1Après un désastre, la reconstruction implique de reconstruire les logements, restaurer les infrastructures, rétablir les services et revitaliser l’économie (Moatty, Gaillard & Vinet, 2017). Ces opérations demandent plusieurs années, et, dans le cas de La Nouvelle Orléans, inondée au passage de l’ouragan Katrina le 29 août 2005, elles ont demandé dix ans. Aux États-Unis comme ailleurs, les responsables promettent de « Reconstruire en mieux » (Build back better) (General UN, 2006). Telle était la promesse de la Bring New Orleans Back Commission (BNOBC), cette commission d’experts instituée par le maire de La Nouvelle Orléans, Ray Nagin, dans la foulée de l’ouragan Katrina (Olshansky et Johnson, 2010). Le redressement de La Nouvelle-Orléans a commencé immédiatement après la catastrophe. La ville fait face à un risque cyclonique récurrent ; Katrina a été suivie par plusieurs autres ouragans. Tout le monde est conscient du danger croissant de subir une inondation majeure. Selon la BNOBC, la reconstruction devait aider la ville à s’adapter en réduisant sa vulnérabilité aux inondations (Roberts & Todds, 2006). Vingt ans plus tard, où en est la ville ? Les conseils des urbanistes ont-ils été appliqués ? Pas du tout. Les projets de la BNOBC ont été rejetés avec indignation. À l’époque, Mme. LaToya Cantrell, actuelle maire de la ville, présidait alors la Broadmoor Improvement Association. Celle-ci formulait les critiques les plus virulentes contre la commission dans le cadre controversé de l’élection municipale de 2006 (Olshansky et Johnson, 2010, p.77). La cité s’est relevée sans tenir compte des incitations à l’adaptation initialement suggérées par les urbanistes. Près de 20 ans après les inondations, dans quelle mesure La Nouvelle-Orléans est-elle moins exposée aux inondations ? La cité bénéficie de protections structurelles efficaces (Zaninetti, 2019), mais son tissu urbain ne s’est pas métamorphosé. L’exposition de ses habitants au risque d’inondation dépend des moyens dont ils ont disposé pour relever leur propre maison, aucun plan d’ensemble et une aide publique insuffisante n’ont pas permis de corriger les disparités qui opposent riches et pauvres, blancs et noirs (Gotham & Greenberg, 2014, p.126) dans cette cité du Sud étasunien.
2Dévastée par l’ouragan Katrina en 2005, La Nouvelle-Orléans a été reconstruite sans chercher réellement à s’adapter à un risque persistant, si ce n’est selon les ressources et des choix individuels de ses résidents. Les projets consistant initialement à reconstruire une cité résiliente, moins exposée au risque d’inondations, plus « durable », suivant les principes du New Urbanism, ont fait long feu (Campanella, 2010, chap. 20 p.135-167) ; Olshansky et Johnson, 2010, chap. 3 et 4, p. 39-113). Dirigées ou spontanées, les dynamiques de reconstruction ont abouti à la réoccupation de la plaine inondable avec une empreinte territoriale inchangée, mais une densité moindre. Par ailleurs, la cité qui s’est relevée a perdu définitivement une part substantielle de sa population, privée par les circonstances de la reconstruction des ressources nécessaires à son retour dans la cité dont les inondations l’avaient chassée.
3Près de 20 ans après l’ouragan Katrina, La Nouvelle-Orléans a effacé les ravages de l’ouragan de son paysage. Son infrastructure bâtie est en meilleur état qu’avant l’ouragan. Les protections structurelles sont renforcées de l'épreuve et les autorités sont mieux préparées à faire face à une nouvelle crise. Cependant, la société n’a pas retrouvé sa structure préexistante. On observe une mutation sociale sensible. Cette mutation plonge ses racines dans la reconstruction qui a suivi la catastrophe de 2005. La comparaison des recensements 2000 et 2020 illustre l’ampleur de ce changement en complément des observations de terrain et des entretiens conduits au cours des différentes missions menées sur le terrain.
4Après avoir exposé brièvement la méthodologie de l’étude, le présent article entend tout d’abord mettre à jour les travaux précédents consacrés à la reconstruction de La Nouvelle-Orléans en mettant l’accent sur le rôle décisif des choix d’urbanisme finalement retenus après l’ouragan. Le processus par lequel La Nouvelle-Orléans s’est reconstruite après Katrina est responsable de la baisse durable de sa densité et du déclin historique de sa communauté noire en particulier. Alors que les urbanistes espèrent améliorer le tissu urbain existant pour réduire l’exposition aux risques naturels majeurs, la population résidente n’attend qu’une reconstruction avec des protections structurelles renforcées. Dans une société démocratique, les injonctions à l’adaptation sont rejetées si elles contredisent les préférences sociales, quelle que soit l’étendue des risques (Bowden & al., 2019 ; Kashem & al., 2016). La Nouvelle-Orléans illustre ce paradoxe.
5L’aire métropolitaine de La Nouvelle-Orléans s’étend à tout l’est du delta du Mississippi sur un territoire étendu sur 80 kilomètres d’est en ouest et plus de 100 kilomètres du nord au sud où l’espace urbanisé n’occupe qu’une superficie restreinte (Figure 1). Pour la présente étude, nous allons nous concentrer sur le périmètre endigué compris dans les limites du nouveau « Hurricane Storm Damage Risk Reduction System » (HSDRRS1) restauré sous la supervision du corps des ingénieurs militaires de 2005 à 2012.
Figure 1 : Localisation de La Nouvelle Orléans
Source : @fond privé
6Ce territoire comprend tout ou partie de cinq « paroisses » de Louisiane, Orléans (en totalité), St Bernard, Jefferson, Saint-Charles (en rive orientale du Mississippi) et Plaquemines (Belle Chasse). Ce périmètre regroupe autour des quartiers historiques de La Nouvelle-Orléans l’agglomération contiguë au sud du lac Pontchartrain sur les deux rives du Mississippi. Ce périmètre recouvre 925 km² de terre ferme et 156 km² de surfaces en eau, dont le fleuve. 1 028 705 habitants avaient été recensés dans ce périmètre endigué en 2000. 840 893 habitants seulement y ont été recensés en 2010 et 897 359 en 2020. La Nouvelle-Orléans est un cas unique au Sud aux États-Unis, dont les autres métropoles sont en expansion.
7Le présent article repose sur sept missions d’observation de terrain en 2006, 2008, 2009, 2011, 2014, 2018 et 2024, de nombreux entretiens avec des chercheurs à l’Université de La Nouvelle-Orléans (département d’urbanisme, le plus récemment Bethany Stich, Juana Ibanez et Marla K Nelson2), à l’université Tulane (Richard Campanella), à l’autorité de reconstruction de La Nouvelle-Orléans (NORA, Alexandre Vialou). Nous avons également consulté d’autres universitaires, spécialistes de la question à Baton-Rouge (Craig Colten, LSU) et à Galveston (Samuel Brody, Texas A&M). Les observations sur le terrain sont complétées par les recensements décennaux 2000 et 2020. La partie quantitative exploite les recensements appariés sur un découpage géographique constant. Ce travail d’harmonisation a été assuré par l’équipe IPUMS de l’université de Minneapolis (Manson & al. 2022), car la géographie de diffusion des résultats des recensements évolue sans cesse, ce qui, avant ce travail, rendait difficile la comparaison de ses éditions successives du fait d’un biais géographique dans un espace urbain en expansion. Sur cet espace stabilisé, les dénombrements présentés ici sont regroupés sur les 887 « block groups » du territoire d’étude pour disposer d’un maillage géographique assez fin.
8Après avoir exposé la méthodologie de l’étude, nous montrons comment les dynamiques urbaines contemporaines prolongent le lent déclin de La Nouvelle-Orléans, avant de nous concentrer sur les choix décisifs qui expliquent la situation présente. Après avoir décrit brièvement le nouveau visage de la ville, nous conclurons par une discussion sur l’exposition persistante au risque d’inondation.
9La Nouvelle-Orléans n’a jamais récupéré pleinement des dommages causés par Katrina. L’alerte avait été donnée. L’ordre d’évacuation obligatoire a été émis deux jours avant que l’ouragan touche terre. Près de 1,2 millions de résidents ont évacué la région métropolitaine. Parmi ces populations déplacées, une majorité des 450 000 résidents de La Nouvelle-Orléans et les 65 000 résidents de Saint-Bernard n’imaginaient pas être empêchés de revenir dans leur ville pendant des mois. Un grand nombre de déplacés ne sont même jamais revenus (Peinturier, 2020). Avec ces déplacements de population forcés, les inondations de l’été 2005 ont accéléré un déclin démographique amorcé dans les années 1960 (Campanella, 2010) (figure 2).
Figure 2 : La Nouvelle Orléans, estimations de population 1940-2023
Sources : US Census bureau, recensements décennaux, estimations annuelles de population par comté au 1er juillet.
10Quatre mois après l’ouragan, le bureau du recensement a établi des estimations spéciales de population à la demande du Congrès. En janvier 2006, la population métropolitaine avait baissé de -33 % par rapport à son effectif estimé au 1er juillet 2005. En 2010, l’aire métropolitaine avait récupéré 66 % des populations déplacées par l’ouragan et retrouvé 89 % de la population recensée au siècle précédent. Cependant, la ville-centre proprement dite (Orleans), qui avait perdu 40 % de sa population à la fin de l’année 2005, n’avait récupéré que 60 % de ses pertes en cinq ans. Sa population 2010 regroupait seulement 71 % de sa population 2000. Autre paroisse sinistrée, St Bernard avait été entièrement évacuée après Katrina en raison de la pollution. En janvier 2006, il manquait 89 % de la population 2005. Dans les années suivantes, la paroisse suburbaine n’avait recouvré que 50 % de ses pertes seulement. Sa population ne regroupait plus que 53 % de ses effectifs recensés à la fin du 20e siècle (Zaninetti, 2009).
11Ce retard initial n’a pas été comblé par la suite. De 2010 à 2020, la reprise a été très limitée, +56 466 habitants (+6,7 %) seulement en dix ans dans le périmètre endigué. Pourtant, les inondations provoquées par le Mississippi en 2016 et celles causées par l’ouragan Ida en 2021 ont démontré que l’agglomération est le territoire le mieux protégé contre les inondations dans toute la Louisiane. Contrairement aux craintes exprimées dans la foulée de la catastrophe, aucun quartier dévasté n’a été abandonné. La densité urbaine a diminué partout, y compris dans les quartiers qui n’ont pas été inondés en 2005. L’agglomération s’est dépeuplée sans rétrécir. En réalité, sa population a diminué de -13 % entre 2000 et 2020. La perte de densité a été la plus forte dans les quartiers inondés en 2005 et dans les quartiers historiques de la ville-centre, pourtant épargnés par Katrina. L’ouragan a accéléré le déclin historique de la ville-centre, et arrêté la croissance de sa banlieue.
12Ce déclin a des racines anciennes (Lewis, 2003 ; Campanella, 2010 ; Ford, 2010). En Louisiane comme au Texas, la prospérité dépend beaucoup de l’extraction, du raffinage et du transport des hydrocarbures. Avec le « contre-choc pétrolier », La Nouvelle-Orléans a traversé une crise majeure en pleine épidémie de crack dans les années 1980. Les compagnies pétrolières ont déserté La Nouvelle-Orléans pour regrouper leurs sièges à Houston. La pauvreté d’une population afro-américaine concentrée dans un « super-ghetto » en rive orientale a provoqué une flambée de criminalité qui a précipité les départs et provoqué une croissance sans précédent du délabrement urbain (blight) (Ford, 2010). En dépit des efforts entrepris, le délabrement, la pauvreté concentrée dans le ghetto et la criminalité étaient toujours les plaies de la ville lorsque l’ouragan Katrina est survenu en 2005. La catastrophe a frappé une ville en crise dont une partie de la population manquait des ressources nécessaires à la reconstruction.
13Avant Katrina, les blancs avaient déserté la ville-centre à l’exception des quartiers historiques, de Lakeview à l’ouest du City Park et, dans une moindre mesure, des limites méridionales du City Park et des périphéries les plus éloignées du West Bank. En revanche, une population essentiellement blanche s’était retranchée en banlieues dans East Bank Jefferson et St Bernard, ainsi que les autres paroisses périurbaines plus éloignées du centre.
14En 2000, la ville-centre comptait une forte majorité (67 %) de populations afro-américaine à la fin du 20e siècle. Cette majorité avait émergé dans la seconde moitié du siècle à la suite d’un processus typique du sud des États-Unis, le « white flight » (Lewis, 2003). La ségrégation de l’espace et des établissements publics a été la règle dans le Sud après la « Reconstruction » consécutive à la Guerre de Sécession. Son démantèlement légal par l’état fédéral a été le principal acquis du Mouvement pour les Droits civiques entre 1954 et 1968. En conséquence, les écoles de Louisiane ont été « intégrées » en 1960. Cela s’est produit à l’époque même où la société américaine accédait au crédit à la consommation et s’équipait de voitures individuelles. La ségrégation résidentielle s’est substituée à la ségrégation scolaire interdite par la loi. Les familles blanches ont déserté les quartiers où la communauté noire était établie pour se barricader dans des banlieues, principalement Jefferson et St Bernard dans un premier temps, ensuite St Tammany. À la fin du siècle, la ségrégation était radicale. En dehors des quartiers historiques, les blancs vivaient dans des banlieues pavillonnaires séparées des quartiers délabrés où se concentraient les noirs (Lewis, 2003 ; Ford, 2010). Bien que ces processus ne soient pas propres à La Nouvelle-Orléans, ils ont trouvé ici une traduction spatiale propre telle que les ghettos noirs se trouvaient regroupés au nord-est de la ville-centre dans des zones sises en dessous du niveau de la mer. Voilà comment la communauté afro-américaine de la ville-centre, majoritairement sinistrée, a chuté en 2010 à 63 % de son effectif de l’an 2000. Elle ne s’est pas reconstituée sur le long terme, et ne formait en 2020 que 64 % de son effectif du début du siècle. Une criminalité persistante contribue d’ailleurs à ternir sa réputation (Cotelle, 2014).
15La communauté noire a été dévastée par Katrina ; 75 % des sinistrés étaient noirs. En 2010, tous les quartiers inondés en rive gauche essuyaient une dépopulation massive dans la ville-centre (Zaninetti, 2013). On observait au contraire un mouvement limité de la communauté noire vers les périphéries métropolitaines, en particulier vers les paroisses où les Afro-Américains étaient interdits de résider au 20e siècle au mépris des lois fédérales (East Bank Jefferson, St Bernard). Ces déplacements à l’intérieur des périmètres endigués sont beaucoup moins nombreux que les départs vers d’autres villes et régions américaines. Atlanta et Houston ont ainsi accueilli beaucoup de « réfugiés » de Katrina qui s’y sont finalement établis définitivement (Fussell, 2018). Un an après le cyclone, la moitié seulement de la population déplacée était retournée à la Nouvelle-Orléans. Ce sont les Afro-Américains qui ont eu le plus de peine à revenir. Cela s’explique pour deux raisons principales. La première était que les plus pauvres parmi les habitants du ghetto étaient locataires. Or, la plupart de ces appartements et pavillons de location étaient ruinés. Vingt ans après l’ouragan, le ghetto n’a fait aucun progrès (Figure 3). Comme on peut le voir sur le cliché, les quartiers les plus déshérités de La Nouvelle-Orléans sont constitués d’un patchwork à faible densité de chalets délabrés, dont l’élévation au-dessus du sol n’excède pas 60 centimètres.
Figure 3 : La Nouvelle-Orléans, Seventh Ward, intersection N Galvez St – A.P. Thureau Ave.
Source : photographie de l’auteur, mars 2024
16La Nouvelle-Orléans a connu une pénurie aiguë de logements locatifs pendant trois ans, période pendant laquelle les loyers sont devenus très onéreux (Fussell, 2015, 2018). Quand les aides fédérales aux sinistrés ont cessé en juin 2006, les déplacés ne pouvaient retrouver ni logement ni emploi dans leur ville d’origine. Ils se sont résignés à refaire leur vie là où ils s’étaient réfugiés. Avec la venue d’investisseurs attirés par la défiscalisation décidée après la catastrophe par le gouvernement fédéral (Gulf Opportunity Zone), des logements locatifs abordables ont commencé à ouvrir en 2008, mais seule une fraction des déplacés de Katrina est effectivement revenue dans ces logements (Fussell, 2018). Trois ans après l’ouragan, beaucoup avaient refait leur vie ailleurs. Les investisseurs qui ont tiré profit de la défiscalisation et encaissé les coupons de logement ont concentré leurs investissements à East New Orleans dans des grands ensembles de faible qualité (constaté de visu) qui présentaient bien au début (2009), mais se sont sévèrement dégradés en quinze ans (2024).
17L’effondrement des digues en plusieurs points est à l’origine d’inondations dont l’ampleur sans précédent a détruit 134 000 logements (Plyer, 2016). Plus de 600 000 personnes ont été déplacées pendant des mois, et plus de 100 000 ne sont jamais revenues. Cette perte initiale parmi les Afro-Américains, la plupart natifs de La Nouvelle-Orléans et issus de familles établies dans cette ville depuis plusieurs générations, n’a jamais été récupérée. La phase critique de récupération initiale a donc été « perdue » pour la communauté afro-américaine. Dans la décennie suivante (2010-2020), on constate un ralentissement de la reprise démographique. Bien que ces populations soient natives de La Nouvelle-Orléans et que leurs familles aient été enracinées depuis des générations, les déplacés de Katrina ont découvert de meilleures conditions de vie et davantage d’opportunités professionnelles dans ces grandes métropoles que dans leur ville natale. Leurs liens avec La Nouvelle-Orléans se sont distendus, même s’ils reviennent rendre visite à leurs parents et amis restés sur place.
18La perte de population est générale dans le périmètre endigué, quel que soit le quartier, inondé ou épargné par Katrina (Figure 4).
Figure 4 : Variation de la population 2000-2020 par quartier
Source : Recensements décennaux 2000 et 2020, IPUMS (Manson & al. 2022), traitements et cartographie de l’auteur.
- 3 La loi fédérale sur le logement et le développement communautaire de 1974 a établi le programme de (...)
19Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Tout d’abord, les programmes de démolition – reconstruction des anciens « Housing projects » de La Nouvelle-Orléans ont enfin abouti. Ces opérations avaient été lancées dans les années 1990 dans le cadre de la réforme de l’aide fédérale au logement de 1994 instituant les fameux « section 8 housing voucher »3 supposée offrir un choix résidentiel élargi aux familles nécessiteuses. À la Nouvelle-Orléans, l’autorité gestionnaire (HANO, Housing Authority of New Orleans), placée directement sous tutelle fédérale, a donc entrepris la démolition des propriétés délabrées et leur remplacement par des programmes « mixtes » de qualité. Avant Katrina, tous ces changements à long terme étaient inscrits dans le plan d’urbanisme adopté par la ville en 1999. Mais seules les premières démolitions (Desire, St Thomas) et un seul programme de rénovation (St Thomas River Gardens) avaient été réalisés avant la catastrophe. Le remplacement des cités a été très lent et ses effets ne sont pleinement apparents qu’en 2020. Après Katrina, la reprise du programme de démolition a suscité de vives controverses (Campanella, 2010), car les rares résidents restants étant les plus pauvres parmi les Afro-Américains, les programmes de rénovation urbaine ont été perçus comme des politiques de déguerpissement à peine masquées. Les nouveaux quartiers issus de cette reconstruction du logement public offrent un environnement de meilleure qualité, mais accueillent moins de ménages, et à des loyers plus élevés (Figure 5).
Figure 5 : La Nouvelle-Orléans, nouveau quartier Saint Bernard reconstruit par l’HANO, intersection Milton st Duplessis St
Source : image de l’auteur, avril 2018
20Concentrés à East New Orleans, les appartements locatifs construits par des investisseurs acceptent les « housing vouchers ». Les nouveaux quartiers mixtes reconstruits par l’HANO et les propriétés cédées par la NORA à des ONG pour développer du logement abordable sont tous situés dans les polders endigués de la rive orientale. Tout conspire à diriger ainsi la communauté afro-américaine qui récupère enfin un peu de ses pertes vers les quartiers sinistrés par Katrina. En revanche, l’ancien ghetto central (Mid City, Central City, St Claude, 7th Ward) continue à perdre des résidents au fur et à mesure de l’abandon des propriétés délabrées.
- 4 La polémique relative à la célèbre « carte aux points verts » est discutée de manière approfondie d (...)
21Les polémiques politiques et les tensions raciales ont retardé la reconstruction. La reconstruction urbaine a été compliquée. Elle a soulevé de vives controverses, élucidées par Olshansky et Johnson (2010). En résumé, la population a rejeté les propositions des urbanistes de réduire l’empreinte spatiale de la ville en la reconstruisant plus densément sur les terrains les plus élevés et en convertissant les fonds les plus sévèrement inondés en parcs amphibies. La controverse sur la « carte aux points verts » publiée dans le Times Picayune le 11 janvier 20064 a représenté le point culminant de l’indignation soulevée par une tentative de planification « top-down » guidée par des principes de durabilité, mais privée de soutien populaire (Lamb, 2020).
22Instrumentalisée dans le contexte des élections municipales, la controverse publique a balayé le travail pourtant nuancé de l’Urban Land Institute (ULI), supervisé par la BNOBC. Cette mission d’experts avait été instituée par le maire Ray Nagin après la catastrophe en promettant de « reconstruire en mieux » la ville sinistrée. Cela a retardé l’accès de la cité aux fonds nécessaires à la reconstruction, car l’approbation d’un schéma directeur d’urbanisme était un préalable posé par les autorités fédérales. Le vote en faveur de l’Unified New Orleans Plan (UNOP) le 29 janvier 2007 a mis un terme à cette phase d’hésitation (Olshansky et Johnson, 2010) et ouvert la voie au financement du Road Home Program, administré par l’état de Louisiane, canal par lequel ont transité les aides aux sinistrés.
23Cependant, pour passer du plan imaginé par la BNOBC à l’UNOP, la planification participative qui a occupé la cité pendant une année entière a reposé principalement sur un processus de consultation « bottom-up » dont il est principalement ressorti que la demande générale consistait à reconstruire la cité dans ses limites existantes sur la base du libre choix des résidents. La demande ne consistait pas à reconstruire une cité plus dense sur les terrains les moins exposés aux inondations, mais au contraire à réduire la densité pour verdir et embellir tous les quartiers dont les communautés jouissaient d’un droit égal à la reconstruction, même dans le Lower Ninth Ward balayé par les inondations.
24Pendant cette période troublée, le retour des résidents a été autorisé au fur et à mesure que les infrastructures vitales, notamment l’énergie et l’assainissement étaient remis en service. Lors de notre première mission sur le terrain, six mois après l’ouragan, des quartiers entiers étaient encore interdits, notamment à Gentilly, East New Orleans et dans le Lower Ninth Ward. Là où ils pouvaient revenir, les résidents déblayaient leurs maisons de la masse de débris créés par l’ouragan (« gutting »). En attendant, ils étaient relogés dans des caravanes mises à disposition par l’agence fédérale de gestion des situations d’urgence (Federal Emergency Management Agency, FEMA). D’ores et déjà, certains propriétaires bien assurés ou disposant d’une épargne suffisante avaient déjà entrepris de rehausser leur maison (Figure 6).
Figure 6 : Propriété surélevée par son propriétaire 6 mois après Katrina 2006 La Nouvelle-Orléans, Robert E Lee Blvd (Lakeview)
Source : Fonds privé, mars 2006
25La pénurie de logements se répercute en particulier sur l’offre locative. Faute d’offre, les loyers deviennent exorbitants et le restent jusqu’en 2008. Dans ce contexte, les locataires, dont une majorité d’Afro-Américains, sont empêchés de revenir dans l’agglomération. La reprise ne débute réellement qu’en janvier 2007, lorsque les propriétaires sinistrés sont enfin en mesure de déposer un dossier auprès du Road Home Program (Hernandez, 2009).
26Les années 2007 à 2009 représentent la période de reconstruction la plus active. Cependant, des choix décisifs sont pris qui orientent la dynamique urbaine ultérieure. Ce programme d’aide publique « Road Home » a été âprement disputé (Olshansky et Johnson, 2010). Un bras de fer politique entre la Maison-Blanche, le Congrès, l’état de Louisiane et la ville de La Nouvelle-Orléans s’est engagé dès septembre 2005 pour déterminer quelles aides fédérales seraient destinées aux sinistrés, qui en aurait la gestion et comment elles seraient réparties. Une année après l’ouragan, l’état de Louisiane (Louisiana Recovery Authority, LRA) s'est vu confier la gestion des crédits fédéraux. Le programme n’est entré en phase opérationnelle qu’en janvier 2007, dix-sept mois après la catastrophe. Les propriétaires sinistrés devaient d’abord prouver leurs droits. Cela pouvait être malaisé quand les titres avaient été perdus dans les pavillons inondés. Après avoir surmonté l’épreuve d’une paperasserie étouffante, ils recevaient une aide proportionnelle à la valeur connue du bien endommagé avant Katrina jusqu’à un maximum de 150 000 $. Sur 185 000 dossiers déposés, 152 000 ont été retenus comme éligibles et 124 000 seulement avaient été réglés quatre ans après Katrina. L’aide moyenne s’est élevée à $64 000 par propriétaire, un montant insuffisant (Olshansky et Johnson, 2010). En choisissant d’indexer le montant de la subvention sur la valeur du logement et non sur le coût des travaux, l’état de Louisiane désavantage les quartiers pauvres. Très rapidement, cette inégalité de traitement a été vigoureusement dénoncée (Gotham et Greenberg, 2014, Fussell, 2018). Cette politique a objectivement favorisé la communauté blanche non hispanique au détriment de la communauté afro-américaine, beaucoup plus défavorisée. Le manque de ressources financières a sévèrement handicapé la faculté des plus pauvres, nommément les noirs, à faire face aux conséquences de la catastrophe.
27Tandis que la BNOBC préconisait de reconstruire une ville plus dense sur les terrains les plus élevés pour réduire son exposition aux inondations, cette orientation a été rejetée par les résidents qui ont, au contraire, fait le choix des faibles densités. Les politiques d’aide à la reconstruction y ont aidé. En effet, le programme « Road Home » offrait aux propriétaires dont la candidature avait été retenue de choisir entre deux options :
2890 % des ménages ont choisi l’option 1, « Rester et reconstruire ». Ils ont encaissé le montant de la subvention et ont financé les travaux selon leurs moyens, ce qui a abouti à un paysage urbain hétéroclite où voisinent maisons élevées d’un étage, maisons relevées de soixante centimètres et pavillons restant de plain-pied. Par ailleurs, environ 10 % des propriétaires sinistrés ont choisi l’option 2 « vendre et partir ». Ils ont cédé leur propriété à l’autorité gestionnaire du Road Home Program. Cette proportion n’était que de 1 % à Jefferson, mais de 36 % à St Bernard. Les titres de propriétés sur 3 620 parcelles dans la ville centre et 1 800 à St Bernard ont été confiées à la New Orleans Redevelopment Authority (NORA)5, un organisme public dépendant de l’état de Louisiane. La NORA a été fondée en 1968 justement pour réhabiliter des propriétés délabrées après leur rachat. Son portefeuille foncier, déjà considérable, a été abondé par les cessions du programme « Road Home ». Celles-ci étaient très concentrées dans les quartiers les plus sinistrés, au voisinage des brèches ouvertes par Katrina dans les digues, à Lakeview, à Gentilly et dans le Lower Ninth Ward en particulier (Zaninetti, 2013). Après la phase initiale de reconstruction, NORA a progressivement remis ce patrimoine sur le marché en faisant trois lots. Une partie de ce portefeuille foncier devait servir à la revitalisation commerciale des quartiers, une fraction à la préservation de l’environnement et le reste, la plus grande part, à la construction de logements. Sa mise sur le marché a été graduelle. Dès que les effets de la crise financière de 2008 se sont dissipés, les ventes se sont accélérées, et la plus grande partie de ce patrimoine a été remis sur le marché entre 2011 et 2019. Le recensement 2020 permet d’apprécier les effets à long terme de la politique de redéveloppement de La Nouvelle-Orléans. Les propriétés ont été partagées entre un quota cédé à des ONG à prix bradé en vue de la construction de logement abordable et le reste, mises aux enchères aux prix de marché, ont servi à autofinancer le programme (Figure 7).
Figure 7 : 4321 St Anthony St., Logement abordable, propriété vendue par NORA
Source : Photographie de l’auteur, avril 2018
29L’opération n’est toujours pas terminée en 2024. Lors de ce processus, un droit de regard a été offert aux voisins des parcelles mises aux enchères. Cette priorité accordée au voisinage a reçu le nom de « Neighbor-Next-Door ». Les bas prix pratiqués par la NORA ont offert l’opportunité à maints propriétaires de racheter les parcelles vacantes voisines pour empêcher qu’elles soient rebâties. L’aspiration à un voisinage plus aéré et à une densité plus faible a donc opéré dans la direction opposée à la préconisation initiale d’une ville plus dense.
30Comparé à l’édition 2000, le recensement 2020 permet de chiffrer certains aspects de la reconstruction de La Nouvelle-Orléans après Katrina (tableau 1).
Tableau 1 : Indicateurs de reconstruction (en gras, 2000, en romain, 2020)
|
Indicateur
|
Périmètre endigué du HSDRRS
|
|
Part de logements vacants 2000 (%)
|
9,7 % (38 468 sur 396 553 logements)
|
|
Part de logements vacants 2020 (%)
|
12,1 % (44 619 sur 369 649 logements - 7 % de logements, + 16 % de logements vacants)
|
|
Densité de population 2000 (hab. / ha)
|
11,1 hab./ha (1 028 705 hab. sur 92 561 ha)
|
|
Densité de population 2020 (hab. / ha)
|
9,7 hab./ha (897 359 hab. sur 92 561 ha) (- 13 %)
|
|
Part de blancs non hispaniques dans la population 2000 (%)
|
48,5 % (499 101)
|
|
Part de blancs non hispaniques dans la population 2020 (%)
|
41,3 % (370 474, - 26 %)
|
|
Part de noirs non hispaniques dans la population 2000 (%)
|
42,5 % (436 916)
|
|
Part de noirs non hispaniques dans la population 2020 (%)
|
37,8 % (339 430, - 22 %)
|
|
Part d’Asiatiques dans la population 2000 (%)
|
2,5 % (26 905)
|
|
Part d’Asiatiques dans la population 2020 (%)
|
3,6 % (32 022, + 23 %)
|
|
Part des Hispaniques dans la population 2000 (%)
|
5 % (51 286)
|
|
Part des Hispaniques dans la population 2020 (%)
|
13,3 % (119 246, + 133 %)
|
NB : la densité est calculée uniquement sur la superficie de terre ferme.
Source : US Decennial census 2000, 2020 dénombrements regroupés à géographie constante (IPUMS), calculs de l’auteur.
31En 20 ans, le périmètre protégé de La Nouvelle-Orléans a perdu -7 % de son parc de logement et -13 % de sa population. Toutefois, les pertes concernent surtout les deux groupes « raciaux » les plus représentés, les blancs non hispaniques (-26 %) et les noirs (-22 %). Seul le groupe des Hispaniques a connu une croissance significative, sa population a plus que doublé. Parmi les groupes moins nombreux, les « métis » qui se reconnaissent dans au moins deux groupes raciaux distincts forment 3,2 % de la population en 2020. Toutefois, cela doit être interprété avec prudence. Un nombre croissant de gens se reconnaissent une ascendance multiraciale, ce qui était beaucoup moins le cas à la fin du 20e siècle. Depuis 1970, l’appartenance « raciale » de la population américaine est basée sur une libre identification et non sur une assignation. Rien n’assure qu’une même personne réponde toujours de la même façon au questionnaire d’un recensement à l’autre.
32Pour les blancs non hispaniques, les départs cumulent deux facteurs, le vieillissement démographique (Plyer, 2024) et des départs de la banlieue, en partie pour la rive nord du lac Pontchartrain (St Tammany), en partie pour d’autres métropoles du Sud. La cherté des primes d’assurance est un des critères évoqués par ceux qui partent s’établir en rive nord du lac Pontchartrain. Si l’assurance inondation, subventionnée par l’état fédéral, reste relativement abordable, quoique de plus en plus chère, dans le périmètre endigué à condition d’avoir une maison surélevée d’au moins 60 cm au-dessus du niveau du sol, les assurances privées pour les dégâts causés par les vents ont augmenté leurs primes dans des proportions telles qu’il est devenu difficile d’assurer une propriété. La hausse des prix dans les quartiers historiques pousse aussi les résidents permanents au départ. Enfin, l’insécurité persistance pousse de nombreux résidents à préférer vivre dans des enclaves résidentielles fermées en rive nord plutôt que dans la ville historique. Pour les noirs, les pertes sont principalement l’effet de l’ouragan Katrina, avec les populations déplacées en 2005 qui ne sont jamais revenues.
33La vacance de logement regroupe plusieurs situations différentes, les résidences secondaires, les locations saisonnières et les logements abandonnés, souvent délabrés. En Nouvelle-Orléans, cette donnée de recensement est un bon indicateur de délabrement dans les quartiers résidentiels périphériques. En revanche, dans les quartiers centraux historiques, l’essor de la location touristique (AirBnB) explique l’envolée de cet indicateur (+16 %) (Plyer, 2024). Dans les deux cas, la « neutralisation » du parc de logement contribue à la perte de densité urbaine (-13 %).
34Après les dévastations laissées par l’ouragan Katrina, le rétablissement de La Nouvelle-Orléans n’a pas demandé six ou sept, mais quinze ans. La première phase a été la reconstruction de l’infrastructure urbaine vitale, notamment le relèvement de ses défenses structurelles (Campanella, 2010 ; Zaninetti, 2019). Mais le rétablissement du tissu résidentiel et sa recomposition ont été plus lents. Ils ne sont pleinement mesurables qu’avec la publication des résultats du recensement 2020. Les mécanismes à l’œuvre ne sont pas singuliers. Gentrification, mouvement des minorités vers les banlieues, retour des blancs vers le centre historique, recul de la ségrégation sont des tendances observables dans tous les États-Unis. Comme le confirme l’étude qualitative, une métropole sinistrée ne récupère pas d’une catastrophe sans l’action résolue et les choix d’acteurs dominants, ici l’état fédéral, l’état de Louisiane, les gouvernements des paroisses et la municipalité de La Nouvelle-Orléans, qui par leurs décisions orientent les acteurs secondaires que sont les ménages et leurs associations de quartiers (Moatty, Gaillard et Vinet, 2017). La manière dont la reconstruction a été conduite a provoqué de vives frustrations dans la communauté afro-américaine, qui s’est sentie non sans raison discriminée et dépossédée. Pour autant, on ne peut pas souscrire aux thèses complotistes qui affleurent jusque dans la littérature académique (Gotham et Greenberg, 2014) et ne pas reconnaître que les autorités locales et régionales ont fait de leur mieux avec les ressources qui leur étaient allouées (Olshansky et Johnson, 2010).
35Près de vingt ans après les faits, il est enfin possible de tirer le bilan véritable des recompositions du paysage ethnique de La Nouvelle-Orléans. Dix ans plus tôt, on mesurait que le déclin de la ville avait brutalement effacé un siècle de « migration verticale » vers les polders endigués en dessous du niveau de la mer (Campanella, 2008, 2010 ; Zaninetti et Colten, 2012). La dure nécessité avait accompli ce que l’urbanisme n’avait pas pu faire. Le grand débat sur l’empreinte spatiale de l’urbanisation avait été tranché par la fatalité. Mais le genre humain est opiniâtre. Dix ans plus tard, les données nous montrent un autre paysage. Les diverses communautés résidentes s’empressent de réoccuper la plaine inondable, rassurées par le renforcement décisif des endiguements. Les récents cyclones (Gustav, 2008 ; Lee, 2011 ; Isaac, 2012 ; Barry, 2019 ; Zeta, 2020 ; Ida, 2021) ont prouvé que les périmètres endigués de La Nouvelle-Orléans sont aujourd’hui plus sûrs que les campagnes environnantes, comme en témoignent les inondations catastrophiques causées par Ida dans la vallée du Mississippi en amont de La Nouvelle-Orléans.
3655 % de la population totale des cinq paroisses endiguées réside en dessous du niveau marin en 2020, la même proportion qu’en 2000, alors qu’entre temps, cette proportion s’était réduite. L’indicateur est rudimentaire, car il ne tient pas compte des caractéristiques du logement. Bien des maisons ont été surélevées après Katrina, mais plutôt chez les plus fortunés que chez les pauvres, qui manquent des ressources adéquates. En la matière, le paysage urbain est composite, dépendant des moyens des propriétaires riverains qui surélèvent leurs maisons ou non selon leurs moyens.
37Si l’on considère le partage par communauté, les Afro-Américains sont les premiers à se réinstaller dans les zones les plus exposées au risque d’inondation et à ne pas pouvoir surélever leurs maisons. En 2000, 49 % de la communauté blanche résidait en dessous du niveau marin. En 2020, cette communauté a diminué, mais la baisse a été de -36 % en dessous du niveau marin et seulement de -12 % dans les quartiers les plus élevés. Ainsi, seuls 44 % des blancs non hispaniques résident-ils en dessous du niveau marin en 2020 dans le périmètre des digues de protection. En 2000, 61 % de la communauté afro-américaine résidait en dessous du niveau marin. En 2020, cette communauté a diminué, mais la baisse a été de -21 % en dessous du niveau marin seulement contre -25 % dans les quartiers les plus élevés. Ainsi, 62 % des Afro-Américains non hispaniques résident-ils en dessous du niveau marin en 2020 dans le périmètre des digues de protection. Donc, la communauté la plus vulnérable, car la plus pauvre, reste objectivement plus exposée au risque d’inondations.
38Comme l’ont montré les grandes inondations qui ont frappé la Louisiane en 2016 comme celles qui ont accompagné l’ouragan Ida le 29 août 2021 en amont du Mississippi (Laska & al. 2020 ; Shen & al., 2024), La Nouvelle-Orléans est mieux protégée aujourd’hui contre le risque d’inondation que n’importe quelle localité non endiguée sises plus à l’intérieur des terres dans la vallée du Mississippi. Les inondations fluviatiles et les ouragans qui ont frappé la région depuis Katrina ont conforté les résidents dans la conviction selon laquelle la stratégie de résistance aux risques suivie depuis 2006 a été payante.
39Dans les conditions actuelles, les défenses structurelles protègent contre 99 % des tempêtes, mais une tempête extrême rompra les digues dans un avenir indéterminé. L’aléa naturel se renforce avec le changement global. La subsidence des sols deltaïques et la montée du niveau marin, le renforcement de la violence des cyclones et des précipitations de plus en plus intenses finiront par refermer le cycle de restauration amorcé en 2005. Après l’ouragan Betsy (1965), le cycle précédent avait duré quarante ans. Mais la société américaine ne se projette plus à très long terme. L’époque où la ville de Galveston, ravagée par l’ouragan le plus meurtrier de l’histoire américaine, décidait de rehausser le terrain avec du sable puisé dans la baie (1901) est révolue de longue date (Bixel et Turner, 2000). Aujourd’hui, nul ne se projette plus au-delà de 20 ans. À cet horizon, la cité deltaïque semble raisonnablement sûre et il est grand temps de « laisser les bons temps rouler ». En attendant la prochaine inondation désastreuse, La Nouvelle-Orléans s’est relevée, mais elle ne s’est pas adaptée.