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Prendre en compte les risques dans les espaces urbains : origines, effets et limites d’une « crisification » de l’action publique

Considering Risks in Urban Spaces: Origins, Effects, and Limits of a “Crisification” of Public Action
Cassandre Rey-Thibault

Résumés

La gestion des risques, en particulier d’inondation, a profondément évolué ces dernières années, avec la recherche d’une diversification des stratégies de gestion, et dans certains contextes urbains, une remise en cause des dispositifs réglementaires de gestion par la prévention (les PPR), au profit d’une approche « par projet ». Celle-ci renouvelle l’intégration des risques dans l’aménagement, en envisageant davantage l’urbanisation de zones à risque. L’article interroge cette évolution, en montrant le rôle spécifique qu’y joue la place croissante des dispositifs, rationalités et acteurs de la « gestion de crise », qualifiant un processus de « crisification » de l’action publique. Il détaille l’évolution des politiques des risques dans l’aménagement des « espaces à risques » de deux agglomérations emblématiques de ces transformations : la zone industrialo-portuaire havraise exposée aux submersions marines, et deux quartiers inondables à Nantes, l’île de Nantes et Pirmil-les-Iles. L’article avance également que cette « crisification » n’opère pas seulement dans la gestion des risques d’inondation, mais également pour d’autres types de risques majeurs, en particulier les risques technologiques. Il propose une mise en regard heuristique « multi-risque », entre la gestion de ces deux risques souvent étudiés de façon séparée : les risques d’inondation et les risques technologiques.

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Texte intégral

L'auteure remercie l’ensemble des personnes interviewées et rencontrées dans le cadre des enquêtes de terrain, à Nantes et au Havre ainsi que le Fonds Bruno Latour de Sciences Po pour son soutien.

1Construite à partir des années 1980, la politique française de « gestion des risques majeurs » est marquée par de profondes segmentations. D’une part, une approche par type de risques, suivant les différentes sources d’aléas ; d’autre part une segmentation entre le champ de la « prévention des risques », et celui de la « gestion de crise » (Veyret et al. 2013). Chacun renvoie à des rationalités, des acteurs et des dispositifs spécifiques. La prévention des risques prévoit de maîtriser ou réduire ceux-ci, à partir de la connaissance d’un aléa et des enjeux vulnérables qu’il peut affecter. La gestion de crise anticipe que les aléas ne pourront tous être maîtrisés, et vise à préparer les organisations et les territoires afin qu’ils puissent répondre aux situations d’urgence qui en découleraient, et à préserver au maximum leurs activités dans des situations dégradées. Pourtant, l’ambition initiale portée dans les années 1980 était bien plus intégrée. Elle proposait une approche générique de la notion de risque, dit « majeur » (Lagadec 1981), rassemblant les « risques naturels » et les « risques technologiques », qui a conduit à une stratégie similaire, fondée sur les mêmes « piliers » et des dispositifs identiques (plan de prévention des risques) ou partagés (information préventive) (Bonnaud et Martinais 2008). Mais en pratique, des dispositifs sont déployés de façon autonome dans les territoires, par type d’aléa. De même, l’approche par « piliers » visait à « unifier le champ du risque selon un algorithme global dont les deux grandes séquences – prévention et gestion des crises – seraient identifiées et codifiées » (Decrop et Gilbert 1993, 148). Cette unification des champs échoue dès lors que la politique des risques majeurs s’insère au sein du ministère de l’Environnement, sa consolidation dans les années 1990-2000 écartant la gestion de crise et la sécurité civile, qui sont traitées séparément, avec leurs propres acteurs (services d’urgence et de secours, d’alerte), et dispositifs (planification de gestion de crise et des secours). La gestion de crise est constituée en objet autonome d’action publique et comme modalité de gouvernement, depuis une trentaine d’années (Borraz et November 2025). La segmentation de la gestion des risques entre prévention et gestion de crise se retrouve en particulier dans la division du travail de l’État, la première étant surtout la responsabilité du ministère de l’Environnement et des directions départementales des territoires et de la mer - DDT(M), la seconde du ministère de l’Intérieur, et de ses services interministériels régionaux des affaires civiles et économiques de défense et de protection civile – SIRACED-PC. Ces deux politiques ont donc des objets différents. Les risques sont définis au croisement d’aléas et de vulnérabilités dont les acteurs cherchent à connaître la fréquence, l’intensité et les effets. Les crises, quant-à-elles, sont des catégories plus abstraites (Borraz et November 2025) : ce sont les évènements perturbants et menaçant les organisations, en particulier l’État.

2Pourtant, cette ambition intégrée de la politique française mérite d’être considérée aujourd’hui au regard d’évolutions plus récentes de la gestion des risques, en particulier des inondations et des risques industriels rassemblés au sein du ministère de l’Environnement depuis 2008 (Lascoumes et al. 2014). L’article adopte une posture « multi-risque » étudiant les similarités, les circulations et les partages dans la gestion de ces deux risques (Rey-Thibault et al. 2023). Cette approche émerge de l’analyse empirique de la gestion des risques : dans les « territoires du risque », en particulier urbains, (Reghezza-Zitt 2015), les politiques déployées face à différents aléas sont mises en écho. D’abord, parce que les services intercommunaux de gestion des risques, acteurs reconnus et installés dans de nombreux territoires, endossent à leur tour une approche « générique » des risques, que l’on peut qualifier avec Mathilde Gralepois « d’endo-urbains », en questionnant les catégories réglementaires classiques des services de l’État (Gralepois 2008 ; 2010). Ensuite, parce que ces deux risques sont concomitants dans des territoires urbains : ils sont concernés à la fois par des dispositifs de gestion des risques industriels et d’inondation. Dès lors, le cadrage similaire de ces dispositifs conduit les acteurs locaux à dresser eux-mêmes des parallèles, comparer et s’inspirer des pratiques de la gestion d’un risque à l’autre (Rey-Thibault 2021a). Ainsi, à l’échelle locale, les risques ont été pensés conjointement dès les années 1990.

3Cet article revient sur les évolutions réglementaires et l’émergence de nouvelles pratiques des acteurs locaux déployant ces politiques des risques majeurs en France, pour montrer comment le dualisme entre prévention des risques et gestion de crise tend à s’effacer dans la gestion urbaine des risques, aussi bien d’inondations qu’industriels. Cela génère des inflexions notables dans la façon dont ces risques sont pris en charge localement, en particulier dans les opérations d’urbanisme et d’aménagement du territoire. L’article met en écho la littérature sur les risques d’inondation et celle sur les risques technologiques, pour montrer des trajectoires similaires, qui peuvent se croiser. Il vise ainsi à contribuer aux analyses « multi-risques », au sens de comparaison entre la gestion de plusieurs risques (Rey-Thibault et al. 2023).

4Le volet prévention de la gestion des inondations monte en puissance ces dernières années. Les dispositifs de protection face aux inondations (digues et bassins de retenue) sont remis en cause (Vinet 2018), tandis que des solutions de protection plus « horizontales » émergent (Fournier et al. 2021; Guerrin et al. 2023). L’approche « intégrée » face aux inondations, promue par la directive européenne, invite à saisir et interroger la cohérence de tous les leviers existants, de la connaissance des risques aux mesures de prévention, d’alerte et de gestion de crise (Gralepois 2019; Hegger et al. 2016; Gilissen et al. 2016). Parallèlement se déploie l’idée de « vivre avec » les risques (Rey-Thibault 2022), d’inondations en particulier (Richard-Ferroudji et al. 2014). Alors que les dispositifs de prévention (PPR) ont fait l’objet de nombreuses résistances, accusés par les acteurs locaux d’entraver le développement urbain (Daluzeau et al. 2013; Martinais 2007), un changement de paradigme serait à l’œuvre en France ces quinze dernières années pour faire face aux inondations en particulier dans les espaces urbains : la démarche de projets semble plus à même de réaliser cette « intégration » au profit d’un « urbanisme résilient » (Brun et Adisson 2011). C’est à l’échelle du projet urbain que s’apprécierait donc l’évolution de la gestion des inondations. Bien que moins documentés, et peu mis en comparaison avec d’autres pays, des évolutions similaires ont également affecté la prise en compte des risques technologiques, lors du déploiement des PPR technologiques (PPRT) (Martinais 2018). Accusés de vouloir « faire le vide » à la périphérie des sites industriels dangereux (Gralepois 2011), et suscitant de nombreuses résistances (Martinais 2007), les PPRT ont été transformés à partir de 2015, afin de permettre le maintien des activités riveraines des sites Seveso, et d’assurer le renouvellement urbain (Suraud 2019). L’enjeu est également de « vivre avec » les industries et les risques qu’elles génèrent.

5Dans ces différents travaux portant sur les risques d’inondations et les risques technologiques, le lien avec la gestion de crise n’est mis en lumière que très récemment, pour penser l’intégration de la crise à l’urbanisme (Yacine 2024). Nous proposons d’étudier ces liens par trois axes : les dispositifs utilisés – qui peuvent être aussi bien des instruments d’action publique réglementaires établis à l’échelle nationale que des dispositifs élaborés et déployés localement ; les acteurs impliqués, principalement publics mais aussi privés ; et les rationalités à l’œuvre – c’est-à-dire les logiques de gestion de ces risques, telles que décrites par ces acteurs, ou révélées par les dispositifs qu’ils déploient. À la suite d’Andrew Lakoff, nous pouvons considérer qu’il existe trois principales rationalités de gestion des risques : l’assurance et la réparation, la prévention, et la préparation (à la gestion de crise) (Lakoff 2007). Longtemps, les chercheurs ont noté une faible articulation entre les dispositifs de prévention des risques et ceux de gestion de crise (Beucher 2008), qui conduisent au maintien de « deux enjeux de gestion » (« le risque urbain classique » et le « risque métropolitain ») reposant sur « deux échelles spatiales » distinctes, locale et régionale (Beucher et Reghezza-Zitt 2008). Mais depuis une dizaine d’années, la gestion de crise connaît des évolutions notables. Elle se structure et tend à se désectoriser, pour impliquer une plus grande diversité de secteurs – santé, environnement, commerce, etc. (November et Azémar 2018). Certains travaux évoquent même une « crisification » de l’action publique, quand les outils et les méthodes de la gestion de crise sont déployés dans de nouveaux champs (Rhinard 2019), « gouvernés » en tant que « crise » (Aguiton et al. 2019). Si au niveau national, la gestion de crise est marquée par une hyper-verticalité (Borraz et November 2025), elle prend également de l’ampleur à l’échelle locale (Leone et Vinet 2015; November et Créton-Cazanave 2017) : de nombreuses intercommunalités doivent déployer leur outil propre de planification de crise (PICS), les acteurs locaux sont impliqués dans l’évolution des moyens d’alerte à la population (Douvinet et al. 2023), et de nombreuses innovations émergent, invitant à intégrer une élargir la liste des « acteurs » de la gestion de crise (Gisclard et al. 2018) etc. Aujourd’hui, les collaborations entre professionnels de la gestion de crise et de la prévention des risques sont croissantes (Reghezza-Zitt et Jon 2019). Alors que ces politiques s’étaient construites de façon autonome, par quels mécanismes la perspective de la crise et sa gestion sont-elles réintégrées dans la prévention des risques, et avec quels effets, notamment à l’échelle de l’aménagement et des projets de renouvellement urbain ? Nous proposons d’interroger l’hypothèse d’une « crisification » de l’urbanisme, au sens d’une place croissante accordée aux rationalités, dispositifs et acteurs de la crise dans la politique de prévention des risques.

6L’analyse s’appuie sur un travail d’enquête explorant les liens entre « prévention des risques », et « gestion de crise » dans deux agglomérations, Nantes et le Havre, précurseurs en France en se dotant de longue date de services ad-hoc de gestion des risques et des crises. En partant des acteurs locaux de la gestion des risques et crises (services risques et crises déconcentrés de l’État et services intercommunaux), les observations et entretiens ont été élargi auprès de services d’urgence, d’entreprises de réseaux, de services d’urbanisme, de collectifs habitants, etc. Ils ont mis en lumière différentes façons dont ils articulent ces deux grands champs de la gestion des risques. Ces acteurs font face au défi de la gestion des risques d’inondation dans les deux cas, et aux risques technologiques au Havre, dans des espaces urbains denses. En particulier, le renouvellement urbain et de la gestion de l’urbanisme existant émerge pour plusieurs sites stratégiques de ces agglomérations. Les « projets » en zone à risques recouvrent différents statuts : au Havre, c’est l’évolution de zone industrialo-portuaire (ZIP) de la plaine alluviale concernée par le PPRT puis le PPRL, au-travers des règlements qui s’appliquent aux activités économiques et résidentielles riveraines et exposées ; à Nantes, la Zone d’Aménagement Concerté (ZAC) de Pirmil-les Isles, sur la rive sud de la Loire, et l’aménagement de l’Île de Nantes, où est construit le nouveau Centre hospitalier universitaire (CHU) métropolitain. Nous nous penchons ici sur les modalités et les effets de l’intégration des rationalités, acteurs et dispositifs relatifs à la crise et à sa gestion, dans les politiques de prévention des risques, spécifiquement dans l’aménagement du territoire.

7À partir des trois sites étudiés, l’article montre la place croissante des mesures relatives à la crise dans les dispositions d’intégration des risques aux territoires (1). Il révèle ensuite les mécanismes réglementaires et organisationnels sous-jacents conduisant à cette croissance (2). Enfin, nous nous penchons sur les effets et les limites de cette croissance, interrogeant la « crisification » de la prévention des risques (3).

1. La diversification des mesures dans l’aménagement urbain face aux risques : une place croissante de la gestion de crise et sa préparation

8Les trois sites étudiés sont exposés à des risques – d’inondation dans les trois cas ; et technologiques pour la zone industrialo-portuaire, avec dix-sept sites Seveso « seuil haut ». Ces risques sont au cœur des stratégies de gestion et de recomposition de ces espaces : ils deviennent des composantes importantes de l’identité des territoires, questionnant et renouvelant la façon dont ils sont gérés. La perspective de la crise gagne en importance dans les dispositifs de gestion de ces aléas.

1.1 La reconnaissance d’une exposition structurante aux risques pour les sites urbains

9Les trois sites étudiés sont structurants pour les agglomérations nantaise et havraise, car ils constituent des réserves foncières et des sites de renouvellement urbain pour les activités et la fonction résidentielle (à Nantes), à l’heure où leur étalement est contraint (Tableau 1). Or ces sites sont caractérisés par une forte proximité aux sources d’aléa : leur exposition au risque fait l’objet d’un consensus, stabilisé à l’aide de nombreux dispositifs cartographiques, longuement négociés entre les acteurs locaux. Les procédures par lesquels ces risques sont pris en compte ont beau être très différentes (PPR, ZAC, projet d’aménagement), elles mettent les aléas au cœur de leur évolution.

Tableau 1 : Trois sites structurants pour les agglomérations

ZAC Pirmil-les Isles

CHU de Nantes

ZIP havraise

Public concerné

Futurs habitants de la ZAC (7000 prévus), et les habitants des « villages » existants (3085 habitants exposés à une crue « extrême » du TRI).

Nouvelles activités hospitalières (personnels et malades – 1527 lits)

Activités économiques de la plateforme industrialo-portuaire (13 640 emplois du cluster industriel)

Activités économiques et résidentielles de l’interface ville-port

Rôle dans l’agglomération

Nouvelle centralité urbaine en lien avec l’Ile-de-Nantes

Nouvelle centralité urbaine, poursuite de la requalification de l’Ile

Pôle d’activités économiques de la ville

  • 1 Les cartographies millénales ont établies dans le cadre de l’application de la directive inondation (...)
  • 2 Ces oppositions et réserves sont hétéroclites, et proviennent d’une diversité d’acteurs (de plusieu (...)

10À Nantes, la valorisation de la proximité au fleuve est au cœur du renouvellement urbain de l’Ile-de-Nantes depuis la fin des années 1990 (Chasseriaux et Peyon 2004), tout comme du projet de la ZAC de Pirmil. Cependant, bien que situés dans le lit majeur de la Loire, les dangers générés par le fleuve n’ont pas été toujours considérés (Servain Courant 2011). En effet, le niveau d’inondation à Nantes a généré une importante controverse aux débuts des années 2000. Le déploiement d’une modélisation des inondations prenant en compte l’évolution morphologique passée et anticipée du fleuve a permis d’aboutir à un consensus entre les services de l’État et les collectivités locales, conduisant à l’adoption du PPRi de la Loire aval en 2014. Les niveaux d’aléa identifiés pour les deux sites sont différents : la ZAC de Pirmil apparaît en partie exposée à une inondation centennale, tandis que le site du futur CHU de Nantes est exposé à une inondation millénale seulement1 (Figure 1). Le risque d’inondation devient structurant dans les projets : la ZAC Pirmil a été saluée en 2017 par « le grand prix d’aménagement en zone inondable », tandis que l’exposition du CHU a généré des controverses. En effet, les inondations sont un élément récurrent des oppositions et réserves émises à l’encontre du transfert de CHU sur l’île : du fait de l’inondabilité du site lui-même, mais aussi de l’insularité, qui apparaît comme une vulnérabilité supplémentaire en limitant les accès2.

Figure 1 : Exposition aux risques des projets urbains à Nantes

Figure 1 : Exposition aux risques des projets urbains à Nantes

11Au Havre, le site à l’interface entre l’axe fluvial vers Paris et la rangée nord-européenne est exposé à la fois aux risques d’inondation et technologiques. Les risques technologiques ont été mis à l’agenda de longue date par la collectivité, qui a été proactive pour déployer des sirènes d’alerte de la population (Gralepois 2008). La prévention s’est renforcée en 2010, avec la prescription d’un PPRT. Bien que des mesures de réduction des risques à la source aient permis de largement réduire les surfaces concernées par la réglementation, les niveaux de risques restent élevés sur une large part de la zone industrialo-portuaire, qui concentre 17 sites Seveso « seuil haut ». De plus, l’adoption du règlement du PPRT en 2016 a coïncidé avec la mise à l’agenda d’un nouveau risque : celui des submersions marines, dans le cadre d’une nouvelle controverse locale sur les niveaux d’aléa qui a abouti à la prescription d’un nouveau PPR – pour les risques littoraux (Rey-Thibault 2021a). Là encore, la zone industrialo-portuaire est particulièrement exposée, tout comme le cœur de ville historique. Comme pour le PPRT, ce PPRL fait du risque une composante essentielle du territoire – par l’ampleur de l’emprise foncière concernée par les mesures (Figure 2), et leurs exigences.

Figure 2 : l’agglomération havraise exposée aux risques d'inondation et technologiques

Figure 2 : l’agglomération havraise exposée aux risques d'inondation et technologiques

12Les différentes négociations menées principalement entre les pouvoirs publics locaux ont permis d’aboutir à des dispositifs cartographiques établissant des niveaux de risques élevés pour ces trois sites, tant en termes d’ampleur de l’aléa à considérer que des niveaux de vulnérabilité identifiés. Comment est-ce que les risques sont intégrés dans ces espaces, et à leur aménagement ? Pour le comprendre, nous séparons l’analyse de l’intégration des risques d’inondation et celle des risques industriels. L’insertion de ces deux risques ne procède pas en effet des mêmes dispositifs, ni exactement des mêmes logiques, bien que celles-ci soient mises en parallèle dans un second temps. Dans les deux cas, la place croissante donnée à la gestion de crise participe à cette intégration.

1.2 Insérer les risques d’inondation dans l’aménagement : diversification des mesures

  • 3 Pour la ZAC de Pirmil-les Isles, il s’agit principalement du règlement du PPRi, élaboré alors que l (...)

13Beaucoup de projets en zone inondable ont été critiqués pour le fait qu’ils limitaient l’insertion des risques à une étude hydraulique et des surélévations (Moulin et al. 2013; Rode et Gralepois 2018). À l’inverse, les cas étudiés témoignent d’une diversification les mesures adoptées. C’est au sein des différents règlements qui s’appliquent à ces espaces que l’on peut lire cette diversification. Le tableau 2 détaille ainsi les principales mesures exigées dans les différents documents réglementaires élaborés localement3. Les études hydrauliques exigées ne concernent pas toujours l’ensemble des aléas (seulement les ruissèlements pour le CHU de Nantes, qui n’est pas exposé aux crues centennales). La mise hors d’eau demandée est souvent importante, voire au-dessus des cotes réglementaires. Au-delà de ces mesures classiques, les règlements interviennent sur d’autres aspects, qui permettent d’améliorer la gestion de crise en cas d’inondation, en assurant deux grandes fonctions : l’accessibilité et l’habitabilité (ou le maintien en activité) du quartier (Yacine 2024). D’abord avec d’autres règles de construction pour assurer la continuité de la vie dans les bâtiments et quartiers concernés (cheminements et accessibilité, continuité des réseaux). Ce dernier point ne concerne pas toujours directement les nouvelles constructions, mais plus largement le quartier où elles s’inscrivent. Par exemple, s’assurer de l’accessibilité du CHU sur l’Ile de Nantes pendant la crue millénale implique que l’agglomération surélève un certain nombre de points de son réseau viaire– aujourd’hui trop bas. De même, les réseaux d’eau et d’électricité sur l’Île de Nantes doivent être transformés dans leur ensemble afin d’assurer un maillage redondant. Enfin, un certain nombre de mesures ne renvoient plus du tout à des mesures d’aménagement, mais à l’organisation de divers acteurs face à l’inondation, en premier lieu desquels les collectivités et leur service de risques et crises, les opérateurs de réseaux, et les futurs habitants et usagers des zones inondables. Cela implique le renforcement de dispositifs existants de gestion de crise : PCS, dispositif ORSEC, alerte, exercices réguliers, etc.

Tableau 2 : L’intégration des risques d’inondation dans les nouveaux projets d’aménagement

ZAC de Pirmil-les Isles (PPRi et étude d’impacts de la création de la ZAC)

CHU de Nantes (Étude d’impacts du permis de construire)

Zone industrialo-portuaire havraise (PPRl)

Aléas intégrés

Inondation d’occurrence centennale (et changement climatique)

Inondation d’occurrence millénale (et changement climatique)

Inondation d’occurrence centennale (et changement climatique, avec une cartographie de l’aléa 2100)

Étude hydraulique

L’opération doit « améliorer le fonctionnement hydraulique », et une étude hydraulique est exigée, « démontrant que l’ensemble des modelés […] ne porte pas atteinte […] au libre écoulement des eaux ni au volume d’expansion des crues initiales ».

L’étude d’impact indique « une limitation des débits et des vitesses ».

Étude hydraulique réalisée pour les ruissellements urbains seulement.

Tous les remblais envisagés doivent faire l’objet d’une étude hydraulique, pour « démontrer la non-aggravation du risque sur les enjeux existants ».

Mise hors d’eau

Les rez-de-chaussée doivent être « peu vulnérables au risque d’inondation (parkings ne constituant pas un obstacle à l’écoulement des eaux et/ou en cuvelage étanche, espaces de stockage de matériaux et produits non polluants - non dangereux […], espaces sportifs ou dédiés à la vie associative » (PPRI, VI-2-d).

« La conception du projet tient compte de la cote millénale à la cote 7,20 NGF. Le niveau 0 du CHU a été arrêté à la cote 7,65 NGF […] les rampes d’accès ne produiront pas d’arrivée d’eau dans le sous-sol »

Pas d’équipements sensibles en sous-sol, et « un cuvelage est prévu permettant l’absence d’arrivée d’eau par le sous-sol ».

Tous les projets de construction doivent être hors d’eau, en tenant compte de la « cote de l’aléa 2100 ». Des exceptions sont possibles en cas « d’impossibilité technique (…) justifiée par la configuration de l’espace public », mais les destinations et usage sont limités : stationnement, hall d’accueil, locaux annexes.

Cheminements et accessibilité

La majorité des logements (au moins 90 %) doivent être reliés à un secteur non inondable, par des « cheminements doux » hors d’eau – les logements restants devant être desservis par des cheminements submersibles par 50 cm d’eau maximum.

Deux accès nord et deux accès sud hors d’eau sont prévus, nécessitant des aménagements sur certains points du réseau ; avec une « tolérance de recouvrement de certains points bas par 20 cm d’eau ».

Pas de règles générales concernant les cheminements : l’accessibilité hors d’eau est mentionnée comme condition à respecter si les premiers planchers ne peuvent être hors d’eau.

Réseaux (énergie, eau, etc.)

Tous les réseaux (…) doivent être conçus de façon à rester opérationnels en période de crue”.

L’étude d’impacts précise que « la résilience des réseaux face à une crue de la Loire est difficile à mesurer », et qu’« un travail est en cours entre Enedis et Nantes Métropole ».

« Maintien des réseaux d’eau potable et électricité » (réseau d’eau maillé, et double raccordement d’alimentation ; pas de précision pour l’électricité) ; « refoulement des eaux usées en Loire », « communication par satellite » (bien que le réseau fibre optique ne soit pas sensible aux inondations).

Les nouveaux réseaux doivent être mis hors d’eau (cote d’aléa 2100). De plus, le règlement prévoit des mesures obligatoires pour les gestionnaires de réseaux publics ou collectifs : un diagnostic de vulnérabilité sous 5 ans, assorti pour certains de travaux d’adaptation (mise hors d’eau des équipements sensibles, etc.).

Gestion de crise

Le règlement PPRi évoque la gestion de crise à l’échelle du territoire, et précise les obligations réglementaires : recensement des habitations situées en aléa fort ne disposant pas d’un niveau refuge. Pour la ZAC Pirmil, il prévoit l’identification de stationnements alternatifs dans le PCS.

Le projet de ZAC ne sous-entend que cette gestion : pour les logements sans accès hors d’eau « une gestion particulière d’alerte est mise en place » ; de même pour les parkings enterrés et les noues.

« Aucun équipement sensible ne sera affecté », mais une organisation spécifique est nécessaire pour « contrôler les différents équipements sensibles », « participer au plan ORSEC » ; « réorganiser les calendriers de consultations et programme ambulatoires non indispensables » ; « bloquer l’accès au sous-sol ». La façon de procéder n’est pas explicitée, elle renvoie au futur plan de gestion de crise de l’établissement.

La préparation à la gestion de crise est évoquée comme critère de réduction de la vulnérabilité, pour des opérations de renouvellement urbain, mais aussi rendue obligatoire sur certains sites sensibles, comme la zone à réglementation spécifique Frissard, où un exercice doit être réalisé tous les 5 ans.

14Ainsi, « intégrer » l’inondation au projet d’aménagement conduit à des mesures diverses, impliquant de nombreux acteurs. On trouve ainsi des opérateurs de réseaux (ENEDIS, télécoms, etc.), les gestionnaires des espaces publics (voiries), les gestionnaires de crise (préfectoraux et communaux). Les mesures qu’ils doivent adopter sont à la fois structurelles et organisationnelles. Celles-ci ne cherchent pas seulement à réduire la vulnérabilité physique, mais prévoient également les conditions dégradées dans lesquelles pourraient vivre ces sites en cas d’inondation, qui se lisent en creux des mesures proposées : submersibilité de certains cheminements dans la ZAC de Pirmil, incertitude sur la résilience des réseaux existants de la ZIP havraise, sous-sols inondés du CHU, etc. Le risque intégré à l’urbanisme intègre la perspective de la crise : des acteurs de la gestion de crise sont impliqués, les dispositifs relatifs à la préparation de gestion de crise sont renforcés, et la rationalité à l’œuvre est également de « préparer » les conditions dégradées pour limiter la « crise » d’inondation.

1.3. La PPRT havrais : l’inclusion de nouveaux dispositifs de gestion de crise au cœur de la prévention

  • 4 Les PMA-AE sont prescrits pour les entreprises en zone de risque important (« rouge » et « bleu fon (...)

15La gestion des risques industriels suit la même tendance. Les acteurs du territoire havrais déjà proactifs dans leur gestion, vont négocier, au cours de l’établissement du PPRT, une réelle diversification des mesures pour intégrer le risque au territoire. À la différence de la gestion des risques d’inondation, un troisième acteur est central dans la gestion des risques technologiques : les industriels générateurs d’aléas, qui peuvent réduire l’aléa « à la source », et ont des obligations en matière de gestion de crise. La diversification des mesures, et la place croissance de la gestion de crise s’étend à partir de 2015 au-delà de ces acteurs spécialistes. Nous nous penchons sur deux dispositifs déployés dans le cadre du PPRT havrais : d’une part la mise en place d’une organisation gouvernant des opérations collectives de sécurité, via l’association Synerzip-LH, et d’autre part l’obligation ou la recommandation de créer des « Plans de Mise à l’Abris » (PMA-AE) pour les entreprises riveraines des sites Seveso4.

16Le PPRT havrais approuvé en 2016 mentionne la possibilité de créer une « gouvernance collective (relative à) la culture commune de la sécurité ». La structure qui en assure la gouvernance, reconnue par le préfet, est l’association Synerzip-LH, fondée en 2017 par les sites Seveso de la plateforme, le Grand Port Maritime (GPMH), et la Chambre de Commerce et d’Industrie locale. Elle associe un maximum d’entreprises riveraines qui doivent se conformer au PPRT. Cette association promeut à la fois des objectifs de sécurité et de développement économique, en proposant une diversité d’outils (guide, formation, outil d’alerte, etc.), et en animant un réseau entre ces entreprises pour générer des effets de synergies. Une de ces opérations collectives de sécurité repose sur la préparation à la gestion de crise. Les parties prenantes dans le PPRT se sont engagées à demander un niveau de préparation élevé à toutes les activités économiques exposées au risque : il a été collectivement décidé d’introduire l’obligation ou la recommandation de créer des « plans de mise à l’abri des activités économiques » (PMA-AE). Il s’agit d’une invention locale qui amène le PPRT à dépasser le seul cadre urbanistique, extension du PPRT tout à fait assumée par ses rédacteurs : « C’est le PPRT qui le rend obligatoire, on n’avait jusque-là pas de base juridique ni réglementaire, mais son objet ce n’est pas tant faire l’application du règlement du PPRT, c’est surtout de préparer la gestion de crise. » Entretien DDTM 76, 4 juillet 2018. Tel que décrit dans le PPRT havrais, le PMA-AE crée de nouvelles obligations pour les entreprises riveraines des sites Seveso. Cela inclut « la formation et l’information des personnes » ; « la description des mesures organisationnelles mises en œuvre (transmission d’alerte, conduite à tenir, coordination des mesures) », « la participation régulière à des exercices communs avec les établissements Seveso seuil haut, organisés au moins une fois par an » (Article I-1.7 PPRT du Havre 2015). La mise en œuvre de ces dispositifs est étroitement accompagnée par l’association Synerzip-LH.

17Ainsi, au cœur même des principaux dispositifs de la prévention des risques dans l’urbanisme en France, se loge depuis quelques années une réelle diversité de mesures – qui ont notamment trait à la préparation à la gestion de crise, participant d’une « crisification » de la prévention. Cela implique également de nouvelles collaborations d’acteurs, et un glissement des rationalités de gestion des risques à l’œuvre (tableau 3). Avant de mesurer les effets et la mise en œuvre de ces différentes ouvertures, il nous faut saisir davantage comment cela a été rendu possible.

Tableau 3 : Marqueurs de l’intégration de la crise à la prévention

Acteurs

Dispositifs

Rationalités

Marqueurs de l’intégration de la crise à la prévention

- Participation de gestionnaires de crise pour élaborer les outils de prévention

- Implications de nouveaux acteurs dans la prévention

- Nouvelles obligations liées à la gestion de crise dans les dispositifs de prévention (ZAC, PPR)

- Pluralité des mesures de gestion des risques (dont gestion de crise)

- Projets ou renouvellements urbains en zone à risque, impliquant de penser à la crise

- Niveau d’aléa et existence des risques font consensus

- Volonté de combiner prise en compte des risques et développement

2. Les facteurs réglementaires et organisationnels qui font entrer la crise et sa gestion dans la prévention

18Malgré l’organisation toujours segmentée de l’administration de l’État entre risque (du ministère de l’Environnement aux DDTM), et crise (du ministère de l’Intérieur aux SIRACED-PC), des rapprochements ont lieu au cours des 20 dernières années. Ils sont lisibles notamment dans les cadrages réglementaires des principaux outils de la prévention des risques, qui font référence de façon croissante à la gestion de crise. Cela témoigne d’une évolution de la rationalité de gestion des risques, considérant davantage la possibilité de mettre les populations à l’abri en urgence, par des mesures de gestion de crise. Cette transformation est plus lisible et précise pour la prévention des risques technologiques que pour la prévention des inondations : c’est la comparaison de ces deux procédures qui souligne la portée des évolutions réglementaires encadrant la prévention des inondations.

2.1 La prévention des risques technologiques atténuée par l’introduction de mesures de gestion de crise

19L’inclusion de la rationalité de la gestion de crise dans le dispositif de gestion des risques qu’est le PPRT s’est faite progressivement, et concerne différentes phases de l’élaboration du document réglementaire : d’abord l’analyse des risques considérés, puis l’écriture du règlement.

  • 5 Arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occu (...)
  • 6 Voir Martinais 2016 pour les ambiguïtés de la notion, qui repose sur deux définitions, l’une exclus (...)
  • 7 Circulaire du 25 juin 2013 relative au traitement des plates-formes économiques dans le cadre des P (...)

20À partir de 2005, les PPRT doivent considérer la « cinétique » des phénomènes dangereux c’est-à-dire leur vitesse de développement5. Du fait d’une définition ambigüe6, ce sont en pratique les services départementaux de gestion de crise (SIRACED-PC) qui définissent ces cinétiques (Martinais 2016). Considérer ces cinétiques est lourd de conséquences : les aléas qualifiés « à cinétique lente » ne sont pas pris en compte dans l’élaboration des cartographies réglementaires, et aucune mesure foncière ou d’urbanisme ne s’applique. Seules des mesures de gestion de crise s’imposent. Dès lors, la qualification de ces cinétiques devient un enjeu sensible de négociation locale (Martinais 2016). En Seine-Maritime, un exercice de sécurité civile élaboré par le SIRACED-PC a servi d’argument d’autorité pour appliquer une même doctrine à l’ensemble du département : un évènement est considéré à cinétique lente s’il faut plus de six heures entre l’initiation du danger et ses premiers effets. La question de la gestion de crise revient à une seconde reprise dans l’élaboration des PPRT, au moment de l’écriture du règlement. En voulant contenir l’urbanisation autour des sites industriels, les PPRT sont suspectés de vouloir « faire le vide » autour d’eux (Gralepois 2011) : sur un site industriel comme le port du Havre, ce sont toutes les activités économiques voisines des sites Seveso qui risquent de subir une expropriation, une délocalisation voire une disparition. Une coalition d’acteurs locaux havrais met en exergue le « problème » des entreprises riveraines des sites Seveso, estimant que l’activité portuaire serait remise en cause par les mesures d’expropriation (Suraud 2019). Ce collectif d’industriels et de collectivités, relayé au niveau national (Basta et al. 2019), avance la notion de mesures « économiquement acceptables », et obtient des transformations réglementaires qui s’appliquent à la réglementation des PPRT. La mise en place d’une « gouvernance collective » relative à la « culture commune de sécurité » permet d’introduire les notions de « mesures organisationnelles », pour assurer la protection, et de « mesures alternatives » à l’expropriation et au délaissement. Deux dispositions réglementaires, en 2013 et en 2015, consacrent ces transformations7.

21L’inclusion de la gestion de crise au sein des dispositifs de prévention des risques technologiques procède donc de la mobilisation d’acteurs traditionnels de la gestion de crise (SIRACED-PC), avec un élargissement des acteurs impliqués (entreprises riveraines, associations d’industriels). Elle s’appuie sur des outils traditionnels de la gestion de crise (exercice, dispositifs d’alerte, mesures organisationnelles), pour justifier de déployer une rationalité de « gestion de crise » au risque : il s’agit d’avoir le temps d’alerter et de mettre les populations à l’abri une fois qu’un aléa se manifeste. Cela s’inscrit d’emblée dans une stratégie de diminution de l’emprise de ces dispositifs de prévention : réduire les zones soumises à expropriation, et celles où les travaux sur les bâtiments doivent être renforcés. Nous verrons par la suite les effets concrets que cela a au Havre.

2.2 L’approche « intégrée » des inondations et les inclusions de la crise dans la prévention des inondations

22En ce qui concerne la gestion des inondations, les évolutions réglementaires ne sont pas si nombreuses, et moins précises. Néanmoins, l’inflexion des politiques publiques qui consiste à ne plus « lutter contre les inondations », mais à « vivre avec elles » renforce le rôle de la gestion de crise.

23La principale évolution réglementaire de la gestion des inondations provient de la transposition de la directive européenne inondation de 2007, et de son « approche intégrée », mobilisant tous ses leviers d’action (Rathouis et al. 2012; Drobenko 2010). En ce sens, la directive européenne reprend pleinement l’ambition intégrée de l’approche par les « piliers » des risques majeurs français. Les différents outils proposés dans la déclinaison française - plans de gestion des risques inondations (PGRI), stratégies locales de gestion des risques inondations (SLGRI), et plans d’action de prévention des inondations (PAPI), s’inscrivent dans cette perspective, en abordant tous ces piliers. Leurs effets sur la gestion des inondations en France sont ambigus : s’ils enclenchent le dialogue entre tous les acteurs locaux sur un projet partagé (Fujiki 2017), l’État conserve la main mise sur la définition des risques (Reghezza-Zitt 2015), et contrôle un calendrier resserré, limitant la prise de conscience de l’intérêt de la démarche (Graindorge et Landot 2020). Le potentiel « d’intégration » des différents leviers (et notamment la gestion de crise) a été lu comme limité : les PGRI, les SLGRI et les PAPI créent de la coordination entre des acteurs, mais n’aboutissent pas réellement à une intégration entre ces piliers (Larrue et al. 2016). Les différents dispositifs préexistants, et notamment les PPRI quand ils existent, continuent de fonctionner en autonomie. Cet espace de dialogue engagé, et ce cadrage d’une politique qui se veut « intégrée » légitiment néanmoins une référence croissante à la crise dans les dispositifs de prévention. L’implication des acteurs, dispositifs et rationalités de la gestion de crise s’effectue alors à des degrés divers.

24Ainsi l’élaboration des PGRI, SLGRI, et PAPI applicables à l’agglomération nantaise est l’occasion de faire dialoguer l’ensemble des acteurs locaux de la gestion des risques d’inondation, en mobilisant à plusieurs reprises ceux de la gestion de crise, bien plus qu’au Havre. La figure 3 illustre ainsi comment les différents services de crise et d’urgence sont mobilisés à différents degrés (consultés, ou pilotes) dans les dispositifs de la directive inondation déployés à Nantes. Elle traduit une implication plus forte dans les dispositifs locaux (SLGRI et PAPI), via une vaste consultation déployée localement : ces services ne se limitent pas à mentionner leurs dispositifs de gestion de crise, mais émettent des avis et suggestions sur les dispositifs d’information et de sensibilisation de la population, la surveillance des cours d’eau, la gestion des ouvrages de protection.

Figure 3 : La participation des acteurs nantais de la gestion de crise aux dispositifs de la directive inondation

Figure 3 : La participation des acteurs nantais de la gestion de crise aux dispositifs de la directive inondation

25La première vertu de ces démarches est de proposer une mise à plat de l’ensemble des acteurs et des dispositifs existants, et d’en avoir un aperçu global, pour penser leur complémentarité. Mais ces dispositifs ne s’en trouvent pas nécessairement modifiés. Par exemple, les PGRI ne proposent pas de transformation ou d’amélioration des outils de l’État départemental pour faire face aux crises, mais envisagent d’améliorer la gestion de crise des communes. C’est davantage à l’échelle des SLGRI et des PAPI que la référence aux dispositifs de crise prend de l’ampleur. Ainsi, le PAPI du Havre prévoit de renforcer la prévision et l’alerte météorologique et d’inondation, via de nouveaux capteurs ou leur modernisation, des formations à leur suivi, et à l’anticipation de scénarios d’inondation. Ces actions nourrissent l’accompagnement ambitieux des communes dans leur préparation à la gestion de crise mené depuis plusieurs années (club PCS, formations, exercice de gestion de crise, etc.), et renforcé dans le cadre du PAPI. En décomposant ces actions, et en travaillant leur complémentarité, les services intercommunaux parviennent également à faire financer davantage d’action des PAPI – pour contourner l’exclusion du financement de l’axe « gestion de crise » des PAPI par l’État.

  • 8 Loi « Grenelle II », ou loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'enviro (...)

26C’est in-fine également à un glissement de la rationalité de « prévention des risques » vers une « préparation à la gestion de crise », à laquelle ces dispositifs donnent lieu. Cela est lisible pour leur volet « réduction de la vulnérabilité ». Celle-ci est définie dans la loi Grenelle II8 par des mesures physiques : maîtrise de l’urbanisation, réduction de la vulnérabilité du bâti, amélioration de la rétention d’eau (article L. 566-7 du Code de l’environnement). Telle que déclinée dans les SLGRI et PAPI étudiés, la réduction de la vulnérabilité s’ouvre à d’autres aspects. Ainsi la SLGRI et le PAPI nantais introduisent de nouveaux outils (groupe de travail « résilience des réseaux », démarche de réduction de la vulnérabilité de directions de la métropole), qui associent acquisition de connaissance, sensibilisation d’une audience, préparation à la gestion de crise, et éventuellement prévention du risque par des travaux. Dans un premier temps, ce sont mêmes les mesures relatives à la préparation à la gestion de crise qui sont privilégiées au sein de ces démarches : le groupe de travail sur la résilience des réseaux nantais effectue un premier diagnostic sur la base de cartes de « gestion de crise » pour préparer leur coordination en cas d’inondation (Rey-Thibault 2021b).

27Ainsi, pour la gestion des risques d’inondation pratiquée à Nantes et au Havre, l’inclusion de la gestion de crise au sein des dispositifs de prévention provient de la volonté de mettre en cohérence les différents leviers de cette politique publique. En revanche, pour les risques technologiques, cette inclusion s’inscrit d’emblée dans une stratégie de diminution de l’emprise de ces dispositifs de prévention : réduire les zones soumises à expropriation, et celles où les travaux sur les bâtiments doivent être renforcés. À l’image de la mobilisation portée par les acteurs de la plateforme havraise ou de l’appropriation des dispositifs PAPI, les acteurs locaux ont une autonomie et un rôle important dans l’inclusion de cet enjeu de gestion de crise, au cœur même des démarches de prévention des risques. Cela renvoie à l’approche spécifique développée à l’échelle intercommunale depuis une vingtaine d’années.

2.3 Un dialogue local renouvelé autour d’une approche transversale face aux risques et aux crises

  • 9 L’analyse se fonde ici sur les deux services intercommunaux étudiés : la direction des risques maje (...)

28Un type d’acteur joue un rôle particulièrement important dans l’évolution des politiques locales de gestion de risques, et contribue à leur crisification : les services intercommunaux9. Si les maires restent responsables de la sécurité civile et de la gestion de crise, c’est à l’échelle intercommunale que les dynamiques les plus innovantes émergent. Des services dédiés à la gestion des risques et des crises, créés par opportunités réglementaires à partir des années 2000 (Gralepois 2008), sont confortés en 2018, avec l’octroi de la compétence GEMAPI à l’échelon intercommunal, puis en 2022, avec la généralisation des « Plans Intercommunaux de Sauvegarde » (PICS) qui leur confère un rôle réglementaire dans la préparation et la gestion de crise. Ces services ont construit une action transversale multi-risque, dépassant la gestion des « risques majeurs ». Ils ont d’abord échoué à intégrer la question des risques dans l’urbanisme, se spécialisant alors dans la sécurité civile et la gestion de crise (Gralepois 2008). Ils développent alors une expertise reconnue, accompagnant la planification communale de crise (en aidant les communes à élaborer leur Plan Communal de Sauvegarde - PCS), en proposant une planification intercommunale (souvent élaborée de façon ad-hoc, puis formalisée avec la mise en place des PICS) voire en devenant des ressources pendant les épisodes de crise de leur territoire (Berger-Sabbatel 2016). Ce faisant, ces services font de la crise un véritable sujet pour leur organisation, montrant comment l’anticiper et s’y préparer.

29Une fois ces compétences établies et reconnues, ils parviennent à investir avec davantage de succès la prévention des risques, et notamment la négociation et la mise en œuvre des PPR à partir des années 2010. Le cas havrais est éclairant : absent de l’élaboration du PPRI de la Lézarde (2003-2013), le service intercommunal est mobilisé pour le PPRT (2010-2016) et le PPRL (2016-2022), et l’accompagnement du déploiement du PPRI de la Lézarde lorsque celui-ci connaît des difficultés de mise en œuvre à partir de 2014. Dans les entretiens réalisés, les services intercommunaux des risques et leurs interlocuteurs à l’urbanisme soulignent « une culture partagée », et des évolutions importantes dans leur façon de collaborer depuis une dizaine d’années. Du côté des agents des services risques, il s’agit moins de donner une information sur un risque, mais également « de prendre en compte les contraintes d’aménagement du territoire. » (Entretien agent DIRM CODAH, 13 juin 2018). De leur côté, les services d’urbanisme témoignent également d’une évolution de leur posture : « Je pense qu’on a évolué ces 15 dernières années […] À un moment, au lieu de passer de l’énergie à dire pourquoi on est dans la zone à risque, c’est voir comment on peut s’en accommoder. Voilà, plutôt l’accepter » (Entretien service urbanisme Nantes Métropole, 17 janvier 2020).

30Nous pouvons identifier plusieurs facteurs de ces rapprochements. Outre l’évolution des services de l’État en charge de la prévention des risques, moins inflexibles sur le contenu de la prévention du fait des évolutions réglementaires mentionnées précédemment, ce sont surtout les dynamiques propres aux services intercommunaux qui les expliquent. Les services intercommunaux en charge des risques adoptent une véritable position d’intermédiaire entre les services de l’État et leurs collègues de l’urbanisme, avec qui ils multiplient les occasions d’échanges et les objets de collaboration. Ils développent leur approche propre de la gestion des risques et des crises locales, adossée à leur expérience en matière de gestion de crise, en proposant de décloisonner les actions pensées de façon segmentées par l’État. Il s’agit en particulier de mêler sensibilisation, préparation à la gestion de crise et réduction de la vulnérabilité, en proposant des approches multi-risques. Les opérations de « plans de continuité d’activité » (PCA) déployées par le service de risques et de crise de l’agglomération nantaise auprès de services structurants de la métropole (transport, gestion des déchets, voirie, etc.) illustrent ces décloisonnements. Élaborés à partir des épisodes pandémiques de 2005 et 2009, les PCA ont été progressivement élargis à une diversité d’aléas (inondation, autres perturbations). Surtout, pensés d’abord comme des outils de planification opérationnels en cas de crise (anticiper et gérer le fonctionnement dégradé en cas d’absence de personnels), ils servent progressivement de cadre pour élaborer des transformations plus structurelles de prévention, face aux inondations notamment : déplacement de certains sites, travaux de réduction de la vulnérabilité, qui peuvent être financées dans le cadre d’un PAPI. Ils articulent ainsi concrètement prévention des risques et préparation à la gestion de crise. Soulignons également que le service intercommunal trouve ainsi avec le PAPI une possibilité de prolongement et d’élargissement d’une action entreprise de plus longue date : le déploiement des PCA. Ces services intercommunaux développent ainsi une véritable expertise sur l’ensemble des dispositifs de gestion des risques et des crises, et savent se saisir de toutes les opportunités pour les mettre en cohérence, et approfondir leur propre approche de gestion des risques locaux.

31Cette posture développée à l’échelle locale invite finalement à « vivre avec » les risques et les crises, en pensant des mesures d’articulation des dispositifs existants. À Nantes comme au Havre, l’expression « vivre avec les risques » est présente pour qualifier la stratégie des services et plus globalement des territoires. On la retrouve chez les opérateurs d’urbanisme : « C’est là-dessus que ça se joue aujourd’hui, le fait de se poser les bonnes questions avant de construire et d’adapter le projet au risque. Vivre avec, on est là-dedans » (Entretien direction métropole de Nantes, 7 juin 2019.), ou les industriels « Vivre avec. Un « concept » que connaît parfaitement Olivier Clavaud, directeur de l’usine Chevron Oronite près du Havre […] et président de l’association Synerzip-LH » (La Normandie, une région Seveso habituée au risque, Paris-Normandie, 29 septembre 2019). Elle implique non seulement de reconnaître et d’accepter l’existence de ces dangers, de proposer des mesures d’adaptation des territoires à ces dangers, mais également de penser la cohérence de toutes les mesures possibles pour y faire face. Il s’agit de se préparer à « vivre avec des crises » : une grande partie des compétences et des mesures face aux d’inondation et aux risques technologiques relèvent de la gestion de crise, et à préparer les organisations et les territoires à vivre dans des conditions dégradées.

  • 10 Voir par exemple le travail autour d’une « stratégie de résilience des activités économique exposée (...)
  • 11 Ateliers et projets d’appel à projet pour des « projets résilients » à l’agglomération havraise.

32Un dernier terme est souvent adjoint à celui de « vivre avec » : celui de « résilience ». La notion est utilisée de façon croissante par les acteurs locaux (services de l’État de risque ou de crise, services intercommunaux, service d’urbanisme) face aux inondations, comme aux risques technologiques. Elle émerge par exemple à Nantes pour qualifier le travail collaboratif des acteurs de réseaux exposés aux inondations conjuguant l’étude de leurs interdépendances et la préparation aux évènements, le groupe de travail « résilience des réseaux » du PAPI ; au Havre, dans les réflexions engagées pour maintenir les activités riveraines des sites Seveso, tout en assurant la sécurité des personnes10, et l’incitation à des aménagements adaptés aux risques du dérèglement climatique11. Au Havre, depuis 2019, la notion désigne la direction de l’agglomération qui inclue le service des risques. La résilience est tour à tour celle d’un réseau (électrique par exemple), d’un bâtiment, d’une organisation (une collectivité ou une entreprise riveraine) ou du territoire dans son ensemble. Elle fonctionne comme un objet frontière (Star 2010) : utilisée dans une pluralité de contextes par des acteurs y associant leur propre définition, elle leur permet de converger autour d’objectifs apparemment communs. Les spécialistes des risques locaux ont souvent conscience des écueils du flou associé à cette notion (Reghezza-Zitt 2013), et la mettent parfois à distance, parlant de « mode », de son manque d’opérationnalité, voire même, de sa « perversité ». Du point de vue analytique, il ne s’agit donc pas d’évaluer la résilience, mais d’étudier les usages de la notion dans les projets d’aménagement en zone à risques (Reghezza-Zitt et al. 2012), en étant attentif aux déplacements de stratégies qu’elle peut impliquer, entre prévention des risques et gestion de crise.

33L’intégration de la crise à la prévention des risques n’est pas seulement due à des évolutions réglementaires nationales, mais s’explique également au niveau local par de nouveaux positionnements d’acteurs, ainsi que l’évolution des rationalités de gestion des risques (tableau 4).

Tableau 4 : Facteurs de l’intégration de la crise à la prévention

Acteurs

Dispositifs

Rationalités

Facteurs de l’intégration de la crise à la prévention des risques

- Coalitions d’acteurs mobilisés pour renouveler la gestion des risques

- Positionnement intermédiaire des services de gestion des risques intercommunaux

- Nouvelles réglementations nationales, prenant en compte la gestion de crise

- Transposition de la gestion des risques technologiques vers les risques d’inondation

- Dispositifs conjoints prévention des risques / gestion de crise (PCA)

- Évolution des rationalités : mise à l’abris possible plutôt que déplacement anticipé
- Promotion d’une approche intégrée pour « vivre avec » les risques et les crises

3. Vivre avec les risques et les crises : entre avancées et écueils de la crisification de l’action publique face aux risques

34La constitution d’un langage commun, autour de la résilience et de la possibilité de « vivre avec » les risques et les crises, tout en mobilisant l’ensemble des leviers d’actions, contribue à apaiser et renforcer le dialogue entre des acteurs qui collaboraient peu, voire étaient en tension (Douvinet et al. 2011; Gralepois 2008). C’est ce qui permet in fine d’aboutir aux consensus locaux sur les niveaux d’aléa et de risques à considérer pour chaque site. Il s’agit à présent de décrypter leurs échanges, pour saisir comment cela affecte la définition même des risques à prévenir et des crises à préparer : les composantes de l’exposition ou de la vulnérabilité sont rediscutées et négociées. Le déplacement de ces catégories conduit à de nouveaux compromis locaux, dans le sens d’un assouplissement des dispositifs de prévention des risques : des mesures sur les bâtiments et la préparation à la gestion de crise en lieu et place d’expropriations ou d’interdictions ; des mesures d’information préventive, d’alerte et de préparation pour atténuer ou remplacer l’adaptation des bâtiments.

3.1 À Nantes : des « stratégies de résilience » pour les quartiers inondables dépendantes de la gestion de crise

35L’autorisation de construire en zone à risque exige la mise en place de nombreux dispositifs de prévention des risques et de gestion de crise. À Nantes, la notion de résilience est au cœur des discours portant ces stratégies. Le projet de la ZAC de Pirmil est autorisé par le PPRI « sous réserve qu’[il] s’opère selon une logique globale de réduction de la vulnérabilité au risque d’inondation afin d’augmenter la résilience du territoire à ce risque » (Règlement du PPRI Loire aval, 2014). De même, le CHU propose une « stratégie de résilience » pour faire face aux risques d’inondations exceptionnelles. Derrière l’usage consensuel de la notion de « résilience », il faut analyser ce que ces stratégies impliquent en termes de priorités d’acteurs impliqués, des priorités d’action définies, et de leurs limites.

36Beaucoup de responsabilités incombent aux municipalités concernées : sur la ZAC, recenser tous les bâtiments situés en zone inondable – en particulier ceux qui sont très vulnérables (sans espace refuge), et assurer l’information et l’alerte des habitants. Le rôle des réseaux est également crucial : ils doivent rester « opérationnels pendant la crue ». Or, cela est particulièrement difficile : même si les réseaux sont fonctionnels à l’intérieur de la ZAC, il n’a rien d’évident qu’ils le soient sur toute la métropole. Les services métropolitains décrivent cette réglementation comme « expérimentale », la résilience des réseaux existants n’étant pas assurée. Nous l’avons mentionné, le groupe de travail sur la résilience des réseaux lancé dans le PAPI priorise la gestion de crise, pour préparer la réponse d’urgence aux crues plus petites et plus fréquentes, plutôt que la réduction de la vulnérabilité pour les inondations centennales ou millénales (Rey-Thibault 2021b) : le premier diagnostic établi ne concerne pas ces évènements majeurs. L’opérationnalité des réseaux pendant ce type de crue n’est donc pas assurée. De même pour le CHU, le rôle des réseaux est crucial. Une des seules mesures structurelles adoptées concerne la surélévation par la métropole de quelques points de son réseau viaire, autour des principaux ponts d’accès à l’Ile de Nantes. Le CHU n’est pas seulement un aménagement en zone inondable : c’est une infrastructure critique du territoire pendant les crues, des hospitalisations urgentes pouvant être liées à l’inondation ou à ses effets dominos. En revanche, les acteurs anticipent un accès limité pour tous les autres types d’hospitalisations, qui seraient déprogrammées. D’autres dérogations aux fonctionnements habituels des réseaux sont envisagées pour l’inondation : le rejet en Loire des eaux usées, la communication par satellite, éventuellement le recours à des dispositifs temporaires de fourniture électrique, etc. Comme sur la ZAC, la résilience envisagée en cas d’inondation implique ainsi un fonctionnement très dégradé de l’infrastructure hospitalière. La résilience du CHU de Nantes, tout comme celle de la ZAC de Pirmil, est largement assurée par la mise en place de mesures de gestion de crise. Ainsi, les ouvertures à la construction en zone à risque permises par le PPRI (pour la ZAC de Pirmil), ou d’infrastructures critiques (pour le CHU) supposent des mesures de gestion de crise efficaces.

37De plus, ce sont essentiellement ces mesures qui permettent de remplir l’objectif de « réduction de la vulnérabilité » pour l’ensemble du territoire, en particulier pour les habitations existantes dans le quartier de Pirmil. En effet, la ZAC se déploie près d’anciens bourgs, aujourd’hui des points bas. Les études hydrauliques menées en 2017 montrent que l’aménagement prévu de la ZAC ne parvient pas à réduire ni les vitesses ni les hauteurs d’eau pour ces habitations existantes, largement exposées. La réduction de la vulnérabilité du quartier passe davantage par l’information et l’alerte des populations, et la préparation à la gestion de crise. Alors que le projet a pu être critiqué pour son manque de communication sur les risques dans ses premières années (Dournel et al. 2015), le sujet est davantage affirmé entre 2016 et 2019. Le fait d’évoquer l’inondation comme un levier, et de communiquer sur le prix reçu pour la construction en zone inondable est une première manière d’assurer cette mise en visibilité. Les aménageurs envisagent même un temps de laisser certains parkings inondables fréquemment – afin d’habituer la population résidente à celles-ci. Cette proposition est néanmoins abandonnée par la suite, le nombre de parkings souterrains prévus sur la nouvelle ZAC étant réduit. Le projet devient en effet pour l’agglomération un projet phare, voire de « rupture » expérimentant la production urbaine future : place centrale des mobilités douces, diminution de celle accordée à la voiture, mobilisation des filières de construction « de la transition », etc. Le terme de « ville-nature », qualifiant initialement les relations renouées avec la Loire, prend de l’ampleur, faisant perdre sa centralité à l’inondation. Ainsi, le projet d’aménagement montre la difficulté à maintenir dans le temps une communication sur les risques. Néanmoins, les services métropolitains veulent informer spécifiquement les habitants – actuels et futurs, en travaillant sur une stratégie de sensibilisation à l’échelle de la métropole. La communication ad hoc sur l’inondation reste envisagée au futur, quand les nouveaux habitants s’installeront (premières livraisons prévues en 2027). Elle est rattachée à la gestion de crise, que la commune doit anticiper en relation avec le service des risques métropolitain.

38L’aménagement du quartier de la ZAC et la construction du CHU reposent donc en partie sur l’existence de mesures de gestion de crise, qui doivent assurer la sécurité et le maintien de la vie du quartier en cas d’inondation. Elles seront déployées ultérieurement aux aménagements par une série de dispositifs : le PCS communal, le plan ORSEC, la stratégie de résilience du CHU, mais aussi les plans de continuité d’activité des opérateurs de réseaux, etc. D’emblée, pour la ZAC comme pour le CHU, la construction en zone inondable prévoit des conditions dégradées - et incertaines, en cas d'inondation : ces mesures de gestion de crise seront d’autant plus essentielles. Il en va de même au Havre, pour les entreprises riveraines des industries à risque, exposées à la fois aux risques technologiques et aux submersions.

3.2 Au Havre : de la crise dans le PPRT vers la crise dans le PPRL

39Au Havre, la zone industrialo-portuaire est moins concernée par un renouvellement urbain que par son évolution pour prendre en compte les différents risques majeurs identifiés dans le territoire, via le PPRT puis le PPRL. Concrètement, cela passe par des évolutions du PPRT pour inciter les entreprises riveraines des sites Seveso à rester sur la plateforme, malgré les risques, en s’y adaptant, puis par la négociation du PPRL. La mise en place des « mesures alternatives » à l’expropriation et au délaissement, mais aussi la mise en avant des mesures organisationnelles, via le PMA-AE implique ainsi d’accorder davantage de place aux mesures de gestion de crise. En zone rouge, les plus exposées du PPRT, les entreprises peuvent opter pour le déménagement hors de la zone de risque, ou pour des « mesures de protection ». En zone bleue, les chefs d’entreprises arbitrent seuls les mesures de protection de leurs salariés. Voyons comment mise en œuvre concrète de la protection des salariés donne à voir les nouveaux équilibres entre prévention des risques et préparation à la gestion de crise.

  • 12 Du fait du régime foncier spécifique des espaces industrialo-portuaires, des entreprises avec des « (...)

40La quasi-totalité des entreprises riveraines en zone rouge pour qui le déménagement était une possibilité réglementaire12 a choisi cette option, et ce, malgré les incitations des services de l’État à opter pour des mesures alternatives. D’autres entreprises ne pouvaient recevoir d’aides pour se relocaliser : dans ce cas, elles privilégient des stratégies de réduction de vulnérabilité mixtes, qui consistent à privilégier dans un premier temps les mesures organisationnelles (adaptation des lieux et des temps de travail), plus que des travaux de renforcement du bâti, qui peuvent mettre plusieurs années à être financés. Il en va de même pour les entreprises exposées à des aléas moins importants – en zone « bleue » du PPRT. Ici, la réduction de la vulnérabilité, proposée par l’association locale Synerzip-LH se construit autour des PMA-AE, qui permet de mettre l’accent sur les mesures organisationnelles.

  • 13 Compte-rendu de la commission de suivi de site de la ZIP du 13 décembre 2024.

41Les agents de l’association témoignent d’une vraie difficulté à faire accepter les mesures du PPRT en zone bleue, du fait de l’absence de financements pour réduire la vulnérabilité, alors que les travaux de renforcement des bâtiments sont très coûteux. Le déploiement des nouvelles mesures est donc lent et difficile. Dans ce contexte, l’association Synerzip-LH cherche à déconnecter l’objectif de mise en protection des seules opérations de travaux, et à déployer la diversité des mesures possibles face aux aléas industriels. Elle privilégie avant tout les mesures les moins coûteuses, pour pénaliser au minimum les entreprises. Pour éviter un blocage autour de la question des travaux à réaliser, ceux-ci sont envisagés seulement dans un dernier temps. L’enjeu pour l’association est de montrer que de nombreuses mesures de protection peuvent être adoptées sans forcément en passer par de coûteux travaux de renforcement du bâti. De ce fait, les temps pour les mettre en œuvre sont très longs : au terme de l’enquête, en 2021, une seule entreprise avait ainsi planifié des travaux de réduction de la vulnérabilité, sans les avoir amorcés. De même, fin 2024, sur les 173 activités recensées en zone bleue, 46 ont finalisé leur PMA-AE, 97 les élaborent, quand 30 ne les ont pas amorcées13.

42En plus de diminuer et différer la prévention des risques technologiques, ces différentes dispositions du PPRT inspirent fortement les acteurs locaux dans leur négociation du PPRL havrais. Le parallèle qu’ils construisent entre les deux documents nourrit l’émergence de la question de la crise au cours de la négociation du PPRL. À plusieurs reprises, la possibilité que des mesures de gestion de crise puissent atténuer la prévention des risques est évoquée.

43Lorsque les modélisations de l’inondation commencent à montrer une importante zone inondable, le GPMH propose d’y intégrer sa gestion du niveau d’eau des bassins, qu’il pratique déjà en prévision des grandes marées. Il s’agirait ainsi d’agir sur l’aléa lui-même, pour réduire les mesures d’urbanisme comme cela a été possible dans le PPRT. Quand l’idée est évoquée dans le groupe de travail, la DDTM 76 s’oppose fermement à ce que la modulation du niveau d’eau des bassins soit intégrée dans la cartographie de l’aléa de référence du PPR : il s’agit pour eux d’une mesure organisationnelle, dépendante d’une bonne gestion de crise qui ne peut être assurée dans le temps (indicateurs d’alerte, anticipation idoine, prise de décision appropriée, moyens pour déployer ces mesures rapidement). Il est important pour eux qu’une mesure de « gestion de crise » ne transforme pas la prévention des risques.

44Par la suite, c’est autour de la définition de la « vulnérabilité », et ce qui permet de la réduire, que d’autres assouplissements sont discutés. L’objectif de « réduire la vulnérabilité » du PPRL est interprété différemment par les parties prenantes. Cela renvoie à différents objectifs conçus dans la prévention des risques entre les services des collectivités et ceux de l’État : sécurité des personnes pour les premières, sécurité des personnes et des biens pour les seconds (Perherin et Meur-Ferec 2022). Pour les agents de la DDTM 76, toute exposition au risque (être situé dans la zone inondable), implique une forme de vulnérabilité : à ce titre ils se réfèrent à une définition structurelle et physique de la vulnérabilité. Ces agents proposent de limiter l’augmentation de la population en zone inondable, d’avoir une définition extensive des « établissements sensibles » dont la création serait interdite en zone inondable, mais également d’imposer aux infrastructures provisoires et temporaires d’être démontables et évacuables rapidement. À l’inverse, pour les agents de l’agglomération, l’exposition n’implique pas nécessairement vulnérabilité : avec un urbanisme adapté (cheminements hauts, côtes hors d’eau), et des mesures permettant le maintien ou l’évacuation des populations selon leurs besoins, il serait possible d’autoriser davantage de densification, et d’activités « sensibles ». Ils adoptent une définition plus organisationnelle et sociale de la vulnérabilité : c’est la réponse collective à l’inondation qui détermine la vulnérabilité. À différentes reprises au cours de la négociation de la réglementation des différentes zones du PPRL, ces deux visions de la vulnérabilité se confrontent. C’est le cas par exemple sur la réglementation des « établissements accueillant du public » en zone bleu clair, vaste zone urbaine exposée à un aléa faible. Les agents de la DDTM estiment que la vulnérabilité se définie par l’accueil de populations ou d’activités vulnérables (immeubles de grandes hauteurs, jeunes enfants, personnes âgées, prisons, hôpitaux, ICPE, etc.). La ville propose plutôt d’analyser les situations au cas par cas en envisageant les mesures de gestion de crise possibles : est-il possible ou non d’évacuer, les personnes sont-elles mobiles, ou peuvent-elles rester quelques heures chez elles ? La DDTM 76, elle, aborde la question par l’ensemble du territoire : aurons-nous le temps d’évacuer toutes les personnes situées en zone inondable ? Les moyens d’approvisionner les personnes maintenues à domicile ? Comment gérer l’incertitude des temporalités de ré-essuyage (évacuation de l’eau), mais aussi des modèles météo qui ne donneront pas toujours une alerte fiable ? Dans cette seconde définition, c’est une caractérisation territoriale et systémique de la vulnérabilité (Reghezza- Zitt 2006) qui émerge – l’accumulation de situations de faible vulnérabilité individuelle peut conduire à une forte vulnérabilité territoriale. Pour les services de l’État, la gestion de crise devant être envisagée à l’échelle globale de l’agglomération, il n’est pas pertinent de réintégrer les possibilités qu’elle offre à l’échelle ponctuelle de chaque projet. Finalement, la DDTM 76 concède à infléchir la notion d’établissements sensibles, pour prendre en compte des possibilités ponctuelles d’évacuation : certains établissements sensibles (accueil de jeunes enfants, résidences autonomies) sont autorisés dans la zone urbaine soumise à l’aléa 2100.

45Ces deux exemples illustrent comment les dispositifs de la gestion de crise (alerte, planification), et ses logiques (maintenir des populations en situation dégradée, évacuer des populations) nourrissent activement les échanges sur la réglementation à adopter dans le cadre du PPRL, et peuvent conduire, in-fine, à adopter certains assouplissements.

3.3 Les incertitudes et limites générées par la crisification de la gestion des risques

46Les effets de cette inclusion de la crise doivent être interrogées. Alors que la construction en zone à risque repose de plus en plus sur la capacité des dispositifs de gestion de crise, les acteurs locaux qui portent ces responsabilités ont encore des moyens limités en la matière (Piatyszek et al. 2018; Gralepois et Douvinet 2015), limites qui transparaissent de différentes manières.

47Contrairement aux mesures structurelles de prévention des risques dans l’aménagement, les mesures de gestion de crise sont beaucoup plus complexes à contrôler et inscrire dans la durée. À Nantes, les mesures de gestion de crise restent envisagées au futur, quand le quartier de Pirmil ou le CHU seront construits, et donc renvoyés à la révision ultérieure des dispositifs de PCS, PICS, ORSEC, etc. De même, la question du contrôle des PMA-AE havrais s’est posée. Le service préfectoral de gestion de crise (SIRACED-PC), n’a pas souhaité en être responsable : « Sur certains PPRT c’est marqué “transmettre à la préfecture”. […] Pour nous, c’est plus de la relation locale, en lien avec le PCS. Évidemment notre souhait c’est que ce soit mis en place le plus largement possible dans un objectif de protection. Mais on ne va pas assurer à notre niveau, enfin au niveau SIRACED, un suivi plus fort que ça là-dessus. ». Le nombre important de documents à contrôler et actualiser les a conduits à proposer plutôt un « recueil de conseils », et non un guide à respecter scrupuleusement, pour laisser les entreprises concernées libres, et responsables, de leur planification de gestion de crise. Là où les mesures de prévention d’urbanisme sont contrôlées au dépôt des permis de construire, et visibles matériellement dans leur inscription physique, il apparaît bien plus délicat de s’assurer de l’adoption des mesures de gestion de crise.

48De plus, les mesures de gestion de crise évoquées restent pensées à l’échelle des projets d’aménagement, souvent même seulement de la parcelle et de son occupant – elles ne s’adressent guère à la résilience urbaine et métropolitaine. La dépendance plus forte de certains quartiers aux mesures de gestion de crise interroge sur les capacités à répondre de l’ensemble d’un territoire à des évènements majeurs. Comme le soulignait la position de la DDTM 76 dans le débat sur l’autorisation des établissements sensibles dans les zones exposées du PPRL, l’enjeu n’est pas tant de savoir si chaque établissement pris individuellement pourra être évacué ou maintenu, mais si la coordination de gestion de crise d’ensemble sera possible. La juxtaposition des projets en zone à risque qui ne permet pas d’aboutir à une synergie de dispositifs de gestion de crise a été soulignée dans d’autres contextes (Yacine 2024). De plus, la multiplication des acteurs concernés par les dispositifs de gestion de crise s’accompagne d’une individualisation des responsabilités, et pose la question de leurs ressources et moyens, et des formes de coordination à trouver. Aujourd’hui, les services de gestion de crise des pouvoirs publics restent faiblement dotés.

49Enfin, une dernière limite repose sur la focale privilégiée par ces services, et les définitions des « crises » qu’ils cherchent à traiter. En effet, les dispositifs de gestion de crise s’intéressent peu aux événements majeurs pris en compte dans l’urbanisme, mais davantage aux évènements plus fréquents (inondation décennale par exemple, plus que centennale ou même millénale). Concrètement, l’anticipation de ces évènements extrêmes n’est pas intégrée dans le quotidien de ces services : ainsi gestionnaires de crise et opérateurs de l’urbanisme ne font pas directement références aux mêmes situations de crise.

50Finalement, ce sont les capacités des dispositifs et des acteurs de gestion de crise à effectivement répondre à ces nouveaux enjeux, créés en zone à risque qu’il faut interroger, la « crisification » de la prise en charge des risques dans l’urbanisme pouvant conduire à des angles morts de la gestion locale des risques (tableau 5). Le niveau de « résilience » du territoire face à ces risques reste donc incertain.

Tableau 5 : Effets et limites de l’intégration de la crise à la prévention

Acteurs

Dispositifs

Rationalités

Effets et limites de l’intégration de la crise à la prévention

- Implication encore limitée des gestionnaires de crise pour la préparation aux évènements majeurs

- Participation accrue à la prévention des acteurs de l’urbanisme, assurant davantage de consensus

- Moindre exigence des dispositifs de prévention des risques

- Incertitude sur la mise en œuvre à venir des dispositifs de gestion de crise

- Maintien d’une dualité dans les « crises » traitées

- Incertitude sur la « résilience » à laquelle le territoire aboutit

4. Conclusion

51L’analyse multi-risque développée ici met en lumière une dynamique similaire, parfois partagée, des politiques locales mises en œuvre face aux risques technologiques et aux inondations. Elle permet également de prêter attention aux circulations et aux comparaisons établies par les acteurs locaux, du fait de leur approche désectorisée. Ainsi au Havre, ils perçoivent et construisent des parallèles entre différents dispositifs, et cherchent à les rendre cohérents. Dans les trois projets urbains étudiés, les débats entre les collectivités et les services de l’État ne portent plus sur l’existence ou non du risque, mais sur les mesures les plus efficaces pour « réduire la vulnérabilité » ou « augmenter la résilience ». C’est là que peut se lire une « crisification » de la gestion des risques, au sens d’une place croissante accordée aux rationalités, acteurs et dispositifs de gestion de crise. En effet, la référence à la crise et à ses dispositifs (alerte, protocoles d’évacuation ou de maintien dans des conditions dégradées, mesures organisationnelles, etc.) conduit les gestionnaires des risques à redéfinir les frontières de la prévention, en offrant de nouveaux objets de négociation : les caractéristiques physiques ou organisationnelles de la vulnérabilité ; l’échelle à laquelle caractériser la vulnérabilité ou la résilience – celle d’un bâtiment, d’un quartier, ou d’un territoire ; les cinétiques et les temporalités des aléas à considérer, etc. Cela les amène à négocier étroitement les mesures adoptées : le dialogue territorial s’en trouve plus apaisé, et aboutit à des mesures plus consensuelles au niveau local – manière de prévenir la judiciarisation fréquente de ces dispositifs (Mazeaud 2019). Le fruit de ces négociations pour les trois cas étudiés témoigne que la référence aux dispositifs de gestion de crise conduit à infléchir, plus ou moins largement, les mesures de prévention initialement envisagées. Pour autant, la « crisification » qui en résulte doit être interrogée du fait des capacités opérationnelles limitées sur lesquelles elle repose : la mise en cohérence des réseaux, la coordination interinstitutionnelle et l’adaptation des règles d’urbanisme montrent parfois leurs failles, notamment dans des contextes où l’alerte et la planification restent insuffisamment dotées.

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Notes

1 Les cartographies millénales ont établies dans le cadre de l’application de la directive inondation, à partir des mêmes hypothèses et modélisations que les cartographies d’aléa centennal utilisées dans le PPRI.

2 Ces oppositions et réserves sont hétéroclites, et proviennent d’une diversité d’acteurs (de plusieurs bords politiques – à la fois les élus écologistes alliés à la municipalité que l’opposition de droite ; mais aussi un collectif de personnels, etc.). Elles mêlent l’argument de l’inondabilité à d’autres considérations : accessibilité au quotidien, réduction du nombre de lits, etc.

3 Pour la ZAC de Pirmil-les Isles, il s’agit principalement du règlement du PPRi, élaboré alors que le renouvellement de la ZAC était envisagé, permettant aux collectivités de négocier étroitement avec les services de l’État l’adoption d’un règlement spécifique, décliné et détaillé dans l’étude d’impacts créant la ZAC ; l’étude d’impacts du permis de construire du CHU ; et le PPRL havrais.

4 Les PMA-AE sont prescrits pour les entreprises en zone de risque important (« rouge » et « bleu foncé ») et recommandés pour les entreprises en zone bleue ou verte (exposées à des risques de plus faibles intensité).

5 Arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation.

6 Voir Martinais 2016 pour les ambiguïtés de la notion, qui repose sur deux définitions, l’une exclusivement technique de l’aléa, l’autre renvoyant aux dispositifs socio-techniques de réponse.

7 Circulaire du 25 juin 2013 relative au traitement des plates-formes économiques dans le cadre des PPRT et l’ordonnance du 22 octobre 2015 relative aux plans de prévention des risques technologiques.

8 Loi « Grenelle II », ou loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

9 L’analyse se fonde ici sur les deux services intercommunaux étudiés : la direction des risques majeurs de (DIRM) l’agglomération havraise, et le service risques et crises de l’agglomération nantaise.

10 Voir par exemple le travail autour d’une « stratégie de résilience des activités économique exposées au risque Seveso », Resirisk, développé par l’association AMARIS.

11 Ateliers et projets d’appel à projet pour des « projets résilients » à l’agglomération havraise.

12 Du fait du régime foncier spécifique des espaces industrialo-portuaires, des entreprises avec des « droits réels » - COT, ont des aides pour déménager (mesures foncières), quand d’autres se trouvent sans « droits réels » et ne peuvent pas en bénéficier.

13 Compte-rendu de la commission de suivi de site de la ZIP du 13 décembre 2024.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Exposition aux risques des projets urbains à Nantes
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Titre Figure 2 : l’agglomération havraise exposée aux risques d'inondation et technologiques
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Fichier image/jpeg, 684k
Titre Figure 3 : La participation des acteurs nantais de la gestion de crise aux dispositifs de la directive inondation
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cassandre Rey-Thibault, « Prendre en compte les risques dans les espaces urbains : origines, effets et limites d’une « crisification » de l’action publique »Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 66-67 | 2025, mis en ligne le 19 janvier 2026, consulté le 16 avril 2026. URL : http://journals.openedition.org/tem/13339 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15mv7

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Auteur

Cassandre Rey-Thibault

Postdoctoral researcher - Sciences Po Paris
cassandre.reythibault@sciencespo.fr

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Droits d’auteur

CC-BY-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

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