3On se limitera ici au cas de la Russie, qui a bénéficié de près de la moitié des fonds du programme Tacis1 ; c’est aussi dans ce pays que l’Union européenne (UE) a utilisé la plus large panoplie d’instruments d’assistance.

8Le lancement de programmes d’assistance pour les pays d’Europe centrale, puis d’ex-URSS, confronte la Communauté européenne à des défis inédits. La transition économique et politique à laquelle se préparent les anciens pays communistes est une « première » : ces États ne peuvent s’appuyer sur aucune référence historique pour choisir une stratégie de réformes. D’autre part, pour la première fois aussi, les bénéficiaires de l’aide ne sont pas des pays en voie de développement, mais des « Second World countries2 ». Ces spécificités exigent des bailleurs de fonds un effort d’adaptation.

9Or, même si les acquis de quarante années d’aide publique au développement ne sont que très partiellement utilisables, le programme Tacis s’inspire des modèles déjà mis en place pour d’autres régions. La nécessité de mettre en place très rapidement une aide en faveur de l’URSS explique l’absence de réflexion stratégique sur les méthodes et les principes de l’assistance. La Commission reproduit donc, dans la conception et la gestion de Tacis, des schémas déjà éprouvés ailleurs, en Afrique, Asie ou Europe de l’Est. La première similitude porte sur la nature de l’aide. L’assistance technique est adoptée par la Commission sans que d’autres possibilités soient réellement examinées. Or, aux yeux des Russes, cette forme d’aide est intrinsèquement liée aux pays en voie de développement. À la différence de ces derniers, la Russie dispose déjà des infrastructures nécessaires à sa transformation. Surtout, elle bénéficie d’un système éducatif performant et d’une élite intellectuelle et technique, donc d’un savoir-faire indéniable. Pour de nombreux Russes, le terme même d’assistance technique revêt une connotation négative3. L’assistance technique doit uniquement permettre à la Russie d’acquérir les compétences et de développer les infrastructures propres à l’économie de marché et à un système politique démocratique. Elle doit jouer un rôle d’appoint dans l’aide internationale, en aucun cas de pilier. Cette vision critique de l’assistance technique, fondée sur la volonté de distinguer la Russie des autres pays récipiendaires de ce type d’aide, est bien résumée par un expert russe de l’unité de coordination Tacis :

10Ces critiques sont encore accentuées par l’absence de résultats immédiats des programmes d’assistance technique. Ceux-ci reposent sur la transmission d’un savoir-faire via des instruments tels que le policy advice, les voyages d’étude ou la formation. De tels instruments sont, en soi, difficiles à évaluer. En particulier, les résultats à long terme des projets, c’est-à-dire leur impact, sont à la fois diffus et étalés dans le temps. Ainsi, un projet dans le secteur météorologique a des résultats directement visibles – la constitution d’un recueil de données, de méthodes d’observation… – , mais, à plus long terme, ces données vont avoir un impact sur d’autres secteurs (par exemple l’agriculture) qu’il sera impossible de quantifier, et dont l’origine même sera difficilement décelable5. L’impact indirect et qualitatif de l’assistance technique explique que le programme Tacis soit quelquefois perçu par les Russes comme un simple outil économique et politique au service des intérêts européens.

11Le sentiment d’un transfert vers l’ex-URSS d’un modèle d’assistance créé pour les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) est lié également au manque de spécialistes de la Russie au sein de la Commission6. Une telle carence s’explique par l’inexistence de relations officielles entre l’URSS et la Communauté, de la création de celle-ci à la fin des années 1980, et par la politique de la Commission en matière de ressources humaines après cette date. Pour gérer le programme Tacis, la Commission a fait appel à des agents temporaires et à des fonctionnaires affectés à d’autres directions générales, notamment à la DG VIII (Développement et Coopération avec l’Afrique, les pays Caraïbes et le Pacifique). Ces personnes sont devenues responsables de la gestion de Tacis sans y être réellement préparées : au cours des années 1990, la Commission n’a pas mis en place de politique de formation en matière de gestion des aides extérieures7. La méconnaissance de la Russie régnant au sein des services de la Commission a été d’autant plus mal ressentie sur le terrain que les consultants responsables des projets Tacis avaient essentiellement, eux aussi, des « états de service » en Afrique8. Cette situation a été en partie corrigée à partir du milieu des années 1990, avec l’intégration dans les services Tacis à Bruxelles de quelques personnes « du terrain » (c’est-à-dire ayant une première expérience de gestion de projets Tacis en Russie) ou d’effectifs venant du programme Phare. Mais la réorganisation administrative de la Commission en 1998 gomme les spécialisations géographiques en unifiant la gestion des aides aux pays tiers au sein d’un organisme appelé SCR, puis EuropeAid ; la majorité des effectifs des unités communes n’a qu’une expérience limitée de Tacis9.

12La prépondérance d’acteurs spécialistes des pays ACP et l’imitation – au moins partielle – de schémas appliqués à l’aide au développement10 ont pesé sur les relations avec les bénéficiaires du programme : celui-ci est apparu inadapté aux yeux des Russes11. La Commission a pourtant su adapter les priorités et les instruments de Tacis à l’évolution des réformes en Russie. Au début des années 1990, la sécurité alimentaire, la formation à la gestion et le soutien aux entreprises et aux services financiers sont les principaux objectifs du programme, au moment où la Russie doit faire face aux conséquences économiques de la dissolution de l’URSS et où elle lance un vaste chantier de réformes. Dès le milieu des années 1990, ces priorités sont réajustées pour tenir compte des conséquences de la transition : Tacis inclut alors la protection sociale et l’environnement au rang de ses priorités. À partir de la fin des années 1990, le programme met davantage l’accent sur le renforcement de l’État de droit et l’équilibre des pouvoirs entre centre et régions. La capacité d’adaptation de Tacis à l’environnement russe est encore démontrée par l’inclusion dans le programme, en 1996, d’un nouvel instrument : l’investissement, permettant de financer des projets d’infrastructures ; dès lors, Tacis ne se limite plus à l’assistance technique et la part de l’investissement dans le programme va croissant12. Au fil des années, la Commission s’est ainsi efforcée de diversifier ses instruments et de concentrer son action sur quelques secteurs clés. Cet ajustement constant montre que l’aide européenne a eu un rôle d’accompagnement dans le processus de réformes russes, plus que d’initiation ou d’orientation.

14La Commission européenne, chargée de la gestion de Tacis, a dû faire face au début des années 1990 à un accroissement de ses responsabilités en matière de coopération extérieure13. Avec l’inclusion de l’ancien bloc communiste dans sa sphère d’action, la politique de coopération européenne acquiert véritablement un caractère universel. Mais ce processus d’universalisation s’est effectué de manière spontanée, par agrégation de nouveaux programmes reposant en partie sur les mécanismes historiques de la coopération européenne, en partie sur des instruments nouveaux. L’universalisation a ainsi rendu extrêmement complexe le système européen de coopération extérieure. Elle a eu pour résultats la multiplication des programmes, la prolifération des lignes budgétaires et des procédures de gestion et, in fine, le morcellement de la politique d’assistance. La gestion interne de chaque programme est également extrêmement fragmentée. Pour le seul programme Tacis, il existe, à la fin des années 1990, 21 sous-programmes, régis par des procédures différentes, et plusieurs lignes budgétaires.

15Plus que les autres programmes de coopération extérieure, Tacis est affecté par l’éclatement des structures administratives de la Commission et les modifications du cadre institutionnel tout au long des années 1990. Le programme est intégré à la direction créée pour le programme Phare, de sa création jusqu’en 1993 ; l’assimilation de fait entre les pays d’Europe centrale et l’ex-URSS ne permet pas de prendre suffisamment en compte les spécificités de cette dernière, au moment où sont lancées les réformes les plus importantes en Russie. Par la suite, si Tacis s’émancipe de la direction Phare, les changements organisationnels intervenus au sein de la Commission posent de sérieux problèmes de coordination. De 1993 à 1995, Tacis est intégré à la DG I (Relations économiques extérieures) dirigée par Leon Brittan, alors que les relations politiques avec la Russie sont gérées par la DGIA dirigée par Hans van den Broek. La commission Santer (1995-1999) assouplit la division entre relations politiques et économiques, mais la structuration géographique retenue aboutit à une fragmentation des services : si elle renforce la cohérence entre programmes d’aide et stratégie politique dans un pays donné14, elle ne permet pas à la Communauté de développer une approche globale en matière de coopération extérieure15. La première tentative de réforme, en 1998, ne remporte pas le succès escompté. La création d’un Service Commun Relex (SCR) chargé de l’aide au développement devait permettre l’homogénéisation des procédures de gestion16. Elle introduit au contraire une nouvelle coupure dans le cycle de projets, entre les activités de programmation et d’identification, qui restent dévolues aux unités géographiques de la DGIA, et la mise en œuvre.

16L’imbroglio administratif né de l’universalisation de la coopération européenne a d’autant plus pesé sur l’efficacité des programmes que la Commission manquait d’effectifs pour mettre en œuvre la politique d’aide. En effet, la croissance exponentielle du budget de coopération extérieure ne s’est pas accompagnée d’une augmentation proportionnelle des ressources humaines. En dix ans, le volume de l’assistance a été multiplié par 2,8 et les effectifs par 1,8 seulement. En 1999, 2 000 personnes (fonctionnaires et agents auxiliaires) sont en charge des programmes de développement à Bruxelles pour un total de 30 000 projets contractés ; ce personnel doit également assurer l’interface avec les autres institutions communautaires. La Commission estime alors que le déficit en ressources humaines équivaut à 1 300 postes. Dans le cas du programme Tacis, le manque d’effectifs a eu un impact particulièrement important, parce qu’il s’est fait sentir dès la création du programme, donnant lieu à des situations aberrantes. En 1991, la Commission a lancé Tacis en affectant à sa gestion un seul fonctionnaire et deux experts nationaux détachés. Cette pénurie de personnel a eu deux conséquences. Tout d’abord, une perte de qualité des projets. Ainsi, dans le cadre du programme Tacis à la fin des années 1990, les fonctionnaires de la Commission à Bruxelles géraient en moyenne 30 projets chacun17, à des stades différents et dans des régions dont ils ne possédaient pas forcément une connaissance approfondie.

17Surtout, le manque de ressources humaines a entraîné une perte générale de contrôle de la Commission sur les programmes lancés. La pratique de la sous-traitance, courante pour la mise en œuvre des projets, s’est étendue à des tâches de gestion et d’identification avec la création de bureaux d’assistance technique. Dans la gestion de l’aide au développement, elle a eu deux conséquences. Elle a d’abord généré des dépenses bien supérieures au transfert de personnel, au recrutement d’agents temporaires ou même de fonctionnaires. Dans le cadre du fonctionnement de Tacis, les tâches d’identification des projets sont ainsi confiées à une unité de coordination, composée pour moitié de Russes travaillant pour le ministère de l’Économie et pour moitié d’experts européens choisis par appel d’offres. Le personnel de l’unité de monitorat, chargé du suivi et de l’évaluation des projets Tacis, est recruté de la même manière ; de même que les effectifs des bureaux d’assistance technique présents dans les régions russes. Ces dépenses liées au fonctionnement du programme ont représenté entre 5 % (au milieu des années quatre-vingt-dix) et 9 % (à la fin des années quatre-vingt-dix) des fonds totaux de Tacis ; ainsi, près de 43 millions d’euros sont alloués en 1998 à « l’aide à la mise en œuvre du programme18 ». Deuxièmement, la pratique de la sous-traitance a donné lieu à des collusions d’intérêt dénoncées par la Cour des comptes – condamnations reprises par les États membres, qui, pourtant, refusaient d’un autre côté l’augmentation budgétaire qui aurait permis à la Commission de recruter. Ainsi, dans le cadre de Tacis, la Cour a notamment condamné le cumul, par certains experts, des tâches de préparation et de mise en œuvre des projets19. La pratique de la sous-traitance reflète ainsi l’absence « de frontière nette entre les ‘acteurs publics’ et les “acteurs privés” » au sein de la gouvernance européenne20. Dans le cas de la coopération extérieure, elle a considérablement contribué à décrédibiliser l’action de la Commission.

18Au total, ces facteurs se sont conjugués pour rendre la politique de coopération extérieure inopérante. La Commission a accumulé des retards importants en amont du cycle de projet (programmation), répercutés en aval (signature des contrats et déboursements). Les retards accumulés conduisent à des arriérés de paiement ; se sont ainsi développés les « engagements dormants », dont le montant était de 1 155 000 000 euros pour Tacis en 1999 – somme correspondant à trois années d’engagement de fonds et deux années de signature des contrats21 ! Pour Tacis, le délai moyen entre l’identification des projets et le début de la mise en œuvre est estimé à 18 mois-2 ans dans les années 1990. Dans un pays où la situation politique et économique évolue très rapidement, ce délai a eu un impact très négatif sur l’efficacité des projets : pour la grande majorité d’entre eux, les termes de référence décrivant les objectifs et tâches à accomplir ont dû être reformulés ; dans quelques cas plus rares, le bénéficiaire identifié pour un projet avait disparu au moment du début des travaux22…

20Jusqu’au milieu des années 1990, l’UE a peiné à élaborer une vision d’ensemble pour sa politique en Russie. Au lendemain de l’effondrement de l’URSS, la volonté affichée par la Commission et le Conseil de conclure rapidement un nouvel accord avec la Russie23 dissimule de profondes hésitations sur le type de politique à mettre en place. L’accord avec la Russie est d’abord défini négativement, par opposition aux accords européens signés avec les pays d’Europe centrale et par distinction avec les autres ex-républiques soviétiques24. Ces tâtonnements s’expliquent par les divergences entre acteurs communautaires sur la politique à développer en Russie. Chargée de mener les négociations au nom de la Communauté, la Commission tente de concilier les vues du Parlement européen, favorable à un rapprochement très net avec Moscou, et celles des États membres qui cherchent à préserver leurs intérêts tout en se montrant prudents sur la politique à développer en Russie. L’accord de partenariat et de coopération, signé à Corfou le 24 juin 1994 après de longs mois de négociations, apparaît donc comme un compromis fragile25. Le régime commercial accordé à la Russie est un régime « hybride26 », combinant des pratiques réservées habituellement aux pays à commerce d’État (évaluation de la valeur des prix en se référant à un pays tiers pour l’application de mesures antidumping), la libéralisation des échanges (démantèlement immédiat des restrictions quantitatives) et des dérogations à cette libéralisation (maintien de restrictions pour les produits textiles et sidérurgiques russes, possibilité de protection temporaire pour l’industrie russe). Les dispositions politiques (l’affirmation d’un socle de valeurs communes27) étant énoncées sous forme de principes, seule une analyse de leur mise en œuvre peut déterminer le caractère formel ou rigoureux de la conditionnalité, comme la portée réelle du dialogue politique prévu dans l’accord.

22Tacis s’efforce de développer les partenariats à tous les niveaux. Le caractère novateur de l’assistance technique communautaire réside notamment dans l’implication des régions russes. Dès 1991, des régions prioritaires sont désignées, qui formeront le cœur des actions d’assistance technique. La Communauté s’efforce de mettre en place dans ces zones des programmes cohérents, fondés sur un secteur prépondérant en fonction des atouts de la région bénéficiaire (ainsi l’agriculture pour la région de Samara, en 1992). La sélection des régions prioritaires obéit à plusieurs impératifs. La Communauté européenne choisit d’abord de cibler son action en direction des régions les plus avancées dans les réformes, ou dont l’administration est favorable aux réformes (par exemple Saint-Pétersbourg au début des années 1990). La sélection des régions pilotes obéit également à des motivations d’ordre économique : la désignation de Tyumen en 1992-1993, puis de la Sibérie occidentale, est dictée par la richesse en ressources naturelles de ces zones. Enfin, la position stratégique de certaines régions conduit la Communauté à les privilégier : c’est le cas pour Kaliningrad, et surtout pour la Russie du nord-ouest en 1995, au moment de l’entrée de la Finlande dans l’UE. Mais cette volonté explicite de prendre en compte les niveaux régional et local dans les actions d’assistance repose sur des motivations plus implicites. La Communauté espère ainsi développer des relations horizontales avec les régions russes sans obligatoirement passer par le centre. Miser sur les régions permet d’accroître l’efficacité de l’aide, mais aussi sa visibilité. Confrontée à l’incertitude dans ses relations avec le nouvel État russe, la Communauté voit dans le développement de liens horizontaux une opportunité de parvenir à ses objectifs déclarés – le renforcement de la démocratie et de l’économie de marché, tout en se conformant à ses propres intérêts et à ceux de ses acteurs (États membres ou agents économiques). Dès lors, la Commission crée des sous-programmes dont le but est de développer les liens entre certaines catégories d’acteurs européens et leurs homologues russes. Ces programmes s’efforcent de mettre en place un partenariat entre les sociétés civiles russe et européenne (ainsi le programme Démocratie)28, les entreprises29, les organisations professionnelles30, les universités31 ou les administrations locales de Russie et des États membres de la Communauté.

23Le programme d’assistance est donc implicitement utilisé comme un outil de politique étrangère, d’abord pour façonner une politique européenne en Russie, puis pour la mettre en œuvre. Tacis se voit attribuer un rôle clé dans la mise en œuvre des dispositions de l’accord de partenariat. Ce rôle revêt de fait une acception extrêmement large, en raison des ambiguïtés de l’accord et de la lenteur du processus de ratification. L’accord de partenariat entre en vigueur trois ans et demi après sa signature, le 1er décembre 1997. Dans l’intervalle, Tacis s’efforce d’intégrer les difficultés non prévues par l’accord ou de donner corps à certaines dispositions trop brèves. Ainsi, un projet d’un montant de cinq millions d’euros est lancé en faveur du département de droit public de l’administration présidentielle, impliqué avec le Parlement russe dans l’élaboration des lois32. Ce projet a pour but d’aider à renforcer la protection légale offerte aux opérateurs économiques. La filiation de ce projet avec l’accord de partenariat n’est pas explicite. Il s’inscrit dans la perspective de renforcement de la coopération économique entre la Russie et l’UE. À ce titre, on peut le rattacher à l’article 56 de l’accord, en vertu duquel les deux parties doivent développer leur coopération économique dans de nombreux domaines33. Pourtant, la protection des opérateurs économiques ne fait pas partie des thèmes dominants de l’accord. Si elle fait l’objet d’un projet d’assistance, c’est en raison du cours ultérieur des relations russo-communautaires et des transformations en Russie. Les premiers mois suivant l’entrée en vigueur de l’accord démontrent ainsi que les déficiences en matière de protection des opérateurs économiques constituent un obstacle au développement de la coopération russo-européenne. Rétrospectivement, la brièveté des dispositions de l’accord en la matière apparaît également préjudiciable au renforcement des liens. Ce projet Tacis s’efforce donc de combler le vide laissé par l’accord de partenariat, d’en pallier les insuffisances plutôt que d’en appliquer les dispositions stricto sensu.

24La perspective de l’adhésion de dix nouveaux pays et la crise économique russe d’août 1998 conduisent l’UE à formaliser une stratégie politique à l’égard de la Russie. Cette stratégie commune, adoptée en juin 1999, s’attache à renforcer la cohérence entre les instruments utilisés par l’UE. Dans cette politique européenne renouvelée, le programme Tacis continue de jouer un rôle clé. Son insertion dans la stratégie de partenariat – à laquelle il donne chair – lui confère une dimension explicitement politique. Ainsi, fin 1999, c’est au programme Tacis qu’échoit l’application la plus directe de la conditionnalité dans la réaction européenne à l’intervention en Tchétchénie ; le Conseil des Affaires générales réuni le 24 janvier 2000 décide de réorienter les projets Tacis vers le renforcement de la démocratie en Russie, mettant entre parenthèses les autres secteurs prioritaires34. Le programme Tacis joue ainsi une nouvelle fois un rôle d’application immédiate de la politique européenne en Russie.