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Éléments sur l’acceptabilité socio-technique d’une politique environnementale : le cas de la restauration de la continuité écologique des cours d’eau

Study of the socio-technical acceptability of a watercourse restoration policy
Jacques-Aristide Perrin

Résumés

Cet article défend l’idée que l’appellation de l’acceptabilité sociale, souvent invoquée dans des projets d’aménagement et/ou de gestion de l’environnement, est lacunaire. L’idée d’acceptabilité sociale omet de traiter certaines dimensions liées aux sciences et techniques. En effet, leur rôle peut également être prépondérant et devenir un sujet de dispute. Pour cela, nous nous appuyons sur l’analyse de cas d’étude liés à l’application d’une politique de préservation de la biodiversité piscicole appelée continuité écologique des cours d’eau (CECE). Elle consiste à supprimer des ouvrages hydrauliques et construire des passes à poissons. Les opérations de continuité écologique sont contestées sur le terrain par des propriétaires d’ouvrages hydrauliques et riverains qui critiquent notamment l’orientation des sciences et expertises mobilisées dans la construction et la légitimation de cette politique. Nous montrons que, suite à ces critiques, les acteurs publics répondent à ces contestations seulement sur le plan de l’acceptabilité sociale. En recensant les dimensions socio-techniques intervenant dans la mise en œuvre de la CECE, nous présentons ensuite une manière globale d’appréhender l’acceptabilité pour tenir compte des multiples dimensions de la politique publique étudiée.

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Texte intégral

Introduction

1Suite à des contestations de terrain menées par des habitants, des usagers et des acteurs économiques, les actions à ambition environnementale peuvent être questionnées en termes d’acceptabilité, au sens de travail à mener sur les « conditions qui rendraient un objet acceptable ou inacceptable » (Fournis et Fortin, 2015). L’acceptabilité consisterait, de la part d’un acteur initiateur cherchant à défendre la légalité et la légitimité d’une action (une mesure, une politique publique, un projet, une réforme), à créer un contexte favorable et des dispositions facilitatrices qui garantissent que ce qui est proposé à un public reçoit leur consentement et agrément.

2L’acceptabilité, accouplée au mot « social » pour montrer une prise en compte d’enjeux s’intéressant à une population donnée, renvoie ainsi à une manière d’interroger l’utilité et/ou le bien-fondé de l’ambition d’un projet : celui-ci pouvant être, par exemple, l’installation d’un écoduc, d’un parc éolien ou d’un centre d’enfouissement de déchets toxiques. Organiser des discussions, cadrées ou établies dans des arènes alternatives, permet de faire connaître les différents intérêts (économiques, usagers, fonciers) en jeu, ainsi que les valeurs subsumées (Gendron, 2014). Intervenant en amont ou durant la mise en œuvre d’un projet selon son ampleur et les appréhensions de départ, le processus d’acceptabilité aspire à accompagner son déroulement, tantôt pour réorienter la visée originelle, tantôt pour soumettre le projet à l’opinion publique sous la forme d’enquête publique, de concertation, de référendum ou de vote. Néanmoins, le risque peut se présenter qu’un travail sur l’acceptabilité sociale concoure à entraver ces mêmes discussions, par subterfuge ou chemin de traverse, pour faire accepter un projet malgré les doutes exposés. Il peut dès lors s’agir d’une incantation, aussi productive discursivement que pernicieuse politiquement, selon la manière dont elle est appréhendée et mise en pratique.

3Par le truchement de cet article, nous voulons nous intéresser aux mécanismes de la fabrication des conditions d’acceptabilité pour analyser la tension entre le travail d’obtention du consentement d’un public et la mise au jour de l’ensemble des dimensions d’un projet donné.

4Afin de réfléchir à la réalisation de l’acceptabilité socio-technique, nous partons d’études de cas liées à l’application d’une politique de restauration de cours d’eau, appelée continuité écologique des cours d’eau (CECE). Celle-ci consiste à créer les conditions adéquates pour satisfaire la circulation des espèces et le bon déroulement du transport des sédiments. Le cycle de vie des espèces piscicoles migratrices dépend en effet de leur montaison (monter un cours d’eau d’aval en amont) et de leur dévalaison (descendre de l’amont à l’aval) des cours d’eau, ainsi que de conditions adéquates pour se reposer et se reproduire grâce à la qualité des sédiments. Une majorité de ces espèces migratrices, comme le saumon, l’anguille, la lamproie ou encore l’alose, connaissent une baisse importante de leur population depuis des décennies en France. Aussi, ces espèces représentent des emblèmes de la préservation de la biodiversité aquatique.

5Pour agir en faveur de ces espèces, les concepteurs de la politique publique de CECE ont mis l’accent sur l’impact des ouvrages hydrauliques dits transversaux comme les seuils (de moulins, dérivation pour l’hydroélectricité), les prises d’eau (canaux), ou encore les passages à gué. C’est pourquoi les opérations de CECE consistent à réduire l’impact des ouvrages en recourant à trois solutions principales. Il est possible de déraser (suppression) un ouvrage, de l’araser (abaissement partiel) ou d’édifier des équipements connexes à l’ouvrage comme des passes à poissons. Réalisée de cette manière sur plusieurs centaines de cours d’eau en France depuis le début des années 2010, la CECE ne fait pas l’unanimité auprès de tous les acteurs concernés. De ce fait, cette politique publique voit sa réalisation ralentie par la survenue de contestations, expliquant le prolongement de cinq ans de son application, par rapport au délai initial (2017 ou 2018 selon les territoires), pour laisser davantage de temps aux opérations d’être réalisées. Ces contestations sont notamment l’œuvre de propriétaires privés d’ouvrages hydrauliques (seuils de moulins majoritairement) qui remettent en cause à la fois les fondements scientifiques de la CECE et la faible prise en compte de la valeur (environnementale, esthétique, paysagère, patrimoniale) de leurs ouvrages. En revenant sur les raisons ayant amené les acteurs publics à entreprendre une démarche d’acceptabilité sociale de la CECE, nous mettrons en perspective les demandes d’ouverture de la boîte noire de cette politique publique émises par les contestataires. Ce travail entend ainsi participer à la concrétisation d’une démocratie technique (Callon et Lascoumes, 2001) pour considérer les sciences et les techniques comme des objets à part entière pouvant être politisés pour en saisir l’origine et la portée. C’est pourquoi il s’agit d’intégrer les considérations d’ordre socio-technique à la fois dans les processus de compréhension de production des savoirs et de prise de décision pour favoriser une « démocratisation de la démocratie » (Callon et Lascoumes, 2001).

6L’objet d’étude de la CECE a déjà été traité ces dernières années dans des travaux de sciences humaines. Tandis que certains se sont particulièrement intéressés aux usages et aux aspects patrimoniaux (Barraud, 2011 ; Germaine et Barraud, 2013 ; Germaine et Lespez, 2014 ; Germaine et Thomas, 2018), nous avons voulu traiter de notre côté la manière dont la contestation vient questionner le processus d’acceptabilité déployé. Pour cela, nous nous sommes appuyés sur l’approche de la géographie politique de l’environnement, mâtinée d’une utilisation simplifiée de l’Actor Network Theory. Ces deux approches convergent pour « se soucier des acteurs, des échelles et des espaces auxquels s’appliquent les phénomènes » socio-naturels (Laslaz, 2017). L’analyse de géographie politique permet de saisir l’interdépendance des enjeux et les évolutions des relations de pouvoir dans la production de l’environnement. Les savoirs et les techniques sont prépondérants en matière de politiques environnementales. Pourtant, ils demeurent généralement séparés des enjeux politiques et sociaux du fait d’un rapport objectiviste et positiviste de notre société aux sciences (Hassenteufel, 2008). Les savoirs promulgués pour l’action sont souvent décontextualisés (Escobar, 2018) et déspatialisés (Livinsgtone, 2003). Dans le cadre de notre analyse, le recours à l’Actor Network Theory nous a apporté des outils pour mettre en lumière la place des valeurs dans la production et la représentation des sciences mobilisées pour répondre à des enjeux environnementaux. En dépassant l’image d’une rationalité scientifique objectivante et universelle, cette théorie situe la production du savoir et appréhende les énoncés de savoir en fonction de leurs utilisateurs. Ces approches nous ayant finalement servi à identifier la frontière qu’établissent des acteurs entre fait et valeur, elles permettent de questionner les raisons qui amènent des acteurs publics à parler uniquement d’acceptabilité sociale pour garantir la mise en place de la CECE.

7Sur un plan méthodologique, nous avons suivi des opérations de la CECE sur plusieurs cours d’eau dont rend compte le tableau ci-dessous :

Tableau 1 : Caractéristiques des cours d’eau étudiés (Perrin, 2019)

Tableau 1 : Caractéristiques des cours d’eau étudiés (Perrin, 2019)

8Le bassin de la Têt, situé dans les Pyrénées-Orientales, prend sa source dans une zone montagneuse pyrénéenne avant de traverser un secteur de plaine et une zone urbaine avec l’agglomération de Perpignan. Tandis qu’une minorité des ouvrages se trouvent sur le fleuve Têt en aval, la majorité des ouvrages hydrauliques concernés par la CECE sont installés dans la zone montagneuse sur les affluents du fleuve Têt et sont gérés par concession par un opérateur hydroélectrique. Les cinq cours d’eau étudiés dans le bassin versant de la Dordogne s’inscrivent dans des territoires majoritairement ruraux avec des enjeux liés essentiellement aux paysages, aux usages professionnels (moulins productifs et petites centrales hydroélectriques) et amateurs (pêche, canoë, baignade, moulins d’agrément).

  • 1 Guide juridique et technique pour la prise en compte de la continuité écologique dans les règlement (...)

9L’étude critique de l’application de la CECE s’est appuyée, dans un premier temps, sur des données quantitatives (littérature grise sur le sujet) par la constitution d’un corpus de sept documents1 composé au regard de deux critères principaux. D’une part, le producteur devait être un acteur public défendant l’application de la CECE et, d’autre part, l’ensemble de ces documents devait contenir un nombre de pages plutôt analogue pour disposer d’un équilibre quantitatif a priori de l’information par document. Une analyse manuelle de contenu de ces documents a été réalisée dans l’intention d’identifier le cadrage des difficultés d’application de cette politique publique et les éventuelles réponses à leur apporter. Dans un second temps, nous avons complété ce travail par une démarche qualitative en réalisant une quarantaine d’entretiens semi-directifs avec les acteurs de terrain impliqués par cette politique publique (collectivités territoriales, agents de l’État déconcentré, propriétaires d’ouvrages, riverains). Ces entretiens ont permis de recenser leurs points de vue et d’identifier leurs attentes par rapport au travail d’acceptabilité.

10En décrivant d’abord le contexte d’application de la CECE, nous analysons les discours des acteurs publics pour mettre en perspective leur démarche d’acceptabilité sociale en tant que réponse aux inquiétudes des acteurs contestataires. Puis, après avoir présenté la manière dont ont été mises de côté certaines dimensions dans les débats, nous explicitons les conditions de réalisation d’une démarche d’acceptabilité socio-technique à même de favoriser l’accomplissement d’une démocratie technique.

1. Analyse de la production de discours sur la cece pour situer la survenue d’un travail d’acceptabilité

1.1. Des discours de légitimation représentatifs du cadrage de la CECE

11Provenant de la directive-cadre sur l’eau datée de l’an 2000, la CECE est un des critères qui participe à l’objectif assigné aux États membres d’atteindre le bon état de l’eau. Ce critère confère une fonction stratégique aux espèces piscicoles migratrices pour lesquelles les conditions hydromorphologiques constituent, entre autres, une garantie de la qualité de leurs habitats. La sauvegarde de ces espèces s’inscrit dans la lignée d’un ensemble de programmes, parfois anciens, poursuivant l’objectif de les protéger compte tenu de la baisse importante de leurs populations depuis des décennies. Certaines, comme le saumon atlantique et l’anguille d’Europe, figurent d’ailleurs sur la liste rouge des espèces menacées de l’Union internationale pour la conservation de la nature.

12Transposée dans les années 2000, cette Directive a donné lieu à une politique publique française pour préciser, à partir de ce critère de la continuité, la manière d’agir sur les facteurs biotiques et abiotiques. Cette phase de construction de l’action publique ne fut pas une simple phase d’enregistrement de l’ambition européenne. Toute une chaîne d’opérations dans les arcanes de la décision politique (Perrin, 2018) a été réalisée comprenant la mobilisation d’expertises internes à l’État, externes (bureaux d’étude, experts), ainsi que l’intervention de lobbys environnementaux et d’autres liés à des usages de l’eau stratégiques. Finalisée entre 2007 et 2009 durant le Grenelle de l’environnement, l’action publique de la CECE porta une attention particulière aux seuils de rivière par rapport à d’autres types d’ouvrages hydrauliques comme les barrages (producteurs d’hydroélectricité ou écrêteurs de crues) et les digues. C’est pourquoi la responsabilité des seuils dans la disparition des poissons migrateurs est largement relayée. Les documents de légitimation de la CECE produits essentiellement par des acteurs publics comme le ministère de l’Environnement et ses services déconcentrés, au commencement de la mise en œuvre de la politique publique, en témoignent.

13Ces documents donnent à voir une certaine hiérarchisation des responsabilités alors que l’imputation des responsabilités ne fait pas consensus dans la communauté scientifique (Forseth et al., 2017). Le rapport parlementaire de 2016 identifie par exemple les « facteurs de discontinuité » (p. 15) et liste les secteurs jugés responsables : l’hydroélectricité, les transports, l’agriculture et les loisirs aquatiques. Le document du Conservatoire des espaces naturels Rhône-Alpes met, quant à lui, l’accent sur l’« artificialisation […] accentuée au cours de ces dernières décennies avec de gros travaux pour la production d’hydroélectricité et le développement d’infrastructures » (p. 8) telles que les digues et les épis. De son côté, le secrétariat technique du bassin Loire-Bretagne se focalise sur les seuils puisqu’« ils sont nombreux et que leurs effets s’additionnent » (p. 9) : agir sur les seuils de rivière constituerait ainsi le « levier le plus puissant pour améliorer l’état écologique des cours d’eau, le deuxième étant la lutte contre les pollutions » (p. 4). En cela, ce même document priorise les modes d’intervention et les réponses à donner à la CECE en préférant intervenir sur les seuils qui « n’ont plus d’usage économique » (p. 5) et qui ne serviraient « ni à l’alimentation en eau potable, ni à l’hydroélectricité, ni à la navigation » (p. 7). Les autres documents restent plus généraux en parlant d’obstacles prioritaires et d’ouvrages hydrauliques « inutiles » (circulaire de 2010, p. 6). Cette recension de documents montre que certains ouvrages hydrauliques et leurs usages sont plus cités et ciblés que d’autres, ce qui reflète le cadrage de la politique publique.

14Les structures rédactrices de ces documents proposent également une forme de gestion des différends qui peuvent les opposer aux acteurs contestataires. Le secrétariat technique du bassin Loire-Bretagne estime que l’abaissement de la hauteur d’un ouvrage n’est pas une réponse « automatique » (p. 17), tout comme sa suppression. Pour sa part, le conseil départemental de la Vendée conseille d’agir par « ordre de priorité » (p. 7) en étudiant les scénarios possibles « en fonction des gains et contraintes liés à chaque site » (p. 7). Ces documents reconnaissent tous que certaines de ces solutions sont mal acceptées par des propriétaires et concessionnaires d’ouvrages. À ce sujet, le document du Commissariat général au développement durable identifie le « versant sociétal et le parti pris » (p. 17) avec des valeurs amarrées à la CECE qui se manifestent notamment par « de nouveaux modèles paysagers » (p. 17) et dépendent de « la relation, non seulement physique, mais également philosophique que l’homme entretient avec la nature » (p. 17). Le document du Conservatoire d’espaces naturels Rhône-Alpes signale que les ouvrages hydrauliques se rattachent à des réalités « socio-économiques ou administratives » (p. 15) et qu’il faut se préoccuper de « l’attachement porté à l’ouvrage par la population locale » (p. 13).

15Pour décrire les enjeux scientifiques et légitimer la manière de répondre à l’enjeu public de la CECE, une majorité de ces documents recourt à « des procédés de lissage » (Oger et Ollivier-Yaniv, 2006) de leurs discours en simplifiant le fonctionnement des hydrosystèmes. Le document de l’Onema est représentatif de cette pratique en adoptant un discours vulgarisateur sans mentionner des termes clés pour comprendre le fonctionnement des cours d’eau, comme continuum, corridor fluvial et les autres dimensions des hydrosystèmes que sont leur verticalité, latéralité et temporalité, en plus de la longitudinalité. Ce lissage peut s’expliquer par un partage des tâches entre des documents de légitimation et d’autres publications présentées comme plus techniques, à vocation d’acteurs professionnels (bureaux d’études, syndicat de gestion…) pour les accompagner dans l’action et la prise de décision sur le terrain. Dans ces documents dits techniques, les discours sont moins assurés et les incertitudes davantage manifestes.

16Ainsi, les deux types de documents constituent un moyen de construire des frontières entre des faits socio-politiques discutables et négociables dans une certaine limite (versant sociétal, modèles paysagers, utilité des usages) et des faits socio-scientifiques sur lesquels le débat est refusé. Le mode de présentation participe au « processus d’auto-légitimation que l’État met en place lorsqu’il délimite les frontières qui séparent la science et les politiques » (Jasanoff, 2013 : p. 58). Ce partage entre les sciences et les politiques s’accompagne d’un autre partage dans les documents entre deux ensembles supposés, le naturel (se situant du côté du fonctionnement systémique des cours d’eau et de la biodiversité) et l’artificiel incarné par les ouvrages hydrauliques. La distinction est prépondérante lorsque sont évoqués parallèlement dans un même document « la tendance naturelle de la rivière » (secrétariat technique Loire-Bretagne, p. 4), le « régime hydrobologique naturel » (Onema, p. 3), « la pente naturelle » (Onema, p. 8) et les « chutes d’eau artificielles » (Onema, p. 8). Ces discours témoignent d’une naturalisation des cours d’eau de par l’absence de prise en compte de l’histoire des ouvrages et en réduisant le « spatial context to a specific function » (Tadaki et al., 2014) du cours d’eau.

17La naturalisation est renforcée par l’acception positive accordée à cette politique de préservation de la biodiversité piscicole, ainsi que par le terme même de continuité. Les valeurs positives se manifestent dans les documents de légitimation par des termes avantageux tels que « rétablissement […], gain » (secrétariat technique Loire-Bretagne p. 4), « accessible » (Conservatoires d’espaces naturels, p. 13), « améliorer […], avantage » (Onema, p. 12), lorsque ce qui lui est contraire est décrit par des termes négatifs « sous l’emprise d’un obstacle » (circulaire, p. 19), « entrave » (secrétariat Loire-Bretagne, p. 10), « altération » (Onema, p. 18). Or, cette naturalisation de la CECE court le risque de faire « accepter naturellementles injonctions au lieu d’interroger les conditions sociales, économiques et politiques, les perceptions […] qui président à la prise de décision » (Reghezza-Zitt et Rufat, 2015). Il peut en résulter une dépolitisation des enjeux socio-techniques (sciences et expertises mobilisées, approches et méthodes pour aborder le caractère longitudinal d’un cours d’eau) en dissimulant la manière dont a été élaborée la réponse apportée à ce problème public. Nous verrons que, sur les terrains d’étude, cette absence de discussion des enjeux socio-techniques est contestée avec des critiques formulées au sujet de la réduction de l’éventail des solutions proposées et des diagnostics de départ.

1.2. Une lutte discursive sur la CECE qui a posé les jalons d’un travail d’acceptabilité

  • 2 Les principales sont les associations de moulins (Fédération française des associations de sauvegar (...)
  • 3 Exemples : Hydrauxois, le portail collaboratif Observatoire de la continuité écologique et des usag (...)

18En réaction au lissage des discours de légitimation, des oppositions se sont structurées pour déconstruire et disqualifier ces mêmes discours. Des associations institutionnalisées2 et des réseaux sur Internet3 défendent les propriétaires et gestionnaires d’usages à des niveaux nationaux et locaux. Rassemblant majoritairement des propriétaires de moulins, ces oppositions cherchent à valoriser leurs ouvrages hydrauliques en montrant leur utilité pour les milieux aquatiques et leurs valeurs patrimoniales. Officiellement non opposées à la circulation des poissons et de sédiments, elles contestent l’approche choisie pour mettre en pratique ces objectifs. Inquiets de la mise en œuvre de la CECE sur les territoires de l’eau, ils sont présents sur nos terrains d’étude.

19Ces tenants d’une autre manière d’agir mettent en avant :

  • le coût des opérations qui peut atteindre des sommes importantes, voire très importantes avec la construction d’une passe à poissons ou l’arasement d’un seuil. Pour les opérations étudiées, des sommes allant de 15 000 à 500 000 euros ont été constatées. Bien que des aides soient allouées par les Agences de l’eau, les propriétaires ou concessionnaires d’ouvrages doivent régler une part de cette somme. Certains propriétaires rencontrés sur les rivières Mamoul et Couze, dont il s’agit du lieu de résidence principal ou secondaire, ne peuvent et ne veulent débourser de telles sommes pour être en conformité avec la loi ;

  • l’usage porté aux ouvrages hydrauliques. Les propriétaires d’ouvrages accueillent la CECE comme une demande de restriction d’usage et/ou de non-usage qui questionne l’activité économique de leurs petites exploitations. Sur nos terrains d’étude, plusieurs types d’exploitation sont installés : une minoterie et une tannerie sur la Dronne, ainsi qu’un éco-musée et une papeterie sur la Couze. En cas d’effacement de leur ouvrage, les opposants avancent un risque de dévalorisation foncière de leurs biens ;

  • un enjeu de rentabilité pour les micro et pico producteurs hydroélectriques. Nous l’avons constaté pour la dizaine d’installations sur la rivière Dronne, dont les coûts de mise en conformité éprouvent les investissements. En outre, sur les rivières Bave et Mamoul, la CECE questionne des projets d’installation d’équipements de production d’énergie pour le futur ;

  • l’attachement porté au site. La valeur sentimentale et esthétique des seuils de moulins, présentés par ces acteurs comme un patrimoine bâti à préserver, est particulièrement défendue aussi bien par les propriétaires que par des riverains. Sur la Dronne, cet attachement a été particulièrement visible lorsqu’un ouvrage situé au centre du village de Saint-Pardoux-la-Rivière a été déconstruit. Il s’est traduit par l’affichage de pancartes, la mobilisation active sur les réseaux sociaux et la demande de signatures d’une pétition ;

  • une minorité de pêcheurs s’oppose également à la réalisation de la CECE sur leurs lieux de pêche qui entraîneraient des modifications de leurs pratiques. Nous avons observé ce type d’arguments sur la rivière Tude. En effet, pêcher près de certains seuils leur permet de disposer d’un courant d’eau faible favorable à leurs prises habituelles auxquelles ils sont attachés : les poissons blancs (goujons, gardons, carpes). Ils ne souhaitent pas que leurs conditions de pêche se détériorent suite à un changement de physionomie du tronçon de cours d’eau avec un courant plus rapide ;

  • les évolutions paysagères. Sur toutes les rivières étudiées, des discours sur les modifications du paysage (chute et ligne d’eau en termes sonore et visuel, types de végétation à conserver) ont été produits.

20Compte tenu des enjeux multi-scalaires (aux échelles d’un site, d’un tronçon, d’un cours d’eau, d’un bassin versant) sur les usages et les paysages, le projet de CECE comprend un choix de cours d’eau à effectuer qui peut être ou non en phase avec la continuité des pratiques locales et les envies des habitants des territoires de l’eau. En nous appuyant sur les documents précédemment cités et les entretiens réalisés avec les acteurs, nous avons élaboré un tableau qui présente les différents impacts sur les usages et les paysages relevés dans le cas d’un effacement d’ouvrage. Afin de relever les différents points de vue, des questions ont été posées aux acteurs interviewés pour qu’ils énumèrent les avantages et inconvénients de ce type de solutions. Le tableau met le doigt sur la perception variable de ces changements (jugés positivement et négativement) selon les acteurs qui peuvent bénéficier ou pâtir des changements.

Tableau 2 : Qualification par les acteurs étudiés des impacts positifs et négatifs d’un arasement d’ouvrage (Perrin, 2019)

Tableau 2 : Qualification par les acteurs étudiés des impacts positifs et négatifs d’un arasement d’ouvrage (Perrin, 2019)
  • 4 FNE, Onema, 2014, « Restauration de la continuité écologique des cours d’eau et des milieux aquatiq (...)

21Malgré les documents de légitimation précédemment évoqués et l’organisation de réunions publiques pour convaincre les acteurs méfiants, les opérations de la CECE prennent plus de temps que ce qui a été prévu au départ en raison de refus de propriétaires de toucher à leurs propriétés. C’est pourquoi un travail d’acceptabilité sociale de la CECE a été mené à l’échelle nationale4. D’un côté, une première tentative de conciliation avait été entreprise entre 2014 et 2016 pour concevoir collectivement une « charte des moulins » en tant que concertation autour de la CECE. Or, malgré sa rédaction, cette charte n’a jamais été signée par toutes les parties prenantes en raison de désaccords persistants et des mauvaises relations entre les acteurs. Une seconde tentative s’est concrétisée en 2018 par la production d’un « Plan d’action pour une politique apaisée de restauration de la continuité écologique » qui prévoit à la fois de mieux prioriser les ouvrages hydrauliques et de concilier la variabilité des enjeux nommés dans la liste suivante : « environnementaux, changement climatique, économiques, énergétiques, culturels, bien-être et qualité de vie, sportifs… ».

22Sur les rivières étudiées, le travail d’acceptabilité sociale prend la forme de discussion et de négociation sur quelques problèmes identifiés : trouver des financements supplémentaires pour accompagner davantage la prise en charge des propriétaires, intégrer les effets (visuels) des travaux sur le paysage et la végétation d’un site, faire intervenir la Direction régionale des affaires culturelles pour évaluer la valeur de certains ouvrages en termes patrimoniaux. Si les propriétaires de moulins sur la Bave, le Mamoul et la Dronne amont ont accepté certains ajustements financiers et paysagers, les propriétaires de moulins sur la Couze et la Dronne aval ont adopté une autre stratégie. Ils tentent, quant à eux, de disqualifier le discours légitimiste des acteurs publics pour réorienter le cadrage de la politique de la CECE. L’acceptabilité sociale n’est pas une solution qu’ils ont accueillie avec bienveillance, car elle ne se focalise que sur certains enjeux sans intégrer leurs critiques sur l’utilité même du projet pour le bon état de l’eau. Ils remettent ainsi en cause les dimensions socio-techniques de la politique publique.

23La production de discours légitimistes n’a pas empêché la formulation de critiques vis-à-vis de cette politique. Alors qu’une partie d’entre elles portant sur les usages et les considérations paysagères et patrimoniales a généré des ajustements sur le terrain, un autre pan tient à la légitimité scientifique de cette politique.

2. Sciences et politiques : le projet comme ligne de crête de l’acceptabilité

2.1. Les sciences comme vecteur démultiplicateur des contestations

24Nous allons à présent analyser les entreprises de disqualification de la CECE de la part des opposants qui contestent certains éléments de savoirs mobilisés dans la politique publique. Alors que tout un ensemble d’expertises a été élaboré pour produire des outils (diagnostics, approches, indicateurs, échelles d’analyse) en lien avec les enjeux de qualité de l’eau et de préservation de la biodiversité piscicole, des critiques sont formulées à un niveau national sur lesquelles se greffent les acteurs locaux étudiés sur nos terrains.

25Des opposants ont examiné certains outils de la politique publique pour contester leurs fondements. En proposant des alternatives à ces outils, ils entendent parvenir in fine à détourner la trajectoire de la politique publique. Ils critiquent en particulier la typologie de Verneaux (1973) qui est utilisée par les antennes locales de l’ex-Onema et des fédérations de pêche. Selon eux, cet indice biotique serait un instrument d’analyse basé sur un modèle « qui ne correspond pas aux méthodologies actuelles d’évaluation écologique des cours d’eau [en raison de son évaluation] fixiste et déterministe » (Hydrauxois, 2017) de la présence d’espèces de poissons dans les eaux. Par cette critique, ils se veulent les porte-parole d’autres critères de définition d’un peuplement théorique d’une population de poissons et des impacts anthropogéniques d’ordre chimique et morphologique.

  • 5 Ministère de l’Environnement, 2012.
  • 6 Bravard J.-P. (géomorphologue), Cadet P. (nématologue et propriétaire d’un moulin), Lévêque C. (hyd (...)

26Un autre pan des critiques porte sur l’importance à accorder à la CECE en tant que problème public. Les causes explicatives du faible nombre de poissons migrateurs dans certains cours d’eau français ne font pas consensus chez les propriétaires d’ouvrages lorsqu’il s’agit de les hiérarchiser. Tandis que les discours légitimistes se concentrent principalement sur les pressions causées par les seuls ouvrages hydrauliques comme nous l’avons vu avec l’étude des documents, les propriétaires privilégient d’autres causes de disparition des poissons migrateurs comme la surpêche, la pollution agricole, les altérations hydrologiques liées aux grands barrages, les extractions historiques de matériaux aux conséquences néfastes pour les habitats des poissons. La hiérarchisation de ces pressions sur les espèces migratrices fait débat, comme l’a d’ailleurs reconnu le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie dans une publication5. Il n’y a donc, à ce jour, pas de consensus sur la priorisation d’une cause explicative par rapport à une autre, que ce soit localement ou dans le monde académique (Forseth et al., 2017). Cette critique est, en outre, à replacer dans un contexte plus général avec l’organisation d’une table ronde en 2016 à l’Assemblée nationale réunissant des scientifiques académiques renommés6 dans leurs disciplines. Ils discutèrent fortement l’orientation des expertises de la CECE en mettant essentiellement en évidence un manque de connaissances à propos de certains effets de la CECE (sur l’absence de la diversité des sédiments favorables aux habitats des poissons, sur les risques de circulation d’espèces invasives ou de pollution en cas de continuité assurée).

27Cette intervention d’acteurs académiques critiques renforça les opposants dans leurs entreprises de détricotage des « idées reçues » (OCE, 2015) sur les moulins et les politiques publiques de l’eau. Cela les encouragea à mener des contre-expertises afin de montrer les bénéfices et les services que rendent les moulins et les installations hydroélectriques en termes de soutien d’étiage, de services écosystémiques d’un cours d’eau aménagé, de barrières à la circulation à la fois de pollutions et d’espèces invasives. Ces opposants cherchent à révoquer en doute le monopole des expertises et l’unanimité du discours officiel sur la CECE. La mobilisation du savoir fait l’objet d’âpres discussions, donnant lieu à la production de documents visant à discréditer les arguments des uns et des autres. Les acteurs contestataires et légitimistes équipent leurs différents projets de cours d’eau, en faveur de la CECE ou du maintien des ouvrages, en mobilisant des connaissances et des énoncés scientifiques différents. Ce sont des pans de travaux scientifiques distincts qui sont choisis, par des expertises professionnelles et militantes, pour justifier l’utilité ou non de réaliser la CECE. L’étude des discours des opposants montre qu’ils entendent moins centrer l’attention sur les ouvrages hydrauliques et les poissons migrateurs que sur les pollutions et d’autres non-humains (mammifères, espèces végétales, amphibiens, insectes) qui profiteraient des cours d’eau aménagés. Cette lutte discursive sur le plan du savoir amène les propriétaires de nos terrains à s’émanciper du cadrage de la politique publique et à porter l’attention sur des dimensions laissées de côté jusqu’alors.

28Sans que l’on puisse parler de coalition formelle entre ces scientifiques critiques et les opposants, la table ronde de 2016 a revalorisé les arguments et observations des opposants aux yeux des acteurs publics de telle sorte que leurs critiques ont revalorisé leurs observations de terrain. En effet, sur nos terrains d’étude, des premiers constats ont conforté leurs points de vue de départ à l’instar d’une fragilisation des berges sur la Bave et le Mamoul suite aux travaux de dérasement et d’arasement d’ouvrages, ou encore de la faible efficacité des passes à poissons installées (Têt).

2.2. Vers le chemin d’un travail d’acceptabilité socio-technique ?

  • 7 Terme plusieurs fois mentionné par des acteurs pro-CECE en entretien et dans des document (dont la (...)

29Malgré ces remises en cause sur le plan du savoir, les acteurs publics avancent l’idée que de la pédagogie et un comblement de déficit de connaissances des propriétaires et des riverains suffiraient à réduire les « incompréhensions7 » et à faire accepter le projet de cours d’eau incarné par la CECE. Bien ancrée, cette explication des contestations revient à penser qu’il est possible de minimiser les désaccords ou les causes de mécontentement en palliant de supposés manques d’informations de la part des acteurs contestataires. Contrairement à cette manière de juger les différences de désaccords, nous pensons qu’il est préférable de mieux faire connaître les arguments des uns et des autres sur l’ensemble des dimensions du projet. Cela permettrait notamment d’améliorer la transparence sur les éléments de savoirs mobilisés lors de la formulation de points de vue. À ce sujet, des chercheurs en Suède ont démontré que, dans des cas de destruction de barrages, les contestations ne s’expliquaient pas par des déficiences de connaissances mais par « different understandings and valuation of the environment and the functions it provides. […] Technical arguments have little weight when debate involves value judgments and ideological principles » (Jorgensen et al., 2012). Aussi, la politisation des sujets de contestation passe par l’intégration des enjeux de savoirs dans les discussions menées lors des réunions publiques, ce qui n’a pas été le cas sur nos terrains. Cela suppose de ne pas succomber à la « “tentation de la boîte noire” – sur le mode “c’est de la science, il n’y a rien à négocier” » (Barbier et Larrue, 2011) de manière à lancer un cadre permettant d’accueillir les discussions sur les sujets contestés.

30La proposition de lancer des démarches d’acceptabilité socio-technique, en complément de celle menée sur le seul volet dit social, revient à reconstruire la légitimité de ce projet en discutant de l’ensemble des points de friction. Ce travail de discussion suppose de sortir d’une pratique scientifique naturaliste et techniciste comprenant le recueil de données analysées par des experts et agents mandatés, pour lui préférer une pratique plus pluraliste afin d’« associer tous les détenteurs de connaissances sur la nature et le territoire » (Alphandéry et al., 2012). À l’échelle locale, les acteurs discuteraient autant des moyens (outils socio-techniques) que des fins (biodiversité, qualité de l’eau) de la politique publique. Pour réaliser les conditions de l’acceptabilité socio-technique, nous avons conçu un outil heuristique donnant toute sa place aux pratiques scientifiques à l’œuvre dans le cadrage de la CECE. Dans ce cadre, cet outil méthodologique démocratiserait les paramètres de la politique publique.

31L’intrication d’enjeux de la CECE a été schématisée par quatre ensembles d’éléments que sont : les « sciences et techniques », le « cadrage de la politique publique », la « territorialisation des enjeux » et le « dynamisme de l’hydrosystème anthropisé et ses êtres vivants ». Pour les « sciences et techniques », il s’agit des types de savoirs et d’expertise à mobiliser pour savoir comment comprendre le cours d’eau (échelle, choix de focale, savoirs disciplinaires). Le cadrage de la politique publique regroupe des discussions à mener sur le passage des sciences et techniques à leur opérationnalisation au travers d’outils d’action publique (exemples : liste de cours d’eau, critères de la prise en charge des financements). « La territorialisation des enjeux » constitue une étape importante afin de trouver un équilibre entre un respect de la politique publique et une stratégie territoriale tenant compte des intérêts (usages, pratiques) et des attachements locaux (paysage, patrimoine). Enfin, nous avons ajouté un dernier ensemble d’éléments appelé « Dynamique de l’hydrosystème anthropisé et ses êtres vivants » car les cours d’eau en France ont une longue histoire avec les activités humaines qui ont progressivement modifié leurs caractéristiques (Bravard et Magny, 2002). Le schéma ci-dessous rend ainsi compte de cet ensemble de paramètres :

Figure 1 : Vers une intégration des enjeux d’acceptabilité socio-politique et socio-technique (Perrin, 2019)

Figure 1 : Vers une intégration des enjeux d’acceptabilité socio-politique et socio-technique (Perrin, 2019)

32Cette proposition normative, en tant que support méthodologique pour la discussion, a été soumise aux acteurs impliqués dans les opérations de terrain étudiées. Elle pourrait favoriser une sortie de l’uniformisation de l’application des mêmes diagnostics et décisions pour donner à voir comment ces sujets sont appropriés localement avec d’éventuelles trajectoires propres aux contextes territoriaux. Elle caractérise un droit à l’expérimentation locale pour éprouver de nouvelles configurations et solutions. Néanmoins, du fait d’un décalage entre les échéances de la politique publique et celle de ce travail de recherche, nous n’avons pas pu la tester. De plus, discuter des dimensions scientifiques en public met mal à l’aise les acteurs publics, rendant impossible l’organisation de discussions collectives. Du point de vue des acteurs publics, discuter des savoirs relatifs à la CECE revient à remettre en cause à la fois leur objectivité et leur autorité. Cette production du tabou demeure pourtant contraire à la réalisation d’« une politique apaisée » (note technique du 30 avril 2019 du ministère de l’Environnement) souhaitée par les acteurs publics.

Conclusion

33La mise en œuvre de la CECE sur des territoires de l’eau français embrasse différents types d’enjeux qui ne sont pas tous abordés avec la même intensité durant les démarches entreprises pour faire appliquer cette politique. Les acteurs publics ont souhaité gouverner la contestation de la CECE par un travail d’acceptabilité sociale sur les enjeux liés aux usages, à la composition des paysages et à la valorisation du patrimoine bâti, tandis que cette démarche est refusée par une partie des opposants qui préfèrent affûter leurs critiques sur le rôle des savoirs et des expertises mobilisés dans l’action publique. Leur volonté est d’intégrer ces enjeux au débat pour délégitimer l’action publique, devenue moins hégémonique suite au moment de bascule qu’a représenté l’organisation de la table ronde de 2016 à l’Assemblée nationale.

34La volonté de négocier à partir des seules dimensions sociales témoigne d’une difficulté à saisir l’intrication des enjeux socio-politiques et socio-techniques que porte cette politique. Pour accompagner cette démarche à un niveau local et sortir des postures d’acteurs, nous avons formulé une proposition capable de rendre compte des frontières mouvantes entre ces enjeux. Or, le contexte d’opposition sur nos terrains d’étude dans le cadre de l’application de cette politique n’a pas permis à cet outil d’apporter un éclairage sensiblement différent sur la façon de considérer cette politique pour les cours d’eau. L’apaisement souhaité par les acteurs publics peut être questionné au regard de la stratégie d’acteurs : s’agit-il de faire la promotion de voies alternatives pour recueillir l’assentiment du public visé ou d’un détour discursif accommodant ? La démocratisation des décisions sur les processus environnementaux mérite de fait de s’attarder sur les modalités et les mécanismes des conditions d’acceptabilité pour en saisir les effets.

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Notes

1 Guide juridique et technique pour la prise en compte de la continuité écologique dans les règlements d’eau, conseil général de Vendée, 2014 ; Améliorer l’état écologique des cours d’eau : 18 questions, 18 réponses, secrétariat technique du bassin Loire-Bretagne, 2012 ; Continuité et dynamique du cours d'eau en faveur de la biodiversité, Conservatoire espaces naturels Rhône-Alpes, 2015 ; Pourquoi rétablir la continuité écologique des cours d’eau ?, Onema, 2010 ; Circulaire relative à la mise en œuvre par l’État et ses établissements publics d’un plan d’action pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau, Medde, 2010 ; Plan d’action pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau (Parce) : diagnostic de mise en œuvre, Commissariat général du développement durable, 2012 ; Rapport d’information n° 3425 sur les continuités écologiques aquatiques, Assemblée nationale, 2016.

2 Les principales sont les associations de moulins (Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, Fédération des moulins de France…), l’Association des riverains de France, les représentants de la petite hydroélectricité (France Hydroélectricité, fédération Électricité autonome française).

3 Exemples : Hydrauxois, le portail collaboratif Observatoire de la continuité écologique et des usages de l’eau.

4 FNE, Onema, 2014, « Restauration de la continuité écologique des cours d’eau et des milieux aquatiques. Idées reçues et préjugés », 32 p ; Brandéis A., Michel D., 2016, « Concilier la continuité écologique des cours d'eau avec la préservation des moulins patrimoniaux, la très petite hydroélectricité et les autres usages : pour un développement durable et partagé », rapport détaillé d'état des lieux, CGDD, 208 p.

5 Ministère de l’Environnement, 2012.

6 Bravard J.-P. (géomorphologue), Cadet P. (nématologue et propriétaire d’un moulin), Lévêque C. (hydrobiologiste), Micoud A. (sociologue), Pustelnik G. (biologiste et directeur d’un Établissement Public de Territoire de Bassin).

7 Terme plusieurs fois mentionné par des acteurs pro-CECE en entretien et dans des document (dont la lettre d’instruction à l’attention des préfets de S. Royal du 9 décembre 2015 et le document produit par le secrétariat technique du bassin Loire-Bretagne étudié plus haut) pour expliquer les difficultés de terrain.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Caractéristiques des cours d’eau étudiés (Perrin, 2019)
URL http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/5855/img-1.png
Fichier image/png, 154k
Titre Tableau 2 : Qualification par les acteurs étudiés des impacts positifs et négatifs d’un arasement d’ouvrage (Perrin, 2019)
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Titre Figure 1 : Vers une intégration des enjeux d’acceptabilité socio-politique et socio-technique (Perrin, 2019)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jacques-Aristide Perrin, « Éléments sur l’acceptabilité socio-technique d’une politique environnementale : le cas de la restauration de la continuité écologique des cours d’eau », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 42 | 2019, mis en ligne le 12 novembre 2019, consulté le 25 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/tem/5855 ; DOI : 10.4000/tem.5855

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Auteur

Jacques-Aristide Perrin

Post-doctorant
Université de Limoges
GEOLAB
39E Rue Camille-Guérin
87036 Limoges Cedex
jacques-aristide.perrin@etu.unilim.fr

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