• 1 La complexité rejoint les travaux de P. Muller (Muller, 1995, 2000 ; Muller et Surel, 1998) qui la (...)
• 2 Traditionnellement les politiques numériques regroupent l’ensemble des dispositifs et actions visan (...)
• 3 Ces articles du Code Général des Collectivités Territoriales ont permis aux collectivités et à leur (...)
• 4 LOI n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
• 5 Fiber To The Home, Fiber To The Office, Très Haut Débit, Nœud de Raccordement à l’Abonné, Groupemen (...)
• 6 Schéma de Cohérence Territoriale, Plan de Déplacements Urbains, Projet d’Aménagement et de Développ (...)
• 7 Délégation de Service Public, Partenariats Publics-Privés
• 8 Permises grâce aux progrès simultanés de la géolocalisation et de l’informatique embarquée sur des (...)
• 9 Consistant en la mise à disposition des données publiques, appuyé par la circulaire gouvernementale (...)

1La construction des territoires communautaires s’inscrit dans une dynamique longue et complexe. Elle est assez peu étudiée par les géographes tandis que d’autres disciplines (sociologie et sciences politiques) s’y consacrent davantage depuis la fin des années 1990. A l’échelle des communautés d’agglomération, les dynamiques de coopération, de rationalisation et de transfert s’expriment avec force et sont significatives des évolutions politiques contemporaines. Ces espaces, fragmentés et hétérogènes, révèlent des logiques d’acteurs souvent singulières se fondant difficilement dans une vision partagée du projet territorial. Dès lors, la coopération intercommunale constitue une configuration propice à la « complexification de la décision » (Muller, 1995). Cette complexité intercommunale se structure autour de trois principales dimensions : politique (appréhension des logiques et des jeux politiques à l’échelle supra-communale), territoriale (avec la question du périmètre élargi) et technique en termes de savoir et de savoir-faire convoqués dans des projets nécessitant compétences sectorielles et visions transversales (Loubet, 2011)1. Parmi les dossiers dont les intercommunalités ont désormais la charge, la « compétence aménagement numérique », expression consacrée par les praticiens des collectivités, représente un domaine d’intervention particulièrement difficile à saisir dans sa globalité. Sans nécessité toutefois de couvrir l’ensemble du spectre, les intercommunalités peuvent intervenir sur l’établissement d’infrastructures de communications électroniques, leur exploitation, la fourniture de services aux utilisateurs finaux, ou encore le développement de services spécifiques en direction des entreprises ou des administrés, même si cette implication peut être « porteuse de risques technologiques, financiers et juridiques » (Frémont-Vanacore, 2004). Envisager la façon dont les intercommunalités s’engagent dans les politiques numériques2 permet de comprendre dans quelle mesure les mécanismes de constructions intercommunales passent nécessairement par une forme d’apprentissage de la complexité. Or, le numérique est bien un dossier complexe, un défi pour les aménageurs (Moriset, 2010). Il réclame, notamment dans le cadre du développement des réseaux d’initiative publique (article 1511-6 et 1425-1 du Code Général des Collectivités Territoriales3, conforté par la loi de modernisation de l’économie4), une acculturation préalable autour d’un langage expert (FTTH, FTTO, THD, NRA, GFU, ANT, ATT…)5. Ainsi, « le domaine des TIC est complexe en soi : il requiert de la part des collectivités une vue globale de problèmes difficiles, intégrant aussi bien un cadre juridique glissant, les apprentissages internes et externes, les usages, les besoins à venir que les coûts, les technologies et les réseaux, et ce à plusieurs échelles territoriales, ce qui nécessite un intense effort de coordination et de coopération d’acteurs divers et parfois concurrents. Ceci n’est pas à la portée de toutes les collectivités » (Frémont-Vanacore, 2002). Cette « compétence » rejoint en cela un ensemble de politiques stratégiques (aménagement, transport, urbanisme) au caractère technique prononcé, au jargon spécifique (SCOT, PDU, PADD…)6, au montage juridique complexe (DSP, PPP…)7, reléguant parfois les acteurs les moins armés au rang d’observateurs du jeu intercommunal. De plus, cette « compétence » est l’une des rares à se diffuser, de manière transversale, dans la plupart des autres secteurs d’interventions : « L’arrivée d’Internet a considérablement bouleversé les façons de faire en matière de politiques publiques dans la plupart des pays occidentaux. D’un seul coup, des problématiques jusque-là distinctes et relevant de ministères différents – comme par exemple celle des télécommunications, de la culture et de l’informatique – se retrouvent imbriquées les unes aux autres » (Latouche et Côté, 2007). Á l’échelle intercommunale, les missions sur le développement économique, l’éducation, la culture, le social, le transport, ou encore le tourisme, se renouvellent fortement autour de la prise en compte croissante du numérique, tant du point de vue du service rendu aux administrés (e services) que des « applications métiers »8 pour les personnels. Le mouvement récent mais profond de certaines intercommunalités urbaines autour de l’open data9 devrait conforter encore davantage cet « impératif » de transversalité. Ainsi, les TIC bousculent les contours des services administratifs, des « compétences » institutionnelles et les prérogatives (par domaine de « compétence ») allouées à chaque élu et leurs équipes. Elles apparaissent fortement discriminantes, révélatrices mais aussi vectrices de la complexité intercommunale, elles offrent également des opportunités de leadership sur l’échiquier communautaire pour les acteurs qui en maitrisent les rouages. Le domaine est porteur d’évolutions rapides et inéluctables mais reste encore inégalement compris et investi par les élus, même si tous adhèrent aux discours dominants faisant des TIC un enjeu majeur d’aménagement et de modernisation du territoire (Raoul, 2011).

• 10 Répartition des groupements de collectivités territoriales par compétence exercée au 1er juillet 20 (...)

2Confronter le numérique à la problématique intercommunale, c’est considérer que ce dossier peut constituer un puissant révélateur de la complexité d’une action publique multiscalaire en renégociation permanente et éclairer la dynamique communautaire et la nature des liens coopératifs. Ce choix apparait d’autant plus légitime que cette « compétence aménagement numérique » est l’une des dernières apparues dans le champ de l’action publique locale précisément grâce à une démarche engagée à l’échelle intercommunale (Grand Nancy). Certes, elle fait partie de la liste des compétences facultatives et ne s’impose pas partout mais elle progresse rapidement. Si historiquement les stratégies politiques dans le domaine se sont surtout éprouvées sur le registre supranational, national, régional, ou à l’échelle municipale, (Vidal, 2002) depuis quelques années, des séminaires et journées d’études à l’initiative des intercommunalités (notamment « Les interconnectés ») témoignent d’une préoccupation grandissante des acteurs intercommunaux confrontés à un impératif d’innovation institutionnelle. Au 30 juin 2011, une enquête que nous avons menée auprès des 191 communautés d’agglomération françaises sur les modalités de prise en compte des TIC dans la politique communautaire des CA avait démontré que seuls 22 % d’entre elles avaient pris la compétence « aménagement numérique ». Toutefois l’absence de la prise de compétence ne renvoie pas nécessairement à un manque d’intérêt intercommunal. De nombreux projets mobilisant les TIC se réalisent dans les domaines du transport collectif, du développement économique, de la gestion des équipements culturels et sportifs, de la santé ou encore du ramassage des ordures ménagère sans pour autant que cette prise de compétence ne soit effective. En un an, la situation a nettement progressé : au 1er juillet 2012, selon la base nationale d'informations sur l'intercommunalité (BANATIC)10, près de la moitié d’entre elles ont affirmé leur engagement en prenant la compétence.

• 11 Etablissement Public de Coopération Intercommunale

4L’espace havrais nous a permis de tester la pertinence de cette hypothèse à l’échelle communale (Gonfreville l’Orcher) et supra-communale (CODAH). La commune dispose d’une expérience reconnue en matière de TIC, tandis que l’EPCI11 s’affirme désormais comme l’acteur de référence de l’avenir numérique du territoire communautaire. Des entretiens individuels (18 au total, réalisés entre janvier 2008 et octobre 2012) ont été effectués auprès d’élus et de techniciens en charge du dossier numérique. L’attention s’est portée à la fois sur le projet municipal et sur une approche plus communautaire afin de mieux comprendre les mécanismes de régulation entre les deux échelons.

• 12 Avec 9 244 habitants (Insee, RP2006 exploitations principales), la commune de Gonfreville-L’Orcher, (...)
• 13 Une forte présence industrielle caractérise l’économie de la commune, avec notamment l’existence d’ (...)

5Gonfreville l’Orcher est une commune industrielle du périurbain12 havrais dotée de 17 sites « seveso »13. Son investissement dans le domaine des TIC répond à une démarche où se côtoient intuitions molles, convictions fortes et effets d’aubaines. Dès 1997, elle met en œuvre une politique d’éducation des populations aux nouveaux médias électroniques et crée la première École Municipale Informatique (EMI) de France. La promotion de lieux d’accès collectifs s’est prolongée en 1999 avec la mise en place d’un espace multimédia au sein de la médiathèque. En parallèle, une autre démarche, la plus emblématique, s’est engagée dès 1996 dans le domaine du très haut débit (Fiber To The Home : FTTH).

• 14 Le maire de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 13/03/09)

7« Nous avons choisi le FTTH pour gérer notre système d’alerte des populations en cas de risques majeur. On pourrait presque dire que le risque, c'est un prétexte. On a considéré qu'on prenait le meilleur réseau avec le FTTH. La demande étant croissante, autant équiper le territoire d'un réseau d'avenir »14.

• 15 Idem

9« Les projets autour des TIC sont le fruit du croisement entre la problématique risque et ma propre culture. À l'origine l'ALERT’BOX® est un dispositif que j'ai imaginé de par ma culture, mes lectures, mes connaissances, mon goût de suivre les évolutions technologiques. Suite aux événements d’AZF à Toulouse, je me suis demandé ce que l'on pourrait me reprocher, en tant que maire, si de tels événements se produisaient dans ma commune » 15.

• 16 Cette infrastructure optique dessert toutes les voies, rues de Gonfreville-L’Orcher ainsi que les a (...)
• 17 Deux préoccupations ont dominé l’action publique locale ces cinquante dernières années : protéger l (...)
• 18 Le maire de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 13/03/09)

10L’ALERT’BOX® se présente sous la forme d’un boîtier électronique disposant d’un écran tactile et d’un amplificateur permettant d’informer en tant réel les populations de tout incident survenu sur la zone industrielle. Ce système devrait se substituer progressivement à l’actuel dispositif d'alerte par téléphone. Ce déploiement s’est appuyé sur l’article L.125 du code de l’environnement permettant au maire de prendre toutes les dispositions nécessaires à la protection des populations. Il a surtout permis de doter la commune gonfrevillaise d’un équipement d’exception dans le domaine du numérique : la FTTH16. Ce faisant, cet objectif de protection des populations a rencontré celui d’une offre globale d’aménités urbaines17 : « On est bien conscient que le FTTH est un argument de confort pour les populations et les entreprises »18.

• 19 http://www.gonfreville-l-orcher.fr/ (consulté le 24/01/12)

11Progressivement, la succession désordonnée des dispositifs a trouvé sa cohérence. La municipalité, dont la dernière action a été de se doter d’un espace « e mairie » sur son site web19, a su mettre en œuvre une politique numérique globale investissant les dimensions infrastructures, services et usages.

• 20 Aucun Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple (SIVOM) ou Syndicat Intercommunal à Vocation Uniqu (...)
• 21 La CODAH se structure autour d’un ensemble de compétences dont voici les contours : compétences obl (...)
• 22 Depuis 2006, la CODAH exerce la compétence « aménagement numérique » définie dans l’article 2 des s (...)
• 23 bulletin municipal Océanes le Havre, novembre 2009, p. 20.
• 24 Idem
• 25 Avant de sortir du concours sans pour autant que son web public, révisé en 2010, soit moins attract (...)
• 26 Le DGS de la CODAH (entretien du 13/11/09)

12La CODAH, créée ex-nihilo20 le 1er janvier 2001, rassemble 17 communes soit 246 084 habitants21. Le poids du Havre y est considérable, que ce soit en termes démographiques (75 % de la population totale), administratifs (avec la mise à disposition de nombreux techniciens) ou politiques (les deux entités sont dirigées par le même élu). Sans tomber dans une forme d’assimilation totale de l’EPCI à la ville-centre, la CODAH a certainement bénéficié, au moins jusqu’en 2006 (moment de la prise de compétence)22 des atouts numériques que le Havre a su développer. Dans l’attente d’un clair positionnement, l’action de la ville a pu faire croire, notamment aux yeux des administrés, à une forme d’action communautaire. Sur la base de l’infrastructure déployée dans les années 80 (plan câble) et modernisée dès 1999, Le Havre a su trouver sa réponse à la problématique du THD et se déclare dès 2009 « ville branchée »23 annonçant « pas moins de 80 % de la population havraises raccordée au très haut débit »24. La commune s’est également distinguée sur la question du web public, remportant quatre années durant la note maximale au concours « Label Ville Internet »25. Elle dispose enfin d’un savoir-faire reconnu en matière de cartographie numérique en ligne avec son Système d’Information Géographique Urbain (SIGU), la CODAH s’étant déjà approprié cette dernière ressource. La prise de compétence « aménagement numérique » rejoint ainsi un ensemble de grands « dossiers prioritaires » (tramway, grand stade, risque), censée rompre avec la politique de l’ancienne majorité havraise jugée trop timorée : « La vocation première de la CODAH c’est de travailler à de grands projets pour rendre le territoire plus attractif et plus performant. Par le passé, le territoire a souffert de nombreux retards par rapport à d’autres agglomérations françaises (sur le tramway, sur le grand stade, sur le TGV…) et il convient de ne pas répéter les mêmes erreurs »26.

• 27 Fiber To The Office
• 28 site officiel de la CODAH : www.agglo-lehavre.fr (consulté le 02/11/2009)
• 29 Le Directeur Général Adjoint délégué aux grands projets (entretien du 13/11/09)

13Ce positionnement s’articule autour de deux actions. La première consiste au déploiement d’un réseau Très Haut Débit en direction des zones économiques et des gros utilisateurs (zones d'activités, établissements publics, administrations, centres informatiques...)27. La seconde concerne une grande participation financière à l’opération gonfrevillaise (59 %) qui reste copilote du projet. Qualifié d’« enjeu prioritaire d'aménagement »28, le très haut débit est considéré comme un facteur majeur d’attractivité : « La fibre optique arrive très rapidement dans la hiérarchie des atouts dont doit se doter un territoire pour être plus attractif que son voisin »29.

• 30 Le DGS de la CODAH (entretien du 13/11/09)

14Pour autant, aucune stratégie en matière d’offre de service de proximité n’a été défini au moment de son déploiement : « Pour le moment, en dehors du dossier haut débit, les projets ne sont ni dans les cartons, ni dans les têtes »30.

• 31 Le maire de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 13/03/09)

16L'investissement d'une nouvelle compétence apparaît comme l’un des « moments forts » de la vie intercommunale. Il matérialise un changement auquel l’ensemble des délégués communautaires est invité à prendre part. Ces ruptures de la temporalité éclairent la nature de la coopération. Elles occasionnent le plus souvent des « arrangements territoriaux », des modifications du « leadership » local (Négrier, 2001 ; Baraize, 2001 ; Faure, 2001) qui participent de la recomposition du jeu coopératif. La prise de compétence « aménagement numérique » par la CODAH constitue l’un de ces moments révélateurs. Le caractère aléatoire, transitoire, voire « risqué » des politiques numériques, accentue le potentiel éclairant du transfert de compétence. En effet, on peut s’interroger sur la nature des bénéfices politiques, sociaux et économiques retirés par les villes pionnières dans le domaine du numérique. Les impacts positifs s’inscrivent plutôt dans des logiques de moyen terme et sur une reconnaissance politique allant rarement au-delà du petit monde de l’internet territorial. Certains élus, comme le maire de Parthenay non réélu en 2002, ont pâti d’une surmédiatisation de leur action dans le domaine des TIC, financièrement, les projets sont onéreux, socialement, ils contentent souvent les plus jeunes, ceux qui fréquentent le moins les isoloirs. De façon emblématique, le projet « Parthenay ville numérisée » nous enseigne qu’apparaître comme chef de file « naturel » dans un domaine si spécifique ne garantit qu’une reconnaissance éphémère et ne préserve pas d’un vieillissement prématuré (Vidal, 2007). Finalement, il y a peut être plus de coups à prendre que de bénéfices à retirer dans ce type d’engagement et les élus en ont conscience, y compris le maire de Gonfreville l’Orcher, dont le projet s’adosse pourtant à une technique qui devrait résister au temps et qui se met au service d’un problème essentiel, le risque : « Les TIC, ce n'est pas très porteur politiquement, ce n’est pas un projet en soi »31.

• 32 Idem

17Les effets contre-productifs sont d’autant plus grands lorsque le « dit projet » tarde à s’opérationnaliser, son caractère innovant peut se retourner contre l’élu confronté à l’insatisfaction d’une population en attente : « Aujourd'hui, 85 % des habitants n'ont pas l’ADSL alors qu’on leur a promis il y a deux ans. Je n’ose même plus communiquer sur ce sujet. J'en suis à un stade où je me fais petit. Je dois reconnaitre pas mal de retards à l’allumage »32.

• 33 Idem

18Devant ces atermoiements, Gonfreville l’Orcher, a trouvé un terrain d’entente avec la CODAH à l’occasion de la prise de compétence « aménagement numérique ». Cela inaugura une série de négociations financières dont l’arbitrage s’est souvent cristallisé autour des questions de leadership. L’un des arguments clé reposa sur l’effort consenti au moment du passage à la taxe professionnelle unique (TPU), lors de la création de la CODAH qui fit de Gonfreville l’Orcher le plus gros contributeur communautaire après le Havre. « Moi j'ai le sentiment, la conviction que la CODAH s'est d'abord positionnée autour de l'argent : la question des finances a été primordiale. J'étais le maire de la commune la plus riche, si on ramène les richesses au nombre d'habitants. Les communes environnantes de Gonfreville l’Orcher ont considéré qu'il y avait un intérêt à passer en TPU. Nous avons tout mis dans le pot commun, et cela a été la base de la communauté d'agglomération avec la dotation de solidarité communautaire qui était la carotte pour toutes les autres villes et villages. Ceci a servi d'argument pour les convaincre de rentrer dans la CODAH » 33.

• 34 Idem

19En contrepartie de son adhésion, la stratégie du maire a dès lors consisté à faire accepter l’idée que le projet numérique communal relevait de « l’intérêt communautaire » et à ce titre devait être financé par la CODAH (figure 1). « Je suis contraint d'avoir des attentes vis-à-vis de la CODAH car j'ai offert volontairement mes finances à la communauté d'agglomération […]. Nous avions des projets locaux, nous les avons mis dans la corbeille de la mariée […]. C’est la communauté qui va gérer le projet gonfrevillais puisqu'elle a pris la compétence fibre optique. C'est elle qui a financé la plus grande partie de son déploiement. C'était la condition. On ne pouvait pas offrir sur un plateau tout le travail technique élaboré par la commune durant des années, les laisser profiter de toute la communication, de toute la valorisation de ce travail. Pour faire passer la pilule, la CODAH prend en charge les financements » 34.

• 35 La responsable du service communication de la ville de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 19/06/09)

20La CODAH, pour sa part, a opéré un autre calcul. Techniquement, elle investit un secteur non traité mais dont il aurait fallu se saisir tôt ou tard ; politiquement, elle apparait comme l’instance de suppléance face à des démarches communales en souffrance (figure 1). Elle y gagne ainsi en crédibilité auprès des autres communes et envoie un message clair aux entreprises en attente de ce type d’atouts additionnels. Elle bénéficie également des gains politiques éventuels d’un projet à l’initiative d’une des communes membres (figure 1).
« Nous n’avons plus compétence à communiquer depuis que la CODAH a repris le projet et la compétence THD. C’est eux qui s’occupent de communiquer sur le sujet »35.

• 36 Le Vice-président du Conseil Général, président de la commission « infrastructures, routes, circula (...)

21Ce transfert de projet et les opportunités qui en découlent sont d’ailleurs admis par les acteurs locaux du numérique territorial, ainsi que l’explique le Vice-Président du Conseil Général : « Maintenant, étant donné que la compétence numérique a été transmise à la CODAH, ce projet [ALERT’BOX®] et son extension dépendent en très grande partie de celle-ci »36.

• 37 Le maire de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 13/03/09)

22Si ces tractations ont souvent occasionné des tensions, elles ont également constitué des agents actifs de la coopération et de l’innovation territoriale. Ces « tensions créatrices » (Offner, 2006) possèdent leur vertu dans la mesure où elles génèrent souvent des dynamiques d’innovation (Barthe et Linhardt, 2009). On peut, dans ce cas, parler de positivité des conflits (Simmel, 1999). Ceci se renforce dans la mesure où chacune des parties considère au final qu’elle tire un grand bénéfice de ces transactions parfois ardues. Ainsi, le maire de Gonfreville l’Orcher (leader local du PC, député de Seine-Maritime depuis 2007, ancien vice-président du conseil régional de Haute-Normandie… principal opposant au maire du Havre et président de la CODAH) a accepté de se dessaisir partiellement des gains politiques (figure 1). Il considère toutefois que ce transfert n’a en rien écorné son crédit d’expert dans le domaine des TIC et que son leadership, déjà conséquent, s’en trouve renforcé : « J'ai toujours dit que si un jour il y avait l'élection du président de l'agglomération au suffrage universel, je serai candidat. Je ne m'appuierai pas sur ce projet [numérique] comme argument électoral, mais je sais que les habitants l'auront en tête… Quand vous déployez un réseau comme le nôtre cela se sait, cela se voit. » 37.

• 38 Un technicien de la CODAH en charge du dossier risque (entretien du 06 décembre 08)

25Á l’échelle de la Communauté de l’Agglomération Havraise, si les communes de Gonfreville l’Orcher et du Havre se sont progressivement dotées de réseaux et de services innovants (le FTTH et Numéricable), leurs voisins peinent à enclencher une dynamique de développement numérique. La CODAH apparait dès lors comme la seule à pouvoir réintroduire une forme d'égalité et de solidarité territoriale auprès des communes ne disposant pas des mêmes ressources et savoir-faire. L'intervention intercommunale dans un domaine d’action encore peu stabilisé constitue une démonstration de sa capacité à diffuser au delà du bipôle (Le Havre, Gonfreville l’Orcher) les bienfaits supposés de cette initiative. En l’occurrence, la CODAH se confronte encore à la délicate équation entre promouvoir une démarche innovante et expérimentale (le très haut débit et la maitrise des risques) et en faire profiter à l’ensemble du périmètre élargi. Si la CODAH est bien venue au secours de l’opération gonfrevillaise au moment où cette dernière s’essoufflait, appliquer ce principe solidaire au nom d’une certaine équité territoriale reste, pour des raisons essentiellement budgétaires, très difficile à envisager à court terme sur l’ensemble du territoire communautaire (figure1). La plupart des foyers de l’agglomération sont toujours dépendants de la qualité médiocre de l’offre commerciale déployée par les acteurs privés. Les disparités subsistent donc entre les deux villes les plus engagées dans le domaine du très haut débit et les autres, pour qui la CODAH a seulement décidé d’opticaliser les Nœuds de Raccordement aux Abonnés (NRA). La solidarité numérique ne fonctionne pas mieux sur le dossier du risque : seule la ville de Gonfreville l’Orcher dispose de son service d'alerte innovant (ALERT’BOX®) en cas de sinistre industriel.
« Ce qui est envisageable au niveau de la commune de Gonfreville l’Orcher, petite ville de 10 000 habitants, ne l’est probablement pas à l'échelle intercommunale qui en rassemble 300 000 ! C'est probablement un cadeau empoisonné surtout si le système ALERT’BOX® fait ses preuves dans le domaine de la prévention des risques : comment l'étendre et à quel coût ? La CODAH se retrouvera piégée car comment prendre la responsabilité de ne pas l'installer ailleurs ? »38

• 39 Le DGS de la CODAH (entretien du 13/11/09)

26Plus qu’un argument de solidarité effective, les politiques numériques communautaires constituent probablement un levier crédible pour la concertation, la mise en commun de ressources, et l’élaboration de projets collectifs. A titre d’exemple, sur la base du savoir-faire que la CODAH a su constituer, un partenariat pour la « définition d’un Schéma Directeur Numérique de Pays » a été engagé avec la Communauté de Communes de Saint Romain de Colbosc (CCSRC), alors que cette dernière s’était pourtant créée en 1999 sur le modèle de l’intercommunalité périurbaine défensive. Au regard des prérequis nécessaires au montage de projets numériques territoriaux et du coût qu’ils représentent, la coopération s’impose souvent aux acteurs. Les projets numériques nécessitent la création de services coûteux pour les collectivités et amènent à concrétiser des partenariats entre les territoires. A mesure que le projet gonfrevillais devenait intercommunal (CODAH), puis « pays », s’amorçait une dynamique d’intégration laissant entrevoir la possibilité d’une fusion au sein d’une communauté d’agglomération élargie :
« Les TIC sont un vecteur, un moyen de donner de la légitimité, du sens, de l’intérêt, pour Saint Romain de Colbosc, à se rapprocher du Havre au delà de la construction d’un simple Pays »39.

• 40 Le maire de Gonfreville-L’Orcher (entretien du 13/03/09)

27« Dès qu'on a travaillé au déploiement du FTTH sur Gonfreville l’Orcher nous nous sommes heurtés au problème des frontières. Nous avons eu un problème avec nos limites. De l'autre côté du port c’est la communauté de communes de Saint Romain de Colbosc. Très vite, Antoine Rufenacht [maire du Havre, président de la CODAH jusqu’en décembre 2010] a proposé que la communauté d’agglomération et la CCSRC se mettent ensemble pour travailler à l'échelle du pays. Des accords ont été passés il y a deux ans consistant à financer et mettre toutes les études en commun et à relier toutes les mairies par la fibre optique… »40.

• 41 Le maire de Gonfreville L’Orcher à propos du projet TIC (entretien du 13/03/09)

28L’enjeu numérique a permis de participer au dépassement des logiques périurbaines défensives au bénéfice de la construction du sentiment communautaire. Le Pays a constitué un sas d’apprentissage à l’intercommunalité intégrée, amenant finalement les leaders politiques à anticiper une réforme annonçant la suppression des pays et l’avènement d’intercommunalités renforcées.
« C'est là que l'intelligence communautaire a œuvré. Ces projets nous ont donné des envies de travailler ensemble, de réfléchir ensemble, d'avoir des projets qui intéressent l'ensemble des habitants de l'agglomération en faisant fi des frontières communales »41.

• 42 Technicité et multiplicité de l’offre, gestions partenariales complexes nécessitant des montages ju (...)
• 43 L'Article L. 1425-1 IV du Code général des collectivités territoriales responsabilise davantage les (...)
• 44 Le responsable technique du projet très haut débit à la CODAH (entretien du 26/06/09).

29Les TIC nécessitent un regard expert et sont marquées par des évolutions technologiques rapides et difficilement saisissables et appropriables comme instrument d’action publique. En même temps, le potentiel numérique ne laisse pas le politique indifférent : « Parce qu’il produit, lui aussi, du lien territorial, parce qu’il synthétise, voire symbolise, une nouvelle révolution industrielle porteuse de croissance économique, le réseau Internet, comme les grands réseaux techniques passés, est rattrapé par le politique » (Offner, 2003). L’équation est toujours délicate à résoudre et se négocie aussi entre une volonté de se doter des symboles de la modernité et de ne pas surinvestir (notamment d’un point de vue médiatique) un domaine considéré comme relevant du ressort du secteur privé ou ne figurant pas parmi les attentes prioritaires des administrés. Pourtant, l’intervention publique (face aux faiblesses numériques de certains territoires) est souvent réclamée, en particulier par les TPE et PME, mais aussi de plus en plus souvent par les habitants eux-mêmes. Ces derniers sollicitent les élus au nom d’une meilleure connectivité, l’argument essentiel étant l’accès à l’offre triple play (la box internet : télévision haute définition, Internet, téléphone) requérant l’arrivée d’opérateurs privés, tandis que les services à la personne tout aussi gourmands en bande passante et pouvant donner lieu à une politique de contenus (télémédecine, télétravail, co-voiturage, gestion des cantines, visioconférence, risques, etc.) sont le plus souvent des impensés des administrés au grand regret des techniciens en charge du dossier (Vidal, 2011). Devant cette appétence, qui s’exprime plus fortement encore dans les zones mal desservies, les engagements intercommunaux se font de plus en plus nombreux, avec une attention prioritairement focalisée sur l’infrastructure télécom et sur les modalités, notamment commerciales, de son déploiement. Ceci nécessite une maîtrise des organisations et un accompagnement technique qui discriminent davantage des élus, de ce point de vue inégaux42 : « L’écheveau territorial actuel, du fait de sa complexité même, nécessite un travail de suivi des dossiers à plein temps difficilement compatible avec la pratique élective au suffrage universel. Si les grands élus, entourés de services techniques importants y trouvent leur compte, la plupart des élus s’avouent souvent dépassés par des dispositifs qu’ils ne maitrisent pas » (Dubois, 2009). La complexité de l’action publique creuse davantage « le fossé entre ceux qui savent ou qui ont intégré cette logique, et les exclus de la politique managériale… » (Muller, 1995). Les TIC, appelées à prendre une place toujours plus grande dans l’organisation des territoires43, exacerbent cette complexité intercommunale, forçant les élus à acquérir des compétences dont le spectre s’épaissit quotidiennement. Elles illustrent en cela l’augmentation de la dépendance à l’outil dans un contexte de « scientifisation de l’action publique » (Muller, 1995). Le rapport entre science et action publique, entre expertise et légitimité politique, apparait de plus en plus étroit et les besoins de l’action publique en matière d’expertise augmentent. Ainsi face à la complexité des politiques numériques, le maire de Gonfreville l’Orcher a construit une expertise qui renforce son leadership (figure1). Ceci lui permet de « peser » davantage au niveau intercommunal et ce malgré le transfert de projet. Les élus, comme les techniciens de la CODAH en charge du dossier numérique, lui reconnaissent une réelle compétence en ce domaine :
« On pourrait même éventuellement envisager [pour Gonfreville l’Orcher] un rôle de consultant auprès des sites municipaux qui voudraient développer un réseau de fibre optique »44.

• 45 Idem

30De plus, parce que les TIC confrontent les élus à une série de dimensions complexes, elles accélèrent le processus de construction intercommunale. Les ressources cognitives mobilisées dans la mise en œuvre des politiques numériques participent à « l’apprentissage de la complexité intercommunale » (Loubet, 2012).
« Gonfreville l’Orcher bénéficie d’un extraordinaire retour d’expérience qui peut nous [la CODAH] être utile par la suite si le réseau THD était étendu. Cela nous permet d’envisager le développement de la fibre optique et, de manière générale, d’être plus préparés juridiquement et techniquement »45.

• 46 Le chef de service informatique et télécommunications de Gonfreville l’Orcher (entretien du 20/10/1 (...)

31Ce retour d’expérience a été facilité par un transfert d’expertise vers l’EPCI. Ainsi, le chef de Service informatique et télécommunications de Gonfreville l’Orcher a été mis à disposition de la CODAH sur d’autres missions spécifiques notamment au titre de la commercialisation :
« Tous les rapports contractuels et commerciaux de la DSP sont la compétence de la CODAH, quand je parais aux comités de suivi de la DSP, c’est au titre de mon 50 % CODAH… »46.

• 47 L'apport en industrie consiste, pour un associé, à mettre à disposition de son entreprise, voire à (...)
• 48 Le maire de Gonfreville l’Orcher (entretien du 13/03/09).
• 49 Le chef de service informatique et télécommunications de Gonfreville l’Orcher (entretien du 20/10/1 (...)
• 50 Le responsable technique du projet très haut débit à la CODAH (entretien du 26/06/09).

32Ce retour d’expérience constitue une forme « d’apport en industrie »47 facilitant la conduite des futurs projets communautaires. En effet, tout dossier complexe qui participe à élever le niveau d’intelligence collective possède en ses entrailles les ressorts de la maturation des intercommunalités. Les TIC, objets complexes capables de s’inviter partout, en sont une claire illustration. Elles constituent un nouveau carburant communautaire, injectant au sein des organisations des possibilités inédites face aux problématiques courantes (transport, risque, santé, social, éducation, etc.). Elles renferment à la fois des éléments de transversalité et une dimension proactive (Ullmann, 2006) qui bousculent les habitudes et participent souvent à réinterroger l’organisation politique en place. Facilitant le travail communautaire, elles confortent l’organisation et favorisent l’apparition d’un sentiment d’appartenance qui se nourrit de projets emblématiques. Elles accélèrent et augmentent les compétences acquises par les politiques dans le cadre de leur « métier d’élu » (Lagroye, 1994 ; Le Bart, 2003). Certes cet apprentissage s’éprouve sur d’autres dossiers concrets à fortes dimensions techniques, politiques, juridiques et stratégiques (gestion d’équipements et de réseaux, Schéma de Cohérence Territoriale…) mais rares sont les domaines d’intervention qui embrassent, autant que les TIC, l’ensemble de ces dimensions.
« En matière de TIC la notion d'apprentissage est fondamentale... cet apprentissage est à relier à une série de compétences, de savoirs »48.
« Par deux fois, dans deux projet différents, nous avons signé avec des PME. Nous jouions dans la même cour. Quand ces dernières se sont fait racheter par des filiales de Bouygues construction, en effet, nous ne faisions plus le poids. Surtout juridiquement. Et ce malgré les droits exorbitants de l’administration en marchés publics »49.
« La CODAH a joué un rôle non négligeable pour les parties juridiques, car la communauté d’agglomération dispose d’un service juridique conséquent. Ensuite je pense qu’une collectivité territoriale [comme Gonfreville l’Orcher] n’est pas forcément prête à négocier avec des entreprises privées qui se livrent des batailles acharnées, même nous, nous n’étions pas forcément préparés »50.