1Le processus historique d’aménagement et de mise en valeur des vallées par les sociétés humaines a conduit à corseter les cours d’eau au sein d’un lit mineur « linéaire, unique, simplifié, rectifié et incarcéré dans des berges souvent endiguées » (Morizot et Husky, 2024, p. 61), et ainsi à les couper de leur plaine d’inondation. Les recherches en hydromorphologie ont révélé l’importance de redonner aux cours d’eau un espace de liberté, notamment par la restauration de zones d’expansion des crues (ZEC), qui sont cruciales pour une gestion durable des inondations et un bon fonctionnement écologique des milieux (Catalon, 2015 ; Wheaton et al., 2019 ; Drapier et al., 2024).
- 1 L’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) définit les SfN comme des « actions (...)
2Les ZEC sont des espaces situés au sein du lit majeur d’un cours d’eau, qui sont peu voire pas urbanisés. Elles permettent de stocker l’eau lors de débordements, évitant ainsi d’inonder des zones vulnérables, et de réduire l’énergie des crues (Fournier et al., 2016 ; Serra-Llobet et al., 2022). Leur valorisation représente un changement de paradigme dans la gestion des risques, favorisant une approche en termes de "vivre avec" les inondations plutôt que de chercher à maîtriser l’aléa (Richard-Ferroudji et al., 2014). Cette valorisation des ZEC s’inscrit aussi dans une stratégie plus globale de réponse aux défis environnementaux au moyen de solutions fondées sur la nature (SfN)1 (Kabish et al., 2017 ; Rey et al., 2018).
3Depuis 2000, les SfN et les ZEC ont été institutionnalisées en Europe, aussi bien dans le cadre de la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) que de la Directive Inondation (DI) pour la protection des milieux et la gestion des inondations (Guerrin and Bouleau 2014 ; Drapier et al., 2024). Ces directives européennes ont été transcrites dans le droit français par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 (LEMA) et la loi de juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (LENE). Cela a participé à rattacher les objectifs des directives européennes aux Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI). Ces dispositifs, ainsi devenus des supports opérationnels afin d’appliquer les directives européennes à l’échelle des territoires locaux, incluent de plus en plus la reconstitution de ZEC.
4Néanmoins, les ZEC sont des opérations d’aménagement qui se déploient sur des territoires occupés, appropriés, utilisés par divers acteurs pour diverses activités, parfois bâtis, et qui font souvent l’objet de projets (Fournier et Gralepois, 2023). Ce qui pose la question de leur territorialisation – entendue comme le processus complexe de mise en œuvre et d’appropriation de politiques publiques ou d’instruments d’action publique à l’échelle des territoires locaux (Guerrin et al., 2023), tout comme « l’ensemble des processus qui conduisent au renforcement des liens entre une activité et l’ensemble des composantes du territoire » (Ginelli et al., 2020). Cette territorialisation doit en effet composer avec des territorialités différentes, c’est-à-dire des rapports à l’environnement, des conceptions de l’aménagement et de l’agriculture dans les zones inondables ou encore de gestion des risques contrastées – et potentiellement opposées – selon les acteurs.
5Ainsi, quelles sont les modalités et les difficultés de territorialisation des ZEC ? L’après-catastrophe constitue-t-il une fenêtre d’opportunité favorable à la restauration de ZEC et à l’appropriation de ce type de solution par les acteurs locaux ? L’assortiment de moyens pérennes, humains et financiers pour la réalisation de projets de ZEC est-il déterminant pour leur territorialisation (Drapier et al., 2024) ? Des phénomènes de dépendance au sentier (Pierson, 2000 ; Palier, 2010) peuvent-ils freiner la revalorisation des zones inondables et la territorialisation des ZEC ?
6Pour répondre à ces interrogations, plusieurs démarches visant à restaurer des ZEC dans divers contextes territoriaux - urbains et agricoles - en France métropolitaine sont analysées. La première partie présente les terrains étudiés ainsi que les méthodes mobilisées dans cet article. La deuxième partie s’attache à analyser la restauration de ZEC en milieu urbanisé, en s’appuyant sur plusieurs études de cas qui permettent d’identifier différents enjeux et mécanismes de territorialisation des ZEC en ville. La troisième partie analyse quant à elle les enjeux singuliers de la territorialisation des ZEC en milieu agricole, là encore au regard de différentes études de cas.
7Les études de cas analysées dans ce travail portent sur diverses actions menées par différents groupes d'acteurs. Le premier ensemble se concentre sur des ZEC en milieu urbain, élaborées à la suite ou avant des catastrophes. Le second groupe examine des projets de ZEC en milieu agricole. Certaines opérations sont associées à l'Etablissement Public Territorial de Bassin (EPTB) Seine Grands Lacs, tandis que d'autres proviennent de recherches sur des projets de restauration de ZEC en France. Les résultats sont fondés sur des entretiens semi-directifs avec divers acteurs (élus, techniciens, urbanistes, agriculteurs, etc.), ainsi que sur des documents techniques, des visites de terrain pour observer les transformations des sites en cours de reconstitution des ZEC. L'exploitation des diverses sources de données vise à comprendre les modalités et les temporalités de la territorialisation des projets dans des contextes différents. Les projets de restauration de ZEC à Trèbes, Villegailhenc et Châtillon-sur-Seine, réalisés en milieu urbain, ont été conçus pour prévenir les inondations et s'adapter aux impacts du changement climatique après les inondations de 2018. Trèbes et Villegailhenc sont deux communes situées dans le département de l’Aude qui ont vécu dans la nuit du 14 au 15 octobre 2018 une inondation catastrophique (six morts à Trèbes, quatre à Villegailhenc, ainsi que d’importants dégâts matériels). À la suite de cet événement, ces communes ont décidé de se lancer dans un processus de recomposition urbaine visant à adapter leur territoire au risque d’inondation, et de manière plus large aux effets du changement climatique. Ces démarches sont étudiées depuis mars 2019. Pour Trèbes l’un des auteurs a aussi été, à l’invitation de la commune, membre du comité de pilotage de l’étude de recomposition urbaine, ce qui a permis d’observer les positions et rôles des différents acteurs dans ce processus de recomposition urbaine, ainsi que les relations entre acteurs. Il a également assisté à une réunion publique de présentation des premières orientations du projet à la population. À Châtillon-sur-Seine, l’Etablissement Public d’Aménagement et de Gestion des Eaux (EPAGE) Sequana a été accompagné techniquement et financièrement par l’EPTB Seine Grands Lacs, l’Agence de l’Eau Seine Normandie et la Métropole du Grand Paris pour la suppression d’un moulin, la restauration de la ZEC et l’aménagement du site à la suite de l’inondation du centre-ville en 2018. Bien que les élus aient été initialement réticents, des financements et une étude d’architecture réalisée en 2022-2023 ont convaincu de l’importance des actions, entraînant le démarrage des travaux de démolition fin 2024.
8Le projet de Blois analyse également la territorialisation des ZEC en milieu urbain, mais dans un contexte distinct. Initié en 2003, ce projet pilote vise la reconstitution préventive d’une ZEC par la désurbanisation du déversoir de la Bouillie, suite à la création d’une Zone d’Aménagement Différé (ZAD) par la communauté d’agglomération Agglopolys. Cela permet l’acquisition progressive de la maîtrise foncière du site pour détruire les constructions existantes. L’étude de ce projet a commencé en 2004, d’abord dans le cadre d’une thèse en géographie et aménagement (Rode, 2009), puis par un suivi continu pour observer les évolutions de cet espace à travers ses phases de désurbanisation et de réaménagement. Contrairement aux projets examinés précédemment, celui-ci ne résulte pas d’une urgence post-catastrophe, mais illustre la mise en œuvre d’une politique préventive de l’État au niveau du bassin de la Loire.
9Toujours dans un objectif de comparer les processus de territorialisation de projets de ZEC dans différents contextes, nous étudions aussi des cas en milieu rural. Dans le département de la Marne, l’EPTB cherche à adapter les exploitations aux inondations afin de pouvoir faire émerger des projets de restauration de ZEC sur des parcelles agricoles. Pour cela, 10 diagnostics de vulnérabilité ont été conduits par l’EPTB auprès d’exploitants. Ces diagnostics prennent la forme d’entretiens semi-directifs construits sur la base des enseignements de la thèse de Vassili Kypreos (2024). Ils ont pour objectif de présenter les profils des exploitants rencontrés et de leurs exploitations, de caractériser la vulnérabilité aux inondations, ainsi que de construire des stratégies de réduction de la vulnérabilité. Puis, sur le périmètre de l’EPAGE Sequana, le projet Eau et Agriculture Durable du Châtillonnais (EADC) verse des Paiements pour Services Environnementaux (PSE) aux exploitants en contrepartie de pratiques adaptées aux inondations. L’étude de ces deux cas ruraux, même s’ils reposent sur des outils différents, cherche à mettre en lumière les enjeux soulevés par les projets de ZEC dans les espaces agricoles.
Figure 1 : Localisation et caractérisation des cas d’étude
- 2 L’EPTB Seine Grands Lacs est un syndicat mixte ouvert dont les missions consistent à protéger et pr (...)
10Ces six cas d’étude représentent des modes d’action publique relativement différents. Pour les cas accompagnés par Seine Grands Lacs, l’action ZEC est dotée de moyens humains, financiers et techniques afin de planifier et d’organiser les projets en tentant de coordonner les acteurs du territoire (porteurs de la compétence GEMAPI et Chambres d’Agriculture). L’EPTB s’est également doté d’un outil géomatique (outil GEMAZEC) dans le cadre d’une thèse CIFRE à l’EPTB (Dereppe et al., NP). L’action ZEC s'apparente alors à une stratégie2. Pour les cas de Blois, Trèbes et Villegailhenc, les moyens humains, financiers et techniques se sont construits au fil des projets, dans un contexte de réflexion préventive à Blois, d’urgence post-catastrophe à Trèbes et Villegailhenc. La comparaison de ces modes d’actions doit nous permettre d’analyser les modalités et les temporalités de territorialisation des ZEC.
11Les projets de restauration de ZEC en zone urbanisée consistent en un réaménagement assez profond du territoire. En effet, pour « faire la part de l’eau » selon l’expression utilisée par Napoléon III suite aux inondations de 1856, il s’agit de réduire la part de l’humain, en désurbanisant certains secteurs particulièrement à risque (ce qui passe concrètement par la mise en œuvre systématique du rachat puis de la démolition des biens bâtis). Ce type de solution est ainsi envisagé comme radical par les effets territoriaux (recomposition de l’espace urbain) et sociaux (traumatisme du déracinement forcé) dont il est porteur. On s’interroge alors sur la capacité des acteurs locaux (élus, habitants) à s’approprier ce type de solution et les changements d’occupation et d’usage des sols que cela implique, et sur les potentiels conflits et résistances que cela pourrait susciter.
12La notion de « fenêtre d’opportunité politique », théorisée par le politiste John Kingdon (1984) pour désigner la conjoncture favorable à la mise à l’agenda d’un problème public, peut être appliquée au domaine de la gestion des risques. L’après-inondation est alors considéré comme un moment privilégié d’une « nouvelle prise de conscience du risque [...] donn[ant] lieu à un large consensus » (Christoplos, 2006) quant aux mesures à mettre en œuvre.
13Les communes de Trèbes, Villegailhenc et Châtillon-sur-Seine permettent de saisir les mécanismes de territorialisation de la solution ZEC dans un tel contexte d’après-inondation. Trèbes et Villegailhenc ont été frappées par une importante inondation en octobre 2018. Au lendemain de l’inondation, chacune de ces communes a élaboré un projet global de recomposition urbaine, structuré autour de la volonté de restaurer une ZEC au sein de la zone urbanisée. Cela supposait de désurbaniser des pans entiers du tissu urbain de ces deux communes afin de redonner de la place au cours d’eau. À Trèbes, une cinquantaine de bâtiments (logements et équipements publics comme la piscine municipale, l’école maternelle, le camping municipal) ont ainsi été rachetés et démolis grâce au fonds Barnier, situés pour l’essentiel en rive droite de l’Aude dans les quartiers du Faubourg et de l’Aiguille, là où les hauteurs d’eau ont été les plus importantes lors de l’inondation d’octobre 2018 (figure 2). À Villegailhenc, ce sont à terme 38 maisons et 4 granges qui seront rachetées et démolies (ici, contrairement à Trèbes, le processus n’est pas encore terminé), afin d’élargir le lit du Trapel dans la traversée du centre ancien (Rode, 2024).
Figure 2 : À Trèbes, faire la part de l’eau en reconstituant une ZEC en zone urbaine
Photo 1 : En rive droite de l’Aude à Trèbes, une ZEC est restaurée sur 13 hectares. Après la déconstruction de logements, de la piscine, de l’école et du camping entre 2020 et 2023, les travaux de déblais et de réaménagement paysager ont débuté à l’été 2025.
Source : SMMAR, 2025
14Le choix de restaurer une ZEC, qui revient ici à faire plus de place au cours d’eau dans la traversée d’un espace urbanisé et donc à faire reculer ponctuellement le tissu urbain, ne va pourtant pas de soi. Si le maire de Trèbes est aujourd’hui favorable à l’idée de redonner de l’espace à la rivière en faisant reculer ponctuellement l’urbanisation, c’est parce que la catastrophe qui a frappé son territoire a transformé assez radicalement sa vision de l’environnement et du devenir souhaitable de sa commune. Ses propos à cet égard sont éloquents :
- 3 Propos tenu lors de la journée « Informer et sensibiliser les acteurs de l’aménagement à la prise e (...)
« Avant 2018 nous avions comme ambition de développer notre territoire quantitativement. Donc nous étions portés sur une croissance, une consommation foncière. Et puis 2018 est arrivé. On a été confronté à une réalité que nous refusions de voir. [...] On a compris en 2018 que l’arc méditerranéen devenait de plus en plus vulnérable au changement climatique et que si on ne prenait pas ça en compte on allait faire de graves erreurs. […] Consommer du foncier à Trèbes c’est une hérésie, il faut conserver des zones naturelles et des éponges. Tant pis si on ne gagne pas de population3 ».
15On constate, de la part de cet élu local, une prise de conscience quant à la réalité du changement climatique, laquelle l’amène à renoncer au modèle de développement résidentiel et de la croissance démographique à tout prix pour son territoire. Et le tournant va plus loin, se déclinant en de nouvelles perceptions des relations à instaurer avec les milieux naturels :
- 4 Entretien du 25 avril 2024.
« Il ne s’agit plus comme avant de corseter les cours d’eau. Il faut redonner de la latéralité aux fleuves, redonner de la vie aux rivières. Le cours d’eau a une vie. […] Tout cela je n'en avais pas conscience avant 2018.4 ».
16La catastrophe qui a frappé son territoire lui a également fait prendre conscience du fait que les cours d’eau sont des milieux vivants avec lesquels il convient de composer. Là aussi, il en tire des conséquences concrètes en matière de gestion des cours d’eau sur son territoire, en abandonnant le recours exclusif aux mesures de protection lourde face aux inondations qui artificialisent les cours d’eau. Un tel renoncement n’a rien d’anodin, tant les élus locaux ont longtemps été attachés aux ouvrages de protection contre les inondations (barrages, digues) qui, pensaient-ils, devaient permettre de maîtriser l’aléa et de continuer à urbaniser les zones ainsi « soustraites » au risque d’inondation. Les mesures de protection structurelles étaient ainsi le meilleur allié de la politique de développement démographique et urbain des maires de communes situées en zone inondable. Au-delà des propos de cet élu, l’inondation catastrophique d’octobre 2018 dans l’Aude a favorisé l’appropriation d’un nouveau paradigme de gestion des cours d’eau et du risque d’inondation par les élus municipaux, plusieurs communes (Trèbes, Villegailhenc, Couffoulens, Saint-Hilaire) s’étant lancées dans un projet de recomposition urbaine visant à adapter leur territoire au risque d’inondation et plus largement aux effets du changement climatique (Rode, 2024).
17Il en va de même à Châtillon-sur-Seine, où l’inondation du centre-ville en 2018 a mis en évidence les limites du paradigme d’aménagement de l’espace et de gestion des risques. La commune est caractérisée par deux bourgs séparés par la Seine, « Chaumont » et « Le Bourg » dont l’occupation remonte à l’Antiquité. Ces sites se sont développés au Moyen Age, notamment par l’industrie textile et se sont étendus jusqu’à l’union de leurs espaces urbains au XVIIème siècle. La plaine alluviale a été progressivement remblayée permettant de maximiser l’extension de la ville. Cette jonction s’est produite dans la plaine alluviale, exposant alors le centre-ville aux inondations, notamment celle de 1910. En dépit de cette exposition avérée aux inondations, l’aménagement de la plaine alluviale s’est poursuivi après la seconde guerre mondiale (Fig. 3).
Figure 3 : Comparaison de l’exposition aux inondations du centre-ville de Châtillon-sur-Seine entre 2000 (carte de gauche issue du Plan de Prévention des Risques Inondation (PPRI)) et la crue de 1910 (carte de droite).
Entre 1910 et 2000, l’urbanisation de la ville s’est étendue dans les espaces inondés lors de la crue de 1910, et dans les zones exposées à la crue de référence d’après le PPRI.
18Le rachat des parcelles occupées par le moulin Lemoine par l’EPAGE et la destruction du moulin apparaissent comme des leviers d’actions efficaces et nécessaires afin de réduire le risque inondation dans la commune, d’autant que le moulin est en ruine, squatté, et évité par la population. La restauration de la ZEC consiste en la destruction du moulin et la suppression de 4 ouvrages hydrauliques. D’après les modélisations, ces destructions permettront de réduire de 20 centimètres les hauteurs d’eau dans la commune en cas d’inondation, et diminueront l'exposition aux inondations d’infrastructures stratégiques (établissements scolaires, centre de formation, centre de secours des pompiers) (Fig. 3). Néanmoins, la faible adhésion des élus à la démarche en 2018 et le manque de financements ont retardé la réalisation de ce projet et ce n’est qu’en 2023, 5 ans après l’inondation, que le rachat des parcelles a été acté grâce aux financements de l’agence de l’eau Seine Normandie, de Seine Grands Lacs et de la Métropole du Grand Paris entre autres (cf. fig. 5).
19Dans le cadre de ces projets, la reconstitution de ZEC est systématiquement mise en œuvre, et envisagée comme une réponse pertinente par les élus. On identifie là un premier facteur favorable à la territorialisation des ZEC : l’acceptation de ce type de solution par les élus des communes concernées, l’inondation leur ayant fait prendre conscience de la nécessité de faire évoluer la manière de gérer le risque d’inondation et d’aménager leur territoire.
20Mais la possible territorialisation des ZEC dépend aussi de la manière dont elles sont reçues par la population des territoires concernés. Qu’en est-il de l’appropriation par les habitants de ce choix de restaurer une ZEC en plein cœur d’une zone bâtie ? Les réactions de la population concernée par les rachats/démolitions de biens donnent une première indication. À Trèbes, si certains habitants ont manifesté, au moment de la présentation du projet de recomposition urbaine six mois après l’inondation, une forme d’inquiétude devant les bouleversements qu’allait subir leur commune, les rachats/démolitions de biens n’ont pas suscité d’opposition des propriétaires concernés. À Villegailhenc en revanche, une opposition aux rachats/démolitions s’est manifestée. Deux propriétaires (sur un total de 42 biens concernés) ont refusé le rachat de leurs biens et ont entrepris une procédure juridique visant à contester les décisions de la commune. Si cette opposition ralentit et complique le processus de désurbanisation et de reconstitution d’une ZEC dans le centre-bourg de Villegailhenc (la commune ne peut pas acquérir ces biens à l’amiable comme elle le fait pour tous les autres, elle doit donc en passer par une procédure de déclaration d’utilité publique, qui permettra le recours à l’expropriation), le constat d’ensemble qui se dégage de ces deux études de cas est que, dans le contexte d’après-catastrophe et de volonté de recomposition urbaine afin de réduire la vulnérabilité du territoire et de ses habitants, le principe des rachats/démolitions de biens ne soulève pas sauf exception ponctuelle d’objection de principe ni de résistance majeure parmi les populations concernées. Le traumatisme subi par les sinistrés de ces deux communes les convainc majoritairement de la nécessité de partir (Costal, 2024). Le processus de rachat de leur bien par la puissance publique via le fonds Barnier est alors envisagé comme une opportunité pour ces personnes qui ne souhaitent plus vivre au même endroit, avec cette épée de Damoclès pour leur vie qu’est le risque d’inondation. Là encore, comme pour les élus, la territorialisation des ZEC est facilitée par le contexte de leur mise en œuvre, la catastrophe ayant fait prendre conscience d’une forte vulnérabilité de certains quartiers. Leurs habitants sont donc majoritairement favorables à l’idée de déménager et de vendre leurs biens à la commune afin qu’elle les détruise. Pour le cas de Châtillon-sur-Seine, le moulin Lemoine tombant en ruine et étant évité par la population, son rachat par l’EPAGE a été positivement accueilli par la population locale.
21Quand la restauration d’une ZEC en zone urbanisée s’opère à titre préventif, l’effet catalyseur de la fenêtre d’opportunité qu’est l’après-catastrophe ne jouant pas, on peut supposer que le processus de territorialisation est plus long et plus complexe.
22Le cas désormais bien documenté de la restauration du déversoir de la Bouillie dans l’agglomération de Blois illustre une telle situation. Le point de départ de la restauration de cette ZEC ne réside pas ici, comme pour les cas précédents, dans la survenue d’une inondation mais dans la décision prise dans le cadre de Plan Loire Grandeur Nature (adopté en 1995) de réaliser une opération pilote de désurbanisation préventive du déversoir de la Bouillie. Cette restauration d’une ZEC en zone urbaine fait donc irruption à l’échelle locale dans une approche descendante, étant initialement imposée par l’État aux collectivités locales dans l’objectif de réaliser une opération pilote de reconstitution d’une ZEC en zone urbaine qui doit concrétiser la nouvelle philosophie préventive de gestion du risque d’inondation sans barrages retenue par le PLGN (Rode, 2010). Et ce n’est qu’en 2003, suite à la demande expresse du Préfet du Loir-et-Cher, que les élus de la communauté d’agglomération de Blois s’engagent dans la voie de la restauration de cette ZEC, Agglopolys acceptant de devenir maître d’ouvrage d’une Zone d’Aménagement Différé (ZAD). C’est peu dire qu’à l’époque les élus locaux n’étaient guère enthousiastes à l’idée de devoir porter la responsabilité de la mise en œuvre d’un tel projet. Toutefois les élus locaux s’approprient le principe de restauration de la ZEC en faisant le choix de créer une ZAD, ce qui marque le premier acte du long processus de territorialisation de cette ZEC. Mais la territorialisation se complique quand il s’agit de la réception du projet de désurbanisation du déversoir par les habitants (Fig. 5). Une « Association de défense des citoyens de la Bouillie » voit ainsi le jour suite à la réunion publique tenue en octobre 2003 lors de laquelle le recours aux rachats/démolitions des biens est annoncé par le président de la communauté d’agglomération aux habitants des deux quartiers situés dans le déversoir. Cette réunion suscite un fort émoi parmi la population de ces quartiers, pour qui ce choix radical de la désurbanisation du déversoir était difficile à comprendre. En effet ce projet, s’inscrivant dans une logique préventive et ne faisant absolument pas suite à une grave inondation, apparaît totalement inacceptable à une partie de la population, qui sous-estime notoirement le risque d’inondation dans le déversoir (Minéa et al., 2000) et demeure attachée aux solutions techniques de protection face au risque (Rode, 2008). La forte opposition qui a accompagné ce projet découle ainsi, pour partie au moins, de cet écart important entre la faible perception du risque et la radicalité des mesures envisagées par les pouvoirs publics, mesures qui ne pouvaient alors qu’être envisagées comme illégitimes et injustes, d’autant que les habitants étaient très attachés à leur quartier et qu’ils se sont sentis spoliés financièrement (Rode, 2014 ; Cardinal, 2023). En contexte de post-catastrophe, ces problématiques de déracinement d’un lieu de vie apprécié et de montant de rachat des biens s’expriment également dans les populations concernées, mais elles se trouvent comme atténuées et relativisées par le traumatisme vécu et le souhait de tourner la page, facilitant ainsi l’acceptation de la désurbanisation comme préalable à la reconstitution de ZEC. C’est ce qu’ont montré des enquêtes auprès de sinistrés de l’inondation d’octobre 2018 à Trèbes et Villegailhenc (Costal, 2024). Face aux réactions hostiles d’une partie de la population des deux quartiers situés dans le déversoir de la Bouillie, le recours à l’outil ZAD n’est pas anodin : il doit permettre d’inscrire la maîtrise foncière du site et sa transformation sur un temps long, à la fois pour ne pas brusquer le départ des habitants attachés à leur quartier et à leur maison et pour étaler dans le temps la lourde charge financière des acquisitions/démolitions (Rode, 2014). En effet depuis le début, les élus qui se sont succédés à la présidence de la communauté d’agglomération se sont toujours refusés à avoir recours à des expropriations, qui auraient pu faire aboutir les rachats/démolitions des 137 biens bâtis que compte le déversoir plus rapidement que par la procédure de préemption – il faut que les propriétaires soient vendeurs pour que la collectivité puisse acquérir par priorité – et d’acquisition amiable. C’est ce qui explique que les acquisitions de biens bâtis dans le déversoir de la Bouillie se soient étendues sur plus de 20 ans (Fig. 5).
23Cette temporalité longue dans laquelle s’inscrit le processus de restauration de cette ZEC est ambivalent. Une telle lenteur a eu des mérites et peut être considérée, à certains égards, comme un gage de territorialisation de la ZEC en laissant du temps aux habitants réticents face aux rachats/démolitions de biens. Mais elle peut aussi être interprétée comme un obstacle à l’émergence d’un projet de réaménagement de l’espace désurbanisé et donc comme un frein à la territorialisation de la ZEC (Fig. 5).
24De fait, un autre enjeu de territorialisation doit également être considéré si l’on veut saisir le processus d’appropriation par la population de ces espaces : les fonctions et usages futurs envisagés pour ces « ZEC urbaines ». C’est en effet en imaginant de nouveaux aménagements valorisants pour le territoire et de nouveaux usages adaptés aux besoins de la population que ces ZEC pourront être appropriées, et ainsi reconnues comme un choix pertinent de réaménagement d’un territoire inondable. Dans nos trois cas d’études, il s’agit de faire de ces espaces désurbanisés des espaces multifonctionnels, combinant fonction hydraulique de la ZEC et fonction sociale d’espace public de nature en ville. Pour les élus comme pour les concepteurs urbains (paysagistes et urbanistes qui imaginent le réaménagement de ces ZEC urbaines), ouvrir ces espaces à la population pour de nouveaux usages doit être le gage de leur appropriation.
25À Trèbes comme à Villegailhenc, les ZEC issues de la désurbanisation seront aménagés pour constituer de nouveaux espaces publics urbains (parc des berges en rive droite de l’Aude à Trèbes, parc du Trapel dans le cœur de Villegailhenc). Dans ces deux communes, différentes études ont été conduites depuis 2019 afin de définir progressivement les choix d’aménagement (Fig. 5). Celles-ci se sont avérées essentielles dans le processus de territorialisation de la ZEC puisqu’elles ont permis aux élus comme à la population de s’approprier le futur visage des espaces désurbanisés, et les nouveaux usages qu’ils pourraient accueillir. Ces études de réaménagement permettent ainsi d’envisager positivement la métamorphose de ces territoires.
26Il en va de même à Châtillon où une étude urbaine a joué un rôle décisif dans le processus de territorialisation de la ZEC. Lors du montage du projet, l’EPAGE et l’EPTB ont passé commande auprès des étudiants de l’École nationale supérieure d’architecture de Paris-Est. La commande consistait à proposer un aménagement global du site et à l’intégrer dans un projet de territoire en favorisant les interactions entre la population et le cours d’eau. Les étudiants avaient alors pour objectif de concevoir une organisation de l’espace où la ZEC devait servir d’interface entre la ville et le cours d’eau tout en s’inscrivant dans une approche durable des inondations (Bliaut et al., 2024) (Fig. 4).
Figure 4 : Extrait de l’étude réalisée par les étudiants de l’école d’architecture de Paris-Est
27Les employés de l’EPAGE Sequana et de l’EPTB Seine Grands Lacs interrogés lors des entretiens confirment que la représentation visuelle de la ZEC comme interface entre le cours d’eau et la ville a permis aux élus de se projeter dans ce projet et d’assimiler les potentialités offertes par la ZEC dans l’aménagement de la ville. Les étudiants sont parvenus à proposer des scénarios d’aménagement où les usages des habitants sont adaptés aux fluctuations du cours d’eau, permettant de maintenir un rapport entre les usagers et le cours d’eau. En plus des financements de l’EPTB permettant le rachat des parcelles par l’EPAGE, le travail des étudiants d’architecture a permis d’accélérer le processus d’acceptation par les élus du projet en l’inscrivant dans un projet de territoire mais aussi dans une dynamique en illustrant des scénarios futurs d’aménagement du centre-ville. D’après les entretiens, le travail des étudiants n’a pas déterminé la réalisation du projet, mais en a facilité la réalisation. Cette étude a donc été un facteur favorable à la territorialisation de la ZEC (fig. 5).
“Ce travail a permis aux élus de mieux prendre en considération l'aménagement et le rôle de la rivière et à concilier environnement et aménagement en intégrant la gestion de l’eau dans les scénarios d’évolution de la ville […]. Ça a permis de construire une feuille de route concrète pour l'aménagement de Châtillon-sur-Seine tout en replaçant la Seine au cœur de la ville pour les habitants. Les élus ont adoré et c’est sûr que ça a joué pour la réalisation du projet”
Mme X. employée à l’EPAGE Sequana
28Cette approche territoriale n’est pas non plus anodine pour les porteurs de projets ou financeurs, comme en témoignent les verbatims issus aussi bien de l’EPTB que de l’EPAGE Sequana et démontre l’intérêt d’adopter une vision systémique des projets de ZEC en les insérant dans des projets de territoires composés de flux et d’usages.
“C’est rare dans notre démarche d’avoir une vision d'architecte et de territoire. Normalement on a une démarche plus technique, plus hydrologique, mais là en mettant en lien usages, qualité de vie et services hydrologiques, on a abouti à un réel levier qui pourrait faciliter les futurs projets ZEC”
Mme X. employée à l’EPTB Seine Grands Lacs
29La comparaison entre les cas de Blois, Trèbes et Châtillon met en évidence des freins et des catalyseurs à la territorialisation des ZEC (Fig. 5). Du point de vue du portage politique local tout d’abord, à Blois les élus communautaires étaient d’abord réticents à s’engager dans cette voie, ils l’ont fait contraints par l’État qui souhaitait mettre en œuvre une opération pilote de restauration d’une ZEC en milieu urbain dans le cadre du Plan Loire Grandeur Nature. Dans l’autre cas (Trèbes) les élus communaux ont très vite, au lendemain de l’inondation d’octobre 2018, adhéré au principe de restauration d’une ZEC par désurbanisation. Et dans le troisième cas (Châtillon), les élus étaient d’abord réticents, mais ont été convaincus par l’accompagnement financier de l’EPTB et par l’étude de l’école d’architecture. Ensuite du point de vue de la réception de ce choix par les populations concernées : dans un cas une vive opposition au projet s’est structurée, dans les deux autres ce choix n’a pas été contesté par la population. Enfin du point de vue des temporalités : à Blois les acquisitions/démolitions de biens – certes plus nombreuses qu’à Trèbes et Châtillon – se sont échelonnées sur plus de 20 ans ce qui n’a pas favorisé l’émergence d’un projet de réaménagement alors qu’à Trèbes elles ont été menées en 4 ans, avec un projet de réaménagement qui s’est dessiné bien plus vite. Ces études de cas démontrent l’intérêt de faire accepter par les acteurs locaux la possibilité de l’inondation en ville, via les ZEC. Ces zones doivent devenir un espace de vie et d’usages dans la ville afin d’être intégrées au mieux dans les usages, (in)augurant de nouvelles relations entre habitants et cours d’eau, comme le souligne le maire de Trèbes pour qui ce projet remodèle « totalement notre cœur de ville et son rapport à l’eau »5.
Figure 5 : Temporalités comparées des processus de territorialisation de trois ZEC en zone urbaine
30La partie précédente s’est concentrée sur des ZEC en milieu urbain mais il convient de noter que les ZEC en milieu agricole couvrent des surfaces beaucoup plus vastes. Leur restauration joue un rôle clé dans la réduction de l'exposition des zones urbaines aux inondations, soulevant des enjeux aussi importants qu'en ville.
31Les 700 000 hectares de zones inondables qui composent le périmètre de l’EPTB Seine Grands Lacs se répartissent en 300 000 hectares de surface naturelles et urbanisées, 300 000 hectares de grandes cultures et 100 000 hectares de pâtures. Tout au long du XXe siècle, l’extension des grandes cultures a entraîné le labourage des prairies en fond de vallée, notamment après la Seconde Guerre mondiale (Garnier et al., 2019). Durant cette même période les inondations ont été de plus en plus écrêtées au moyen d’aménagements le long des cours d’eau (digues, merlons et lacs réservoirs) (Villon, 1997). La réduction de l’intensité des inondations a alors participé au labour des prés dans les zones inondables et à leur remplacement par des cultures plus sensibles aux inondations comme le blé, maïs, orge ou soja, ce qui a augmenté la vulnérabilité des exploitations aux inondations. Les liens entre l’activité agricole et les caractéristiques du territoire se sont alors affaiblis.
32La majorité des surfaces ZEC de l’EPTB étant agricoles, cela renforce la nécessité d'établir des partenariats avec les acteurs agricoles pour développer des projets de restauration de ZEC. Cependant la territorialisation des ZEC pose la question de leur appropriation par les exploitants dans la mesure où l’activité agricole s’est progressivement déterritorialisée. La comparaison entre les actions des porteurs de la compétence GEMAPI accompagnées par l’EPTB dans la Marne et en Côte-d’Or met en relief la complexité de la territorialisation des ZEC en milieu agricole, tout en révélant les leviers et les freins à leur acceptation par les acteurs locaux. Cet enjeu de l’acceptabilité illustre que la territorialisation de l’action publique peut rencontrer autant, si ce n’est plus, de freins dans les espaces ruraux que dans les espaces urbains.
- 6 Les principales fonctions du lac du Der sont l'écrêtage de crue et le soutien d’étiage.
33Après la seconde guerre mondiale, l'agriculture marnaise s’est professionnalisée et spécialisée. 68 % des exploitations sont en grande culture et leur superficie moyenne est de 128 hectares (Agreste, DRAAF Grand Est). Le secteur céréalier a aussi fortement investi dans des activités en amont et aval des exploitations, composées de fournisseurs de semences et d'intrants (amont) et de coopératives qui transforment et distribuent les matières premières (aval). 81 % des exploitations écoulent leurs productions via des coopératives dont les plus notoires sont Vivescia, Soufflet, Cristal Union et Tereos (Agreste, DRAAF Grand Est). L'agriculture marnaise s’était aussi spécialisée dans l'élevage de taurillons pour la viande après la seconde guerre mondiale (Colin, 1971) mais les épizooties de 1973 et de 1990 ont participé au déclin de la filière élevage. En conséquence, les prairies dans les lits majeurs des cours d’eau ont été labourées et cultivées à partir des années 1980 (Dorel et Duménil, 1983). La construction du Lac du Der6 en 1974 a participé à ce changement d’occupation du sol et à la plantation de cultures plus sensibles aux inondations dans les zones inondables.
34Depuis 2015, l’exposition des parcelles dans les lits majeurs aux inondations a évolué. Les crues estivales de 2016, 2018, 2021 et 2024 ont particulièrement affecté les cultures de printemps et d’été, une situation inédite dans le département, avec des perspectives de répétition dans le futur (Plan d’adaptation au changement climatique 2023-2028). De plus, l'obligation de rotation des cultures dans le cadre de la Politique Agricole Commune (2023-2027) limite les options pour les exploitants sur les parcelles exposées. Ainsi, en plus d’être sensibles aux inondations, les cultures se retrouvent plus fréquemment exposées aux inondations ce qui augmente la vulnérabilité des exploitations à ce risque.
35Ce contexte a conduit à un partenariat entre l’EPTB Seine Grands Lacs et la Chambre d'agriculture de la Marne. L'objectif de ce partenariat est double : aider les exploitations à s’adapter aux inondations et restaurer des ZEC dans les espaces agricoles. L’idée est que des agriculteurs ayant adapté leurs exploitations aux inondations seront plus réceptifs à la restauration de ZEC sur leurs parcelles. Pour atteindre ces objectifs, des diagnostics de vulnérabilité ont été réalisés, et les exploitants concernés se sont portés volontaires auprès de la Chambre d’Agriculture. Ces diagnostics visent à définir des stratégies d’adaptation qui faciliteront la mise en œuvre de projets de restauration de ZEC.
36Les profils d’exploitations et d’exploitants rencontrés sont relativement représentatifs de l’agriculture champenoise. Dix exploitations pratiquent la céréaliculture, dont cinq sont entièrement spécialisées. Les autres incluent des activités telles que la populiculture (une exploitation), des prestations agricoles (deux exploitations), la participation à des filières énergétiques (une exploitation) et un atelier d'élevage (une exploitation). La superficie moyenne des exploitations est de 245 hectares, supérieure à la moyenne départementale (hors vignobles). À l’exception d’une exploitation en agriculture biologique, toutes pratiquent une agriculture intensive et conventionnelle. Les productions sont principalement écoulées par les principales coopératives du département, bien que certains exploitants aient mentionné d’autres circuits, comme les vendeurs de fourrage et les coopératives de déshydratation. Parmi les exploitants rencontrés, neuf sont des hommes et une est une femme de 39 ans. L’âge moyen des neuf hommes est de 49,5 ans. Tous ont suivi une formation agronomique.
37L’analyse des données quantitatives et qualitatives permet d'évaluer les risques auxquels sont confrontées les exploitations lors des inondations. Le tableau 1 montre que seulement 20 % des exploitations ont plus de 25 % de leur surface agricole utile (SAU) en zone inondable (exploitations 4 et 7). En dehors de ces deux cas, 80 % des exploitations ont entre 1 et 20 % de leur SAU dans ces zones, ce qui indique que la motivation des exploitants à s’adapter n'est pas nécessairement liée à une forte exposition aux inondations.
Tableau 1 : Caractérisation de l’exposition des exploitations aux inondations.
|
Exploitation
|
SAU
|
Aléa (ha en ZI)
|
% SAU en ZI
|
|
1
|
420
|
50
|
12 %
|
|
2
|
80
|
7
|
9 %
|
|
3
|
140
|
7
|
5 %
|
|
4
|
200
|
97
|
50 %
|
|
5
|
120
|
12
|
10 %
|
|
6
|
650
|
70
|
10 %
|
|
7
|
290
|
70
|
25 %
|
|
8
|
350
|
15
|
4,20 %
|
|
9
|
272
|
8,9
|
3 %
|
|
10
|
400
|
75
|
19 %
|
Source : Kypreos, 2025
38L'analyse des verbatims souligne les conséquences des inondations, détaillant les dégâts directs et indirects subis par les cultures et le fonctionnement des exploitations.
“Ces inondations augmentent nos charges, que ce soit en pétrole, en matériel ou en semis. Si on a semé et qu'il y a une inondation, on a plus qu’à re-semer. Cette parcelle, j'ai dû la re-semer 4 fois ! Et après il faut voir si on peut rentrer dans les champs, ça aussi c’est un problème car si le matériel ne peut pas rentrer, on ne peut pas moissonner.”
M. J., céréalier en bord de Marne
« Même si les cultures résistent, avec les noues et la boue, je ne peux même pas rentrer dans le champ avec le tracteur et donc je ne peux pas traiter ou moissonner… »
M. M céréalier en bord de Marne
« Quand il y a une inondation j’ai tout mon sol qui part avec l’eau…après je n’ai que des cailloux…comment je peux replanter là-dedans ? Je suis obligé de ramener de la terre »
M. T. céréalier en bord de Marne
39Ces témoignages révèlent également une évolution dans la temporalité des inondations, suggérant des changements dans leurs occurrences et impacts.
“Depuis 10 ans il y a plus d’inondations l’été et c’est très problématique car elles ont lieu pendant la levée… Avant c’était plus des inondations d’hiver mais nous ça allait car on n’avait pas semé.”
M. O., céréalier en bord de Marne
40Ainsi, la vulnérabilité des exploitations ne peut pas être réduite seulement à une question économique ou d’exposition aux inondations. La localisation des parcelles, le type de matériel utilisé, mais aussi les coûts investis dans les parcelles sont autant de facteurs qui augmentent la sensibilité des exploitations aux inondations, et donc leur vulnérabilité.
41Tous les exploitants interrogés ont présenté leurs stratégies pour réduire leur vulnérabilité aux inondations. Trois d’entre eux envisagent de planter des Cultures Intermédiaires à Vocation Énergétique (CIVE), telles que le sorgho, le seigle ou le trèfle, ainsi que des prairies. Ces cultures peuvent réduire l’exposition aux inondations en décalant les semis et les moissons à des périodes moins sujettes aux crues, ou en optant pour des cultures moins sensibles comme les prairies. Les récoltes seraient ensuite destinées à un méthaniseur. Deux autres exploitants pensent à la plantation de peupliers. Pour l'un, le bois serait vendu à une scierie, tandis que l’autre envisagerait une culture de peupliers en taillis à très courte rotation (quatre ans), avec le bois déchiqueté utilisé comme combustible en granulés. Cette approche permettrait de maintenir l’activité sur ces parcelles tout en cultivant des plantes moins sensibles aux inondations. Enfin, deux exploitants souhaitent cultiver de la silphie, une plante résistante à des périodes d'immersion prolongées (jusqu'à trois mois), offrant des débouchés pour la production d'énergie (méthanisation) et de fourrage.
42Cependant les exploitants ont évoqué des freins qui les empêchent de réaliser ces stratégies. Ces facteurs sont principalement liés au manque de débouchés existants afin d’expérimenter de nouvelles cultures.
“Je suis sûr qu’on peut faire plein de choses dans les zones inondables mais on ne sait pas encore quoi, on a besoin d’une étude afin de savoir ce qu’on peut faire dans ces zones.”
M. C., céréalier en bord de Marne
“Avec les inondations de 2023 et 2024, j’ai perdu 70 000 €, ces parcelles sont trop risquées, je dois réduire les charges sur ces parcelles mais je peux pas y aller seul [expérimenter une nouvelle culture], sinon la coopérative ça ne l'intéresse pas, il faut qu’on soit plusieurs pour que ce soit intéressant pour eux.”
M. J., céréalier en bord de Marne
“Je veux bien expérimenter la mauve de Virginie, mais c’est quoi le débouché ? Avant de commencer la silphie j’ai dû être conseillée, mais si on sait pas comment écouler les productions c’est compliqué d'expérimenter…”
Mme. S., céréalière en bord de Marne
43Pour d’autres exploitants fortement insérés dans les filières du territoire, ce sont davantage les dispositifs réglementaires et les cahiers des charges des coopératives qui freinent leur adaptation aux inondations, voire les empêchent d’envisager d’autres pratiques.
“Moi je suis bien avec le méthaniseur mais c’est les 15 % de cultures dédiées qui nous empêchent de faire autre chose… Vous ne pouvez pas demander au préfet à ce qu’on ait une autorisation spéciale pour aller au-delà ?”
M. L., céréalier en bord de Marne
“L’orge c’est pas trop mal pour moi sur mes parcelles mais le problème c’est le cahier des charges car les brasseurs imposent des variétés, mais pour ces variétés j’ai des pertes de rendement à cause des inondations…”
M. M., céréalier en bord de Marne
“Moi je veux bien mettre mes parcelles en jachère mais le problème c’est que je vais activer mes droits au paiement de base (DPB) alors que j'aimerais les utiliser ailleurs… Et si je garde la jachère 5 ans, ça devient une prairie permanente et là je peux plus la retourner, donc je sais pas trop quoi faire…”
M. J., céréalier en bord de Marne
44Les entretiens réalisés ont permis d’identifier des actions de réduction de la vulnérabilité des exploitations aux inondations avant de procéder à la restauration de ZEC. Plusieurs actions ont été proposées par les exploitants, allant de l’adaptation des systèmes de culture aux filières agroalimentaires. Cependant, des freins ont également été identifiés. La spécialisation en céréaliculture du bassin de production et les filières associées a affaibli les liens entre l’activité agricole et les composantes du territoire, l’activité agricole s’étant rendue vulnérable aux inondations. Si l’EPTB fait le choix d’accompagner des projets de restauration des ZEC et l’adaptation des exploitations aux inondations, des actions doivent être envisagées au-delà des parcelles afin de lever des freins qui favoriseraient l’appropriation des ZEC par les exploitants, par exemple au niveau des filières. Néanmoins ces actions redéfinissent également les caractéristiques du territoire en modifiant les filières en place, les réseaux d’acteurs, voire la gouvernance des projets d’adaptation de l’agriculture aux aléas. De plus, l’existence de dispositifs financiers, fonciers ou la création de nouveaux dispositifs se pose aussi afin de concrétiser la recherche en action. Ce dernier volet n’est pas étudié dans cet article. Quoi qu’il en soit, la territorialisation des ZEC dans les espaces agricoles marnais pose la question du coût de l’adaptation, mais aussi de la structuration de l’activité agricole dans le département.
45La question de la territorialisation des ZEC est également posée par un autre projet soutenu par l’EPTB Seine Grands Lacs : le projet Eau et Agriculture Durables du Châtillonnais (EADC) en Côte-d’Or.
46Le Châtillonnais est un territoire occupé à 52 % par l’agriculture, 55 % de la surface agricole utile est en prairie permanente, et 10 % en prairies temporaires (Comité de Pilotage du projet EADC). Les prairies sont largement présentes en fond de vallée où la polyculture élevage en bovins viande/lait est encore bien ancrée dans le territoire. Ces élevages composent des filières structurées par des coopératives et des abattoirs. Cela forme un système de production agricole territorialisé qui concilie activité agricole et inondations.
47Ce territoire a été profondément transformé par les politiques de modernisation agricole, avec une spécialisation croissante en grande culture qui apparaît aujourd’hui fragilisée. Les faibles rendements, les contraintes pédoclimatiques, l’enchérissement des prix des intrants et le changement climatique constituent des menaces pour la viabilité des exploitations et font que le Châtillonnais est classé en « zone intermédiaire à faible potentiel » (Drouillat et al., 2019). La spécialisation des exploitations en grande culture couplée à la diminution des exploitations d’élevage a entrainé une diminution des surfaces en prairie dans les ZEC. Cela a réduit la capacité des fonds de vallée à écrêter les crues, exposant davantage les territoires et activités aux inondations.
48L’objectif de préservation et de restauration des ZEC a mené au projet EADC soutenu par l’EPAGE Sequana, la Chambre d'Agriculture de Côte-d’Or, le Parc National de Forêts, l’EPTB Seine Grands Lacs et la Métropole du Grand Paris. Élaboré en collaboration avec les agriculteurs, ce projet vise à promouvoir des pratiques adaptées aux inondations dans les ZEC, telles que le non-retournement des prairies, la réduction des intrants, et même la création de nouvelles prairies. Il s’agit alors de maintenir voire de renforcer les liens entre l’activité agricole et les caractéristiques du territoire. Pour inciter à ces pratiques, une rémunération par hectare est accordée aux exploitants sous forme de Paiements pour Services Environnementaux (PSE), financés par la Métropole du Grand Paris dans le cadre de sa compétence GEMAPI, soulignant une logique de solidarité entre les zones amont et aval. Les PSE constituent le pilier principal du projet EADC. Les premières contractualisations ont eu lieu en 2024 avec 20 agriculteurs, englobant 480 hectares de surfaces engagées. Parmi les exploitations impliquées, 55 % se consacrent au bovin allaitant, 30 % au bovin lait, et 15 % aux grandes cultures.
Photo 2 : La ZEC de Leuglay près de Châtillon-sur-Seine. Cette opération de restauration a eu lieu sur une parcelle éligible aux PSE.
Source : EPAGE Sequana
49Toutefois, les PSE constituent des leviers à court terme, car les contractualisations sont prévues pour une durée de sept ans. À moyen et long terme, l'objectif du projet EADC est de pérenniser les pratiques agricoles dans les ZEC en adaptant les filières viande et lait, afin d'assurer un débouché commercial durable et rémunérateur pour les exploitants impliqués. Cela inclut le travail sur la structuration des débouchés au sein de la restauration collective, en lien avec les obligations de la loi EGALIM (Comité de Pilotage du Projet EADC). Cela représente le deuxième pilier du projet EADC et impose de comprendre le fonctionnement de la filière, d'identifier les acteurs en amont et en aval de l’exploitation, ainsi que de saisir le partage des coûts et les paramètres qui caractérisent le système de production agricole. Cela inclut la détermination du prix de vente des productions et la rémunération des exploitants. En comprenant la structuration de la filière, il sera possible de l'adapter pour répondre aux ambitions du projet EADC (Comité de Pilotage du Projet EADC).
50Dans le Châtillonnais comme dans la Marne, la territorialisation des ZEC dans les espaces agricoles soulève des enjeux au-delà des parcelles exposées aux inondations. Deux enjeux principaux ont été identifiés. Le premier est le coût induit par la territorialisation des ZEC. Que ce coût prenne la forme de financements, ou de PSE, il catalyse l’acceptabilité de la ZEC. Le second concerne l’aval des exploitations agricoles. Le renforcement des liens entre l’activité agricole et les caractéristiques des territoires implique aussi d’agir au niveau des acteurs des filières. Il s’agit de les impliquer dans les processus d’adaptation, et en tentant d’identifier des leviers d’action (financiers, techniques, ou par l’ajustement des cahiers des charges) à leur échelle afin de favoriser l’émergence de stratégies d’adaptation à l’échelle des exploitations. Ces enjeux agissent comme des catalyseurs ou des freins à l’action de l’EPTB et des porteurs de la compétence GEMAPI. Se pose alors la question des leviers à disposition des acteurs publics afin de répondre à ces enjeux.
51Ce travail avait pour objectif d’illustrer la territorialisation complexe des SfN en prenant l’exemple des ZEC. Pour cela plusieurs cas d’études ont été analysés. Certains en zone urbaine avec des acteurs qui se sont organisés avant ou après une catastrophe, d’autres en zone agricole dans des territoires de grande culture et d’élevage. Bien que chaque projet présente des particularités locales, ces études ont mis en évidence divers leviers et freins à la territorialisation des ZEC, structurés autour de plusieurs axes : le volontarisme des acteurs publics locaux pour la restauration de ZEC comme solution pour une gestion renouvelée du risque d’inondation, la temporalité de la mise en œuvre (post-catastrophe ou non, temps court ou long), la possibilité ou non pour les acteurs publics locaux de mobiliser des financements, les réactions des populations face aux rachats et démolitions (opposition, acceptation résignée ou souhait de départ), l’inscription dans un projet de territoire plus large (projet d’aménagement à échelle communale ou intercommunale, voire dans le cadre d’une solidarité amont-aval entre espaces ruraux et urbains), le maintien ou la transformation de l’occupation des sols (pérennisation de l’agriculture ou désurbanisation), et la capacité des acteurs à adapter les activités et les formes d’occupation de l’espace aux inondations.
52Les analyses ont révélé deux phases distinctes dans le processus d’appropriation d’une ZEC en milieu urbanisé, s’adressant à différentes populations et sous-tendues par des enjeux variés. La première phase implique l’acceptation des élus mais aussi des habitants des quartiers concernés du principe de rachat et de démolition de leurs biens pour redonner de l’espace à l’eau. Durant cette phase, l’accès à des financements a eu des effets déterminants pour la réalisation de projets et démontre que les EPTB jouent un rôle crucial à cet égard en tant que facilitateurs d’action. La seconde phase concerne le choix des aménagements et futurs usages du site pour transformer ces ZEC en nouveaux espaces publics dans le tissu urbain. Ainsi, la territorialisation des projets de ZEC dépend aussi de leur intégration dans des initiatives territoriales plus larges. Les études de cas montrent que les projets de réaménagement peuvent convaincre les élus et la population que la restauration de la ZEC est un atout pour le territoire, en créant de nouveaux espaces de vie accessibles et adaptés à divers usages. Cet enjeu peut concerner l’ensemble de la population au niveau communal ou intercommunal, mais les démarches mises en œuvre peuvent parfois invisibiliser certaines mémoires et groupes, ou ignorer des enjeux spécifiques (Cardinal, 2023).
53Les projets de ZEC en milieu agricole présentent des enjeux distincts mais pas moins importants qu’en milieu urbain. Au-delà des conséquences de ces projets à l’échelle de la parcelle, l’acceptabilité de tels projets par les exploitants est influencée par les systèmes de production agricoles, les filières qui les composent, et in fine les territoires qui les supportent. La territorialisation de l’action publique doit alors se doter ou mobiliser des outils adaptés (fonciers, financiers ou autres) afin de faire accepter les actions, voire élargir le champ de l’action publique en « sortant des parcelles » et en agissant auprès des filières. De plus, d’autres facteurs, notamment réglementaires ou financiers, peuvent venir influencer ce travail de territorialisation de l’action telles que la PAC, l’encadrement de l’activité agricole et des aides publiques (régimes de minimis, régime cadre) ou les directives européennes (Directive cadre sur l’Eau, Directive Inondation, Directive sur la surveillance des sols).
54Une caractéristique commune à ces ZEC, qu’elles soient urbaines ou rurales, est leur intégration dans un projet de territoire global. Cela permet en effet de mettre en avant, dans une logique de multifonctionnalité, de nouvelles formes de gestion du risque (prévention des inondations en redonnant de l’espace à l’eau) et de ménagement de l’espace (favoriser de nouveaux usages du sol compatibles avec les enjeux écologiques et climatiques). La restauration de ZEC en milieu urbain comme en milieu agricole contribue ainsi à repenser l’aménagement de l’espace « à l’aune des objectifs de résilience et d’habitabilité » (Rode, 2023, p. 179).