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À quoi sert la planification urbaine au Maroc ? Continuité et renouvellement d’une mise sous-contrôle des périphéries métropolitaines

Planning in Morocco: What is it for? Continuity and renewal of metropolitan peripheral control
Maryame Amarouche

Résumés

La tension entre planification et urbanisme de projet est un classique des débats en aménagement du territoire. Celle-ci est renforcée par les transformations que connaissent les villes marocaines, particulièrement au sein des communes périphériques. Les différents échelons d’acteurs publics oscillent entre régulation et accompagnement stratégique des dynamiques du marché. Dans la course au rayonnement métropolitain, ce double positionnement, met au défi les instruments et reconfigure les réseaux d’acteurs.
L’article explore ainsi le rôle des outils d’urbanisme, sans cesse renvoyés par les acteurs mêmes de l’urbanisme à leur non-efficacité à planifier la ville, souvent dépassés au moment même de leur homologation et dont pourtant l’élaboration occupent nombre d’acteurs publics.
L’article s’appuie sur une démarche qualitative par entretien semi-directif, auprès des acteurs de l’urbanisme et de l’aménagement, complétée par l’analyse des documents de planification à l’échelle des préfectures de Rabat et de Skhirat-Témara. Il explore tout d'abord l’évolution du plan d’aménagement (PA), outil mis en place par le pouvoir colonial et soumis à la tension entre ouverture à l’urbanisation et maintien sous-contrôle des territoires nouvellement urbanisés. Cet outil est particulièrement chahuté par l’ouverture massive à l’urbanisation dans les périphéries métropolitaines. L’exemple de la commune d'El Menzeh, territoire au positionnement stratégique aux portes de la capitale, permet d’explorer le rôle actuel du document, notamment sa capacité à faire advenir un certain type de ville formelle et en contrôler le peuplement. Enfin, au croisement d’un urbanisme ordinaire et d’un urbanisme d’exception, la fabrique métropolitaine donne à voir les reconfigurations institutionnelles et instrumentales induites par la diffusion de l’urbain.

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Texte intégral

1Dans le tournant des années 2000, la mise en valeur des grandes villes et leur entrée dans la concurrence internationale occupent l’agenda politique et médiatique du Maroc (Barthel 2010 ; Bogaert 2011). Le changement de règne et l’arrivée au pouvoir du roi Mohammed VI, désigné comme un roi bâtisseur (Mouloudi 2015), constituent un marqueur politique fort de ce tournant. L’investissement massif dans les grandes villes comme Rabat, Casablanca, Tanger ou Marrakech devient une volonté politique nationale avec pour objectif le renforcement du rayonnement des villes et l’attraction de capitaux internationaux (ibid.). Cette mise en valeur induit d’importantes transformations dans les communes limitrophes, notamment sous l’effet de grands programmes d’habitats abordables et sociaux soutenus par l’État (Coslado 2017 ; Rousseau et Harroud 2019).

2En arrière-plan de ces enjeux spatiaux, le contexte marocain se caractérise politiquement par une tension entre ouverture au marché et logique de contrôle de l’urbain. Les outils urbanistiques forgés dans le contexte colonial pour établir la ville, dite « moderne », ont aussi joué un rôle sécuritaire non-négligeable, particulièrement dans la capitale du royaume dont le statut de centre du pouvoir induit des politiques d’exception. D’abord, capitale administrative durant la période coloniale, puis capitale de l’État indépendant, Rabat se transforme dans le tournant des années 1990 du fait de plusieurs grands projets marqués du sceau royal ou présentés comme d’intérêt national avec pour horizon de dépasser son statut de capitale administrative et tendre vers une position de métropole (Mouloudi 2015 ; Bogaert 2011). Une mutation qui met au défi les périmètres et outils de l’exercice du pouvoir. Si l’expression opposant Bled Siba et Bled El Mekhzen relève une distinction ancienne entre un territoire sous contrôle de l’État central (Makhzen) et un territoire de dissidence (Siba), Rabat est la capitale du Makhzen. Passant des limites administratives de la ville à un territoire métropolitain fonctionnel, l’espace d’exercice du pouvoir s’étend sur un nombre important de communes anciennement rurales dont la population croit significativement depuis plus de 40 ans. L’exercice du pouvoir est alors chahuté, imposant une reconfiguration des rapports avec ces communes (Abouhani 2011 ; El Maoula El Iraki 2014). Elles qui constituaient auparavant l’arrière-pays rural sont aujourd’hui des territoires stratégiques (Peck 2011 ; Güney, Keil et Üçoğlu 2019). Elles sont alors un terrain de choix pour l’analyse de la reconfiguration du pouvoir, entre une logique autoritaire (Bogaert 2018) visant la préservation de l’ordre social par une intervention urbanistique forte de l’État central, héritée de la période coloniale et une logique néolibérale qui s’amorce dans les années 1980 et s’accélère dans le tournant des années 2000. La production de l’urbain repose sur cette tension entre maintien du contrôle et croissance, particulièrement tendue dans un régime d’accumulation producteur d’inégalités. Un territoire métropolitain qui, comme ailleurs, se compose d’espaces « valorisés et dévalorisés constituant une frontière volatile d'accumulation, d'expansion capitaliste, de gentrification et de déplacement » (Keil 2017a, 49). En explorant les instruments qui ont fait advenir les villes, il s'agit maintenant d’analyser comment, à l’aune de la diffusion de l’urbain, les acteurs et la boite à outil urbanistique se renouvellent pour maintenir cet équilibre.

3Pour ce faire, l’article s’appuie sur une enquête empirique au sein de communes situées dans le périmètre administratif de la préfecture de Skhirat-Témara (voir Figure 1), limitrophes de la ville de Rabat. Urbanisées plus tardivement que les communes de la préfecture de Salé, qui constituaient historiquement le pendant de Rabat, les communes de la préfecture de Skhirat-Témara nous intéressent du fait de leur taux de croissance démographique annuelle. À partir des années 1980, le front urbain avance dans l’arrière-pays Zaërs (un territoire tribal dont la préfecture englobe une partie). Les communes les mieux connectées aux infrastructures de transport connaissent des taux de croissance élevés et une urbanisation galopante qui induit d’importantes transformations du bâti, à mesure que s’opère leur imbrication aux dynamiques métropolitaines. Par ailleurs, ce contexte de croissance est intéressant dans la mesure où il permet d’analyser les tensions inhérentes à la mise en œuvre de la ville formelle, par le suivi de l’élaboration des documents de planification.

Figure 1 : La préfecture de Skhirat-Temara

Crédit : M. Amarouche

4L’analyse repose alors sur le traitement croisé des discours et des documents de planification. Ces documents jouent le rôle de scène de dialogue et offrent un cadre spatio-temporel propice à l’analyse (durant leur élaboration et leur mise en œuvre). En complément, l’analyse du réseau d’acteurs partie prenante de cette planification urbaine et d’un urbanisme réglementaire permet de mettre en exergue les rapports de forces. Une cinquantaine d’entretiens semi-directifs ont été réalisés avec les élus et techniciens de la préfecture, des services préfectoraux liés à l’urbanisme, des ministères et leurs services déconcentrés, des agences étatiques, ainsi que des promoteurs. Les éléments visuels sont issus de balades guidées avec des habitants et des agents des autorités locales (Qaids et Mokadem) ainsi que des observations directes.

5L’article commence par explorer la manière dont les outils d’urbanisme et de planification se sont forgés au croisement d’une tension entre des dynamiques d’expansion spatiale et de l’impératif politique de contrôle sécuritaire, à travers trois périodes historiques charnières : la colonisation, les années de plomb et le tournant des plans d’ajustements structurels. En prenant appui sur la commune d’El Menzeh, au sein de la préfecture de Skhirat-Témara, l’article se poursuit par l’analyse du pouvoir performatif du PA dépassant la critique récurrente de l’inefficience du document. Enfin, au croisement d’un urbanisme d’exception et d’un urbanisme ordinaire, l’article se conclut par l’analyse de l’actualisation de cette tension entre croissance spatiale et enjeu sécuritaire, au prisme du repositionnement de l’État et de la reconfiguration de ses institutions et de ses instruments.

La planification urbaine, une histoire urbaine de la mise sous contrôle des territoires

6Historiquement, les villes se sont prémunies des extérieurs. Au Maroc, la médina s’est entourée de ses remparts, la kasbah de ses fortifications et les territoires extérieurs sont occupés par des groupes tribaux plus ou moins soumis au sultan. Notre intérêt pour les outils de planification et d’urbanisme nous conduit à nous intéresser spécifiquement à la période coloniale (Wagner et Minca 2014 ; Njoh 2007 ; Rabinow 1989). Sous le protectorat français, entre 1912 et 1956, le pouvoir colonial jette les fondements d’un urbanisme réglementaire et de planification. Des urbanistes français sont appelés par le Maréchal Lyautey, Résident général, pour établir les plans des villes européennes, dites modernes, accolées aux villes historiques. Ainsi, si la géographie sert à faire la guerre, l’aménagement et l’urbanisme concourent à garder le territoire sous contrôle.

Planifier pour mieux régner, l’urbanisme au service du contrôle de la ville

7Les grandes villes marocaines font ainsi l’objet d’une attention particulière, la ville moderne ou la ville européenne sera soigneusement planifiée. Avec l’aide de Paul Tirad, premier secrétaire général du protectorat, Henri Prost participe à l’édification d’un urbanisme réglementaire. En s’appuyant sur le cadre législatif marocain, il fait promulguer plusieurs décrets royaux, dits dahirs, entre 1912 et 1955 (Decroux 1967). Le pouvoir colonial établit ainsi un cadre juridique et fait de l’intervention sur l’urbain un projet politique. La démarche permet l’édification de huit villes européennes, dont Rabat. Cette politique d’État impose les grands principes de ce que Janet Abu Lughod analyse comme un apartheid urbain (1980). Sous les ordres du Maréchal Lyautey, une séparation stricte entre les médinas – zone de vie des indigènes – et la ville européenne – zone de vie des colons – a été systématisée, imposant un aménagement urbain particulièrement ségrégé (Abu Lughod 1980 ; Munoz 1986).

8Le PA constitue le socle de ce mode de fabrique de la ville. Un apartheid d’abord ethnique (Abu Lughod 1980 ; Goerg 2003 ; Wagner et Minca 2014) avec d’un côté, « les indigènes » dans la médina sans suivi urbanistique, bien qu’avec quelques exceptions pour les élites (M’Hammedi 2016) et les migrants ruraux qui s’établissent dans les bidonvilles.De l’autre, une occupation fonctionnelle de l’espace urbain reposant sur le zonage du PA avec des zones : résidentielles pour les Occidentaux, militaires, industrielles etc. Suite à la décolonisation, un apartheid social partage l’espace entre les différentes couches de la société marocaine. Dans la continuité de la planification coloniale, les plans d’aménagement (à l’échelle communale) et les Schémas directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (à l’échelle des grandes villes et leurs périphéries) ont constitué l’armature de la planification territoriale. Ils sont même renforcés par les lois relatives à l’urbanisme promulguées en juin 1992 (Sedjari 2002).

9Postindépendance, le lien étroit entre urbanisme et enjeux sécuritaires se durcit durant les phases d’instabilité politique. Entre 1960 et 1990, les « années de plomb » constituent une période charnière dans la mise à jour de l’approche sécuritaire de l’urbain. La ville de Rabat, capitale du pouvoir colonial et du royaume indépendant fait l’objet d’une attention particulière. Ainsi, lorsqu’éclatent les « émeutes du pain » en réaction aux effets des plans d’ajustements structurels, celles-ci seront contenues d’une part par la main droite de l’État, avec l’intervention des forces armées, et d’autre part par la main gauche de l’État, à travers l’intervention sur le bâti, particulièrement dans les quartiers périphériques (Belarbi 2015 ; Strava 2021). Alors que les années 1970 sont favorables aux politiques urbaines, tant la demande en logement est criante, les mouvements des années 1980 forcent l’État à repenser son action, ses outils et, sous la pression des plans d’ajustements structurels, son positionnement par rapports aux territoires (Rachik 2012). Ici, les travaux de l’urban geopolitics (Graham 2011) permettent d’éclairer la manière dont le contrôle sécuritaire s’est concrétisé dans la capitale du royaume. La ceinture verte au Sud de la ville est un exemple saisissant de formes de zonages exclusifs et de militarisation de l’espace mis en œuvre dans le tournant des années 1980 (Amarouche, Rousseau, et Charmes 2021). Réalisée par le ministère de l’Intérieur, l’institution par excellence du Makhzen, la ceinture verte marque une zone tampon entre la capitale et les communes de la préfecture de Skhirat-Témara alors en pleine expansion urbaine. Qualifié d’ « urbanisme de l’« urgence » (Rachik 2002), cet exemple met en exergue l’ambivalence de la mobilisation étatique des outils de planification et d’urbanisme . D’un côté, ils permettent d’aménager le territoire et d’apporter plus d’aménités urbaines (équipements, infrastructures, etc.), d’intégrer les marges et de leurs populations et peuvent favoriser le maintien de la paix sociale en temps de crise. De l’autre, ils assurent la continuité du contrôle sécuritaire des territoires et de leurs habitants, notamment du fait d’une forte implication du ministère de l’Intérieur dans les politiques urbaines (Philifert 2016; Amarouche, Rousseau, et Charmes 2021). Ce contexte est particulièrement euristique, car il préfigure avec les plans d’ajustements structurels et l’ouverture à la libéralisation de l’économie, ce qui va marquer les politiques urbaines depuis, à savoir un repositionnement de l’État.

L’avancée vers les périphéries et la néolibéralisation de l’urbain, des tensions dans la matrice aménagiste

10À l’instabilité politique, s’ajoute l’expansion spatiale qui questionne cette mise à l’écart des périphéries. À l’échelle de la conurbation Rabat-Salé-Témara, les communes périphériques concentrent les dynamiques de croissance démographique les plus importantes. À titre d’exemple, la commune d’Aïn Aouda a connu une croissance démographique de 6,20% par an entre 1994 et 2004 et de 7,09% par an entre 2004 et 2014 (HCP, RGPH, 2014). Tandis que dans la ville-capitale, le taux de croissance démographique est négatif, à savoir -0,82% par an entre la période 2004 et 2014. Un desserrement urbain qui a favorisé le changement d’usage d’un certain nombre d’arrondissements au sein de la ville centre. À titre d’exemple, le quartier Hassan a perdu une grande partie de ses fonctions de centralité au profit du quartier de Hay-Riad (Serhir 2017). Limitrophe à la commune de Témara et connecté à la rocade en direction de Salé, Hay-Riad constitue une nouvelle centralité, loin du centre colonial. Son positionnement induit aussi l’attraction des ménages dans les communes périphériques qui lui sont limitrophes, notamment au sein de la préfecture de Skhirat-Témara. Les communes limitrophes deviennent alors des territoires attractifs, à l’exception de communes comme Oum Azza ou Sebbah qui ne bénéficient pas d’une bonne connexion aux infrastructures routières.

11Les taux de croissance démographique élevés, couplés à la réalisation d’équipements structurants participent au desserrement fonctionnel de la capitale et activent la crainte d’une hausse de l’urbanisation informelle chez les urbanistes et dans les services déconcentrés de l’État. Des éléments qui justifient pour ces derniers l’impératif de suivre et de maîtriser l’urbanisation de ces territoires. Toutefois, malgré un cadre législatif favorable à la planification urbaine et le suivi assuré par nombre d’institutions publiques, plusieurs documents de planification n’ont pas abouti au sein de la conurbation capitale. Selon les acteurs enquêtés, notamment dans les agences urbaines et les bureaux d’études (principalement des urbanistes et/ou architectes), planifier l’expansion urbaine peine à aboutir car l’expansion de l’urbain cristallise de nombreux intérêts et induit de fortes tensions entre les acteurs publics et privés. Ainsi, plusieurs documents sont non-homologués à l’exemple du SDAU de 1971, du plan d’aménagement unifié de Rabat-Salé-Témara ou plus récemment, du SDAU de Rabat-Salé-Témara lancé en 2014.

12Dans ce contexte d’expansion urbaine où les orientations à l’échelle de grands territoires n’aboutissent pas, les PA restent l’unique document disponible. Ses fonctions semblent alors s’enrichir : accompagner l’expansion urbaine périphérique, contrôler l’urbanisation informelle et le peuplement. Toutefois, le document est pris dans le tournant néolibéral qui s’amorce à partir des plans d’ajustements structurels (PAS) et s’accélère à la fin des années 1990. Si le PA a vocation à offrir un cadre réglementaire, la pression exercée par les acteurs privés et le contexte politique, un gouvernement d’alternance favorable à l’investissement et une crise du logement qui a conduit une partie des ménages à s’orienter vers l’informel (El Maoula El Iraki et Ziadi 2011),favorisent la généralisation de la « dérogation ». Celle-ci permet aux projets identifiés comme étant d’intérêt général de contourner l’usage des sols établi dans le PA.

13Les impératifs sécuritaires qui prédominaient jusqu’alors sont chahutés par d’autres objectifs et l’arrivée de nouveaux acteurs. Toutefois, bien que les PA semblent fragilisés par les dérogations, ils ne disparaissent pas pour autant. Dans les années 1980-2000, nombre de communes rurales n’ont pas de document de planification. L’élaboration du document est alors un moment décisif, car il marque l’arrivée de l’urbanisation. Toutefois, l’absence de PA sur un territoire ne le rend ni exempt de construction ni de rapports de forces. Ainsi, les négociations entre les investisseurs ou propriétaires terriens et les acteurs politiques locaux avaient d’ores et déjà affecté la morphologie du territoire, à l’exemple du morcellement des parcelles et de l’urbanisation formelle et informelle de la commune en vue de l’urbanisation à venir. L’élaboration du PA amène alors un cadre réglementaire et avec lui une nouvelle scène, de nouvelles règles d’échange, de nouveaux acteurs (architectes, agences urbaines, conseil d’investissement, etc.), de nouveaux rapports de forces ainsi que de nouvelles stratégies de contournement formelles (dérogation) et informelles (habitats non-réglementaires ou bidonvilles).

14Pensé dans sa genèse comme un document d'orientation de l'expansion urbaine avec un contrôle stricte, d’abord assuré par la domination coloniale, puis par un État indépendant dans l’urgence de l’instabilité politique et économique, la diffusion de l’urbain en périphéries accompagnée des fortes pressions chahutent l’outil par les dérogations autant qu’ils le renouvellent par sa mobilisation dans un ensemble de territoires en voie d’urbanisation. Toutefois, s’il est fragilisé dans sa fonction première de cadrage réglementaire par les nombreuses dérogations, preuves des rapports de forces en œuvre dans la fabrique urbaine, ces contournements sont aussi la preuve du changement de contexte politique dès le tournant des années 1980. Ainsi, à défaut de considérer les dérogations comme des attaques aux documents de planification, nous faisons l’hypothèse que dans le contexte des années 1980-2000, elles ont eu une fonction de « passeur » entre deux modes de faire la ville qui depuis coexistent, à savoir une démarche de planification urbaine réglementaire (un urbanisme ordinaire) et une fabrique par le projet (un urbanisme d’exception).

Le Plan d’aménagement, miroir grossissant et accélérateur d’une fabrique formelle et exclusive de l’urbain

15En s’appuyant sur les entretiens réalisés avec les différents acteurs du territoire, le PA représente en amont, un outil de connaissance du territoire à travers l’élaboration du document et en aval, un outil normatif en édictant un règlement et en assurant le suivi et la gestion urbaine avec le service technique communal. À travers son règlement, le PA établit les zonages, oriente les formes d’urbanisation admises et détermine ainsi le peuplement à l’échelle communale.

De l’agglomération à la parcelle, le zonage outil de contrôle du peuplement

16Le zonage n’est ainsi pas un fait anodin, par ce biais le PA oriente le coût du foncier, indique ce qui peut être construit, où, et donc qui peut construire et qui peut habiter le territoire. De ce fait, la nature du foncier (public, collectif, privé etc.), la composition sociale de la commune et le pouvoir d’influence des propriétaires terriens, la proximité avec la capitale ou encore le statut politique des élus orientent les documents de planification et avec eux les droits d’accès au territoire. À titre d’exemple, à El Menzeh priment des minimums parcellaires élevés ou des zonages favorables à la construction de villas dans des résidences fermées. Tandis que dans d’autres communes de la préfecture prédominent des zonages favorables à des lotissements avec des minimums parcellaires faibles (Mers el Kheir), le positionnement de zones d’activités ou d’équipements ayant notamment des externalités négatives (Oum Azza, Mers el Kheir, Ain Aouda) ou de l’habitat collectif (Aïn Aouda, Mers el Kheir).

17La commune d’El Menzeh, à proximité de la capitale (voir figure 1), est ici un exemple particulièrement intéressant des effets ségrégatifs opérés par les PA. Établi en 2014, le PA induit une densification via des villas en résidences fermées dites « villégiatures », de l’habitat individuel sur un minimum parcellaire élevé et de manière très encadrée de l’habitat collectif. Dans la commune qui bénéficiait déjà d’une image de banlieue aisée (interviews préfecture de Skhirat-Témara et agences urbaines), notamment par la présence de résidences secondaires de la famille royale et autres acteurs politiques et économiques nationaux voire internationaux, sont développés des programmes résidentiels pour les classes moyennes supérieures. D’une part, dans une grande partie de la commune, encore identifiée comme une commune rurale, est établi un minimum parcellaire élevé de 2000² à 10 000 m² pour la construction de villas isolées. D’autre part, une forme de massification pavillonnaire (voir Figure 2) est permise à proximité des grands axes de transport, à l’exemple de l’avenue Mohammed-VI qui relie la commune à la capitale. À titre d’exemple, les résidences « Indigo » se découpent en 3 séquences de villas isolées entourées de clôtures, une première de 24 villas, une deuxième de 47 villas et enfin une dernière de 190 villas en cours de développement en 2019 (entretien promoteur).

Figure 2 : Zonage du PA de la commune d’El Menzeh

Source : Plant d’aménagement

18Les échanges avec le bureau d’études en charge de l’élaboration du PA ainsi que les techniciens communaux montrent qu’en voyant l’urbanisation s’accélérer de nombreux investisseurs se sont intéressés à la commune. Le bureau d’études en charge du PA de la commune a par exemple identifié trois profils : les gentelman farmers, propriétaires de résidences secondaires qui ne souhaitent pas voir évoluer l’urbanisation pour préserver leur havre de paix ; ceux qui souhaitent au contraire un maximum de droits à construire pour faire fructifier les terrains acquis ou des terrains familiaux qu’ils ont pu morceler ou souhaitent morceler ; une population rurale ancienne qui s’est renouvelée par l’exode rural et qui occupe un habitat traditionnel ou des logements informels. Cette typologie pourrait être affinée pour chaque groupe, elle permet néanmoins de mettre en exergue la multiplicité des intérêts en œuvre à El Menzeh. Dans un territoire stratégique comme celui-ci, les acteurs publics ne sont pas en reste, à titre d’exemple, les acteurs centraux et le ministère de l’Intérieur surveillent et assurent la sécurité, particulièrement pour une commune aux portes de la capitale et à proximité des résidences secondaires royales. Les tensions entre les acteurs publics et privés au sein de ce territoire ont conduit à une durée d’élaboration du PA de plus de dix ans.

19Les différents PA donnent un cadre réglementaire et orientent par ce biais le peuplement des territoires. En tant que projet technique et politique tourné vers l’avenir, le PA a un rôle performatif grâce au zonage. Celui-ci édicte une norme induisant un droit d’accès à certains groupes sociaux et oriente ainsi la répartition socio-spatiale des différentes catégories de la population.

Le club et le douar. El Menzeh ou le renouvellement de la dualisation de l’espace

20La proximité spatiale n’induisant pas de proximité sociale (Chamboredon et Lemaire 1970), la politique du zonage tend à renforcer les distinctions spatiales entre les différentes classes sociales. Au Maroc, le modèle d’habitat fermé (Le Goix 2006 ; Jacquin et Capron 2008) se diffuse et attire notamment les classes moyennes supérieures. À titre d’exemple, l’acquisition d’une villa du promoteur « villa indigo », cité précédemment, nécessite des revenus d’environ 50 000 dirhams/mois. Le promoteur vise ainsi une population de cadres de la fonction publique ou du privé ainsi que des professions libérales. Cette commune compte aussi plusieurs douars soit des noyaux d’habitations auto-construites et dites non-réglementaires au sens du PA établi en 2014. Un document dans lequel ces douars sont présentés comme : « des formes d’habitats ruraux, non raccordés aux réseaux et de médiocre qualité » (Rapport justificatif du PA , p.7). Le PA fait ainsi table rase de ces habitations présentes de longue date sur le territoire et établit un nouveau zonage à leur emplacement. Le document discrimine par ce biais entre une urbanisation légitime et formelle, celle en accord avec son règlement, et une urbanisation non légitime et non réglementaire, que le sceau de l’informalité positionne dans une zone grise (Roy 2011). Ainsi inconnus au nouveau règlement du PA, les habitants de ces douars sont dans l’attente d’une réponse de l’administration :

« À Oulad Mbarek, la restructuration doit faire passer la route, car il y a eu des constructions sur des espaces interdits, proches des lignes à haute tension, etc., mais ils ne savent pas s’ils vont les bouger. Beaucoup ont acheté à un homme qui a un terrain, car les héritiers divisent la parcelle et les acquéreurs construisent dessus. […] Pour le moment, le plan de restructuration est toujours à l’étude, rien n’est donc sûr. Il y a d’autres douars dans la même situation. » (Notes, entretien habitant, avril 2018)

21Cette situation questionne certes l’aspect réglementaire des constructions, mais renvoie plus généralement à quelles populations, quelles formes d’habiter, quels types d’urbanité sont validés par les pouvoirs publics. Une dualisation qui relève de la distinction entre prédominance de l’espace conçu sur l’espace vécu (Lefebvre 1974). L’espace conçu est porté par les acteurs politiques, techniques et les promoteurs visant les classes moyennes et supérieures et s’appuyant sur les documents d’urbanisme et autres circuits de validation administrative. Il s’inscrit dans un rapport à l’urbanisation comme projet politique d’édification de la ville moderne. Le second, l’espace vécu des noyaux d’habitations non-réglementaires dispose lui aussi d’une économie propre, de stratégies de mobilisation de foncier et de modalités de négociation avec les acteurs publics. Néanmoins, le mode d’habiter et les formes urbaines ainsi produites sont renvoyés à un mode de vie erural et dans l’imaginaire collectif à la pauvreté. Des préjugés contredits par les travaux sur ces territoires. Les douars représentent un mode de faire la ville et de fabrique de l’habitat en accord avec les caractéristiques socio-économiques des populations relativement diversifiées et de marchés du foncier et de l’immobilier spécifiques (Ameur et Naciri 1985 ; El Maoula El Iraki 2006). Par ailleurs, El Menzeh compte peu de foncier public et donc aucun projet de logements sociaux, à l’exception du relogement de bidonvillois opéré en 2005 dans le cadre du premier projet de villégiature « Bassatine El Menzeh ». Ainsi, pour une frange importante de la population l’habitat auto-construit et évolutif représente l’unique moyen de disposer d’un toit (Ameur et Naciri 1985). Une forme de réponse au droit au logement qui ne trouve plus grâce aux yeux des décideurs. Les outils urbanistiques en renforcent alors l’informalisation et la délégitimation au profit de la production de logements par les promoteurs privés. De plus, le terme douar est mobilisé dans les espaces urbains pour nommer les bidonvilles. Ce double usage renforce le mépris à l’égard de ce mode d’habiter.

22Spatialement, les douars font face aux nombreux projets de résidences fermées (voir figure 3) qui sortent de terre. Les visites des différents quartiers avec les mokadems, issus de milieux populaires et connus des habitants, ont globalement mis en exergue la nécessité d’une réponse rapide des pouvoirs publics quant à leur avenir sur le territoire. Les revendications sont différentes entre les habitants des quartiers d’habitations non-réglementaires et des bidonvilles (entretiens informels habitants). Il apparaît néanmoins dans les discours une adhésion à l’urbanisation perçue comme induisant l’amélioration des conditions de vie. Des discours qui ancrent l’urbanisation dans une modernité désirée, même si son accès est inégal. L’enquête publique du PA, mobilisant principalement les propriétaires terriens et les entretiens avec les acteurs communaux, a montré des demandes de la part des élus locaux pour des zonages favorables aux activités et aux logements sociaux pour répondre aux besoins des classes populaires. Ces demandes ont été rejetées, les échanges avec l’agence urbaine et les services départementaux ont confirmé la vocation résidentielle de la commune, tournée vers les classes moyennes supérieures. Cette orientation politique renforce la dualité au sein de la commune, comme le décrit l’enquêté ci-après :

« Il y a des projets qui sont trop… Le projet “Indigo”, c’est une ville. C’est une petite ville, avec une école, une clinique, il n’y a pas besoin d’en sortir. Ce sont des gens qui ne vont pas vivre avec les autres, ce sont des cités fermées et, en tant que citoyen, on ne pourra pas y entrer. » (Notes, entretien habitant 3, Novembre 2018).

23L’opposition est renforcée par le durcissement des frontières spatiales entre les groupes sociaux et l’insécurité juridique qu’induit le PA. Les entretiens réalisés avec les habitants des douars donnent à voir un rapport contrasté envers ces projets de villégiatures. Ils oscillent entre la méfiance et une attente vis-à-vis de l’urbanisation. Celle-ci semble toujours renvoyée à une amélioration des conditions matérielles, l’espoir de pouvoir profiter de la hausse des prix pour faire fructifier son terrain, ou encore les perspectives d’emploi : commerces de matériaux de construction, création de pépinières, emplois domestiques : jardinage, gardiennage, ménage etc. Ce cas questionne une réalité qui n’est pas propre à El Menzeh, à savoir comment « faire territoire » (Donzelot 2009) dans un contexte d’urbanisation marquée par des rapports de forces entre les groupes sociaux.

Figure 3 : « Douars » bidonvilles et habitat non-réglementaire dans la commune d’El Menzeh

24Si les villégiatures renvoient à un imaginaire du « club » privilégié et de l’entre-soi choisi, le douar est lui cantonné à l’imaginaire du rural, en opposition à l’urbain et à un modèle dont il s’agit de faire table rase. L’opposition entre « réglementaire » et « non- réglementaire » cristallise ces processus d’exclusion. Questionner les effets sociaux des instruments de production de l’urbain entre en résonance avec les revendications pour le droit à la ville et questionne plus spécifiquement quelles populations sont admises ou non sur un territoire. La question se pose particulièrement dans la commune d’El Menzeh qui est stratégique pour le desserrement résidentiel des classes moyennes supérieures aux portes de l’arrondissement du Souissi (M’Hammedi 2013), l’arrondissement le plus aisé et le plus surveillé de la capitale.

Une quête de gouvernement à distance : les instruments d’un urbain à plusieurs vitesses

25La diffusion de l’urbanisation, hors des limites de la ville, conduit à questionner le renouvellement des outils et des institutions. La ville de Rabat porte les traces de l’ambition de rayonnement métropolitain du Roi Mohammed VI. Cette ambition se matérialise du centre vers les périphéries, d’une part à travers les grands projets urbains, comme l’iconique projet d’aménagement de la vallée du Bouregreg (Bogaert 2011; Mouloudi 2015; Amarouche et Bogaert 2019) d’autre part, par une démarche de mise à niveau urbain : parcs urbains, éclairages publics, aménagements d’équipements sportifs, espaces verts, etc.

26La notion même de périphérie que nous utilisons porte un rapport inégal entre un centre et des territoires positionnés par rapport à lui. Un terme et un rapport de domination qui se justifie ici par une prédominance des acteurs étatiques dans la ville de Rabat et leurs capacités à mettre les territoires limitrophes au service du centre. Ainsi les grands projets (Cattedra 2010 ; Barthel 2010 ; Mouloudi 2015) couplés aux programmes « Rabat Ville lumière », « Rabat capitale de la culture » ou encore « Ville sans bidonvilles » renouvellent la tension entre enjeux sécuritaires et dynamiques de marché. Ils opèrent également une double dynamique de scission et d’union entre les territoires : entre la ville à mettre en adéquation avec les objectifs d’internationalisation et les périphéries réceptacles des déplacés reposant sur la reconquête du foncier agricole. Cette interdépendance est perceptible dans les opérations menées par l’agence Rabat Région Aménagement créée en 2014 pour porter le programme « Rabat Ville lumière ». L’État central se met au service de l’attractivité métropolitaine et favorise la création de nouvelles structures dotées en ingénierie et en ressources humaines et financières dans les territoires identifiés comme stratégiques. Il parvient par ce biais à se repositionner dans la gouvernance de ces projets. Son contrôle s’opère alors par le contournement des acteurs élus et techniciens des collectivités locales. Cette démarche d’agencification trouve ses racines dans les Urban Developement Corprorations mis en œuvre dans les années 1980 par le gouvernement central conservateur britannique pour contrôler la rénovation de plusieurs pans de villes travaillistes (Pinson et Journel 2016). Au Maroc, l’agencification s’opère aussi bien par des structures comme Rabat Région Aménagement, pour des projets d’exception, que dans la gestion de l’urbanisme ordinaire à travers les agences urbaines.

27Pour les communes périphériques, ce ne sont pas les compétences techniques qui permettent de faire poids, celles-ci restent dominées par une forte centralisation de l’ingénierie territoriale. Elles disposent d’une ingénierie technique limitée (El Maoula El Iraki 2014) pour répondre à l’afflux de nouvelles populations et la diversification des fonctions qui leur incombent. À Ain Aouda, El Menzeh, Sidi Yhaya des Zaërs ou encore Oum Azza, les services d’urbanisme étaient composés seulement d’un technicien, parfois accompagné d’un assistant. Dans la continuité des actions menées dans les villes, l’ingénierie locale des communes périphériques a toutefois été renforcée par la création d’agences urbaines dans l’arrière-pays des grandes villes. L'agence urbaine de Skhirat-Témara est créée en 2013, tandis que celles de Rabat et Casablanca sont plus anciennes, respectivement 1994 et 1984. À défaut d’une montée en compétence des communes, le choix d’étendre ces agences sous-tutelle ministérielle se présente comme une forme de recentralisation du pouvoir. En complément des nombreux projets d’infrastructures, d’équipements et de programmes de logements qu’il coordonne, l’État impose sa vision aménagiste et s’impose comme un acteur central de l’urbain.

28La hiérarchie métropolitaine se dessine ainsi entre une centralité Rabati qui doit rayonner et des communes périphériques que les instruments ont vocation à maintenir sous l’œil des pouvoirs centraux par une forme de gouvernement à distance (Epstein 2005). Ainsi, la démarche de généralisation des PA portée par les agences urbaines se confronte aux modes de faire et aux nombreux intérêts publics et privés qui façonnent ces territoires du fait de la pression urbaine. Une pression également alimentée par l’élaboration même du PA. Les agences urbaines jouent un rôle central dans l’élaboration des documents de planification, accompagnées par les bureaux d’études, elles sont autant la courroie de transmission vers les acteurs locaux des objectifs de leur ministère de tutelle que des prescripteurs d’orientations. Loin de formaliser une arène de dialogue entre les différents acteurs en œuvre dans la fabrique urbaine, l’élaboration du PA se présente pour les acteurs communaux comme une externalisation technique. La mise en œuvre du PA est alors chahutée par les tensions entre acteurs publics, notamment entre les agences (urbaines ou régionales) représentant une forme de centralisation, et les acteurs politiques et techniques locaux en quête d’autonomie. À titre d’exemple à El Menzeh, certaines demandes de permis de construire ne sont pas parfaitement en adéquation avec le PA, mais du point du vue des acteurs communaux les dérogations qu’elles impliquent ne nécessitent pas d’entrer dans le circuit de dérogation impliquant le centre régional d’investissement. Ils tentent ainsi de les traiter localement : entre le demandeur, l’agence urbaine et la commune. Par ce biais, ils tentent d’une part, de négocier avec les porteurs de projets de telle sorte que les projets se fassent dans la commune et d’autre part, de ne pas laisser la décision leur échapper au profit d’un cercle de décision dans lequel le président de la commune pourrait être en position moins favorable (Entretien, technicien communal). En retour, les différents entretiens effectués avec les services déconcentrés des ministères et les agences urbaines imputent aux communes une volonté d’urbanisation intéressée, sans se soucier des règles pour augmenter les ressources communales voire pour assurer un enrichissement personnel. D’une part, il s’agit du rôle des acteurs politiques locaux qui sont élus localement et qui, sans tomber dans le clientélisme ou dans des pratiques illégales, servent les intérêts communaux, particulièrement dans un contexte où les ressources des municipalités sont faibles. D’autre part, l’urbanisme est aussi affaire de négociation, particulièrement dans un contexte favorisant la concurrence interterritoriale et la captation de capitaux. En synthétisant les discours des enquêtés urbanistes indépendants ou dans les institutions publiques et des différents acteurs des services déconcentrés, il apparaît alors que l’élaboration du PA se présente comme une affaire technique dans laquelle les élus sont renvoyés à leur gourmandise pour l’ouverture à l’urbanisation. Ainsi, si le PA joue un rôle d’instrument, au sens « d’un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès 2005, 17), il régule aussi les relations entre la puissance publique de l’État et ses destinataires que sont les élus locaux. Si certains acteurs politiques locaux s’autonomisent et font preuve d’un leadership politique local pour résister à l’État central (Abouhani 1988), cette capacité n’est pas à la portée de l’ensemble des acteurs des communes périphériques.

29Entre les actions des agences et les rapports de forces en œuvre dans l’élaboration et la mise en œuvre des documents de planification, la gouvernance de l’urbanisation des périphéries se présente comme une action complexe. Les institutions étatiques et locales se réorganisent, voire se renouvellent afin d’assurer le suivi de l’expansion urbaine qui s’intensifie à mesure que se déploie l’espace métropolitain fonctionnel.

Conclusion

30La tension originelle des outils d’urbanisme et d’aménagement entre contrôle sécuritaire et accompagnement de l’expansion spatiale évolue au gré du positionnement de l'État comme acteur de régulation. Elle est exacerbée dans la fabrique de la métropole par l'évolution de nombreux paramètres : impératifs supranationaux de repositionnement de l'État, extension du périmètre de l'urbain, densité du réseau d’acteurs et les rapports de forces entre les acteurs et les territoires. Dans ce contexte, les institutions comme les outils sont en en tension. D'une part, une tension entre le décentrement et le recentrement du pouvoir, à l'exemple des agences urbaines qui constituent autant une preuve de déconcentration du pouvoir vers les territoires et leurs acteurs, qu’une forme de contrôle à distance par sa tutelle ministérielle. D'autre part, entre différentes visions de l’urbain, ainsi les PA révèlent une tension entre une planification stricte de l’usage future des sols et des impératifs d’adaptation aux projets à la faveur du soutien à l’investissement privé et à la concurrence interterritoriale ou au maintien de la paix sociale par une pluralité d’arrangements.

31Ces tensions permettent alors de voir les PA non comme un outil dépassé, mais de mettre en exergue la manière dont sa tension originelle prend la forme d’un conflit entre plusieurs visions et modèles de fabrique de l’urbain. Les contournements dont ils font l’objet, que ce soit par les grands projets urbains, les dérogations ou encore l’habitat informel ou non-réglementaire représentent ces tensions. L’exemple d’El Menzeh, par la confrontation entre le « club » et le « douar », montre ainsi les effets des rapports de forces sur les territoires. Par ses zonages, le PA de la commune est porteur d’une vision exclusive tournée vers l'habitat fermé pour les classes moyennes supérieures. Si toutes les périphéries métropolitaines n’ont ni le positionnement singulier d’El Menzeh ni l’attention dont la commune fait l’objet, le pouvoir performatif du document reste néanmoins une constante. Dans la mesure où il donne le cadre réglementaire de l’expansion spatiale, il établit ce qui est formel ou informel, légitime ou illégitime et par ce biais quelles populations ont ou non droit de cité.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maryame Amarouche, « À quoi sert la planification urbaine au Maroc ? Continuité et renouvellement d’une mise sous-contrôle des périphéries métropolitaines »Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 60 | 2024, mis en ligne le 17 janvier 2024, consulté le 11 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/tem/10949 ; DOI : https://doi.org/10.4000/tem.10949

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Auteur

Maryame Amarouche

Maîtresse de Conférences
Université de Lyon-3 – UMR 5600 Environnement Ville société
Maryame.amarouche@univ-lyon3.fr

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Droits d’auteur

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