• 1 Notre matériau d’enquête a été constitué principalement à partir de sources archivistiques (Archive (...)
• 2 C’est le décret du 24 mars 1852 qui modifie quelque peu la définition géographique car les communes (...)
• 3 C’est le cas notamment des réseaux d’égouts, largement traités par F. Scherrer (1992).

1Les bouleversements opérés au cours des années soixante et soixante-dix dans le cadre des réflexions sur l’urbain, et qui sont à l’origine de la création des agences d’urbanisme en France, s’inscrivent dans un contexte d’évolutions qui leur préexistent et qui remontent bien en amont, au moins jusqu’à l’Entre-deux-guerres. Nous avons choisi de prendre la création des agences d’urbanisme comme point d’aboutissement d’une longue période de tâtonnement et de mise en place de structures et de groupes de travail sur les problématiques urbaines dans un cadre métropolitain. Nous allons donc revenir en arrière en nous intéressant à une période antérieure à celle que couvre ce numéro spécial (1967-2007). En partant d’une échelle communautaire ou intercommunale, nous étudierons les structures de réflexion, de planification, de prise de décision et au final de réalisation d’opérations d’aménagement urbain. Notre terrain d’étude porte sur l’agglomération lyonnaise1 et il faut tout d’abord présenter les enjeux historiques, politiques et administratifs qui nous ont poussé à adopter cette perspective. En effet, la ville de Lyon et le département du Rhône, ont été historiquement et jusqu’à une période encore très récente, confinés dans un territoire politico-administratif très restreint entre le Royaume et l’Empire puis aux portes du Dauphiné, de l’Isère et de l’Ain. Cette situation héritée pour partie de la Révolution Française a souvent posé des problèmes importants en termes d’expansions industrielle et urbaine, limitées pourtant par la présence du Rhône, sur sa rive gauche. Une fois le fleuve maîtrisé et assouplies les limites administratives de la ville de Lyon et du département du Rhône au cours du 19^ème siècle2, les projets d’extension de Lyon se développèrent avec pour ambition d’annexer certaines villes voisines telles que Sainte-Foy-lès-Lyon, La Mulatière, Caluire, Villeurbanne, Bron, Vénissieux, Saint-Fons. Ainsi jusqu’à la municipalité Herriot, tous les maires lyonnais présentèrent leur projet de Grand Lyon, sans succès (Meuret, 1996). Parallèlement, la mise en place de différents réseaux techniques3 dans les années vingt renforcent ce territoire élargi au delà des limites communales. Très vite dans ce territoire exigu, les solutions « aménageuses » passent alors par la formulation de projets à dimension communautaire ou métropolitaine (Scherrer, 1995).

• 4 Sur ce point voir le numéro spécial de Technica de Février 1968, n° 337 et tout spécialement les ar (...)

2Notre approche privilégiera deux thématiques, porteuses de cette échelle métropolitaine et témoins d’une réflexion précoce en matière de territoire pluricommunal. La première, celle des transports, sera analysée en tant que vecteur des questions qui dépassent les préoccupations communales ; la seconde portera sur les premières échelles intercommunales et les propositions institutionnelles qui les accompagnent et qui concourent progressivement à définir des enjeux métropolitains (Ben Mabrouk, 2007). En effet, d’une part, le champ des transports constitue très précocement un enjeu intercommunal et même inter-départemental pour certaines villes comme Paris ou Lyon. Les voies de communication telles que les routes, les lignes de chemins de fer ou de tramways dépassent rapidement le cadre de la Ville de Lyon et du département du Rhône, de même que les enjeux économiques de desserte locale ou régionale. Par ailleurs, les questions d’organisation et de gestion des territoires institutionnels d’action publique dans la région lyonnaise tendent progressivement vers la prise en compte de périmètres fonctionnels au-delà des limites politico-administratives4. En optant pour une approche socio-historique des réflexions et initiatives dans ces deux domaines autour de l’agglomération lyonnaise depuis les années trente, il s’agit de repérer les grandes étapes de l’adoption d’un périmètre communautaire, territoire de gestion de la future Communauté urbaine et territoire de réflexion de la future agence d’urbanisme.

• 5 Pradel L., « Lyon, ville carrefour, face à l’avenir », Arts et manufactures, n° 138, janvier 1964, (...)
• 6 AML, 1 C 700 380 : Journées Techniques de la route, Lyon - Saint-Étienne, 12, 12, 14 Octobre 1961, (...)

3Comme nous l’annoncions, le domaine des transports peut nous permettre dans un premier temps de questionner les enjeux de construction d’une échelle métropolitaine. En effet, les édiles lyonnais ont toujours cherché à construire la légitimité régionale de la ville de Lyon à partir de sa position naturelle au centre d’un carrefour de voies multiples (Perrin, 2004 : 253-258). Le maire de Lyon Louis Pradel souligne ainsi que « son rôle de métropole économique, de centre routier, fluvial et ferroviaire, exige un effort considérable de modernisation. De grands travaux ont été exécutés ou sont en voie de réalisation dans les domaines les plus variés pour maintenir à Lyon, dans le monde moderne, la place qu’elle a toujours eue dans le passé. »5. Les ingénieurs des Ponts et Chaussées reprennent également cet argumentaire pour justifier leurs opérations d’envergure métropolitaine au regard de la situation lyonnaise : « L’agglomération lyonnaise doit donc faire face non seulement à sa circulation interne, mais également à celle d’une région débordant de beaucoup le cadre départemental du Rhône, sans parler du trafic national et international sans cesse accru. Onze Routes Nationales rayonnent autour de Lyon en direction de toutes les régions françaises »6. L’aménagement et l’extension urbaine de l’agglomération lyonnaise, à partir notamment du développement des transports, ont ainsi précédé les cadres législatifs et politiques de construction d’un espace métropolitain (Montès, 2003). Considérons plus en détail la genèse et le développement de ces projets.

• 7 Suivie dans la foulée par la réalisation du parc départemental de Parilly porté par le préfet du Rh (...)
• 8 On pourrait comparer la réalisation de ce projet avec la construction au début du vingtième siècle (...)
• 9 Thiollière A., « L’Aménagement routier de la Région Lyonnaise, comme œuvre commune de l’Etat et des (...)

4Dès le début des années vingt, les intérêts des édiles lyonnais se focalisent sur les enjeux de circulation à l’intérieur de la ville et au niveau des liens avec la banlieue Est en voie d’urbanisation. Ainsi le conseil général du Rhône, par l’intermédiaire de l’ingénieur en chef du service vicinal, Claude Delaigue, programme la réalisation d’un boulevard de ceinture dans la proche banlieue lyonnaise. Ce chantier témoigne assez précocement d’une certaine forme de coopération intercommunale, étant donné qu’il porte sur des terrains situés à 95 % en dehors de la ville de Lyon, et traversant successivement, du Sud au Nord, les communes de Saint-Fons, Vénissieux, Lyon, Bron et Villeurbanne. Construit dans une première forme entre 1928 et 1934 sur les anciennes fortifications de la deuxième couronne de l’agglomération lyonnaise, sans expertise ni aide financière de l’Etat, ce boulevard possède un gabarit exceptionnel pour l’époque (plate forme de 46 à 50 m). Ce sont les finances du département et les compétences techniques de son service vicinal qui permettent à cette première réalisation intercommunale7 de voir le jour. A partir de cette opération d’envergure, le conseil général du Rhône se positionne comme un interlocuteur important dans le secteur des transports8. C’est donc sur fond de complémentarité entre le département, la ville de Lyon et les services de l’Etat, que se dessine à long terme la répartition technique et financière des projets d’infrastructures routières9. Sur les bases de cette première grande réalisation, d’autres projets à dimension métropolitaine se greffent au schéma d’aménagement routier lyonnais, que reprend à son compte le ministère des Transports dès 1935. Les constructions du Tunnel de la Croix-Rousse puis de l’axe Nord-Sud sont notamment programmées pour régler les enjeux de transit et de desserte autour de la ville centre et de ses liens avec les banlieues résidentielles.

• 10 Voir sur ces points : Conseil Général du Rhône, Les grands travaux dans la région lyonnaise, Essai (...)

6Les arguments qui plaidaient en faveur de telles infrastructures sont à replacer dans le contexte de l’époque, où les réflexions sur le développement de l’agglomération lyonnaise sont particulièrement ambitieuses. On envisage alors une agglomération lyonnaise s’étalant sur plusieurs départements – débordant sur l’Ain, l’Isère et la Loire – reliée à des villes nouvelles - la « Ville Nouvelle de la Plaine de l’Ain » doit suivre celle de L’Isle d’Abeau – connectée à un aéroport international dont l’implantation vient d’être arrêtée. La population totale de cette nouvelle aire métropolitaine devait d’ailleurs, selon les études prévisionnelles, avoisiner les deux millions d’habitants pour l’an 2000, ce qui imposait la construction de zones d’habitations capables d’accueillir plusieurs dizaines de milliers de personnes – les quartiers de Bron Parilly, Montessuy, La Duchère, Les Minguettes, puis de Vaulx-en-Velin et Rilleux-La-Pape. Ces perspectives justifiaient la réalisation de connexions très fortes, comme les autoroutes urbaines, afin de relier efficacement et dynamiser tous ces pôles de développement. Anticipant les besoins d’expansion urbaine et économique de la métropole, les ingénieurs des Ponts et Chaussées au centre de ces projets élaboraient depuis longtemps leurs réflexions à partir d’un périmètre qui dépassait largement celui de l’agglomération lyonnaise10.

• 11 A Courly, 2039 WP 004 : Peu de temps après sa création, la Courly se positionne également dans ce j (...)

7Derrière les projets, ce sont surtout les structures et les acteurs qui les ont portés qui retiennent notre attention, en ce qu’ils nous permettent d’identifier un lien avec le besoin de création d’une structure d’études urbaines à l’échelle intercommunale. Les premiers projets routiers sont conçus dans le cadre du Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement (PAEE) de Lyon dont les réflexions ont débuté en 1912. C’est l’ingénieur en chef de la ville, Camille Chalumeau, qui pilote cette structure : le programme reste essentiellement communal, bien que le Boulevard de ceinture en fasse également partie alors qu’il déborde sur les communes périphériques. Une clarification de la répartition et du statut des réalisations projetées a lieu dans les années trente juste avant que le Ministère des Transports ne vienne valider les initiatives lyonnaises. En effet, un changement important intervient à la suite de l’établissement par le Préfet du Rhône, le 1er juillet 1935, du Comité d’aménagement et d’organisation de la région lyonnaise. Une commission technique - la Commission mixte permanente d’études des aménagements routiers de la région lyonnaise - est créée pour étudier les projets routiers dans un cadre plus métropolitain. On sort alors du champ communal et on retrouve dans cette commission l’ensemble des responsables politico-administratifs de la région lyonnaise (département, villes de Lyon et de Villeurbanne, agents des services de l’Etat) dans une optique de complémentarité des différentes échelles de décisions (cf. supra). Cette commission traverse la seconde guerre mondiale avec pour tâche de suivre et d’examiner l’ensemble des projets routiers de la région lyonnaise jusqu’aux années soixante-dix11.

• 12 AML, 1068 WP 044.
• 13 ADR, 1650 W 189 : Projet de rapport du 22 novembre 1958 sur l’avant projet régional de programme d’ (...)

8Après la Seconde guerre mondiale, la question des transports devient plus large et plus diffuse. Elle se connecte à des enjeux économiques et régionaux, comme en témoigne la création en lien avec la Chambre de Commerce et d’Industrie de Lyon (CCI), d’un Office des transports des chambres de commerce du sud-est de la France, puis la mise en place de la commission de travaux publics et transports au sien de la CCI. De même, les décideurs économiques locaux confirment-ils leurs préoccupations en créant la « Commission de circulation et de parkings » au sein du Comité pour l’aménagement et l’expansion économique de la région lyonnaise (CAEERL). La question des parkings se retrouve alors au cœur des préoccupations de cette structure puisqu’une commission spéciale « Parking – Tourisme – Affaires » est créée au sein du CAEERL en 195512. Parallèlement, une commission « transports » fonctionne dès 1958 au sein du nouveau Comité régional d’expansion économique du Centre-Sud-Est dans le but de définir les priorités à engager en matière de transports dans un cadre régional13. Ainsi à côté des commissions « transports » ou « circulation » déjà existantes depuis l’entre-deux-guerres au niveau départemental (Conseil Général ou Préfecture du Rhône) ou communal (Ville de Lyon ou de Villeurbanne) vient se greffer un nouveau niveau de réflexion territorial. Mais sur le plan des réalisations concrètes, c’est surtout dans le cadre du Groupement d’Urbanisme de Lyon - au titre de son programme de modernisation et d’équipement - que sont définies les principales opérations d’infrastructures routières au début des années soixante.

• 14 Projet de fascicule du programme de modernisation et d’équipement du Groupement d’urbanisme de Lyon (...)

9Il conduit notamment à l’élaboration de plusieurs projets concernant hiérarchiquement le réseau majeur (autoroutes, rocades et voies express), la desserte de nouveaux quartiers et la voirie urbaine, pour la période 1961-1975 14. Ces lieux de conception des infrastructures routières montrent à quel point il a été difficile d’établir une bonne échelle d’étude et de compréhension des problématiques des transports dans un cadre urbain à l’étroit entre les frontières institutionnelles et politico-administratives et entre les sphères publique et privée.

• 15 Pour prolonger la perspective que nous ouvrons concernant le lien entre transports collectifs urbai (...)
• 16 Cf. entretien avec René Waldmann, le 18-07-03.
• 17 « Plan rouge » du Programme d’Equipement et de Modernisation du groupement d’urbanisme de la région (...)

10Ces enjeux d’échelle et de compétence inter-communale15 sont également contemporains de la mise en place d’un réseau de transports en commun moderne à Lyon. L’ingénieur en chef des Ponts et Chaussées - René Waldmann -, qui prend en charge ce secteur au début des années soixante16, préconise d’ailleurs dans un de ses premiers rapports une modification des limites départementales pour améliorer la gestion des transports urbains dans la région lyonnaise17. Les premiers projets de métro qu’il porte s’inscrivent de fait dans une logique de développement métropolitain. L’objectif défendu est d’envisager l’extension du réseau souterrain de l’hyper-centre avec des lignes de métro aériennes pour la périphérie de l’agglomération à partir de certains axes en voie d’urbanisation, formant une sorte de RER lyonnais (Waldmann, 1991). La présentation schématique du réseau affiche d’ailleurs délibérément une extension sans véritable limite par l’intermédiaire de flèches symbolisant les prolongements futurs en bout de ligne.

• 18 Tout comme celle de la gestion des parcs de stationnement, parallèlement à la création de Lyon Parc (...)
• 19 Le Département du Rhône conserve quant à lui son rôle de tout premier plan dans la gestion des tran (...)

11Avec la mise en place de la Sémaly (Société d’étude du métro de l’agglomération lyonnaise),un réseau de transports en site propre (métro puis tramway) est progressivement mis en place autour des communes centres de Lyon et Villeurbanne. Ce réseau relie aujourd’hui une dizaine de communes de l’agglomération (Lyon et Villeurbanne en 1978, Caluire en 1984, Vénissieux et Bron, en 1992, Saint-Priest en 2001, Vaulx-en-Velin, Décines et Meyzieux en 2006, puis Feyzin en 2009, l’aéroport de Saint-Exupéry en 2010, et Oullins en 2013). La compétence en matière de transports urbains18 est d’ailleurs transférée à la Communauté Urbaine dès sa création en 196919.

• 20 Cf. entretien avec Charles Delfante, les 20-06-03 et 18-03-04.
• 21 Cf. entretien avec Félix Rollet, le 02-07-03.
• 22 Les travaux de Pierre-Yves Saunier (1997) nous éclairent sur ce point.
• 23 ADR, 1650 W 195 : voir notamment la lettre de Saias (SETEC) à Ramel (SOPC du Rhône) du 21 mars 1964 (...)

12La coordination de ces différents acteurs, niveaux de gestion et échelles de réflexion a été facilitée progressivement par un changement majeur dans la gestion des politiques urbaines lyonnaises avec l’arrivée de Charles Delfante comme urbaniste en chef de la Ville en 196120(Saunier, 1997). Progressivement, il interfère dans toutes les réflexions sur l’aménagement urbain par la position centrale de son atelier d’urbanisme qui répond aussi bien aux attentes des élus locaux qu’à la commande du ministère de la Construction (Bentayou, 2005). Depuis le début du siècle, l’urbanisme lyonnais était en effet du ressort du service de la voirie et de l’ingénieur en chef de la ville, principalement Chalumeau puis Gsell. Puis sous la pression du nouvel adjoint à l’urbanisme Félix Rollet21, à partir de la fin des années cinquante, l’aménagement urbain s’affiche comme une compétence municipale puis intercommunale22. Delfante, désigné conjointement comme le nouvel homme fort de l’urbanisme lyonnais, est ainsi convié à toutes les réunions de commissions ou groupes de travail concernant la question de l’aménagement urbain de l’agglomération et donc celles touchant au secteur des transports, de la voirie ou du stationnement, notamment dans le cadre du programme d’équipement et de modernisation (PME) du groupement d’urbanisme de Lyon. Il participe par ailleurs aux études préalables à l’insertion et à la réalisation du Centre d’Echanges de Perrache en association avec l’architecte René Gagès de 1967 à 1969. Avec son atelier, il fait également le lien avec des structures qui produisent des études sur les questions de circulation et d’aménagement des transports à Lyon tels que la SETEC (Société d’Etudes Techniques et Economiques) ou le Bureau d’étude et de réalisations urbaines (BERU), en accueillant ces experts ou en sollicitant lui-même les études23. La structure communale puis intercommunale qu’il dirige constitue l’ossature de la future agence d’urbanisme de Lyon.

• 24 Annie Fourcaut (1988 : 83-84) explique que la banlieue parisienne connaît un véritable déficit en m (...)
• 25 Décret du 25 juillet 1935 sur la création de projets régionaux d’urbanisme, Journal Officiel du 27 (...)
• 26 Loi du 14 mai 1932 : autorisant l’établissement d’un projet d’aménagement pour la région parisienne (...)

15Dès les années vingt, nous l’avons évoqué en introduction, à Lyon comme dans d’autres villes françaises, ce sont les réseaux techniques (Caron, 1990) comme l’assainissement, l’électricité ou les transports en commun24 qui favorisent la prise de conscience chez les responsables locaux d’un territoire communal inadapté aux besoins de la croissance urbaine. Autour de Lyon, dès le mois d’avril 1934, sous l’impulsion du ministre des Travaux Publics, le préfet du Rhône encourage la création d’un Comité régional d’études des grandes questions d’urbanisme de la région lyonnaise. L’année suivante, nous l’avons vu, un Comité d’aménagement et d’organisation générale de la région lyonnaise est mis en place quelques jours avant le vote de la loi du 25 juillet 193525 sur les projets régionaux d’urbanisme. Cette loi s’inspire de la situation parisienne et de la décision prise, en 1932, d’établir un projet d’aménagement de la région parisienne dans son ensemble26. Cette mesure a eu des répercussions tant au niveau national – avec le vote de loi du 25 juillet 1935, qu’au niveau local – avec les initiatives lyonnaises de 1934-1935.

• 27 Les rapports successifs : - Rapport du 29 avril 1934 : comité régional d’études des grandes questio (...)

18Autour de la constitution de ce premier espace intercommunal, les archives nous livrent un ensemble de six rapports ou décrets produits entre 1934 et 1938 concernant la constitution d’un espace qualifié à l’époque de « régional » (qui se justifie par le fait qu’il comprend des communes appartenant à trois départements) mais qui correspond aujourd’hui à ce que nous appelons un espace « métropolitain »27. Alors que se tiennent quelques réunions « régionales » en 1939, instituant les principales commissions, aucune décision d’aménagement ou de projets communautaires n’est prise. Au cours de cette première période, les hésitations sur l’espace, le nom des instances, leurs attributions ainsi que l’épuisement administratif dans des définitions sans cesse réajustées nous révèlent la non-institutionnalisation de ce domaine d’action publique.

• 28 ADR, 3565 W 7 : Rapport du conseil général, 28 octobre 1946 : Rapport préliminaire sur le dispositi (...)

19Dans l’immédiat après-guerre, le GURL existe, mais uniquement en tant que cadre géographique. Même s’il est doté d’un urbaniste en chef, l’urgence des besoins et la remise en marche du pays au niveau économique conduisent à oublier pour un temps la réflexion et l’action à l’échelle intercommunale. On donne la priorité aux plans communaux et l’urbaniste en chef mène ses missions municipalité par municipalité. Cependant en 1946, ce même urbaniste, bien conscient des travaux de rééquipements du territoire suite à la guerre, suggère dans un rapport au conseil général : « qu’étant donné l’importance des problèmes à résoudre, des programmes à coordonner et le volume des travaux à réaliser, [que] soit étudié en haut lieu la constitution dans le cadre du MRU d’un organisme de recherches, d’études, de coordination et d’exécution, doté de moyens d’action appropriés, analogue au Service du plan de la région parisienne »28.

• 29 Au conseil des ministres du 17 mars 1950, Eugène Claudius-Petit présente sa brochure publiée par le (...)

20A cette absence s’ajoute le fait que les premiers plans quinquennaux ne font pas de l’aménagement du territoire une priorité. Il faut attendre Claudius Petit29 et les années cinquante pour le voir apparaître dans les préoccupations gouvernementales.

• 30 Voir les archives du cabinet du préfet et de la mission régionale aux Archives départementales du R (...)

21Même si des réflexions existent avec la publication en 1955 de plusieurs planches cartographiques témoignant d’études menées dans le cadre du périmètre de la région lyonnaise défini en 1938, cette première délimitation d’avant-guerre ne représente pas un enjeu dans les projets d’aménagement des années cinquante comme l’implantation à la périphérie de Lyon des grands ensembles d’habitation (Bron-Parilly-1953 ; La Duchère, en partie sur des communes limitrophes de Lyon à l’origine – 1957) ou encore l’installation de l’Institut national des sciences appliquées (INSA) sur le territoire de Villeurbanne (1957-1958). Jusqu’au début des années soixante, le GURL reste tantôt un repère, tantôt une limite dans les études sur l’urbanisation ou l’état de la région lyonnaise. A ce sujet, les archives de la préfecture du Rhône, notamment les rapports établis par les stagiaires de l’ENA en poste dans le Rhône, sont éclairants sur la connaissance de l’existence de ce périmètre de 1938. Le GURL est en effet présent dans l’ensemble des travaux effectués par les stagiaires pour le compte de la préfecture du Rhône entre 1958 et 1962, alors même que cette définition territoriale reste abstraite et sans effet30.

• 31 Ordonnances 59-29 et 59-30 du 5 janvier 1959 sur la création des Syndicats Intercommunaux à Vocatio (...)
• 32 Dix-sept communes sur les trente prévues refusent ou émettent des réserves sur la solution du « dis (...)
• 33 ADR, 694 W 522 : lettre du 9 juillet 1959 de Ricard préfet du Rhône au ministre de l’Intérieur.
• 34 Idem.

22Pourtant, dans la région lyonnaise, la « renaissance » d’une réflexion et d’une organisation technique à l’échelle supra-communale est tentée en 1959, grâce à la loi sur les districts urbains31. mais celui autour de Lyon est repoussé par la majorité des communes à la fin de l’année 195932. Ce n’est pas faute pourtant de tentatives de la part des autorités locales, comme en juillet 1959 par exemple. Le préfet du Rhône dans un courrier au ministre de l’Intérieur loue alors la solution d’un district urbain pour pallier les difficultés rencontrées dans l’équipement de l’agglomération lyonnaise et précise : « Elles tiennent sans aucun doute, du moins pour une large part, au démembrement de l’agglomération qui, comme on le sait, fait littéralement craquer les frontières administratives du département du Rhône pour s’étendre sur les deux départements limitrophes de l’Ain et de l’Isère. A cet égard, il y a tout lieu de penser que la création d’un district urbain sera de nature à aplanir, dans une proportion très satisfaisante, les inconvénients résultant d’une situation administrative devenue paradoxale. »33. Il en profite pour préciser le périmètre, ce qu’il appelle « le champ géographique et administratif », qui donnerait au district un maximum d’efficacité en expliquant : « il conviendrait, à mon sens, de retenir, comme champ géographique et administratif d’application, non pas seulement les 12 communes actuellement agglomérées en droit (loi du 5 avril 1884 et textes subséquents) ou les 29 communes sur lesquelles l’agglomération s’étend, en fait, sans solution de continuité, mais les 56 communes qui composent le groupement d’urbanisme dans la région lyonnaise. Cette solution aurait l’incontestable avantage d’utiliser un cadre existant et de permettre un dosage heureux entre les collectivités en cause, puisque les communes moyennes et rurales y feraient contrepoids à la ville de Lyon. »34.

• 35 Déclaration du Général de Gaulle le 8 mai 1961 pour évoquer l’urgence d’une planification particuli (...)
• 36 Décrets du 31 décembre 1958 relatif aux plans d’urbanisme, publié au Journal Officiel du 4 janvier (...)
• 37 Regard sur la construction (publication du ministère de la Construction), 1961, p. 6.
• 38 Plan régional de développement économique, social et d’aménagement du territoire de la région du Rh (...)
• 39 Plan d’aménagement et d’organisation générale.
• 40 ADR, 1339 W 175 : Soubie R., Contribution à l’étude des problèmes posés par l’établissement d’un PA (...)
• 41 Ces études sont notamment réalisées par la Société d’étude pour le développement économique et soci (...)
• 42 ADR, 1339 W 175 : Soubie R., op. cit., p. 7.

24Ce sont les années soixante et l’«  ardente obligation »35 du plan qui redonnent une chance à ces tentatives et imposent l’échelle intercommunale et régionale dans la réflexion puis dans la décision des grands projets d’urbanisme. Lors des décrets de 195836 modifiant les plans d’urbanisme, la réforme met également en place les « plans régionaux de développement économique et social et d’aménagement du territoire ». Ces derniers sont destinés à mettre en évidence qu’il ne peut y avoir « d’aménagement local qui tienne et qui soit scientifiquement fondé si l’on ne situe pas le territoire à aménager dans un ensemble plus vaste, celui de la région »37. Dans la région lyonnaise38, il est publié au Journal officiel du 24 août 1960. Mais ce plan, simple état des lieux de la région, sans proposition d’aménagement véritable est rapidement déconsidéré et remplacé par le principe du Plan d’aménagement et d’organisation générale (PADOG)39 à partir de 196240. Là encore, inspirés par la situation parisienne, les élus et techniciens de la région lyonnaise entreprennent plusieurs études41 sur le niveau d’équipement de la région, mais aussi sur les relations entre les différentes villes autour de Lyon, leur interdépendances… Parallèlement, à l’échelle nationale, une étude menée par le géographe Rochefort et l’urbaniste-polytechnicien Hautreux fait état des différents niveaux de l’armature urbaine française. Cette étude aboutit à la désignation de huit villes françaises comme « métropoles d’équilibre ». Lyon en fait partie. Au niveau local, cette nomination stimule et dynamise les études pour aboutir à la publication en 1965 d’un avant-projet de PADOG de la région lyonnaise adhérant aux idées et principes d’organisation métropolitaine. Cette première esquisse est reprise en 1966 par l’Organisation d’étude d’aire métropolitaine (OREAM), organisme nouvellement mis en place et poursuivant les réflexions engagées pour le PADOG. Tant pour le PADOG que pour l’OREAM, le choix de l’échelle géographique à cette époque est motivé par la volonté de dépasser les limites du Groupement d’Urbanisme de 1938 (56 communes) et de réduire les limites de la région de programme de 1955 (8 départements) : « ainsi est né le PADOG [puis l’OREAM] aux limites plus étroites que la région de programme et plus larges que le Groupement d’urbanisme »42. Finalement, dans les périmètres adoptés comme dans les études produites, l’échelle intercommunale - voire régionale - est confirmée et s’impose comme une solution pour faire face aux exigences du développement urbain.

• 43 A DDE R, 920001-131 : Ville de Lyon, atelier municipal d’urbanisme, rapport d’activité 1963-1964 : (...)
• 44 Le 1er janvier 1969, la Communauté urbaine de Lyon, appelée couramment COURLY, se met en place. La (...)

25Ces instances réfléchissent et pensent l’aménagement à une échelle très large réunissant jusqu’à 900 communes (soit les trois départements de l’Ain, de l’Isère et du Rhône, et quelques cantons de la Loire), échelle nécessaire à la réflexion métropolitaine. Elles participent à l’adoption définitive d’un cadre plus large que la municipalité pour la gestion de l’urbain. Face à elles, les municipalités travaillent aussi à leurs plans d’aménagement par le biais d’architectes-urbanistes. Charles Delfante s’inscrit plus clairement dans le paysage lyonnais, à travers son « atelier municipal d’urbanisme ». Il intervient également dans la réalisation de plans d’aménagement de certaines municipalités limitrophes tout comme il assure aussi des missions régulières à titre d’urbaniste-conseil pour l’OREAM. Il est un interlocuteur important entre la municipalité et l’Etat43 et un acteur-clé dans la prise de conscience locale de la nécessité d’adopter l’échelle métropolitaine tant dans les réflexions que dans les actions. En apportant un cadre législatif, la loi sur les communautés urbaines de 1966 renforce cette nécessité. Dans la région lyonnaise, la modification, en 1967, des limites départementales agrandissant le département du Rhône de vingt-trois communes de l’Isère et de six communes de l’Ain offre à la future COURLY un espace administratif uniforme. Elle est mise en place le 1er janvier 1969 [Carte 4] 44. Avec l’atelier municipal d’urbanisme, les réflexions communautaires sur les projets ou les équipements métropolitains se développent et permettent de satisfaire les besoins de la COURLY, en attendant la mise en place de l’agence d’urbanisme en 1978.

• 45 Voir Méthendier E., « Les projets de la Communauté urbaine de Lyon », Le Moniteur des Travaux Publi (...)
• 46 A Courly, 2039 WP 004 : cf. Note récapitulative sur le groupe de travail de transfert des compétenc (...)

27D’autre part, plus de trente ans sont nécessaires à cet espace intercommunal pour s’imposer comme cadre « idéal » de réflexion et de gestion de l’urbanisation dans la région lyonnaise. Au-delà de l’expérience locale des décennies précédentes, les années soixante ont apporté les ingrédients nécessaires, notamment législatif, à la naissance de cet espace à travers la Communauté Urbaine en 196945. Elle devient le cadre d’action de la future agence d’urbanisme. Toutes les réflexions concernant le secteur de l’aménagement urbain et des transports sont progressivement transférées vers la Communauté urbaine de Lyon. Son conseil communautaire confie ses projets par le biais de contrat à l’atelier d’urbanisme de Charles Delfante qui pilote la plupart des réunions sur les domaines de l’aménagement urbain. Peu à peu, se mettent en place des services techniques, des commissions et des groupes de travail au sein de la Communauté Urbaine de Lyon préparant ainsi le terrain et les instruments de la future agence d’urbanisme lyonnaise46.