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Les enjeux de l’intervention régionale dans le secteur aéroportuaire : le cas de l’Occitanie

Stakes of regional intervention in airport sector: the case of Occitanie
Guillaume Carrouet

Résumés

Le paysage aéroportuaire français comprend de grands aéroports internationaux (Roissy Charles de Gaulle), les grands aéroports régionaux (Toulouse Blagnac) et les aéroports locaux. De plus, la décentralisation a également modifié les modalités de propriété et d’exploitation de ces aéroports. Dans ce paysage hétérogène, la région semble devenir un acteur important notamment parce qu’elle gagne en compétences dans l’aménagement du territoire, avec l’exemple de la Loi NOTRe. L’objectif de cet article est de vérifier ce fait avec le cas de la région Occitanie. La méthodologie repose sur des données statistiques et des entretiens menés auprès d’acteurs du transport aérien. Ce cas montre les limites de l’intervention régionale à cause de la concurrence entre aéroports, créée en grande partie par les compagnies low cost, et l’omniprésence de l’État dans ce secteur. Une lecture plus précise de cette politique régionale met en évidence le besoin de légitimité de cette nouvelle région, créée en 2016, avec un rôle autodéclaré de leader de la politique aéroportuaire régionale.

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Texte intégral

Introduction

1Le transport aérien s’inscrit durablement, à la fois dans les territoires et dans les pratiques de mobilité des individus. Avant la crise mondiale de la Covid-19 dont il s’avère délicat actuellement d’en connaître les répercutions, ce mode de transport avait des perspectives de croissance spectaculaires, conformes à son évolution depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Avec un doublement du trafic tous les 15 ans depuis 1977, et le maintien de ce rythme à l’horizon 2030, il devait permettre le transport de 6 milliards de passagers empruntant 60 millions de vols1. En parallèle, cette dynamique s’accompagne de profondes mutations du secteur qui l’affectent depuis plusieurs années, à l’image de son caractère très concurrentiel dans le contexte de libre-marché (Giblin, 2004), situation renforcée par l’arrivée des compagnies low cost (Carrard, 2016).

  • 2 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 3 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 4 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)

2Ces éléments de contexte économique concernent la France, qui, sous l’angle de ses caractéristiques géographiques se différencie d’autres pays par deux aspects : une faible superficie par rapport à de grands pays tels que les États-Unis par exemple, et un niveau d’équipements aéroportuaires relativement élevé2. Du point de vue institutionnel, la situation française s’apparente à un système complexe au regard de la propriété des infrastructures et de leur gestion. La décentralisation a brouillé le paysage aéroportuaire en donnant la possibilité aux collectivités territoriales d’être propriétaires des plateformes – petites et moyennes - sous des modalités différentes (propriété exclusive ou participation à des syndicats par exemple). A ce contexte s’ajoute la libéralisation du transport aérien à l’échelle intra-européenne à partir de la fin des années 1980. Elle a notamment modifié les cadres d’intervention de la puissance publique, Etat en particulier. Dès lors, à quelques exceptions près, les aides publiques sont interdites par la Commission européenne dont la vigilance porte conjointement, sur les investissements destinés aux plateformes afin d’éviter « la multiplication des aéroports non rentables et la création de capacités inutilisées supplémentaires »3, sur les aides au fonctionnement et aux compagnies4 (Grimme et al., 2018). Les contentieux portés devant la Commission européenne au sujet des aides aux compagnies versées par les collectivités territoriales en particulier, visant à renforcer l’attractivité d’un territoire par l’achat d’espaces publicitaires (Marty, 2005), soulignent le fait que la puissance publique, face à la libéralisation du transport aérien en Europe, n’a qu’une marge de manœuvre limitée sur le développement du secteur aéroportuaire. Toutefois, les lignes sous Obligation de service public (OSP), autorisées sous certaines conditions, représentent une possibilité de soutien aux lignes non rentables par ces mêmes acteurs locaux.

3Cet article a pour objet l’analyse, sous l’angle institutionnel et territorial, de la politique aéroportuaire régionale à travers le cas de la région Occitanie/Pyrénées-Méditerranée, née de la fusion des anciennes régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon à la suite de la loi du 16 janvier 2015. Si les contextes sont différents d’une région à l’autre, trois faits présents en Occitanie font écho, à des degrés divers, avec la situation aéroportuaire française. Premièrement, l’Occitanie compte une grande diversité de plateformes au regard de leur statut (système de propriété et de gestion) et de leur fréquentation, bon nombre d’entre elles étant en situation de concurrence initiée en grande partie par les compagnies low cost. Deuxièmement, l’Occitanie investit dans ce secteur aéroportuaire pour des raisons qui tiennent à la fois à des considérations économiques car l’aéroport est perçu comme un outil de développement économique local et régional, et d’aménagement du territoire, la desserte aéroportuaire étant considérée comme un moyen de pallier le caractère périphérique de la région par rapport à Paris. Enfin, la région Occitanie offre un terrain d’étude intéressant pour l’analyse de la fusion régionale et de ses effets puisque les politiques aéroportuaires de Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon étaient différentes.

4La combinaison de ces éléments précédents invite à questionner le rôle de la région en tant que collectivité territoriale dans le secteur aéroportuaire, et les limites de son intervention au regard notamment de la présence de l’État. A l’échelle du périmètre régional, il est question d’analyser l’empreinte de la fusion dans la nouvelle politique aéroportuaire de l’Occitanie dans un contexte où elle a été plus imposée que négociée (Estèbe et Jaillet, 2019, Revelli, 2019a, 2019b). Autrement dit, sur quelles bases la nouvelle politique aéroportuaire de la région s’est-elle construite ? Résulte-t-elle de l’adaptation de la politique d’une ancienne région par rapport à l’autre ? D’une hybridation ? Ou constitue-t-elle un apport inédit par rapport aux deux anciennes politiques régionales ?

  • 5 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement.
  • 6 Direction générale de l’aviation civile.

5La méthodologie est essentiellement qualitative et s’appuie sur une série de 5 entretiens semi-directifs menés en 2019. Les interlocuteurs rencontrés représentent des plateformes aéroportuaires (Toulouse-Blagnac et Perpignan Sud de France), la région Occitanie (Secrétaire de cabinet de la Présidence, Vice-président en charge des Mobilités et infrastructures transports et le Directeur Général Délégué Infrastructures et Mobilités) et la DREAL5 Occitanie. La littérature grise (documents produits par la région, rapports de comité d’experts) et des données chiffrées de trafic aérien (Union des aéroports français, DGAC6) complètent les données.

  • 7 Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

6Le but de cet article est l’analyse des conséquences de la fusion régionale en matière de politique aéroportuaire, dans un contexte où cette collectivité tend à s’imposer comme un acteur de premier plan en matière d’aménagement du territoire avec l’exemple de la mise en œuvre du SRADDET7. Les principales caractéristiques des plateformes (statistiques et type de desserte) complétées par une illustration des concurrences existantes, seront présentées dans un premier temps pour mettre en évidence deux faits majeurs du secteur aérien : la forte diversité des aéroports et le rôle des compagnies low cost. Dans un second temps, l’objectif est de présenter le cadre institutionnel propre au secteur aéroportuaire dans lequel évolue la région, sur fond de désengagement partiel de l’Etat. Si, de ce point de vue, la région évolue dans un environnement complexe, elle tend à s’imposer comme un acteur de premier plan dans un secteur pourtant situé à la marge de ses compétences. Il est donc question d’analyser les modalités et les limites de son intervention dans le contexte où les compagnies aériennes et l’État jouent un rôle non négligeable.

1. Une densité aéroportuaire favorable à la concurrence entre plateformes

1.1 Un paysage aéroportuaire diversifié

  • 8 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 9 Ligne à grande vitesse.
  • 10 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 11 Les aéroports d’aviation d’affaires et générales, sans activité commerciale, ne sont pas retenus. I (...)

7A l’échelle française, le nombre de plateformes est assez élevé par rapport à d’autres pays8. Pourtant, d’une région à l’autre, leur répartition et leur dynamisme varient fortement en raison de la proximité ou non de la région parisienne, de la présence de réseaux de transport efficaces (autoroute et LGV9) et d’un ensemble de facteurs propres au territoire (taille de la ville, potentiel touristique et résidentiel, tissu économique)10. La région Occitanie offre une grande diversité d’aéroports commerciaux11 classés dans 4 catégories en fonction du critère de la fréquentation annuelle en 2018 (Tableau 1, Carte 1). Un premier ensemble regroupe les deux aéroports adossés aux anciennes capitales régionales, dont les chiffres de fréquentation sont les plus importants. Toulouse-Blagnac (9,6 millions de passagers) qui s’appuie sur le poids démographique et économique de la ville éponyme, notamment l’industrie aéronautique et aérospatiale, dépasse Montpellier-Méditerranée avec 1,8 million de passagers. Ces deux aéroports sont d’ailleurs les seuls à avoir une activité de fret. La deuxième catégorie comprend trois entités (Perpignan Sud de France, Tarbes Lourdes Pyrénées et Carcassonne Sud de France) aux chiffres de fréquentation compris entre 350 000 et 500 000 passagers. Un troisième ensemble comprend les aéroports de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes et Béziers-Cap d’Agde-Hérault dont le nombre de passagers est compris entre 225 000 et 250 000. Enfin, les aéroports de Rodez-Aveyron et Castres-Mazamet ferment la marche avec respectivement 81 000 et 45 000 passagers.

8L’évolution de leur fréquentation sur la période 2009-2018 souligne l’existence de trajectoires différentes. Un premier groupe d’aéroports connait une croissance forte de sa fréquentation sur la période. Si Toulouse, Montpellier, Nîmes et Castres enregistrent les taux de croissance les plus forts -de +30,3% à +57,26% d’augmentation selon les plateformes- l’aéroport de Béziers a connu la progression la plus conséquente (+164,3%). La seconde catégorie intègre Perpignan, au dynamisme plus faible (+9,23%) et Tarbes, dont la fréquentation diminue légèrement (-4%). Carcassonne et Rodez se situent dans la dernière catégorie en raison d’une forte diminution de leur trafic, respectivement de -17,1% et -38,8%.

9A la lecture de ces quelques données chiffrées, le paysage aéroportuaire s’apparente davantage à une mosaïque de plateformes aux caractéristiques différentes. Au sein de cette région coexistent Toulouse-Blagnac, l’un des principaux aéroports régionaux en France, et Rodez que tout semble a priori opposer. Deux facteurs, la stratégie développée par les compagnies low cost, et, dans certains cas, le maintien d’une desserte soutenue -ici le terme est à double sens- avec la capitale, expliquent ces écarts.

Carte 1 – Infrastructures de transport en région Occitanie

Carte 1 – Infrastructures de transport en région Occitanie

Réalisation : Carrouet 2020. Source : Union des aéroports français et francophones associés. 2018, Résultats d’activités des aéroports français – Statistiques de trafic. [en ligne] https://www.aeroport.fr/​public/​page/​statistiques-de-trafic-2018-des-aeroports-francais-47 Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p. Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.

Tableau 1 – Les grands indicateurs des aéroports de la région Occitanie

Tableau 1 – Les grands indicateurs des aéroports de la région Occitanie

* Nous retenons la distinction entre compagnies classiques (legacy carriers) et compagnies à bas-coût (low cost carriers) proposée par Mehta et al. (2019). Pour ces auteurs, les compagnies classiques étaient présentes avant la dérégulation (part de marché importante), proposent une gamme de service complète et ont adopté le modèle du hub and spokes. Les compagnies low cost, proposent, comme leur nom l’indique, des prix bas, une gamme de services réduite ou en option, ont adopté le modèle du point à point, et proposent majoritairement des vols court ou moyen-courrier (Mehta et al., 2019)

** Non significatif car l’aéroport ne bénéficie pas de relation internationale.

Réalisation : Carrouet, 2020, source : Union des aéroports français et francophones associés. 2018, Résultats d’activités des aéroports français – Statistiques de trafic. [en ligne] https://www.aeroport.fr/​public/​page/​statistiques-de-trafic-2018-des-aeroports-francais-47 Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p. Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.

1.2 Une desserte typée : clientèle low cost et relation à Paris

  • 12 Selon Le Directeur de l’aéroport de Perpignan : « Il faut favoriser les lignes qui peuvent apporter (...)

10A l’image d’un large mouvement répandu en Europe, la France a connu une augmentation croissante des vols développés par les compagnies low cost, y compris pour la plupart des aéroports régionaux de second rang situés en Occitanie. Ces derniers sont choisis pour leur niveau de congestion quasi inexistant, le faible montant des taxes aéroportuaires et des possibilités de négociation pour les compagnies dans le cas d’une sous-utilisation fréquente (Dobruszkes, 2005). Les vagues de libéralisation successives des années 1990 ont conduit les compagnies aériennes low cost à cibler en partie les aéroports régionaux sous-utilisés ce qui induit une situation où les lignes en monopole restent la norme (Goguel et al, 2019), bien que, dans l’ensemble, les points de desserte choisis soient diversifiés, une partie des compagnies low-cost choisissant les grandes villes via leurs aéroports principaux et secondaires (Dziedzic, et al., 2016, Dobruszkes et al., 2017, Edgar Jimenez et al., 2020). Par exemple, Ryanair a modifié sa stratégie auparavant orientée majoritairement vers les aéroports régionaux, pour exercer son activité récemment dans ces aéroports de premier rang. Dans une région Occitanie à forte vocation touristique et résidentielle - la portion littorale en particulier, les responsables des plateformes et les acteurs locaux cherchent donc à attirer ces compagnies pour développer la clientèle dite « d’import »12. Néanmoins, l’offre de desserte correspond aussi à une clientèle « d’export » vers les principales destinations en Europe (Royaume-Uni, Irlande, Belgique) et au Maghreb. La stratégie des compagnies low cost couplée aux objectifs des plateformes, conduit donc à une situation de dépendance des secondes vis-à-vis des premières.

11L’analyse des critères de fréquentation (passagers internationaux, part de clientèle low cost) permet d’identifier des situations diversifiées d’un aéroport à l’autre. Si logiquement les deux grands aéroports de la région Occitanie ont les effectifs de voyageurs internationaux et les taux de croissance les plus importants, les autres plateformes s’inscrivent dans des situations différentes. Sur cette période, les aéroports de Perpignan (+14,9%), Nîmes (+30,5%) et Béziers (+99,7%) ont connu une croissance de la clientèle internationale. En revanche, Tarbes (-13,7%), Carcassonne (-17,2%) et Rodez (-58,5%) s’inscrivent dans une situation inverse. Le principal facteur explicatif est la dépendance à la clientèle internationale et, dans la majeure partie des cas, aux compagnies low cost. Autrement dit, une évolution positive ou négative dans ce contexte de dépendance va nécessairement impacter la fréquentation globale de la plateforme. Par exemple, l’aéroport de Béziers avec une croissance de 164,3% est à la fois dépendant du trafic international (73,8%) et des compagnies low cost (99,3%). A l’inverse, Carcassonne, dont la fréquentation globale a diminué de 17,2% est également dépendant de celle-ci (99,7%) et des compagnies low cost (99,8%).

  • 13 Entretien avec un représentant de l’aéroport de Toulouse-Blagnac.
  • 14 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.
  • 15 Parmi les normes d’exploitation figurent : la fréquence de desserte, le type d’appareil utilisé, le (...)
  • 16 Entretien avec le Directeur Général Délégués Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

12L’offre de desserte aérienne de la majeure partie des aéroports de la région Occitanie a pour seconde caractéristique d’être orientée vers la région parisienne. Reflet de la situation périphérique de l’Occitanie, l’épaisseur de cette offre est une expression du centralisme à l’œuvre au sein du territoire français. Dans la plupart des cas, ces lignes assurent les connexions entre les grands groupes présents en Occitanie (Pierre Fabre à Castres, Bosch à Rodez, Airbus et ses sous-traitants à Toulouse par exemple) et la capitale, Orly étant la destination principale des aéroports secondaires. Selon l’aéroport, la nature et la densité de l’offre aérienne varient significativement. Dans le cas de Toulouse et Montpellier, les liaisons avec la capitale s’expliquent, semble-t-il, par un positionnement des compagnies sur des relations avec un potentiel économique. Par exemple, avant la mise en service de la LGV Tours-Bordeaux en prolongement de la LGV Paris-Tours, la relation Toulouse-Paris représentait un tiers du trafic annuel de l’aéroport13. Cette liaison assurée par deux compagnies (Air France et EasyJet) à destination de Roissy ou d’Orly, fonctionne à hauteur de 80 vols par jour en moyenne. Dans une moindre mesure, avec 4 vols par jour, l’aéroport de Perpignan est le seul, hormis Toulouse et Montpelier, à bénéficier d’une desserte pérenne avec la capitale. La présence de cette liaison, garante d’une « stabilité » dans le fonctionnement de la plateforme14, s’explique par la faible concurrence du TGV, les temps de parcours étant significativement plus longs -de l’ordre de 5 heures- en l’absence d’un tronçon à grande vitesse entre Perpignan et Montpellier. Pour une seconde catégorie d’aéroports, les liaisons avec la capitale se font au titre de la politique d’aménagement du territoire à travers les lignes sous OSP. Ce type de ligne, dans la majeure partie des cas non intéressante pour les compagnies opérant en économie de marché (Dobruszkes, 2007), vise à compenser l’absence d’une offre de transport efficace vers la capitale via des normes d’exploitation imposées par l’État15. En Occitanie, trois aéroports (Rodez, Castres et Tarbes) bénéficient du maintien de la desserte aérienne à ce titre. Si l’État participe de manière conjointe avec la région Occitanie au financement des lignes OSP des deux premiers aéroports, ce n’est plus le cas pour Tarbes. Récemment, la participation financière de l’État a été suspendue en raison de la proximité de Pau également relié à Paris16.

13Dans le paysage aéroportuaire actuel de l’Occitanie, le niveau de desserte radiale varie fortement d’une plateforme à l’autre, deux d’entre elles (Nîmes et Carcassonne) en étant dépourvues (Tableau 2). Si les deux grands aéroports de Toulouse et Montpellier ont les volumes les plus importants en 2018, l’évolution de cette clientèle est source de disparités pour les autres aéroports. Les relations radiales de Tarbes (+30,9%) et Castres (+59,7%) ont été les plus dynamiques sur la période, contrairement à Rodez (-14,4%). A l’image du trafic à l’international, la desserte radiale peut être source de dépendance pour certains aéroports. Les proportions de 50% de passagers pour Montpellier et 53,9% pour Perpignan en témoignent. Cette dépendance est d’autant plus forte pour Rodez (65,8%) et Castres (93,6%).

  • 17 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

14Les données statistiques précédentes dressent un portrait plus fin des aéroports de la région Occitanie, et permettent de les regrouper dans 3 catégories. La première est composée de trois aéroports (Nîmes, Béziers et Perpignan) qui ont connu une diminution du nombre de passagers sur la radiale, avec parfois un abandon de la relation et une compensation systématique par l’augmentation du nombre de passagers à l’international. Nîmes a perdu sa desserte vers Paris dans le contexte de mise en service de la LGV Méditerranée et a bénéficié quelques années plus tard de l’ouverture de lignes vers Londres Stansted et Marrakech par Ryanair. Dans le cas de Béziers, la radiale a été soutenue, dans un premier temps via OSP de 2002 à 2009, puis par une relation low cost avec Beauvais à partir de 2011. A l’international, Ryanair, la principale compagnie de l’aéroport offre des vols depuis la fin des années 2000 vers le Nord de l’Europe (Charleroy, Dusseldorf, Stockholm), Angleterre en particulier (Londres, Bristol, Manchester et Edimbourg). L’aéroport de Perpignan est un cas particulier. La radiale, qui n’est pas sous OSP, a évolué depuis la fin des années 1990, avec par exemple, le départ d’Air France qui souhaitait récupérer des créneaux aériens sur l’aéroport d’Orly dans le contexte de mise en service des navettes reliant Paris à Toulouse, Marseille et Nice. Au début des années 2000, la relation était toujours assurée par Air Lib jusqu’à son dépôt de bilan en 2003. Peu de temps après cet arrêt, face à la pression de l’Etat, la desserte a de nouveau été opérée par Air France17.

15Dans une seconde catégorie figure les aéroports de Toulouse et Montpellier, qui, malgré des chiffres de fréquentation différents, ont des trajectoires communes. Leur croissance est liée majoritairement à la forte augmentation de passagers internationaux, leur taux de croissance sur la radiale, bien que positif, est de moindre importance. La desserte de Montpellier est moins étoffée par rapport à Toulouse dont la caractéristique principale est de couvrir une large partie de l’espace européen, et d’offrir un vol vers Montréal.

16Les 3 aéroports de la dernière catégorie (Tarbes, Carcassonne et Rodez) voient leur fréquentation à l’international diminuer. La radiale a connu quant à elle des fortunes diverses. Le cas de Tarbes est particulier car la fréquentation internationale, en baisse sur la période, est principalement liée aux vols charters à destination de Lourdes. La fréquentation sur la radiale augmente cependant. Carcassonne ne bénéficie plus de desserte vers Paris depuis l’arrêt de la desserte OSP en 2001, et ce malgré la tentative d’une liaison vers Beauvais en 2012-2013 opérée par Ryanair. Cet aéroport est dépendant de l’activité des compagnies low cost, Ryanair en particulier, dans le contexte où des liaisons vers le Maghreb, le Royaume-Uni et l’Irlande ont disparu. De plus, la proximité de Toulouse et le changement de stratégie récent de Ryanair au profit d’aéroports adossés à des villes plus importantes, lui nuisent d’autant plus. L’aéroport de Rodez accuse quant à lui une forte diminution de sa clientèle internationale en lien avec l’arrêt de lignes opérées par des compagnies low cost, Ryanair en particulier, vers Porto, Palma de Majorque et Londres. La relation radiale, passée sous OSP en 2016, a connu une chute de moindre importance.

17L’aéroport de Castres, à part, s’inscrit dans une situation particulière car il bénéficie uniquement d’une liaison radiale sous OSP depuis 2000.

Tableau 2 – Les relations radiales des aéroports de la région Occitanie

  • 18 L’offre de desserte de l’été 2020 prévue avant le virus Codid-19 ne prévoyait plus de desserte de R (...)

Relation à Paris

Nombre de passagers sur la radiale en 2018

Nombre de passagers sur la radiale en 2009

Part de passagers sur la radiale en 2018

Variation sur

la radiale 2009/2018

Part OSP

Radiale

(2018)

Toulouse-Blagnac

Roissy et Orly

3 188 196

2 964 620

33,0%

+7,5%

-

Montpellier-Méditerranée

Roissy et Orly

930 497

827 427

49,51%

+12,5%

-

Perpignan-Sud de France

Roissy et Orly18

250 274

254 668

53,9%

-1,7%

-

Tarbes Lourdes Pyrénées

Orly (OSP)

144 168

110 099

31,4%

+30,9%

30,4%

Carcassonne Sud de France

-

-

-

-

-

-

Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes

-

-

-

-

-

-

Béziers - Cap d'Agde Hérault

Beauvais

60 146

-

26,2%

-

-

Rodez - Aveyron

Orly (OSP)

52 852

61 747

65,8%

-14,4%

65,8%

Castres - Mazamet

Orly (OSP)

42 068

26 341

93,6%

+59,7%

93,6%

Réalisation : Carrouet, 2020, source : Union des aéroports français et francophones associés, 2018, Résultats d’activités des aéroports français – Statistiques de trafic. [en ligne]
https://www.aeroport.fr/​public/​page/​statistiques-de-trafic-2018-des-aeroports-francais-47
Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p. Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.

18Le dynamisme des plateformes en Occitanie, ou le maintien de leur activité dans certains cas, tiennent à un dosage fragile entre l’offre de desserte avec la capitale et la présence des compagnies low cost. D’ailleurs, la stratégie de ces derniers acteurs, déjà source de dépendance, est aussi à l’origine de concurrence entre plusieurs plateformes.

1.3 Quand proximité géographique rime avec concurrences

  • 19 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 20 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 21 Le Directeur de la plateforme de Perpignan ajoute « chaque année, on discute avec 50 compagnies ave (...)

19L’intérêt que porte les compagnies low cost aux plateformes régionales sous-utilisées pour les raisons précédemment évoquées, et la situation de dépendance qui en découle, sont à l’origine d’un « nomadisme d’opportunité »19 à des fins de gain de compétitivité (Carrard, 2016). Concrètement, elles « n’hésitent pas à déménager une base si les conditions ne leur conviennent plus » (Carrard, 2013). Les plateformes vont donc se trouver dans une double situation associant dépendance et incertitude, les compagnies low cost étant dans une position de monopsone (Goguel et al, 2019) dans laquelle elles sont seules dans un environnement composé de plusieurs plateformes aéroportuaires désireuses de les accueillir. De ce fait, le rapport entre les deux protagonistes est souvent déséquilibré au détriment de ces dernières20 qui se livrent une concurrence21, en particulier lorsqu’elles sont proches.

  • 22 Entretien avec Le Directeur de l’aéroport de Perpignan.
  • 23 Entretien avec Le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

20Les plateformes régionales d’Occitanie, à l’image d’autres infrastructures du même type en France et en Europe, s’inscrivent dans ce schéma puisqu’elles ont des caractéristiques équivalentes (Carrard, 2013). Dans ce système, la compagnie Ryanair en est l’acteur principal, qui, en tant que seul opérateur présent, met en place des lignes aériennes entre deux aéroports de faible attractivité (Goguel et al, 2019). En Occitanie, la compagnie est présente dans 7 plateformes sur 9, et opérateur unique dans 3 d’entre elles (Béziers, Carcassonne et Nîmes). Concrètement, la proximité des plateformes et la stratégie de Ryanair induisent plusieurs situations de concurrence. Dans un premier cas, en 2019, la compagnie a pratiqué ce nomadisme en quittant l’aéroport de Montpellier au profit de celui de Béziers, situé à moins d’une heure de route. La concurrence se manifeste par l’existence de liaisons identiques avec des opérateurs différents. Par exemple, en 2019, ces deux aéroports ont proposé 4 destinations similaires (Düsseldorf, Londres, Brixton et Stockholm). D’autres situations de concurrence, certes moins flagrantes, existent. Les aéroports de Perpignan et Béziers proposent des vols à destination de Charleroi via Ryanair. Selon le Directeur de l’aéroport de Perpignan, la plateforme de Béziers « a ajouté la destination les mêmes jours que Perpignan »22. Ce type de situation se multiplie, à l’image de la proximité des aéroports de Perpignan et de Gérone, situés à environ 1h30 l’un de l’autre. L’aéroport de Gérone tire profit d’une zone touristique, la Costa Brava, plus vaste et attractive par rapport à son voisin français, et bénéficie d’un montant de taxes moins élevé sur les billets par rapport à la France23. Côté français, l’exemple de Toulouse et Carcassonne seulement distants d’une centaine de kilomètres constitue aussi un exemple de concurrence aéroportuaire. Comme expliqué précédemment, le second a connu une diminution de son activité en raison notamment de la proximité de Toulouse. La création récente d’une base Ryanair dans le même aéroport avec ses deux avions, et ses 60 emplois, confirme d’autant plus cette situation.

  • 24 Par exemple, la zone Pyrène Aéro Pole, située à proximité de l’aéroport de Tarbes, accueille une qu (...)

21Les plateformes aéroportuaires de la région Occitanie, nombreuses, proches et semblables pour la plupart d’entre elles, sont en situation de concurrence. Considérées comme un outil de développement économique24 et d’aménagement du territoire, elles ont suscité l’intérêt d’un certain nombre d’acteurs publics, exécutif régional compris, à la suite de la décentralisation.

2. Les limites de l’intervention régionale dans un environnement institutionnel et aéroportuaire complexe

2.1 Un paysage aéroportuaire complexifié par la décentralisation

  • 25 Cour des comptes. 2008, Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.

22Depuis les premières lois de décentralisation, les collectivités territoriales, région en particulier, sont montées en puissance dans le champ des transports. Si actuellement le ferroviaire est la compétence forte, le secteur aéroportuaire a été partiellement transféré aux collectivités territoriales depuis le début des années 2000. Elles se sont progressivement appropriées ce secteur par la possibilité qui leur a été donnée, par exemple, d’initier une stratégie de développement aéroportuaire, de choisir le mode d’exploitation et, en partie, le montant des taxes et redevances. Dans le détail, ce mouvement de décentralisation a débuté à partir de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avec le transfert de 150 aéroports d’intérêt local. Ces infrastructures très hétérogènes pouvaient être de simples terrains d’aviation légère, ou, à l’inverse, des aéroports de près d’un million de passagers. En grande majorité déficitaires, ils représentaient moins de 10% du trafic total en France (Carrard, 2016). Avant cette première loi de décentralisation, ces aéroports étaient propriété de l’Etat qui confiait la gestion aux Chambres de commerce et d’industrie (CCI) dans la majeure partie des cas. Cette période était déjà marquée par une montée en puissance des collectivités territoriales, face à un financement résiduel de l’Etat, les premières apportant la majeure partie des financements nécessaires à l’équilibre économique des plates-formes et à leur développement25.

23La décentralisation se poursuit avec la loi du 20 avril 2005 pour les aéroports exclus de la première phase, en particulier les grands aéroports régionaux. Si l’État reste propriétaire de l’infrastructure, leur statut évolue en Société aéroportuaire régionale (SAR) avec trois actionnaires : l’État (60%), la CCI (25%) et plusieurs collectivités territoriales (15%). Plus récemment, la loi NOTRe prévoit le transfert des aérodromes civils d’intérêt régional ou local appartenant à l’État pour les collectivités territoriales qui en font la demande.

24En définitive, la totalité des aéroports de la région Occitanie a été transférée via la première vague, ou la seconde pour Toulouse et Montpellier transformés respectivement en SAR en 2007 et 2009. Dans le cas de Toulouse, suite à la décision de l’État de vendre ses parts, la société privée Casil Europe est entrée au capital de la SAR à hauteur de 49,9%.

  • 26 Département et région d’Outre-Mer.
  • 27 Collectivité d’Outre-Mer.
  • 28 Ministère de la transition écologique et solidaire. Le statut des aéroports français. [En ligne]. h (...)
  • 29 Cette taxe a pour objet le prélèvement d’une somme sur le prix d’un billet d’avion au profit de l’a (...)
  • 30 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

25Le processus de transfert de compétences dans le secteur aérien en faveur des collectivités territoriales n’est pourtant pas synonyme d’un retrait significatif de l’État. Il reste un acteur de premier plan pour les aéroports d’ADP (Aéroport de Paris), la majeure partie des aérodromes régionaux, les principaux aéroports des DROM26 et COM27 et les aérodromes à vocation militaire et/ou civile, au regard du critère de la propriété des infrastructures. Dans le cas des SAR, il est autorité concédante puisqu’il « détermine les orientations de développement à long terme et […] contrôle la bonne exécution du service public dans le cadre d’un cahier des charges »28. De plus, dans le registre normatif, l’État est l’acteur central en matière d’orientations stratégiques à l’échelle nationale et de financements divers dont certaines taxes et redevances, avec l’exemple de la taxe « Chirac29 ». Cette réaffirmation de la centralité étatique (Epstein, 2009) s’illustre concrètement par deux exemples. D’une part, le Secrétaire d’État, voire la Ministre de la Transition écologique et solidaire, sont les interlocuteurs principaux dans les négociations État/collectivités au sujet des participations aux OSP30. D’autre part, la DREAL, sans budget dédié à l’aérien, n’intervient qu’à travers une veille statistique pour alimenter l’Observatoire des Transports, ou, dans le cas de nuisances sonores liées à l’activité aérienne.

26Le processus de décentralisation partiel, avec la présence forte et permanente de l’État, est à l’origine du paysage aéroportuaire français actuel comme en témoigne l’exemple de la région Occitanie (Tableau 3). Sur les 9 plateformes, deux ont le statut de SAR (Toulouse et Montpellier), avec des actionnariats différents. Les 7 autres sont, soit propriété de la région - exclusive dans le cas de Carcassonne ou à travers une participation majoritaire à Perpignan et Tarbes -, ou de syndicats mixtes appartenant à des collectivités territoriales (Communauté d’agglomération, Conseil départemental) qui en sont actionnaires majoritaires.

27Bien que brouillé, ce paysage met en exergue une présence quasi-systématique de l’exécutif régional, selon des degrés variables de participation. Cette tendance reflète une volonté de la région de se positionner comme acteur de premier plan avec comme cadre d’action son périmètre institutionnel.

Tableau 3 – Les régimes de propriété et d’exploitation des aéroports en région Occitanie

Propriété

Exploitation

Aéroports commerciaux

 

 

Toulouse-Blagnac

État

S.A. Aéroport Toulouse-Blagnac : Casil Europe (49,9%), État (10%), CCI de Toulouse (25%), CR Occitanie (5%), CD 31 (5%), Toulouse Métropole

(5%)

Montpellier-Méditerranée

État

S.A. Aéroport Montpellier-Méditerranée : État (60%), CCI Hérault (25%), CD 34 (7%), Conseil Régional Occitanie (6,5%), Pays de l’Or Agglomération (1%), Montpellier Méditerranée Métropole (0,5%)

Perpignan-Sud de France

Syndicat mixte : CR Occitanie (70%), CD 66 (15%), CA Perpignan Méditerranée (15%)

Transdev, puis SPL à partir du 01/01/2020

Tarbes-Lourdes-Pyrénées

Syndicat mixte Pyrenia : CR Occitanie (51%), CD 65 (24,5%), CA Tarbes-Lourdes-Pyrénées (24,5)

Edeis

Carcassonne-Sud de France

CR Occitanie (100%)

Transdev, puis SPL à partir du 01/01/2020

Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes

État avec délégation au syndicat mixte Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes (CA Nîmes Métropole, CD 30)

Edeis

Béziers - Cap d'Agde Hérault

Syndicat mixte : CA Béziers Méditerranée (31,03%), CA Hérault Méditerranée (31,03%), CD 34 (13,79%), CR Occitanie : 10,35%, CA Sète Agglopole Méditerranée (6,90%), CCI Hérault (3,45%), CC La Domitienne (3,45%)

Syndicat mixte (régie)

Rodez-Aveyron

Syndicat mixte : CD 12 (75%), CR Occitanie (15%), CA Rodez Agglomération (5%), CCI de l'Aveyron (5%)

Société anonyme d’économie mixte locale Air 12

Castres-Mazamet

Syndicat mixte : CD 81 (33%), CA Castres-Mazamet (33%) CR Occitanie (30,4%), CCI 81 (2,6%)

CCI

 Aéroports d'aviation générale et d'affaires

Toulouse-Francazal

État

Edeis

Albi-le Séquestre

Ville d’Albi

 

Auch-Gers

Syndicat mixte

Figeac-Livernon

Ville de Figeac

 

Réalisation : Carrouet, 2020, source : Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile. (2017), Rapport sur le maillage aéroportuaire français, Paris. Sites Internet des aéroports.

2.2 Les enjeux de l’intervention régionale dans le secteur aéroportuaire

28Malgré une décentralisation rendant le paysage aéroportuaire complexe, les collectivités territoriales, région en particulier, se sont largement appropriées ces infrastructures pour en faire des outils d’aménagement du territoire et de développement économique. En tant que cheffes de file dans l’aménagement du territoire à l’issue de la loi NOTRe, les régions sont à même d’intégrer les aéroports dans leur stratégie, dans le SRADDET en particulier.

  • 31 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.
  • 32 Cabinet de Conseil BIPE. (2017), Etudes des retombées économiques du transport aérien en région Occ (...)
  • 33 Entretien avec le Secrétaire de Cabinet de la Présidente de la région Occitanie.
  • 34 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

29Concrètement, l’exemple de l’Occitanie met en évidence les principaux champs d’intervention des collectivités territoriales dans le secteur aérien. Elle intervient d’abord au titre de l’aménagement du territoire et de l’équité territoriale. Le financement partiel ou total des lignes sous OSP à destination de Paris en constitue un bon exemple. Le Directeur Délégué des Infrastructures et mobilités de la région Occitanie confirme ce motif d’intervention : « Si on enlève l’aérien de ces territoires, nous avons des activités qui vont partir. Par exemple, sans l’aéroport de Castres, les laboratoires Pierre Fabre vont aller dans des endroits plus accessibles »31. La région intervient également dans ce secteur au regard du surplus de valeur qu’il semble apporter. Selon un document d’un bureau d’études commandé par la région Occitanie, les plateformes aéroportuaires rapporteraient 1,5 milliard en valeur ajoutée en 2016, soit 1% du PIB régional, et génèreraient 19 000 emplois à temps plein, permettant de faire vivre près de 47 000 personnes32. L’aéroport est donc perçu comme « un outil de développement économique au sens touristique » selon le Secrétaire Général du cabinet de la présidente de la région Occitanie33. Enfin, le transport aérien est un outil de marketing territorial. Parmi les nombreux dispositifs mis en œuvre pour valoriser l’image de la région Occitanie figurent la promotion faite par les compagnies aériennes, et financée en partie par les collectivités territoriales. A ce sujet, le Directeur de l’aéroport de Perpignan indique que « comme dans la plupart des aéroports, la compagnie Ryanair facture de la communication et de la promotion faite pour le compte des destinations, c’est-à-dire de l’import de passagers, sur ses propres outils (In flights magazine, site Internet etc.) »34.

  • 35 Cour des comptes. (2008), Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.
  • 36 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil (...)
  • 37 Ministère de la transition écologique et solidaire, Ministère chargé des transports. (2019), Straté (...)

30D’un point de vue institutionnel, l’intervention des collectivités territoriales reste a priori limitée à la propriété et l’exploitation, dans un contexte territorial en Occitanie où les plateformes appartiennent à différentes entités (État, Syndicat mixte associant d’autres collectivités que la région). Toutefois, dans la pratique, leurs investissements peuvent s’établir aux marges de leurs champs de responsabilité (Barone, 2011). Par exemple, la région peut s’appuyer sur des outils de planification (plans, stratégies, schémas, chartes) (Pasquier, 2012) et sur les dotations financières qui les accompagnent. Ce type d’intervention qui s’appuie sur la subvention ou le cofinancement, comme l’indique R. Pasquier, « est resté le plus sûr moyen d’influence pour l’action publique régionale dans la mesure où l’aide financière a pu être conditionnée à des objectifs ou à des cahiers des charges précis » (Pasquier, 2012). Dans le cas de la région Occitanie, le niveau de dépenses dans le transport aérien, tous types d’intervention confondus, est à relativiser par rapport aux sommes engagées pour d’autres modes de transport. A la lecture du budget primitif de 2019, les dépenses de fonctionnement destinées au transport aérien ne représentent que 3,09% de la Commission Transport et infrastructures contre 51,71% pour le ferroviaire, et seulement 2,88% des dépenses en investissement contre 54,29% pour le ferroviaire. Si le champ d’intervention est limité à l’heure actuelle, des réflexions récentes ouvrent la perspective d’un élargissement de l’intervention régionale dans le cas précis de l’exploitation des SAR. Etant partie intégrante du tissu local et régional, la SAR de Toulouse-Blagnac représente « pour les élus locaux et les milieux économiques davantage qu’une simple infrastructure de transport : il est une vitrine de la région et revêt une importance symbolique forte »35, avec la présence des activités d’Airbus. Le travail de terrain du comité d’experts du rapport sur le maillage aéroportuaire met en évidence l’omniprésence de l’État et propose « de faciliter l’accroissement de la participation des régions aux sociétés aéroportuaires pouvant aller jusqu’au transfert de certains aéroports d’État aux régions candidates »36. Dans la stratégie 2025, l’État, dans les intentions, prévoit d’accompagner « les évolutions de la gouvernance lorsque, par exemple, la Région souhaite augmenter sa part au capital de l’exploitant aéroportuaire »37

31La région Occitanie investit le domaine aéroportuaire, et ce malgré les limites institutionnelles qui tiennent à une décentralisation qui a complexifié ce paysage. Elle a également pour objectif, en filigrane, d’asseoir davantage sa légitimité dans le contexte post-fusion régionale.

2.3 Une stratégie aéroportuaire régionale à l’impact limité

32Depuis la fusion, la région Occitanie met en œuvre plusieurs actions volontaristes dans le secteur aéroportuaire qui correspondent aux bonnes pratiques de l’ancienne entité Languedoc-Roussillon. Cette intervention trouve son origine dans le contexte post-fusion. En effet, à partir de 2016, l’une des premières préoccupations du Conseil régional a été d’installer sa légitimité dans une région comptant 13 départements et deux métropoles (Estèbe et Jaillet, 2019). Ceci correspond à l’idée que les transports, compétence forte de l’échelon régional depuis la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain), représentent un levier pour renforcer la légitimité de la nouvelle région. Ces modes d’intervention se sont étoffés par la suite à la faveur de la loi Maptam (Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) de 2014 et NOTRe de 2015 (loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République), lui conférant le rôle de chef de file de l’intermodalité et dans l’élaboration du schéma prescriptif du SRADDET. Comme l’indique B. Revelli, pour le cas du transport ferroviaire dans le contexte post-fusion, « les politiques de transports peuvent alors apparaitre comme des outils susceptibles d’être mobilisés pour gommer certaines discontinuités et renforcer la légitimité des nouvelles régions » (Revelli, 2019a). Cette compétence historiquement forte par rapport à l’aéroportuaire, a été très tôt mobilisée pour cet enjeu de légitimation régionale. Dès 2016, soit 4 mois après l’élection régionale, le nouvel exécutif mettait en œuvre les EGRIM (Etats généraux du rail et de l’intermodalité), démarche de consultation citoyenne sur la question des transports, dont l’objectif était notamment « de véhiculer des représentations communes autour d’une région cohérente et attractive » (Revelli, 2019a)

  • 38 Région Occitanie, 2018, Stratégie aéroportuaire régionale, 20 p.
  • 39 Région Occitanie, op. cit.
  • 40 Région Occitanie, op. cit.
  • 41 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.
  • 42 Cet aéroport situé dans le département de la Corrèze bénéficie également d’une subvention en raison (...)

33Dans le secteur aéroportuaire, cette ambition s’est matérialisée par le rôle de cheffe de file endossé par le nouvel exécutif régional et la mise en place d’une gouvernance à l’échelle de son périmètre, que l’on peut définir comme « l’ensemble des situations de coopération non ordonnées par la hiérarchie qui correspondent à la construction, à la gestion ou à la représentation de territoires, en particulier face à leur environnement économique ou institutionnel » (Pasquier et al, 2013). La « Stratégie régionale aéroportuaire »38 votée en 2018 par l’Assemblée régionale pose ainsi les bases de la politique destinée aux 9 plateformes dont les régimes de propriété associent un grand nombre d’entités politiques (une quinzaine au total) (Tableau 3). La région devient l’acteur central du paysage aéroportuaire de l’Occitanie, et le justifie comme tel : « compte-tenu de cette variété de trafic, des différents types de gouvernance et de stratégies individuelles, la Région doit prendre le leadership de l’organisation du secteur aéroportuaire en Occitanie »39. En termes de gouvernance, l’objectif central de créer une « coordination régionale qui limite la concurrence entre les plateformes et qui soit conforme aux lignes directrices européennes »40, se décline en plusieurs missions (désenclavement du territoire, accroissement du développement économique grâce aux mobilités touristiques et d’affaires, et la promotion d’une image de la Région). Cette ambition régionale s’appuie sur des rencontres régulières des représentants des plateformes à l’occasion du Conseil de développement aéroportuaire régional (CDAR) organisé une seule fois en mai 2019. L’objectif affiché est d’aborder des thématiques centrales, qui, dans la réalité ne font émerger aucune concurrence. C’est le cas par exemple du sujet consensuel du développement durable, et plus précisément de la mise en place d’action de « réintroduction de la biodiversité et la diminution de l’empreinte carbone pour les déplacements motorisés »41 sur les plateformes. Pour étoffer ce rôle de cheffe de file, la région fait également le choix d’étendre progressivement sa présence dans les plateformes à travers la multiplication, soit des subventions (Brive-Souillac42, Nîmes), soit des prises de participation minoritaires dans les syndicats mixtes de Béziers en 2018, de Rodez et Castres en 2019.

  • 43 Cour des comptes. (2008), Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.
  • 44 Le seuil de Naurouze est la ligne de partage des eaux située à la limite des deux anciennes régions

34Si la tentation d’une gouvernance régionale est récente, et s’explique dans le contexte post-fusion, l’idée d’associer de manière plus ou moins étroite les plateformes n’est pas récente. La région Languedoc-Roussillon avait souhaité mettre en place une coordination pour les aéroports de Carcassonne, Perpignan et Montpellier à la fin des années 2000, sans succès toutefois43. Ainsi, la politique actuelle est en grande partie l’héritage des pratiques de l’ancienne région qui avait, à la différence de Midi-Pyrénées, deux aéroports dans son giron (Carcassonne et Perpignan). La fusion régionale a suscité un travail de diagnostic sur les nouveaux partenaires, et a abouti à « la découverte que certaines politiques menées de l’autre côté du « seuil »44 semblent plus satisfaisantes et que la fusion initialement rejetée puisse apparaître prometteuse » (Simoulin et al., 2018). Cet héritage se manifeste aussi du point de vue administratif avec la localisation à Montpellier de l’ensemble de l’effectif de la région travaillant sur l’aérien.

  • 45 Ancien président de la région Languedoc-Roussillon.
  • 46 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.
  • 47 Délégation de service public
  • 48 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.
  • 49 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

35En dehors de cette gouvernance souhaitée sur l’ensemble de l’espace régional, l’exécutif s’est approprié plus finement l’outil aéroportuaire à travers la création d’une Société Publique Locale (SPL), une structure utilisée pour la gestion des services publics, qui associe Carcassonne et Perpignan, deux plateformes pour lesquelles elle a une marge de manœuvre certaine. Cette initiative trouve ses fondements avant fusion. Comme l’indique le Directeur de l’aéroport de Perpignan, « Christian Bourquin45 voulait confier la gestion à un seul opérateur. La mutualisation est donc liée à une volonté de la région »46. Concrètement, si l’opérateur Transdev a été retenu pour les deux plateformes dans l’ancienne DSP47, la mutualisation était cantonnée à des domaines relativement restreints (formation du personnel et marketing). A partir du 1er janvier 2020, les deux aéroports ont donc été mutualisés du point de vue de l’exploitation en refus des tarifs proposés par l’opérateur Transdev et d’une volonté de vouloir davantage peser dans les discussions avec les compagnies low cost48. Le Directeur Délégué aux Infrastructures et mobilités de la région indique à ce propos : « l’interlocuteur des compagnies, c’est la SPL, et cela conduit à des négociations différentes »49. Cette seconde initiative régionale confirme le fort degré d’appropriation du secteur aérien dans les limites toutefois de ce que la décentralisation a permis.

  • 50 Région Occitanie, 2019, SRADDET Occitanie 2040, 270p.
  • 51 Région Occitanie, op. cit.
  • 52 Région Occitanie, op. cit.
  • 53 Région Occitanie, op. cit.

36La politique aéroportuaire de la région Occitanie met en évidence une action volontariste dans les transports, et, à l’image du secteur ferroviaire, un « réenchantement » de l’action publique régionale pour laquelle les transports ont un rôle déterminant (Revelli, 2019b). Cette vision s’incarne d’autant plus dans le SRADDET qui fixe les objectifs à moyen et long terme sur plusieurs thématiques, notamment l’équilibre et l’égalité des territoires, l’intermodalité et le développement des transports. Le SRADDET Occitanie 2040 réaffirme ce caractère volontariste dans l’action publique régionale impulsée par les lois de 2014 et 2015, avec le transfert des transports interurbains et scolaires au détriment des départements. Dans ce document, la projection de l’exécutif régional se décline à travers 2 caps -le rééquilibrage régional et l’émergence d’un nouveau modèle de développement- et les « défis de l’attractivité, des coopérations et du rayonnement » associés50. Concrètement, l’exécutif régional projette son intervention dans deux domaines des transports. A l’échelle interne d’une part, il est question de « garantir l’accès à des mobilités du quotidien pour tous les usagers »51 par une amélioration de l’offre de transport, surtout ferroviaire et développer l’intermodalité entre les services de transports routiers et ferroviaires associant l’ensemble des autorités organisatrices. Dans un second registre complémentaire, la SRADDET comporte pour objectif général de « renforcer le potentiel de rayonnement de tous les territoires », et en particulier « d’optimiser les connexions régionales vers l’extérieur ». Si la défense des deux projets de LGV GPSO (Grand Projet ferroviaire du Sud- Ouest) et LNMP (Ligne Nouvelle Montpellier Perpignan) constitue un objet central de cet objectif car il permet de « doter la Région d’un système ferroviaire performant en continuité des réseaux nationaux existants »52, la région Occitanie intègre toutefois le secteur aéroportuaire à travers la stratégie décrite précédemment. La desserte aéroportuaire est présentée comme un facteur d’ouverture sur le monde, toutes tailles de plateforme confondues. En ce sens, l’exécutif souhaite que l’Etat puisse déléguer aux régions la possibilité de développer des OSP européennes « susceptibles de répondre aux besoins de désenclavement des territoires ruraux et de développement économique »53 par la connexion avec de grands centres économiques.

37Bien que la région soit ambitieuse dans le contenu du SRADDET, elle se heurte à un certain nombre d’inerties qui en réduisent les marges de manœuvre, parmi lesquelles figurent la forte disparité des systèmes de propriété des aéroports et la puissance des compagnies aériennes au caractère volatile. En définitive, la région se pose comme l’acteur publique décentralisé en matière de transport, en considérant, il est vrai, qu’elle a vu ses compétences s’étoffer ces dernières années. Si l’action régionale semble pertinente dans le secteur des transports interubains pour lesquels elle a des marges de manœuvre, le secteur aérien souligne quant à lui une de ses faiblesses. A défaut d’être un acteur majeur, la région Occitanie vise moins la hiérarchisation que la complémentarité entre les plateformes aéroportuaires par des actions ciblées aux effets incertains. Cette faible marge de manœuvre s’incarne d’ailleurs dans le SRADDET, dans lequel les plateformes aéroportuaires ne semblent que très peu intégrées dans le système de transport régional au regard, par exemple, de ce qu’aurait pu laisser présager son rôle de chef de file en matière d’intermodalité.

Conclusion

38Cet article apporte une contribution à l’analyse du contexte aéroportuaire français et des conséquences de la fusion régionale dans ce domaine. L’exemple de la région Occitanie souligne en premier lieu le caractère hétérogène du paysage français actuel. Au sein de cette région cohabitent des plateformes aux niveaux d’activité très différents, avec à l’extrémité du classement, Toulouse, grand aéroport régional, et Castres, le plus petit en termes de trafic, à la fonction de désenclavement. Les trajectoires en termes de trafic sur les 10 dernières années soulignent également l’existence de fortes disparités en lien avec deux facteurs de premier ordre : la desserte sur la radiale avec Paris, qui a parfois disparu, et la desserte internationale proposée dans la majeure partie des cas par les compagnies low cost. Le paysage aéroportuaire est également hétérogène à la lecture des différents statuts juridiques des 9 plateformes, fruit de la décentralisation aéroportuaire initiée à partir de 2004. Si ces éléments relatifs à la répartition des compétences semblent figés à l’heure actuelle, l’aérien étant aux marges de son champ de responsabilité, la région tend à s’affirmer dans son rôle de cheffe de file en matière d’aménagement du territoire, avec l’exemple de l’élaboration du SRADDET. Néanmoins, malgré quelques signaux envoyés par des expertises reprises dans la stratégie 2025, se prononçant en faveur d’un renforcement de l’intervention de la région dans la gouvernance des SAR, son rôle tient essentiellement à poursuivre la logique du guichet utilisé pour les subventions aux aéroports et des lignes sous OSP. Ses champs d’action sont par ailleurs limités, à l’image d’autres contextes territoriaux, par la forte dépendance des plateformes petites et moyennes vis-à-vis des compagnies low cost, et l’omniprésence de l’État dans le secteur (propriété des plateformes, pouvoir normatif). De plus, à l’échelle interne, à la lecture du SRADDET, les aéroports ne sont pas intégrés dans une stratégie plus globale alors que, depuis les lois récentes (MAPTAM et NOTRe), la collectivité régionale est devenue un acteur de premier ordre dans les transports à cette échelle, notamment en matière d’intermodalité.

39Les raisons à l’origine de l’investissement de la région dans le secteur aéroportuaire sont à aller chercher, semble-t-il, en partie dans le registre de la légitimité régionale à la suite de la fusion plus imposée que négociée (Estèbe et Jaillet, 2019). La mise en œuvre de la stratégie aéroportuaire régionale, plaçant la collectivité comme cheffe de file, les motifs qui la structurent (aménagement du territoire, développement économique et marketing territorial) et les outils utilisés, CDAR en particulier, vont dans le sens d’une affirmation du rôle de la région sur l’ensemble du périmètre. D’ailleurs, la construction de la nouvelle politique régionale dans le secteur aéroportuaire est la résultante de l’emprunt des pratiques de Languedoc-Roussillon qui avait imaginé des mutualisations entre plateformes dont elle avait la responsabilité (Carcassonne) ou était actionnaire majoritaire dans le syndicat mixte (Perpignan). Un des meilleurs exemples de l’adaptation de la politique aéroportuaire dans le mouvement général de ventilation des postes entre les deux capitales des anciennes régions, est la présence à Montpellier de la totalité des effectifs régionaux travaillant sur l’aéroportuaire.

40Les résultats issus de l’analyse du cas de la région Occitanie méritent sans doute une comparaison avec d’autres régions, les contextes territoriaux et les choix politiques étant différents d’une entité à l’autre. Si les sujets de la montée en puissance toute relative de la région dans le secteur aéroportuaire et le contexte post-fusion doivent être appréhendés à la faveur de ces comparaisons, il semble pertinent de questionner l’évolution du rôle de l’État. L’exemple présent et les comparaisons futures vérifient « peut-être moins la thèse d’un gouvernement à distance que celle d’un gouvernement de l’impuissance qui cacherait celle-ci derrière une recentralisation certes proclamée mais dont il n’est pas sûr qu’il ait encore les moyens » (Simoulin, 2011).

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Négrier E, Simoulin V, 2018, Fusionner des politiques régionales. La recomposition des régions françaises au prisme de l’Occitanie, Droit et société, n° 98, pp. 91-110

Revelli B, 2019a, Le rôle des transports dans la construction d’une nouvelle légitimité régionale : le cas de l’Occitanie, Sud-Ouest européen, 48, pp.41-54

Revelli B, 2019b, Des transports pour faire région ? Les transports comme élément de légitimation de la fusion régionale en Occitanie, Thèse de doctorat de l’université de Toulouse, 673p.

Simoulin V, 2011, Les politiques régionales comme esquisses et miroirs de l’action publique, in Barone S, Les politiques régionales en France. Paris : La Découverte, pp. 287-298

Rapports

Cabinet de Conseil BIPE. 2017, Etudes des retombées économiques du transport aérien en région Occitanie. Restitution finale. 37 p.

Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, 2017, Rapport sur le maillage aéroportuaire français, 84 p.

Cour des comptes. 2008, Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.

Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p.

Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.

Ministère de la transition écologique et solidaire, Ministère chargé des transports. (2019), Stratégie nationale du transport aérien 2025, 56 p.

OACI, 2016, Assemblée 39ème session 27 septembre-6octobre 2016, Procès-verbaux, 82 p.

OACI. Le monde du transport aérien en 2014[En ligne]. https://www.icao.int/annual-report-2014/Pages/FR/the-world-of-air-transport-in-2014_FR.aspx

Région Occitanie, 2019, SRADDET Occitanie 2040, 270p.

Région Occitanie, 2018, Stratégie aéroportuaire régionale, 20 p.

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Notes

1 OACI. Le monde du transport aérien en 2014[En ligne]. https://www.icao.int/annual-report-2014/Pages/FR/the-world-of-air-transport-in-2014_FR.aspx.

OACI, 2016, Assemblée 39ème session 27 septembre-6octobre 2016, Procès-verbaux, 82 p.

2 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, 2017, Rapport sur le maillage aéroportuaire français, 84 p.

3 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, op. cit.

4 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, op. cit.

5 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement.

6 Direction générale de l’aviation civile.

7 Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

8 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, op. cit.

9 Ligne à grande vitesse.

10 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, op. cit.

11 Les aéroports d’aviation d’affaires et générales, sans activité commerciale, ne sont pas retenus. Ils sont au nombre de 4 en Occitanie (Toulouse-Francazal, Albi-le-Séquestre, Auch-Gers et Figeac-Livernon).

12 Selon Le Directeur de l’aéroport de Perpignan : « Il faut favoriser les lignes qui peuvent apporter de la richesse, dites ligne « d’import ». Source : Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

13 Entretien avec un représentant de l’aéroport de Toulouse-Blagnac.

14 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

15 Parmi les normes d’exploitation figurent : la fréquence de desserte, le type d’appareil utilisé, les horaires, les tarifs de la liaison ou les exigences en termes de continuité d’exploitation. Si aucun transporteur ne se positionne sur une OSP, l’État peut limiter l’accès à un seul transporteur qui pourra bénéficier d’une compensation financière, ces lignes ayant pour principale caractéristique d’être déficitaire.

Source : Les lignes sous obligation de service public. Fiches Thématiques-Annexe C6. Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, 2017, Rapport sur le maillage aéroportuaire français, 84 p.

16 Entretien avec le Directeur Général Délégués Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

17 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

18 L’offre de desserte de l’été 2020 prévue avant le virus Codid-19 ne prévoyait plus de desserte de Roissy.

19 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, 2017, Rapport sur le maillage aéroportuaire français, 84 p.

20 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, op. cit.

21 Le Directeur de la plateforme de Perpignan ajoute « chaque année, on discute avec 50 compagnies avec peu de résultats »

22 Entretien avec Le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

23 Entretien avec Le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

24 Par exemple, la zone Pyrène Aéro Pole, située à proximité de l’aéroport de Tarbes, accueille une quarantaine d’entreprise qui, pour certaines sont spécialisées dans le domaine aéronautique (recyclage d’aéronefs par exemple).

25 Cour des comptes. 2008, Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.

26 Département et région d’Outre-Mer.

27 Collectivité d’Outre-Mer.

28 Ministère de la transition écologique et solidaire. Le statut des aéroports français. [En ligne]. https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/statut-des-aeroports-francais.

29 Cette taxe a pour objet le prélèvement d’une somme sur le prix d’un billet d’avion au profit de l’achat de médicaments pour les pays en voie de développement. En 2019, une éco-contribution a été ajoutée à cette taxe pour contribuer au financement des infrastructures de transport.

30 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

31 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

32 Cabinet de Conseil BIPE. (2017), Etudes des retombées économiques du transport aérien en région Occitanie. Restitution finale. 37 p.

33 Entretien avec le Secrétaire de Cabinet de la Présidente de la région Occitanie.

34 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

35 Cour des comptes. (2008), Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.

36 Commissariat général à l'égalité des territoires, Direction générale de l'aviation civile, Conseil supérieur de l'aviation civile, 2017, Rapport sur le maillage aéroportuaire français, 84 p.

37 Ministère de la transition écologique et solidaire, Ministère chargé des transports. (2019), Stratégie nationale du transport aérien 2025, 56 p.

38 Région Occitanie, 2018, Stratégie aéroportuaire régionale, 20 p.

39 Région Occitanie, op. cit.

40 Région Occitanie, op. cit.

41 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

42 Cet aéroport situé dans le département de la Corrèze bénéficie également d’une subvention en raison de sa proximité immédiate de la région Occitanie.

43 Cour des comptes. (2008), Les aéroports français face aux mutations du transport aérien, 233 p.

44 Le seuil de Naurouze est la ligne de partage des eaux située à la limite des deux anciennes régions.

45 Ancien président de la région Languedoc-Roussillon.

46 Entretien avec le Directeur de l’aéroport de Perpignan.

47 Délégation de service public

48 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

49 Entretien avec le Directeur Général Délégué Infrastructures et mobilités de la région Occitanie.

50 Région Occitanie, 2019, SRADDET Occitanie 2040, 270p.

51 Région Occitanie, op. cit.

52 Région Occitanie, op. cit.

53 Région Occitanie, op. cit.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – Infrastructures de transport en région Occitanie
Crédits Réalisation : Carrouet 2020. Source : Union des aéroports français et francophones associés. 2018, Résultats d’activités des aéroports français – Statistiques de trafic. [en ligne] https://www.aeroport.fr/​public/​page/​statistiques-de-trafic-2018-des-aeroports-francais-47 Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p. Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.
URL http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/6632/img-1.png
Fichier image/png, 1022k
Titre Tableau 1 – Les grands indicateurs des aéroports de la région Occitanie
Légende * Nous retenons la distinction entre compagnies classiques (legacy carriers) et compagnies à bas-coût (low cost carriers) proposée par Mehta et al. (2019). Pour ces auteurs, les compagnies classiques étaient présentes avant la dérégulation (part de marché importante), proposent une gamme de service complète et ont adopté le modèle du hub and spokes. Les compagnies low cost, proposent, comme leur nom l’indique, des prix bas, une gamme de services réduite ou en option, ont adopté le modèle du point à point, et proposent majoritairement des vols court ou moyen-courrier (Mehta et al., 2019) ** Non significatif car l’aéroport ne bénéficie pas de relation internationale.
Crédits Réalisation : Carrouet, 2020, source : Union des aéroports français et francophones associés. 2018, Résultats d’activités des aéroports français – Statistiques de trafic. [en ligne] https://www.aeroport.fr/​public/​page/​statistiques-de-trafic-2018-des-aeroports-francais-47 Direction Générale de l’Aviation Civile. 2009, bulletin statistique. Trafic commercial. 116p. Direction Générale de l’Aviation Civile. 2018, bulletin statistique. Trafic commercial. 30p.
URL http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/6632/img-2.png
Fichier image/png, 120k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Guillaume Carrouet, « Les enjeux de l’intervention régionale dans le secteur aéroportuaire : le cas de l’Occitanie », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 46 | 2020, mis en ligne le 14 novembre 2020, consulté le 20 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/tem/6632 ; DOI : https://doi.org/10.4000/tem.6632

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Auteur

Guillaume Carrouet

Maître de conférences en Géographie
Laboratoire Art-Dev, Université de Perpignan Via Domitia
52 avenue Paul Alduy
Perpignan – France
Guillaume.carrouet@univ-perp.fr

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