Ce numéro de Suds (anciennement Cahiers d’Outre-Mer) a pour ambition de faire le point sur les politiques en faveur du logement social mises en œuvre progressivement dans les Suds à partir du début des années 1990, dont l’une des particularités principales est de s’appuyer sur la promotion immobilière privée. L’objectif principal n’est pas tant de décrire et d’analyser les dispositifs sur lesquels se fondent ces politiques, aujourd’hui de plus en plus critiquées, ni d’établir un diagnostic concernant leur (in)efficacité pour loger le plus grand nombre. Il s’agit avant tout de s’intéresser aux dynamiques sociales et spatiales que ces politiques en faveur du logement social produisent, ainsi qu’à celles dans lesquelles elles s’insèrent, dans le but de comprendre comment la problématique du logement social s’articule aux importantes reconfigurations urbaines, sociales et politiques qui sont à l’œuvre depuis le début du XXIe siècle dans les villes des Suds.
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Catherine Paquette Vassalli (chercheure à l’IRD, Centre d’études en sciences sociales sur les mondes africains, américains et asiatiques). Contact : catherine.paquette@ird.fr
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Aurélie Quentin (maîtresse de conférences à l’Université Paris Nanterre, laboratoire Mosaïques (UMR LAVUE). Contact : aquentin@parisnanterre.fr
La question du logement et, plus spécifiquement, celle de la production de l’habitat destiné aux plus modestes, est un élément clé de la compréhension des dynamiques urbaines dans les Suds depuis le milieu du XXe siècle. Avec l’explosion urbaine, les préoccupations gouvernementales pour la formulation de politiques du logement permettant de faire face à la demande de logements se sont traduites, à l’échelle internationale, par différentes stratégies. Depuis le début des années 1990, dans un contexte d’accélération des processus de libéralisation et de dérégulation économiques dans les pays des Suds, les politiques traditionnelles de laisser-faire et régularisation, ainsi que de production de parcelles équipées et parfois, de logements « publics », ont commencé à céder progressivement le pas, dans un nombre croissant de pays, à une stratégie dite « d’habilitation » (enabling strategy), activement promue par les institutions internationales. Consistant à mettre le secteur privé et les mécanismes de marché au cœur de la provision de logements pour les plus pauvres, cette nouvelle approche relègue l’État au rôle de « facilitateur », chargé d’octroyer des crédits bonifiés et/ou de subventions, le plus souvent destinées à soutenir la demande. Cette stratégie quasi mondiale a été présentée comme un véritable changement de paradigme par rapport aux politiques précédentes de « l’État constructeur », critiquées pour leur inefficacité. Elle correspond à l’application radicale des recettes néolibérales aux politiques du logement dans les pays des Suds (Quentin, 2009).
Ces nouvelles politiques en faveur du logement social (un concept d’ailleurs souvent peu défini et qui varie selon les pays), conçues comme un levier pour dynamiser le secteur de la construction et l’économie tout entière, consistent à inciter les promoteurs privés – grâce à des subventions, des garanties financières et un cadre normatif favorable – à produire en grande quantité des logements abordables pour le « bas de la pyramide ». Leur diffusion s’est traduite par une grande diversité de modalités d’application au cours des premières décennies du XXIe siècle : dans les villes latino-américaines, où l’on ne compte plus les politiques inspirées du « modèle chilien », mais aussi africaines (en Afrique du Sud, au Maroc, en Égypte, au Soudan, en Éthiopie, en Côte d’Ivoire, au Cameroun, au Kenya…) et asiatiques (en Inde, en Thaïlande, en Indonésie, en Malaisie…).
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Ces politiques du logement « market-oriented » font l’objet depuis plusieurs années de vives critiques, de la part du monde académique en particulier1, et sont parfois remises en cause par les institutions internationales qui les ont massivement promues et financées (Libertun de Duren, 2017). Les études menées à leur sujet (voir par exemple la récente étude de Marot et al., 2022 pour l’AFD), pointent leur inefficacité à atteindre leurs objectifs (partout, leur incapacité à atteindre les plus pauvres ; dans certains cas, la faiblesse du nombre de logements produits par rapport aux objectifs affichés et l’engouement insuffisant du secteur immobilier privé), leur piètre qualité en matière d’habitat et sur le plan urbain (logements exigus et de mauvaise facture, carences en services, espaces publics, équipements et transports, localisation ultrapériphérique et éloignement des zones d’activité économiques...), le caractère néfaste de leurs effets sociaux (ségrégation et parfois même « ghettoïsation » des quartiers produits, surendettement des bénéficiaires, perte de liens de solidarité lié au déracinement des ménages bénéficiaires…), environnementaux (étalement urbain, artificialisation des sols…) et économiques (concentration du secteur de la construction, spéculation foncière, hausse généralisée du coût du logement…).
La mise en évidence croissante des écueils de la stratégie d’habilitation et la montée en puissance, depuis une dizaine d’années, d’un discours international centré sur l’atteinte des objectifs du développement durable et la notion de logement « adéquat », n’entravent cependant en rien la reproduction et le développement de ces politiques axées sur le marché. Moyennant un certain nombre d’ajustements, tels que l’introduction d’écotechnologies permettant de produire des logements désormais « verts » ou le recours à « l’organisation communautaire » et à différentes formes d’intermédiation par la « société civile » pour faciliter leur mise en œuvre et répondre aux critiques qui leur sont adressées, celles-ci continuent à se diffuser, comme en atteste le lancement du programme Boma Yangu au Kenya au tournant des années 2020 ou bien encore la montée en charge récente de la politique de logement d’intérêt social en Colombie (OCDE, 2022). Ces politiques ont été consolidées, massifiées et normalisées dans la plupart des pays où elles sont appliquées, en particulier en raison des avantages économiques mais aussi politiques qu’elles constituent pour les gouvernements nationaux (Paquette Vassalli, 2015).
Ce numéro de Suds souhaite faire le point sur les enjeux socio-spatiaux soulevés par ces politiques du logement développées dans les pays des Suds depuis la fin des années 1980, et qui, quelles que soient leurs modalités concrètes de mise en œuvre, possèdent les caractéristiques suivantes : elles consistent en une intervention de l’État – subventions, mise à disposition de sol urbain, transformation du cadre légal, etc. – qui incite à la production de logements par le secteur privé – promoteurs immobilier, petits constructeurs, coopératives, ONG etc. ; elles embarquent des mécanismes de ciblage (social, économique, et/ou territorial) des populations qui peuvent avoir accès aux logements ainsi produits (ce qui ne veut pas dire pour autant que les populations ciblées soient atteintes ; c’est même assez rarement le cas) ; elles visent l’accès à des logements neufs et « terminés » c’est-à-dire qui ne sont pas, dès le départ, conçus comme progressifs (comme dans le cas des trames urbaines ou des parcelles dotées de modules sanitaires) ; elles sont fondées sur l’accès à la propriété et impliquent pour cela le développement de mécanismes financiers (crédit hypothécaire, systèmes d’épargne, subventionnement croisé etc.) reposant le plus souvent sur le secteur privé.
S’il existe une abondante littérature scientifique qui s’intéresse à ces politiques (en particulier en Amérique latine, où elles sont mises en œuvre depuis déjà plusieurs décennies), la plupart des travaux réalisés sur cette question s’attache à en décrypter le fonctionnement et à en évaluer les effets à une échelle locale, métropolitaine ou nationale. Les tentatives de mise en perspective de ces expériences à l’échelle des Suds sont assez rares. On note toutefois l’effort remarquable de la revue Naqd, dont un numéro spécial de 2020 s’intéresse aux politiques du logement dans le Sud global, mais qui reste principalement centré sur l’Afrique du Nord et le Proche-Orient (NAQD, 2020).
À l’échelle internationale, un important champ de recherche s’est développé autour du rôle des politiques du logement dans les processus d’urbanisation du néolibéralisme et dans la financiarisation des marchés immobiliers (voir notamment le numéro d’Housing Policy Debate paru en 2020 sur la financiarisation du logement dans les périphéries du capitalisme coordonné par Aalbers, Rolnik et Krijnen). Il permet de replacer l’analyse de leur fonctionnement et des systèmes d’acteurs sur lesquels elles s’appuient dans le cadre d’une économie politique à l’échelle globale. Cependant, ces études s’intéressent assez peu au fonctionnement concret des espaces urbains que produisent ces politiques.
Par ailleurs, un certain nombre d’écrits qui compilent ces expériences souffrent d’un biais normatif important, l’analyse des cas visant très souvent à déboucher directement sur la formulation de solutions alternatives, de pistes d’amélioration ou le recensement de bonnes pratiques (voir par exemple Bredenoord et al, 2014).
Ces politiques étant le fruit d’une stratégie volontariste d’application d’une doctrine universelle d’intervention en matière de logement, il est crucial de porter un regard analytique sur les espaces qu’elles produisent, pour comprendre la diversité de leurs contextes d’application, de leurs formes d’appropriations locales et de leurs effets socio-spatiaux, mais aussi les enjeux communs qui en ressortent à l’échelle des Suds. Au-delà de leur évaluation « interne » en tant que politiques du logement, et en-deçà des analyses macro en termes de globalisation néolibérale, il nous semble important de centrer le regard sur leur rôle dans les transformations urbaines, sociales et politiques des villes du Sud.
Sur les transformations urbaines, de plus en plus d’études s’interrogent sur le rôle de ces politiques du logement dans les dynamiques métropolitaines. Comment les ensembles immobiliers et les types d’espaces qu’elles produisent s’articulent-ils à la production et à la régularisation de l’habitat informel ainsi qu’aux programmes de renouvellement urbain des espaces centraux (Perraudin, 2017) ? Quelles sont les conséquences de la conversion des périphéries rurales en zones urbanisées pour permettre leur développement (Camacho Bonilla, 2020) ? Dans quelle mesure contribuent-elles à accentuer les dynamiques de ségrégation socio-spatiales (Huchzermeyer, 2001) ?
En matière de transformations sociales, certaines études à caractère socio-anthropologique s’intéressent aux pratiques, aux usages et aux formes d’appropriation de l’espace dans les quartiers issus de ces politiques pour comprendre leurs spécificités. Elles questionnent leurs effets en termes d’expérience urbaine (Charlton et Meth, 2017), de moyennisation sociale (Hurtado Tarazona, 2018), et la manière dont la vie dans ces nouveaux logements affecte le lien social, les identités et la question du genre (Besoain, 2012). Il est à noter que malgré la modernisation des systèmes d’information sociale que ces programmes supposent, ni les bailleurs ni la recherche ne se sont encore penchés en profondeur sur la sociologie de leurs bénéficiaires, au-delà des interrogations sur leur niveau de revenu.
Enfin, le champ de questionnement sur les transformations politiques induites par cette stratégie est immense et encore sous-exploré, mais compte un certain nombre de points d’appuis : des recherches récentes portent notamment sur la manière dont les politiques du logement affectent les subjectivités politiques et la construction de la citoyenneté (Quentin, 2020 ; Buire, 2017), sur leur rôle dans la dépolitisation des classes populaires (Angelcos et Perez, 2023), dans la transformation des modes d’encadrement social et politique (Planel et Bridonneau, 2017), dans les stratégies de redéploiement de l’État (N’Goran et al., 2020) ou de maintien de ses pratiques autoritaires (Franck, 2020).
Ce numéro de Suds propose donc de rassembler des contributions s’inscrivant dans ces cadres problématiques, géographiques et disciplinaires distincts, rarement mis en regard les uns des autres, et entre lesquels il souhaite tisser des liens.
Pour ce faire, nous proposons 4 axes d’analyses transversaux dans lesquels pourraient s’inscrire les contributions :
Il s’agit ici de s’interroger sur ce que les discours qui portent sur ces politiques, qu’ils émanent des bailleurs, des acteurs politiques, économiques, des habitants ou des sciences sociales, révèlent de la manière dont est aujourd’hui problématisée la question du logement et sur sa normalisation comme problème économique. En quoi la critique des politiques massives, qui tend à leur opposer la promotion d’une « production sociale de l’habitat » supposée vertueuse, actualise-t-elle les débats anciens sur la question urbaine dans les Suds, structurée autour de l’opposition entre promotion immobilière « industrialisée » (habitat formel) et auto-construction/production (habitat informel) ? Permet-elle de les renouveler ? Ne participe-t-elle pas à figer le champ des possibles en matière de politique du logement autour de la dichotomie production neuve - régularisation/légalisation et amélioration ? Comment s’articule-t-elle par ailleurs aux débats sur le caractère indépassable de la propriété privée, vecteur de promotion sociale, de cohésion sociale et levier économique pour les ménages ?
Cet axe invoque notamment des réflexions qui permettent de replacer ces dispositifs dans des trajectoires historiques régionales, nationales et locales d’action sur le logement et d’évolution des politiques urbaines et des débats politiques et scientifiques qu’elles suscitent.
L’un des objectifs partagés par les politiques en faveur du logement social observées de façon croissante dans les Suds est de lutter contre l’urbanisation irrégulière et de constituer une alternative viable à cette dernière. Qu’en est-il concrètement ?
Certains travaux récents montrent que ces politiques du logement contribuent à produire des espaces urbains qui, contre toute attente, sont très rapidement gagnés par des informalités multiples, que ce soit en matière de provision de services urbains (les déficiences en matière d’alimentation en eau, énergie et transport, par exemple, étant palliées par des dispositifs de provision informels), en matière d’extensions irrégulières de l’habitat, voire d’occupation irrégulière. Par ailleurs, la production de logements neufs aidés dans le cadre de ces politiques laisse des interstices propices à l’urbanisation informelle, à l’origine de relation sociales complexes entre les habitants de ces différents espaces. Quid donc des impacts de ces politiques du logement sur les dynamiques ségrégatives ? Comment varient-ils en fonction de l’échelle d’observation ? Comment s’inscrivent-ils dans les processus de reproduction/régularisation/éradication des quartiers informels ? Plus généralement, quels types de déplacements résidentiels intra-urbains le peuplement de ces nouveaux logements provoque-t-il ? Dans quelle mesure ceux-ci sont-ils volontaires ou subis ? Sur le plan politique, comment les gouvernements locaux s’accommodent-ils de programmes souvent formulés et déployés massivement à l’échelle nationale sans nécessairement prendre en compte la spécificité des enjeux locaux ? Comment ces politiques se déploient-elles dans les villes secondaires où la pression foncière est souvent moindre et où leurs effets pervers peuvent plus facilement s’en voir atténués ?
Cet axe propose de s’intéresser plus généralement aux articulations politiques, sociales et spatiales entre ces politiques du logement et les autres modalités de production de l’espace urbain à l’échelle métropolitaine.
La production de l’habitat populaire dans les villes des Suds est intrinsèquement liée à l’obtention de droits sociaux et politiques pour les classes les plus défavorisées. De nombreux travaux documentent les formes spécifiques de citoyennetés qui résultent de l’implication des habitants dans la production du cadre bâti (Holston, 2008) ou de leurs modalités d’accès aux infrastructures de base (Lemanski, 2020), et proposent une lecture politique des pratiques ordinaires et quotidiennes des classes populaires dans l’espace urbain (Bayat, 2010). Qu’en est-il dans les quartiers produits dans le cadre des politiques du logement qui nous intéressent ici ? Comment les processus de segmentation de l’offre et l’individualisation des procédures d’accès au logement affectent-ils les liens sociaux, le rapport au collectif, la solidarité, et in fine, les modes de construction de la citoyenneté dans les espaces urbains qu’ils produisent ? A quelles expériences urbaines correspondent-ils et comment celles-ci reconfigurent-elles le rapport à la ville et au politique de celles et ceux qui les vivent au quotidien ?
À la différence du logement populaire autoconstruit, souvent paré de très nombreuses vertus en termes d’organisation sociale, le logement produit en série massivement et livré clé en main à des « bénéficiaires » déracinés de leurs communautés d’origine et soustraits à leurs réseaux de solidarité ne permettrait pas de forger un sentiment d’appartenance chez les ménages, et poserait des problèmes de cohésion sociale, voire d’anomie. Néanmoins, malgré leur déficit d’habitabilité, les quartiers d’habitat social se consolident et se transforment, les habitants y organisent leur vie quotidienne, se les approprient et y développent des stratégies de subsistance ou d’adaptation. S’y développent également des formes d’organisation sociale et de solidarité, mis en évidence notamment au moment de la crise sanitaire du début des années 2020.
Ce dernier axe vise à recueillir des résultats de recherche permettant d’éclairer les modes d’appropriation de l’espace dans ces quartiers, les formes qu’y prennent l’habiter au quotidien, ainsi que de documenter la manière dont leurs habitants ont fait face aux difficultés liées à la pandémie.
Les textes complets et mis aux normes de la revue sont attendus pour le 5 février 2024. Ils seront envoyés en format .docx et .pdf aux coordonnatrices du numéro (catherine.paquette@ird.fr ; aquentin@parisnanterre.fr). Les fichiers sources des illustrations doivent être transmis dans un dossier indépendamment du texte de l’article, dans leur format et leur taille d’origine (format TIFF, jpeg, png, ai, etc.), en évitant les fichiers compressés.
Le numéro paraîtra en décembre 2024.
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