Cévennes. Malgré cela, le Conseil national pour la protection de la Nature émet le 7 novembre 1962 un avis favorable pour la création d'un parc.
17Parallèlement au processus de création du parc, se crée en 1967 une Association, « Terres cévenoles » qui, refusant l'idée d'un parc national dans les Cévennes, rassemble les opposants les plus irréductibles. Elle développe d'une part l'idée de l'inutilité de l'existence d'un parc pour résoudre les problèmes locaux et d'autre part, le danger qu'il représentera pour les libertés locales : les collectivités se verront déposséder d'une partie de leurs pouvoirs au profit de l'administration centrale représentée par l'Établissement public en charge de la gestion du parc.
18Ce n'est qu'en 1967 que le Comité interministériel décide de l'étude du Parc des Cévennes et qu'une mission est créée. La maladresse de la brochure éditée par celle-ci pour sensibiliser les populations provoque de vives réactions : le parti pris est celui d'adapter le pays aux textes législatifs et non le contraire, ce qui avait été préconisé par les initiateurs du projet. Dans un article de 1968, Maître Bieau l'explique ainsi : « l'absence d'une connaissance approfondie des hauts pays cévenols devait convaincre la mission qu'il ne pouvait être le siège d'un renouveau agricole. Seul le désert devait être envisagé, et son exploitation au profit des zones touristiques. C'est ainsi que le tracé a été déterminé « de façon à n'englober que très peu de hameaux ou de mas isolés abritant encore âme qui vive ». La population existante dans la zone parc était évaluée à 450 habitants, et la brochure déclare : « ce chiffre est d'autant plus insignifiant que la moyenne d'âge varie entre 65 et 80 ans ». La conclusion est d'ailleurs la suivante : « aussi bien la vie agricole traditionnelle, si noble et attachante, est-elle condamnée à l'intérieur de la zone parc »13.
19Les premières orientations de la mission sont largement revues et le projet aboutit à la création, par décret 70-777 du 2/09/1970, d'un parc « pas comme les autres ». Il s'agit en effet d'un parc national qui se distingue nettement des autres par la présence d'une population permanente, résidant ou non à l'intérieur des limites du parc, qui utilise un espace et tire des revenus d'une exploitation de ressources, certes peu abondantes, mais s'inscrivant parfaitement dans le cadre du maintien et du développement de l'agriculture de moyenne montagne.
20Il faut donc prendre en compte tant les intérêts de protection de la nature que des préoccupations purement économiques pour maintenir, sinon relancer, une région très dévitalisée. Le préfet de Lozère de l'époque affirmait en effet : « A-t-on le droit de laisser un pays se vider de sa substance, comment peut-il être mis en valeur ?... Par ailleurs, s'il peut paraître illusoire d'envisager une aide croissante de l'État dans un pays où la densité moyenne tendrait vers zéro, il semble par contre possible d'obtenir de la collectivité nationale des aides considérables lorsque celles-ci doivent bénéficier non seulement à la population autochtone, mais également à de très nombreux citoyens avides d'air pur et d'espace »14.
21La délimitation de l'espace parc aboutit à un tracé en dentelle, pour éviter au maximum les lieux habités en permanence, assez éloigné de celui proposé par les initiateurs du projet : « Sur les 84 000 hectares proposés par l'administration, on devrait compter au maximum deux secteurs qui ont réellement vocation à devenir parc national au sens des règlements d'administration publique du 4 novembre 1961 : 20 000 hectares sur le Mont Lozère et 1 000 hectares sur l'Aigoual, c'est-à-dire en fait les zones appartenant à l'État et non habitées d'une manière permanente. Mais créer un parc dont les zones seraient délimitées par l'altitude posait à l'administration le faux problème de la discontinuité du parc. C'est pourquoi un tracé en dentelle, pour éviter les zones habitées a été proposé.(...) On a préféré tronquer le parc plutôt que de raccourcir le règlement »15.
22 Le décret de création du Parc National des Cévennes est adapté aux particularités de la situation. En effet :
23- les activités agricoles et pastorales continuent d'être exercées librement et seront même soutenues par le Parc16 ; la cueillette des myrtilles et des champignons est autorisée et bois et forêts sont exploités suivant les plans de gestion habituels soumis, pour avis, au directeur du Parc.
24- la protection de la faune et de la flore qui ne comportent ni l'une ni l'autre d'espèces exceptionnelles passe par la réglementation et les interdictions habituelles. Pêche et chasse sont autorisées, cette dernière dans le cadre d'une réglementation spécifique.
25- les travaux publics et privés sont beaucoup plus réglementés puisque tous les travaux risquant d'altérer le caractère du parc sont interdits. Les constructions, hors des bâtiments agricoles, et donc particulièrement les résidences secondaires, sont exclues. La fonction résidentielle et d'accueil touristique doit se développer en priorité dans la zone périphérique.
26Le parc ainsi créé comprend une zone centrale de 91 416 hectares répartis sur 52 communes ; 75 % des communes, représentant 80 % de la superficie, sont dans le département de la Lozère. Aucune commune n'est incluse entièrement en zone centrale : 28,9 % y ont moins d'un tiers de leur superficie, 26,9 % entre un tiers et la moitié, 32,7 % entre la moitié et les deux tiers et 11,5 %, toutes situées en Lozère, plus des deux tiers, le maximum étant 99 % pour une seule commune. 591 habitants y résident en permanence. La zone périphérique où ne s'applique pas la réglementation du Parc, mais qui bénéficie d'un programme d'aménagement spécifique, s'étend sur 237 000 hectares répartis sur 117 communes des départements de la Lozère, du Gard et de l'Ardèche. Ce programme d'aménagement de la zone périphérique n'a, de fait, jamais réellement vu le jour ; aucune enveloppe budgétaire n'y a été attachée et le développement de la zone périphérique repose essentiellement sur les investissements communaux et régionaux.
27La présence d'une population permanente et la tradition d'usages multiples de cet espace ainsi que la structure foncière multiplient les acteurs dont les intérêts peuvent diverger pour la gestion et l'utilisation de cet espace. Les différents acteurs peuvent en effet être identifiés par les pratiques que l'on trouve dans le parc :
28- pratiques à des fins de production, représentées ici essentiellement par l'activité pastorale et par l'exploitation forestière ;
29- pratiques qui peuvent s'exprimer en valeur d'usage, comme le tourisme, la cueillette, mais aussi la chasse ;
30- enfin des pratiques à des fins de conservation et de protection, exercées avant tout par l'établissement public du Parc National des Cévennes.
31Exerçant un pouvoir direct de gestion de l'espace, ou se présentant comme des groupes de pression, ces différents acteurs composent avec le Parc, à des degrés divers, un système de relations et d'interactions qui influencent la dynamique de ces espaces. Ceci est d'autant plus manifeste que la répartition de la propriété du sol dans le parc met en présence des acteurs institutionnels et des acteurs privés. Le Parc lui-même n'est propriétaire que de 3 % de la superficie, les sections de communes en possèdent 7 % et l'État 30 % ; la majorité de la superficie, 60 %, appartient à des propriétaires privés. Cette répartition du foncier est cependant assez inégale suivant les communes : dans près du tiers d'entre elles, plus de 80 % de la superficie appartiennent à des propriétaires privés qui en possèdent moins de 20 % dans 15 % des communes. A l'opposé, les terrains domaniaux représentent plus de 50 % de la superficie de 21 % des communes.
32Les possibilités d'intervenir et de s'adonner à l'une ou l'autre des pratiques varient suivant le statut du consommateur ou du gestionnaire de l'espace, et en particulier selon qu'il est propriétaire ou non. Il importe donc non seulement de considérer les pouvoirs qui ont une réelle capacité d'intervention, mais aussi de situer le niveau de leur intervention et d'analyser les contradictions nées de leurs interrelations à l'intérieur des systèmes qu'ils forment.
33Le Parc des Cévennes est un établissement public à caractère administratif sous tutelle du ministère de l'Environnement. Sa gestion est assurée par un conseil d'administration qui comprend des fonctionnaires nommés, des représentants des collectivités locales et des personnalités locales, ainsi que des représentants de divers organismes. Dans l'intervalle des réunions du conseil, une commission permanente de dix membres de celui-ci prend les décisions courantes. Le conseil d'administration est assisté par un conseil scientifique et des commissions spécialisées : agricole, de l'architecture et des sites, cynégétique, piscicole, du tourisme, de l'action culturelle et associative. Le directeur qui applique les décisions du conseil et gère l'établissement anime une équipe d'une soixantaine de personnes, agents de terrains et personnel des services spécialisés.
34Les objectifs du Parc, compte tenu d'une certaine adaptation dans la formulation au cours des années, peuvent s'exposer ainsi :
35- développement concourant aux objectifs de protection ;
36- protection et enrichissement du milieu naturel ;
37- protection et mise en valeur des paysages et du patrimoine culturel ;
38- incitation à la découverte du parc.
39La diversité éco-géographique de la zone incluse dans le Parc des Cévennes17 conduit les responsables du parc à définir des unités d'aménagement où la politique du parc est restée cependant peu différenciée. On distingue ainsi le Mont Lozère et le Bougès nord, le Causse Méjean, les Cévennes et le Bougès sud et l'Aigoual. Dans le dernier programme d'aménagement (1994-98), il est prévu de développer des actions spécifiques selon les particularités de chaque zone.
40L'une des premières missions du Parc est la préservation des écosystèmes et le maintien des paysages. Il se doit ainsi d'assurer la protection de la nature et de travailler à la remontée biologique de la faune et de la flore : il a ainsi procédé à des réintroductions d'espèces (cerfs, chevreuils, tétras-lyres, vautours par exemple) et créé des réserves intégrales, soustrayant des territoires boisés, de superficie limitée, à toute intervention humaine (forêt du Marquairès, Vallée de la Brèze).
41Cette mission est réaffirmée dans les programmes quinquennaux d'aménagement successifs. Le dernier (1994-98) propose par exemple d'élaborer chaque année des « projets environnement-paysage » (P.E.P) aboutissant à une préservation de la qualité des paysages par des actions de protection des milieux naturels ou du patrimoine architectural.
42Dans le cadre de cette politique de conservation, le parc des Cévennes entre en 1985 dans le réseau mondial de « Réserves de biosphère ». Lancé en 1971 par l'UNESCO, le Programme sur l'homme et la biosphère (MAB : Man And Biospher) inclut la création d'un réseau mondial de réserves de biosphère permettant une étude scientifique continue. Il relève aussi de la nécessité de renforcer la conservation des écosystèmes, mais cependant de prendre en compte les interactions existantes entre protection de l'environnement et mise en valeur des espaces18. La Réserve de biosphère Cévennes, d'une superficie d'environ 323 000 hectares, comporte une « aire centrale » qui correspond à la zone centrale du parc, et une « zone tampon » constituée de communes de la zone périphérique du parc et de communes extérieures à celle-ci (cf. carte). Ses limites sont définies sur des critères biogéographiques19. Cependant, les faibles moyens (environ 200 000 F. de budget annuel) alloués à cette opération ne permettent que de petites opérations : une seule étude a pu être menée, sur la vallée du Galezon, située en zone périphérique.
43Cette mission de protection conduit le Parc à développer une politique d'information, d'animation et de découverte pour mettre à la disposition du public les richesses ainsi préservées. En effet, s'il admet la fréquentation touristique de son territoire, il voudrait cependant un touriste « intelligent » et surtout « éduqué ». Il s'efforce de faire passer une certaine vision de la nature que l'on doit connaître pour la respecter et éviter toute dégradation. Il s'appuie fortement sur l'identité cévenole, l'attachement aux traditions, les particularismes locaux ; il bénéficie aussi de l'existence d'un patrimoine naturel et architectural varié lié à la diversité géologique et morphologique de la zone. La création d'écomusées représentant ces différents milieux concrétise cette politique. Des centres d'information, des séances d'animation et des promenades guidées par les gardes-moniteurs attestent de ce souci pédagogique.
Préserver des paysages ouverts pour le maintien des activités pastorales
Manifestation de l’opposition au Parc en 1982
Activité traditionnelle, la transhumance, bien qu’en déclin, participe à l’entretien du milieu
44La politique de l'établissement public consiste aussi en une revitalisation économique et sociale. En effet, le Parc National des Cévennes a tenté d'allier la défense écologique et la rénovation rurale. Par ses interventions il joue un rôle important dans le maintien et le développement du système agropastoral. Un des buts du parc est de soutenir ces activités agropastorales qui permettent l'entretien du milieu, et qui, bien conduites, n'entraînent pas de dégradations. La politique agricole du Parc va s'affirmer afin de répondre à trois objectifs : l'amélioration des structures agricoles des exploitations de la zone centrale par l'attribution des plans d'environnement ; une certaine maîtrise foncière afin de préserver la vocation pastorale des hautes terres du Lingas et du mont Lozère ; enfin l'encouragement à une certaine pluriactivité en aidant au développement de l'accueil dans un environnement architectural rénové, en rémunérant pour des travaux d'entretien de la nature et en incitant les populations à prendre en charge l'animation et l'accompagnement du public.
45Situé dans une région où domine la propriété privée, le Parc pratique en zone centrale une politique foncière par l'intermédiaire de la SAFER afin de maintenir des espaces ouverts destinés aux pâturages : dans le secteur Aigoual-Lingas il rachète deux propriétés mises en fermage et des terrains de parcours loués pour la transhumance à la Coopérative d'Estive de brebis raïole ; sur le Mont Lozère le rachat d'une propriété et de terrains de parcours permet le maintien de terres de transhumance ovine et de pâtures, louées à la Coopérative du Mont Lozère, pour les bovins .
46L'encouragement à l'accueil par les populations locales et à la remise en état du patrimoine architectural s'est concrétisé par le lancement de l'opération « Hameaux » en 1972 avec la création de la S.I.C.A-Parc (Société d'Intérêt Collectif Agricole) chargée de coordonner les réalisations de gîtes pour lesquelles les propriétaires pourront obtenir des subventions20. Cette forme d'intervention a cependant été ralentie par l'augmentation des coûts des travaux de construction ou des travaux à engager nécessités par l'état des bâtiments. De plus, actuellement les subventions accordées par le Parc sont inférieures à celles obtenues dans le cadre du P.D.Z.R (Plan de Développement des Zones Rurales) dans lequel s'inscrit le parc21.
47La participation de la population locale à des travaux d'entretien de l'espace ou d'animation est rémunérée par le Parc dans le cadre des contrats « Mazenot »22. Par ces contrats, le Parc associe les habitants, les agriculteurs particulièrement, à la gestion et l'entretien du milieu. Ils concernent surtout des travaux de débroussaillage, d'entretien des chemins d'exploitation et de drailles ou de cultures à gibier, mais aussi des activités d'accompagnement et d'encadrement. Une cinquantaine de contrats sont financés chaque année.
48Pour entreprendre l'amélioration des structures des exploitations agricoles, le Parc va avoir une politique d'aides et de subventions. Peu avant la création du Parc, 139 exploitations agricoles ont leur siège dans la zone centrale ; si les systèmes de production offrent une certaine diversité, ils sont cependant à dominante pastorale : de l'élevage bovin sur le Mont Lozère, à l'élevage ovin-viande sur le Causse. Ce type d'exploitation est cependant assez précaire et l'étude prospective effectuée par la SAFER montre bien la fragilité de ce système : des 139 exploitations présentes en 1968, 69 seulement existeront encore en l'an 2 000, ce qui représente pour chaque unité d'aménagement une perte d'environ 50 %.
|
Unités d'aménagement
|
Nombre d'exploitations
|
|
1968
|
1975
|
Evolution
68-75
|
1988
|
Evolution
75-88
|
2000
|
|
Mont Lozère
Causses
Cévennes
Viganais
|
29
27
81
2
|
19
17
56
-
|
- 10
-10
-25
-2
|
27
17
49
-
|
+8
-
- 7
+2
|
15
15
37
2
|
Source : S. Mousset (1990)
49Les Plans d'environnement sont le principal instrument du Parc pour aider les exploitants à améliorer la rentabilité de leur exploitation. Les subventions accordées couvrent en partie des frais divers comme l'achat de bétail, l'aménagement ou la construction de bâtiments agricoles, les améliorations de terres ou des travaux d'infrastructure.
Répartition des subventions des Plans d'environnement entre 1975-79 et 1989-93 (en %)
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1975-79
|
1989-93
|
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Achat de bétail
Construction, rénovation de
bâtiments
Aménagement des terres,
améliorations pastorales
Aménagement d'accès,
construction de murs, irrigation
Contrats faune
Aide à l'installation
Total
|
23,7
-
42,8
-
24,9
-
8,6
-
-
100,0
|
33,8
-
25,8
-
19,9
-
12,6
6,3
1,6
100,0
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50De 1975, date des premières attributions, à 1993, 130 plans ont été financés23. En prenant deux périodes de cinq ans, en début d'application et lors des dernières années, on peut constater que les subventions pour des bâtiments représentent une part plus importante dans les premières années ; l'achat de bétail, principalement de bovins de race aubrac, pour amélioration du cheptel, reste un poste important. On voit apparaître dans les années 80 des subventions, appelées « contrats faune »24, destinées à aider les agriculteurs à limiter les dégâts causés aux cultures par le grand gibier.
51L'application de l'article 19 du règlement CEE 797/8525 permet l'inscription d'une partie du territoire du parc dans les procédures européennes dans le cadre de la prévention de la déprise agricole. Certaines communes de la zone Cévennes et du Causse Méjean du Parc National des Cévennes ont été incluses dans deux OGAF environnement26. L'OGAF « Serres et valat des Cévennes » a pour objectifs de « préserver les trois unités clés du paysage cévenol dont la coexistence seule garantit l'identité de ce pays. A savoir : - les terrasses ; - la châtaigneraie entretenue en verger ; - les espaces pastoraux ouverts »27. L'OGAF « Les grands Causses lozériens » propose la « préservation des qualités du paysage caussenard grâce à la création d'un équilibre entre Causse nu et Causse boisé (amélioration de la gestion des surfaces pastorales et mise en place d'une action de sylvopastoralisme) et la contribution à l'effort européen de sauvegarde d'une biodiversité génétique »28.
52La présence de l'établissement public et son action permettent à l'État d'exercer une fonction de gestion directe du milieu ; mais cette pratique se trouve confrontée à des systèmes sociaux ou d'autres interventions étatiques préexistants. Le Parc va se trouver face à un ensemble de pouvoirs et d'enjeux issus de la société qui entend, elle aussi, assurer la gestion du milieu. On est en présence d'un socio-système dont les mécanismes de fonctionnement, et en particulier les rapports de pouvoirs, vont jouer un rôle dans l'évolution de l'agrosystème et les transformations de l'écosystème qui doit être, dans le cas du parc, avant tout protégé. Dans la mesure où les prérogatives du Parc en matière de réglementation sont quasi exclusives, au moins en zone centrale, on peut se demander quelle force peuvent avoir d'autres pouvoirs et par quoi ils sont représentés.
53Cet espace à dominante agro-pastorale est, à la fin du XIXe siècle, largement touché par l'application de la Loi sur les Reboisements des Terrains de Montagne (R.T.M., 1886). Les périmètres de reboisement de la Dourbie, de l'Hérault et du Tarn sont délimités sur les Hautes Terres de l'Aigoual, du Mont Lozère et du Bougès. Actuellement, la forêt domaniale, oeuvre des forestiers, en particulier G. Fabre, à la fin du XIXe siècle29, couvre 30 939 hectares dans la zone centrale du parc ; 34,9 % correspondent au massif de l'Aigoual, dans le département du Gard.
54Alors que la majorité du territoire du parc relève de la propriété privée, l'État est propriétaire des terrains des forêts domaniales administrées par l'O.N.F. L'O.N.F. se trouve donc être le deuxième « pouvoir » étatique dans la zone. Se présentant eux-mêmes comme les premiers protecteurs de l'environnement, les forestiers gèrent cependant l'écosystème forestier à des fins de production, l'Office étant un établissement public industriel et commercial tirant une partie de ses ressources des ventes de bois. Les plans d'aménagement forestier répondent à cette logique de production et ne sont pas toujours en conformité exacte avec les souhaits du Parc qui, en particulier, serait pour le maintien ou la création d'espaces ouverts dans le massif forestier, nécessaires à la faune sauvage. Bien que les routes forestières soient très ponctuellement fréquentées par les automobilistes de passage, des risques de conflits existent concernant leur ouverture et leur libre accès, même si une priorité est maintenue aux chargements de bois.
55Un partenariat se développe cependant entre l'ONF et le Parc pour gérer de façon spécifique des formations végétales présentant un intérêt écologique ou pour rechercher une sylviculture plus environnementale, notamment dans le secteur de la forêt de l'Aigoual.
56Lors de la consultation des conseils municipaux pour la création du parc, les collectivités locales affichent une hostilité assez clairement exprimée : les élus des deux tiers des conseils municipaux des communes se prononcent en effet contre le projet, majoritairement dans le Gard, et surtout dans les communes devant être incluses dans la zone centrale.
Résultats de la consultation des conseils municipaux
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Réponse
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favorable
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défavorable
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Total
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Zone Parc
Lozère
Gard
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-
22
5
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-
17
7
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-
39
12
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Zone périphérique
Lozère
Gard
Ardèche
|
-
19
28
15
|
-
5
7
5
|
-
24
35
20
|
57La création du parc et le démarrage de ses activités sont difficiles et laborieux. Encore maintenant les avis restent très partagés et l'attitude des collectivités locales face à l'établissement public est assez variée, les affrontements résultant le plus souvent de contradictions entre des projets d'aménagement local et la réglementation du parc.
58La réglementation concernant les restrictions sur les constructions enlève aux élus locaux toute possibilité de gérer, de façon globale, l'urbanisation de leur commune ; lors de l'établissement des Plans d'Occupation des Sols (P.O.S), le territoire communal inclus dans la zone du parc se trouve automatiquement en zone non constructible (zone ND). Cette partie de la réglementation risque de poser, en cas de pression foncière pour des terrains à bâtir, des problèmes aux élus locaux dans la gestion de leur commune.
59Une enquête menée auprès de maires de plusieurs communes de la zone parc et de la zone périphérique montre une opposition encore assez forte, mais avec des jugements diversifiés vis-à-vis de l'établissement public30, allant de l'opposition farouche au soutien total en passant par une acceptation résignée.
60Les défenseurs du parc mettent en avant une série d'arguments qui soulignent le rôle que joue la réglementation de protection permettant aux espaces concernés d'offrir un aspect « naturel » et de présenter un environnement de bonne qualité, même si les règlements, jugés parfois un peu trop rigoureux, demanderaient peut-être à être assouplis pour les populations locales. S'y ajoutent des remarques concernant les bienfaits de la politique incitative du Parc auprès des agriculteurs et son rôle dans leur maintien.
61L'argument de la « Nature » est retourné par les opposants qui accusent l'établissement de jouer cette carte contre les populations et de viser à terme une désertification de cette zone. Ils font aussi état de l'inutilité d'une institution qui fait « double emploi » avec les organismes existants, en charge des projets de développement local et dispensateurs de subventions, au niveau local ou national (DDA, DDE, mais aussi FIDAR, FEDER ...). La lourdeur du parisianisme des décisions et l'aggravation de la mainmise des pouvoirs centraux à travers un établissement qui en dépend, alors que l'on vit l'heure de la décentralisation, sont aussi ressenties comme des atteintes à la liberté de gestion.
62Ils sont des acteurs importants du système car ils possèdent plus de 60 % des terres situées dans la zone parc et peuvent élaborer des stratégies contraires à la politique mise en place par l'État et visant à contrôler, voire interdire, toute activité qui n'a pas pour but d'utiliser l'espace à des fins de production agro-pastorale, éventuellement, avec son accord, sylvicole. Cependant les propriétaires représentent, par rapport au système complexe que constitue le parc, des catégories différentes, pour qui représentation de l'espace et usage qui en est fait sont très divers : le statut de propriétaires résidents place ceux-ci à l'intérieur du système, tandis que les non-résidents, pouvant agir de manière externe au système en termes d'usage principalement, en représentent le niveau englobant.
63Les propriétaires exploitants, résidant en permanence, constituent le groupe social et professionnel sur lequel s'appuie l'établissement public pour mener sa politique de développement, ou tout au moins de maintien d'activités agricoles extensives avec des pratiques respectueuses de l'environnement.
64La majeure partie du foncier est entre les mains de propriétaires qui ne résident plus dans le parc, mais qui, par héritage, sont possesseurs de biens qu'ils aliènent assez peu ; le patrimoine familial est donc divisé en autant d'ayants droit lors des successions. Certains louent, le plus souvent par accord verbal, leurs terres pour une utilisation agro-pastorale. D'autres tentent de donner une plus-value à leurs propriétés en les reboisant, ce qui transforme radicalement l'écosystème et risque d'entraîner des déséquilibres paysagers auxquels le Parc porte une attention particulière. La plupart de ces propriétaires absentéistes utilisent le patrimoine bâti comme résidence secondaire, devant cependant se conformer aux contraintes paysagères et architecturales en vigueur dans le parc. La situation de leur bien en zone centrale du parc bloque toute possibilité de vente de leurs terres comme terrain à bâtir, la réglementation du Parc interdisant la construction de bâtiments autres que ceux destinés à l'exploitation agricole.
65Pour lutter contre ces contraintes et ces interdictions, une association de défense des propriétaires du parc s'est créée dès 1967, devenue « Solidarité Caussenarde et Cévenole ». Groupe de pression important, cette association rassemble des propriétaires de la zone centrale ; elle demande la suppression, ou tout au moins la transformation du Parc National, veut que l'on reconnaisse aux propriétaires le droit de gérer leurs terres comme ils l'entendent et s'élève contre la réglementation imposée par le Parc et les dégâts causés par la faune sauvage sur les terres des propriétaires ; elle développe une stratégie visant à faire annuler les décrets constitutifs. La demande de transformation du statut du Parc n'est pas du seul fait de cette association ; en 1978, le bureau du Syndicat lozérien de la forêt réclame la « transformation de la structure juridique du parc des Cévennes en organisme de droit privé où les habitants et les propriétaires de la zone parc seront directement représentés et participeront véritablement à la gestion et aux actions du parc »31.
66Les usagers non propriétaires revendiquent aussi un droit d'utilisation de cet espace. Les hautes terres de l'Aigoual et du Mont Lozère sont, de temps immémoriaux, des terres d'accueil de la transhumance ovine.
67Les transhumants sur les hautes terres, par leur pratique et leur gestion du milieu, se rapprochent des exploitants, sans en avoir la capacité foncière, et se heurtent comme eux à l'immobilisme en matière de marché foncier. Les troupeliers ont perdu une grande partie de leur rôle social et la transhumance ovine dépend fortement du Parc National des Cévennes qui, aussi bien sur le Lingas que sur le Mont Lozère, a racheté des terrains pour maintenir les parcours. Dans la zone de l'Aigoual, l'évolution de la transhumance (montée de bovins en estive) entraîne de profonds changements dans l'utilisation du milieu. Les clôtures nécessaires aux parcs à bovins fragmentent l'espace, bloquant parfois à des troupeaux ovins l'accès à des parcours qui ainsi ne sont plus utilisés dans leur totalité ; on constate une accélération de l'embroussaillement par suite de la non ou sous-utilisation de certaines parcelles.
68Outre le droit, que revendiquent surtout les usagers des zones urbaines, de pratiquer librement toutes formes de tourisme, même interdites par la réglementation32, l'usage le plus important est celui de la possibilité d'un prélèvement de produits de la nature : cueillette et chasse sont deux activités traditionnelles importantes. Dans les limites du parc, les droits d'usage sont en principe réservés aux propriétaires et aux ayants droit. La cueillette, peut-être pratiquée à une moins grande échelle que dans d'autres zones du Massif Central, représente cependant un prélèvement assez considérable. En automne, les forêts domaniales sont envahies par les ramasseurs de champignons ; la plupart d'entre eux sont des promeneurs amateurs et vont un peu au hasard des promenades. Certains cependant sont de véritables professionnels et sans gérer la forêt, en font un territoire qu'ils contrôlent de façon indirecte, ne prélevant qu'en certains endroits connus d'eux seuls. Cette activité peut présenter certains risques de dégradation du milieu et de ruptures d'équilibres biologiques, mais la réglementation reviendrait à poser la question du libre accès à la forêt domaniale.
69Le principal usage revendiqué est celui de la chasse qui, en principe interdite dans les Parcs Nationaux, fait l'objet d'une réglementation spéciale dans les Cévennes. A. Vourc'h et V. Pelosse qui ont étudié, dans les années 80, cette activité en Cévennes en soulignent bien l'importance dans le fonctionnement sociétal : « En effet, cette région est un espace approprié de temps immémoriaux par les chasseurs, fonction nécessaire à la survie jusqu'à un certaine époque, devenue une très importante activité ludique dont le rôle est primordial dans la sociabilité »33.
70La réglementation dans le parc autorise les propriétaires, les résidants permanents des communes incluses dans le parc et un certain nombre d'autres personnes autorisées34, à chasser à condition d'être inscrites à l'Association cynégétique du parc. « L'attitude des chasseurs de la zone propre envers le PNC est encore nuancée (80-82). Ils estiment ne pas avoir été lésés : vastes territoires, pression cynégétique assez faible, amélioration du cheptel, conséquence de la politique du parc, droit de chasser la biche dans des plans de chasse. Pouvoir chasser en zone propre est considéré comme un privilège convoité. Les chasseurs de la zone périphérique au contraire se sentiraient plutôt lésés puisqu'ils n'ont plus le droit d'aller chasser en zone propre »35.
71La chasse reste néanmoins l'activité qui entraîne les plus de conflits et pose le plus de problèmes. Les chasseurs forment un groupe de pression très important, n'hésitant pas quelquefois à enfreindre la réglementation36. Activité traditionnelle en Cévennes, nécessaire, aux dires de chasseurs, à l'équilibre des écosystèmes, la chasse est sans conteste le point de friction le plus important entre les usagers et les pouvoirs chargés d'appliquer les règles de protection de l'environnement. Il s'agit là en fait de la traduction des luttes qui s'organisent pour la mainmise sur un territoire, réel pour les uns, car représentant une portion de l'espace productif, et mythique pour les autres, territoire de tous les pouvoirs dont celui d'être un espace ludique.
72La présence de cette diversité d'acteurs entraîne le Parc à fonder sa politique plus sur des projets de développement qui intègrent au maximum la notion de gestion écologique, que sur une stratégie de protection maximale qui ferait des Cévennes une immense réserve à but uniquement muséographique. Aussi peut-on poser en conclusion la question de savoir si cette politique met les Cévennes dans une situation de conflit permanent ou de compromis.
73Le Parc National des Cévennes s'individualise nettement et se singularise par la présence d'habitants dans sa zone centrale et une réglementation adaptée à cette situation.
74L'originalité, voire la « marginalité » de ce parc, au regard des normes établies par l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (U.I.C.N., devenue en 1988 Alliance Mondiale pour la Nature) a conduit celle-ci à classer le parc en catégorie 5 ; certains chercheurs ont émis l'hypothèse qu'il ne pourra assumer la mission première des parcs nationaux, celle de transmission d'un patrimoine préservé37. Cependant, depuis la Conférence de Rio où l'on a mis en avant un sauvetage de l'homme par une gestion écologique et durable des ressources, le Parc National des Cévennes est devenu un peu exemplaire dans le cas français.
75Au coeur d'un système d'acteurs divers aux intérêts parfois divergents ou contradictoires, la valeur symbolique de l'espace parc résiste mal à l'enchevêtrement de ces différents pouvoirs. En règle générale, on arrive plutôt à un compromis, sans qu'il soit toutefois vraiment possible de parler d'une gestion qui se rapprocherait de celle que l'on trouve dans les parcs régionaux.
76La situation demeure tout à fait originale dans la mesure où, ayant admis la présence de l'homme en tant qu'acteur économique permanent, on a développé une politique « intégrée », globale. L'« effacement des limites » du parc fixées par le décret se concrétise par l'intégration de certaines parties de la zone centrale dans des espaces plus vastes pour des opérations qui, dans le cadre de la Communauté Européenne, préconisent à la fois le maintien d'activités en milieu rural et la gestion « écologique » des territoires. Ces opérations montrent bien le souci d'instituer, autant que faire se peut, un continuum entre la zone centrale du Parc et les espaces périphériques.
77Cependant, au regard des moyens relativement faibles mis en oeuvre, une question importante reste posée concernant aussi bien la zone centrale que la zone périphérique : le parc aura-t-il les moyens de maintenir et de pérenniser, dans cette zone du Massif Central particulièrement touchée par le processus d'abandon des espaces productifs, des paysages qui ne correspondent plus à une utilisation économique effective ?
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