Introduction

282 projets structurants sont répertoriés dans l’annexe (1) du contrat de métropole, ils désignent divers projets urbains et architecturaux qui se distinguent par leur localisation, leur fonction, ou encore par leurs dimensions. Classés comme prioritaires, ces projets sont envisagés comme des leviers capables d’enclencher le renouvellement des territoires urbains (fig. 1). Leur mise en œuvre servira de modèle pour la concrétisation du reste de la stratégie (PDAU, 2016). Ce raisonnement a permis de justifier la mobilisation d’importantes ressources financières, humaines et naturelles et le recours à des procédures dérogatoires pour leur réalisation. Cela signifie-t-il que le PDAU d’Alger, qui a nécessité six longues années pour son élaboration, intègre la dérogation comme pratique courante pour la concrétisation de sa stratégie ?

3Le règlement qui accompagne le rapport d’orientation de la stratégie stipule bien dans son article n°1 que le PDAU « établit le modèle d’organisation spatiale et les règles et les critères d’aménagement et de gestion urbanistique auxquels devront obéir l’occupation et la transformation du sol sur le territoire couvert » (Règlement PDAU, 2016 : p03). Nous percevons dans cette logique une inadéquation entre l’approche globale du plan stratégique qui insère l’ensemble des sous-systèmes urbains (économique, social, environnemental et spatial) (Contrat de métropole, 2016), et les approches ségrégatives choisies pour la mise en œuvre des projets structurants. La question est de savoir comment ces projets issus d’approches dérogatoires en termes de financement et d’aménagement urbain peuvent servir de modèle au reste du territoire ? L’exception peut-elle devenir une règle pour la construction de nos villes ?

4Nous supposons, avec grande conviction, que l'exception détachée du général, si elle permet la concrétisation de projets ponctuels selon les ambitions des maîtres d'œuvre et d'ouvrage, elle restreint les objectifs et les ambitions du projet pour son contexte urbain et l'intérêt général « Quand, en matière d’urbanisme, la dérogation à la règle devient un mode de faire systématique, on ne sait plus très bien s’il faut parler d’un urbanisme dérogatoire ou d’une dérogation d’urbanisme » (Signoles, 2014: p17). La multiplication des autorisations dérogatoires remet en cause l’utilité de l’existence de la stratégie du projet ville porté par le PDAU. De nombreux auteurs confirment que le manque d’encadrement de cet assouplissement porte préjudice à la cohérence du développement urbain (Cattedra, 2010). En 1955, l’anthropologue Claude Lévi-Strauss attribué à l’espace urbain la fonction d’organisateur des relations sociales ce qui implique l’existence des règles qui structurent ces rapports (dans Agnès Berland-Berthon, 2014) ; déroger aux règles revient forcément à se distinguer dans le système sociétal.

5Pour essayer de trouver des éléments de réponse à nos questions et afin de prospecter sur les impacts majeurs induits des pratiques dérogatoires sur la formation du paysage urbain algérois, nous avons adopté une démarche analytique comparative basée sur l’examen de l’application de ces autorisations d’exception au Maghreb. L'excès dans le recours aux procédures dérogatoires n'est pas une particularité algérienne, il a tendance à se généraliser pour la majorité des villes maghrébines. La Tunisie et le Maroc comptant plus d’ancienneté dans l’application de la dérogation, enregistrent un retour d’expérience intéressant à explorer. La finalité est de pouvoir confirmer nos suppositions annoncées plus haut, ou au contraire, face à la lenteur des procédés classiques de gestion urbaine, envisagée la possibilité de généraliser le recours à ce type d’approche. 

6Le cas algérien sera abordé principalement à travers des exemples de dérogation pour la réalisation d’équipements emblématiques ; une enquête auprès des habitants nous a aidés dans notre analyse. Dans le cas marocain, nous nous intéresserons plus au processus législatif réglementant cette pratique et enfin nous aborderons le cas tunisien à travers l’exemple de la ville de Sfax. L’exploration des deux derniers cas s’est appuyée sur une recherche bibliographique riche et variée ainsi que sur des statistiques officielles.

1. Au-delà de la règle, la dérogation

7Si nous admettons que l’aménagement urbain conventionnel désigne l’action volontaire et réfléchie d’une autorité collective reconnue sur son territoire selon des objectifs identifiés à court, moyen et long terme (Brunet, 2005), qui est transcrit sur des documents ou des instruments de planification et de gestion urbaine, les dérogations d’urbanisme désignent différents types d’autorisations accordées, mais non prévues par la règlementation urbaine usuelle et qui parfois, la contredisent. Elles indiquent ainsi, l’assouplissement de la fonction administrative pour contourner la norme (Savy, 1981).

8Dans sa thèse sur la régulation urbaine, Jacques Teller identifie trois types de dérogations : la relaxation, l’adaptation et l’exception. La première concerne le cas où une précision règlementaire concernant une entité clairement limitée et éditée pour éclaircir une règlementation trop générale couvrant une zone urbaine assez large. La norme est ainsi préservée, c’est son champ d’application qui est modifié. Lorsqu’il s’agit de changer la règlementation dans sa forme administrative ou opérationnelle pour répondre à une demande qui ne peut pas être prise en charge par la norme courante, on parle alors d’adaptation de la norme, de ses paramètres ou encore de sa formulation affectant une zone précise. Enfin l’exception s’intéresse aux dérogations sans précédent, par la reformulation de la règle ou une spécialisation spatiale (2001, p115).

9Le plus souvent, le recours à ce type d’intervention est justifié soit par l’exceptionnalité du projet (projet emblématique, structurant…) ; soit par son intérêt pour le développement du territoire (projet d’investissement ; projet pilote…); ou encore pour faire face à une rigidité de documents d’urbanisme préexistants qui parfois, sont dépassés par les réalités et les besoins sociaux et spatiaux (Savy, 1981). Dans ce cas, la dérogation est perçue comme un moyen pour contourner la lourdeur des procédures pour la révision de ces instruments. Au Maroc, règlementée selon des conditions bien définies, la dérogation est reconnue comme un mode aussi bien de planification et de gestion de l’espace que de gouvernance spatio-temporelle (Sidi Boumedine, 2008, in Cattedra, 2010).

11La régulation urbaine étant conditionnée par les aléas socioéconomiques et politiques, la dérogation pour certains projets est une réaction à des conjonctures qui apportent des réponses partielles dans l’urgence comme fut le cas au Japon. Suite à la dévaluation de la valeur foncière et à la léthargie du marché enregistrée dans certaines grandes villes comme Tokyo, dès le début des années 2000, l’État instaura la création des « périmètres spéciaux d'intervention d'urgence », dans lesquels les aménageurs ont plus de liberté d’action que sur le reste du tissu urbain (CGEDD, 2015). L’efficacité d’une telle procédure, mais également sa difficulté, résident dans la définition des dérogations tolérées et dans l’identification de leurs limites qui doivent être transcrites dans les règlements d’aménagement. Il va de soi que si cette procédure permet la concrétisation rapide de projets stratégiques le plus souvent décidés à une échelle supérieure néanmoins, elle confirme l’incohérence des échelles de prise de décision dans l’aménagement urbain, tel est le cas des villes maghrébines (Es-Sallak, 2018).

12La dérogation est également un outil politique, elle est outillée pour concrétiser les programmes électoraux de certains partis à l’exemple des groupes dits écologiques ou verts qui pour préserver la ressource foncière, n’hésitent pas à admettre la dérogation comme une solution à l’étalement urbain. L’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logements de la législation française autorise l'autorité chargée de délivrer le permis de construire des communes des zones urbanisées de plus de 50.000 habitants, de déroger aux règles du plan local d'urbanisme (PLU) en ce qui concerne le gabarit, la densité, la hauteur des niveaux de constructions ainsi que les exigences des places de stationnement (Journal Officiel, 04/10/2013).

2. Production du paysage urbain des villes maghrébines par dérogation

14Concrètement, la pratique de la dérogation sur les territoires urbains des villes maghrébines se traduit par une dérogation administrative et une dérogation technique. La première concerne la régularisation des édifications informelles qui se développent dans ces agglomérations urbaines et en particulier les villes algériennes (Belguidoum, Mouaziz, 2010), par l’octroi de différentes autorisations (adaptation) règlementant leur intégration officielle aux schémas et plans d’urbanisme existants. La dérogation technique est octroyée à des projets qui ne se conforment pas aux règles d’urbanisme posées sous prétexte de l’intérêt général.

15Dans ce contexte de transition urbaine qui cherche à instaurer une ville règlementée par des instruments, la dérogation est outillée comme un moyen pour légitimer une production urbaine et architecturale hors normes usuelles, considérée comme d’intérêt public, la question est de savoir de quel public il s’agit ? Est-ce que c’est dans l’intérêt du développement de l’ensemble des citoyens de ces villes où c’est l’intérêt de certains groupes de minorités spécifiques, qui prime ?

2.1. Règlementation des pratiques dérogatoires, une aubaine pour les spéculateurs

16En Algérie, ce n’est qu’au début des années 90 du siècle dernier que la dérogation est légalisée officiellement à travers la loi 90-29 de 1990 (complétée et modifiée par la loi 04-05 de 2004), elle définit le plan directeur d’aménagement et d’urbanisme PDAU et les procédures de sa mise en place. Pour la ville algérienne, cette décennie correspond à une période de grands changements qui sont imposés par une aspiration à une plus grande ouverture à l’économie de marché. Un nouveau rapport au sol est instauré par la loi d’orientation foncière 90-25 qui est venue rétablir le droit à la propriété privée libérant le marché foncier détenu auparavant exclusivement par l’État. Cette libération est accompagnée par la reconnaissance officielle de l’activité de promoteur immobilier privé par la loi 93-03 de 1993.

17Ce nouvel acteur de la production de l’espace urbain, guidé par l’attrait du gain facile et moyennant d’importants pourboires, va mettre en place des réseaux informels intégrants de nombreuses administrations et les communes pour leur faciliter les procédures et leur assurer l’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation de leurs projets (Belguidoum, Mouaziz, 2010). Les prescriptions urbaines sont adaptées au gré des projets au profit des promoteurs privés, elles concernent l’augmentation du COS, le dépassement des gabarits préfixés ainsi que l’autorisation d’extensions horizontales sur du foncier non urbanisable dans le but de maximiser le nombre de lots, de logements, de maisons, de commerce… à édifier. En 2005, c’est le directeur de la direction de l’urbanisme et de la construction d’Alger qui est mis sous dépôt par le parquet général d’Alger pour délivrance de permis de construire non conforme à la règlementation en vigueur (Said Ibrahim, 2005).

19L’expérience marocaine dans le domaine de la gestion urbaine témoigne également de l’étroite relation qui existe entre dérogation et spéculation. Si la pratique dérogatoire dans les villes marocaines remonte aux années 1970, elle n’est instituée officiellement qu’en 1999 à travers la circulaire n°254 du ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat. Reprise par la circulaire n°622 de mai 2001, puis par deux autres circulaires interministérielles n°3020/27 de 2003 et n°10098/31 de 2010. Du fait de la rigidité de la règlementation urbaine en vigueur, cette institutionnalisation de la pratique était la réponse du gouvernement pour la concrétisation des investissements à la traine, mais si nécessaire pour le développement du royaume, (SUD ; 2009).

20Pour ce faire, la circulaire n°3020/27 de 2003 éditée conjointement par le ministère de l’Urbanisme et celui de l’intérieur institua la création d’une commission régionale chargée de l’étude des demandes de dérogation en matière d’urbanisme. La commission présidée par le wali de la région regroupe des représentants des deux ministères aux niveaux régional et local, de l’agence urbaine, de la préfecture, de la commune, mais aussi d’autres services ou administrations en fonction de la nature du projet. Les autorisations de déroger sont attribuées à l’unanimité des membres de la commission.

21Le bureau d’études SUD « Sciences Urbaines et de Développement », nous confirme que l’application de la circulaire sur la période 2003-2009, a engendré certaines dérives telles que l’aggravation de la spéculation foncière et la réalisation de projets sur des terrains réservés aux équipements publics et sur des terrains à grandes potentialités agricoles (idem). « Dérogation, main levée et cessions de droits d’usufruit ont permis la libération accélérée de terres agricoles pour l’urbanisation » (Observatoire régional de l’habitat, 2008, in Valette & Dugué ; 2017 : p08)

22Face à cet état de fait, en 2010 l’État a mis en place une nouvelle circulaire (la n°10098/31 de 2010) en vue de restreindre davantage les possibilités de dérogations notamment en interdisant celles qui touchent aux terrains destinés aux équipements publics, aux espaces verts, aux voies d’aménagement, aux périmètres irrigués, aux zones inondables ou à risques et aux zones à protéger. Toutefois comme le signale Nada Es-Sallak, dès lors que la procédure dérogatoire fut règlementée, elle avait tendance à devenir la règle. En 2011, la ville de Fès enregistrait à elle seule plus de 116 demandes par mois au gré des propriétaires des terrains dispersés entourant la cité. L’importance de ce nombre confirme les tendances de l’époque à l’étalement de la ville à travers un paysage urbain fragmenté. Au niveau national, l’auteur a recensé jusqu’en 2011 plus de 10500 demandes avec 58% d’approbation. (2018).

Tableau 1 : Estimation du nombre de demandes d’autorisation de dérogation urbaine dans les villes marocaines

Échelle		Intervalle temporaire	Nb de demande de dérogation	Moyenne par mois	Dérogation accordée	Référence
Nationale		2003-20013	13222	110	7578 (57%)	- CESE, 2014.
Agglomération	Meknès	2005	116	9,7	77(66,4%)	- Valette & Dugué, 2017
	Fès	2011	1392	116		- Es-Sallak, 2018.
	Casablanca	2013	141	12	63 (45%)	- Benchanna, 2019.
		2014	179	15	53 (29,6%)
		2017	89	7,5	35 (39%)
	Moyenne par ville		382,8	32	45%

Source : synthèses de lecture, auteur, 2021

23Si ces demandes concernaient majoritairement le secteur privé, elles émanaient également du secteur public notamment pour l’édification des logements sociaux sur des territoires protégés à haute potentialité agricole. Entre 2017 et 2018, la région de Casablanca a enregistré 89 demandes de dérogations parmi lesquelles 35 ont reçu un avis favorable (Benchanna, 2019).

24Les dérogations les plus sollicitées se rapportent principalement aux changements d’affectation de l’usage du sol et à l’accroissement des coefficients d’occupation et d’utilisation du sol. Ces autorisations d’exception ures pour conséquence directe, l’accentuation de la pression et de la convoitise des espaces libres et du foncier public (zones agricoles, ceintures vertes, réserves naturelles, zones de boisement ou sur des nappes phréatiques) (CESE, 2014). Encore une fois, à l’occasion des opérations de cession des terres agricoles les spéculateurs et groupes d’intérêt ont trouvé un champ d’action favorable profitant des possibilités qu’offre la dérogation pour leur construction. Même les zones à risques non aedificandi n’ont pas échappé à leurs visés spéculatifs (Es-Sallak, 2018).

25Plus récemment, en 2019, Taoufik KAMIL Président de la Fédération Nationale des Promoteurs Immobiliers (FNPI), affirmait que l’Agence urbaine qui siège dans la commission chargée de l’étude des demandes de dérogation, « exige» des requérants une compensation pour les dérogations octroyée «Il s’agit souvent d’équipements d’accompagnement, à l’instar d’écoles, de terrains de sport, de mosquées, de centres de santé…, au cas où la dérogation concerne des logements sociaux, de la réalisation de voirie, ou autres pour les autres types de projets» (propos rapporté par Ibtissam Benchanna, 2019). La dérogation profite ainsi aux hommes politiques qui y recourent pour faire face aux manques de finance publique, les autorisations quémandées sont attribuées contre la réalisation d’équipements de proximité et d’infrastructures nécessaires aux populations locales. À sa manière, l’État intègre ainsi le groupe des spéculateurs.

26Dans le cas tunisien, la raréfaction de denrées publiques et l’intervention massive des acteurs privés dans la production de l’espace urbain notamment à travers d’immenses projets immobiliers ou touristiques, ont largement ouvert la porte à la dérogation qui tend aujourd’hui à devenir une pratique habituelle posant la question quant aux négociations qui s’établissent entre les promoteurs et les acteurs institutionnels (Iraki, Cattedra et Legros, 2009).

2.2 Déroger, une alternative à l’insuffisance des instruments d’urbanisme

27La mise en place des procédures dérogatoires dans l’aménagement urbain trouve leur origine dans une volonté de trouver des solutions à des situations de blocage, sources de conflits sociaux et de retards de développements des territoires (Savy, 1981). Cela fut le cas de villes Marocaines dont les localités étaient obligées de délivrer des autorisations d’exception pour débloquer des projets créateurs de valeurs ajoutées et d’emplois, qui étaient bloqués par la rigidité des instruments de gestion urbaine (SUD ; 2009). L’étude élaborée par le Conseil économique, social et environnemental Marocain (CESE) relative aux dérogations attribuées entre 2003 et 2013, atteste que les demandes d’autorisation d’exception portent essentiellement sur des territoires couverts par des documents d’urbanisme selon un taux de 74%, ce chiffre dénote de l’incapacité des instruments à répondre aux besoins socioéconomiques et des situations de blocage qu’ils généraient (2014).

28Durant la décennie 2000, la gestion urbaine de la ville d’Alger est restée bloquée du fait de l’absence d’instrument légal valide. La version du PDAU 95 était arrivée à son terme, la crise sécuritaire que connu le pays et ses conséquences sur l’ensemble des secteurs de la ville, ont entrainé un retard de plus de dix ans pour le lancement de l’étude d’actualisation de l’instrument en 2009 et son approbation officielle en 2016. Durant cette période, pour faire face à la multiplication des constructions illicites et informelles qui constituaient majoritairement le mode de production du paysage urbain, la dérogation représentait une issue au chaos qui avait tendance à caractériser les nouvelles entités urbaines en périphérie (Sidi Boumedine, 2008, in Cattedra, 2010). Face à l’absence d’instrument, s’agissait-il réellement de dérogation ? Par la force des choses, dans le cas d’équipements publics ou d’édifications dont l’activité nécessite des autorisations officielles, ils avaient recours à des autorisations d’exception.

29Devant la généralisation des constructions informelles, les gestionnaires des localités tunisiennes optent également pour l’usage de la dérogation urbaine comme solution aux manquements des plans directeurs et d’aménagements communaux PDAC qui étaient dépassés par les réalités des dynamiques immobilières et économiques (Iraki, Cattedra et Legros, 2009). Il s’agissait de trouver rapidement des solutions pour des projets bloqués par leur profil informel qui n’avait pas les autorisations nécessaires (permis de construire, certificat de conformité, acte de propriété…) pour solliciter des prés bancaires, des registres de commerce, certaines aides et bonifications proposées par l’État, une inscription à une assurance… etc.

2.3 Projets emblématiques par mode dérogatoire

32Une dérogation ponctuelle non contrôlée par rapport à l’aménagement global peut engendrer une fragmentation de l'espace urbain et la dilution de l'importance des stratégies de développement envisagées au niveau local (Beaudet, 2014). Avec la mise en œuvre du PDAU 2035 d’Alger, la priorité est accordée à la réalisation de projets emblématiques considérés comme un mécanisme de marketing efficace pour conduire une démarche stratégique de régénération de l’image du territoire. La disponibilité des ressources suffit à justifier leur localisation dans des quartiers le plus souvent en situation de transition urbaine ambiguë : les vieux quartiers centraux en perte d’attrait, les friches industrielles et les quartiers périphériques du type grand ensemble dont les poches foncières sont appréciables (Bouallag-Azoui, 2018).

33Le fait que les communes continuent à gérer leur territoire à partir d’instruments opérationnels souvent caducs élaborés bien avant la révision du PDAU 2035 démontre que la majorité des projets structurants et emblématiques réalisés ou qui sont en cours de réalisation ont bénéficié de dérogations pour l’obtention des permis de construire. Face aux retards qu’enregistre la révision des plans d’occupation des sols (POS) des 57 communes algéroises pour se conformer à la nouvelle vision du développement stratégique de la métropole, ses projets sont conçus et réalisés sans avoir été confrontés aux réalités, ambitions et besoins de leur territoire d’accueil. Une telle approche unilatérale s’oppose forcément aux objectifs initiaux d’une régénération urbaine des localités en faveur d’une meilleure attractivité de la ville (PDAU, 2016).

34La pratique de la dérogation dans la réalisation des équipements stratégiques algériens remonte aux premiers édifices élevés post indépendance bien avant sa reconnaissance officielle par la loi 90-29 de 1990.

36Si l’équipement propose des salles de spectacles et des espaces pour les activités culturelles, il abrite aussi des locaux destinés aux commerces de luxe pour les catégories aisées de la population, dont les internationaux vivant à Alger. En parallèle, aucun projet de mise à niveau des quartiers environnants comme soutien à l’édification de l'équipement ne fut envisagé à l’époque. Rejeté par la population de niveau très modeste qui vivait et vit toujours dans des logements très exigus dans les quartiers limitrophes (fig. 2), il est perçu comme le symbole d’un capitalisme qui s’installe au profit des personnes au pouvoir. Une enquête auprès des résidents des cités limitrophes réalisée en 2016 nous a permis de confirmer nos intuitions. 100 % de la population questionnée n'identifie pas Riad El Feth en tant qu'icône de leur localité, pire encore 42% des personnes interrogées le classent à la troisième place des éléments négatifs perçus dans leur commune (Bouallag-Azoui, 2018).

41Les autorités publiques tunisiennes ont multiplié les dérogations pour la réalisation des projets symboliques en dehors des zones couvertes par des PAU. Par ces autorisations non conformes à la norme, les autorités publiques ont créé un antécédent favorable pour le développement de l’habitat spontané ou informel d’autant plus que la question de la programmation des zones d’habitat ne fut pas suffisamment détaillée dans les études et la programmation des plans d’aménagement (Turki et Mahjoub, 2014). Pour l’aménagement des berges du Lac à Tunis, le maître d’ouvrage privé a été imposé aux différentes administrations (ministères… agences, etc.) comme un citoyen privilégié. Contrairement à la procédure habituelle qui inscrivait les nouveaux projets dans le système de planification, ses administrations étaient chargées d’adapter les instruments au projet (Signoles & al, 2014).

3. Principaux résultats de la pratique dérogatoire dans les villes maghrébines

42De cette lecture analytique de cas d’exemples de dérogation concernant des projets d’architecture ou d’aménagement urbain, nous retiendrons de manière générale que seul le Maroc identifie officiellement la dérogation comme une pratique courante pour intervenir sur l’espace urbain, une reconnaissance qui eut pour principale conséquence sa multiplication. Dans les cas algérien et tunisien, excepté les projets structurants ou emblématiques qui ont pu bénéficier de textes règlementaires spécifiques, nous avons eu du mal à faire la part entre informelle et dérogation du fait de l’absence d’une règlementation urbaine actualisée. Dans tous les cas, nous constatons (tab n°2) que la multiplication des procédures de dérogation renforce à terme la stigmatisation des territoires et le sentiment de rupture urbaine et sociale (Vieillard-Baron, 2000).

Tableau 2 : Synthèse des principaux résultats enregistrés de la pratique de la dérogation urbaine dans les villes maghrébines

La dérogation	Objectif	Initiateur	Encadrement juridique	Principales conséquences	Note
Algérienne	- Confirmer le pouvoir et le prestige du gouvernement en place.	- État	- Informelle en général. (excepté une règlementation spécifique pour certains projets).	- Réalisations singulières ;	1
				- Augmentation de la spéculation foncière et immobilière ;	-1
				- Ségrégation et exclusion dans la prise de décisions ;	-1
				- Incohérence et déséquilibre dans le paysage urbain.	-1
Marocaine	- Encourager et faciliter l’investissement - Prise en charge et réalisation des équipements et certains aménagements par le secteur privé.	- Secteur privé	- Textes règlementaires révisés et ajustés	- Prévalue de l’intérêt des individus et des groupes sur l’intérêt général ;	-1
				- Généralisation de la dérogation comme un mode de production urbaine.	0
				- Atteinte au foncier public réservé aux espaces communautaires (espaces publics, équipements de proximité ….).	-1
Tunisienne	- Pallier le manque d’instruments et de gestion urbaine	- État et le secteur privé	- Informelle (excepté une règlementation spécifique pour certains projets).	- Déblocage de situations d’aménagement urbain conflictuelles ;	1
				- Prolifération des constructions informelles ;	-1
				- Étalement et fragmentation urbains ;	-1
				- Spéculation foncière et immobilière.	-1
				Total	-6

Source : auteur, 2021

3.1 Effacement de l’urbanité devant les projets dérogés

43La majorité des instruments de gestion urbaine et des discours politiques concernant la ville prônent une approche globale des études d’aménagement urbain pour essayer de répondre aux nombreux défis auxquels est confrontée une urbanité durable qui prône l’harmonie de « vivre ensemble ». La multiplication des dérogations urbaines implique une approche fragmentée du développement territorial affectant directement la vision du développement global de la ville qui est dans le cas algérien, inscrite dans un projet stratégique proposé par l’outil PDAU 2035 qui fixe une série de prescriptions règlementaires ne prenant pas en charge les possibilités de déroger.

44Ce mode de production urbaine peut se traduire par des discontinuités spatiales et des incohérences affectant la qualité paysagère de la ville comme en témoigne l’étalement urbain incontrôlé enregistré dans le cas de la ville de Sfax (Bennaser, 2006). Selon Valette & Dugué, entre 2001 à 2011, la ville de Meknès a enregistré un taux estimé à de 2,9 % (par an) de croissance de sa surface bâtie, passant de 3 084 ha à 4 087 ha. Les nouvelles constructions se localisent à 80% en périphérie Sud, Est et Ouest de la ville, le long des axes de circulation, sur des terres agricoles fertiles, irrigables et faciles d’accès (2017).

45Dans sa thèse sur la dérogation urbaine au Maroc, en faisant référence à la ville de Fès, Nada Es-Sallak confirme dans sa conclusion que les dérogations attribuées ont certes permis la réalisation de grands projets d’investissement en contrepartie, elles ont ouvert la porte à une urbanisation dispersée dans la périphérie de la ville sans connexion avec le tissu existant donnant ainsi naissance à un paysage fragmenté caractérisant un étalement urbain sans précédent (2018). À l’exception des changements mineurs qui n’affectent pas forcément les principes de la norme, l’urbanisme de projet ou par fragments sont en contradiction avec une volonté de respecter les directives d’un développement rationnel et durable qui maîtrise l’utilisation des ressources, les acteurs publics remettent en cause leur propre stratégie à l’origine de leur élection (Cattedra, 2010).

46Dans un contexte historique, les autorisations d’exception peuvent contribuer à la dévalorisation du patrimoine de la ville soit par le non-respect des servitudes ou encore par atteintes directes ou indirectes aux édifices classés. Dans certains cas, l’approche dérogatoire inscrit le projet dans une bulle qui l’exclut des réalités de l’écosystème urbain aux dépens de ses impacts environnementaux (assainissement non maîtrisé, surexploitation des ressources…) comme l’atteste le cas du Centre des Arts d’Alger et le projet de Bouregreg à Rabat. Elle a entrainé des insuffisances en matière de qualité de l’offre urbaine par le détournement du foncier de sa fonction principale (équipements publics, espaces verts, places…) affectant la qualité de vie sociale comme le rapporte l’expérience de la pratique urbaine dérogatoire dans les villes marocaines et tunisiennes (Vieillard-Baron, 2000).

47Au-delà des perturbations et des discriminations qui peuvent apparaitre dans la construction du paysage urbain par dérogation, c’est la crédibilité des principaux décideurs des choix urbanistiques qui est remise en question en réduisant les instruments d’urbanisme à de simples documents consultatifs sans force de loi. La gestion des projets au cas par cas sans vision partagée par tous les acteurs influence négativement l’image de l’autorité en tant que régulateur de la fabrication urbaine et protectrice de l’intérêt des uns et des autres. En Tunisie, les exceptions attribuées pour la réalisation de certains projets clés ont été à l’origine de la prolifération de l’habitat informel. Les citoyens constatant que l’État déroge aux règles d’urbanisme pour certains projets notamment par l’urbanisation des J’nenes, se sont attribués le droit d’édifier des maisons sans permis de construire (Bennaser, 2006).

3.2 Mise à l’écart des localités dans la fabrication de la ville

48L’urbanisme par projets donne souvent lieu à des dérogations qui confèrent un pouvoir exceptionnel aux aménageurs. En Tunisie, mais encore plus en Algérie, l’État est à la fois maître d’ouvrage et financiers des projets structurants (la Cité de la Culture à Tunis, Djamâa El Djazair à Alger, l’extension de l’aéroport d’Alger, des infrastructures spectaculaires (viaducs, ponts…) des opérations amplement médiatisées sous l’appellation de projets d’État ou encore de projets présidentiels. Ces surnoms ne sont pas anodins, ils supposent la possibilité de transcrire la règlementation urbaine, les prévisions financières et autres (Cattedra, 2010), ouvrant ainsi la porte aux spéculations de tous ordres.

49Dans un système politique planificateur et centralisant, la règlementation de la dérogation semble être une tentative de démystification de la rigidité du processus de prise de décisions concernant la production urbaine en ouvrant la voie à la négociation entre demandeurs et les représentants des pouvoirs publics. Toutefois les procédures mises en place pour la promulgation de ces dérogations et la composition des commissions chargées de l’étude des demandes ont restreint les possibilités de ces compromis. Si la lourdeur et la bureaucratie qui caractérisent les mécanismes de construction et de l’aménagement dans les trois pays du Maghreb expliquent l’« autonomisation » (idem) de la maîtrise d’ouvrage des projets emblématiques néanmoins, elle accroît l’effet de mise à l’écart des collectivités locales qui sont déjà marginalisées par les instruments d’aménagement en cours.

50Taoufik Kamil accuse les procédures marocaines d’élaboration des documents d’urbanisme qui se font selon lui, sans concertation avec l’ensemble des acteurs notamment ceux du niveau local, de la non-prise en charge des réels besoins des populations et des territoires (in Benchanna, 2019). Dans un contexte marqué par le poids des investisseurs privés et son influence sur l’aménagement urbain, le seul représentant de la population : le président du conseil communal dans la commission administrative de dérogation ne fait pas le poids face aux nombreux représentants de diverses administrations publiques (CESE, 2014).

3.3 Remise en question du modèle de gestion urbaine

51La croissance des demandes de dérogation, quel que soit le territoire urbain concerné, traduit soit l’inexistence d’outils d’aménagement soit l’inadéquation de ces instruments aux réalités des territoires. Dans le premier cas, la dérogation est une réponse aux insuffisances enregistrées dans le domaine de gestion et de l’aménagement urbain, elle permet de ne pas bloquer la réalisation de projets d’intérêt commun en prévision de la mise en place d’une stratégie globale de développement urbain. Elle doit être instituée officiellement, une règlementation pourrait préciser son aspect exceptionnel et ses limites pour éviter toutes spéculations et pour s’assurer du respect des principes d’aménagement durable.

52Dans le deuxième cas, le recours aux dérogations dénote de la défectuosité du modèle d’aménagement et de planification adopté. Elle découle du fait de la rigidité de la règlementation et des instruments à l’exemple des plans d’aménagement préétablis selon des scénarii de développement optimal de l’espace urbain. Selon une logique Top-down, la programmation urbaine fixée par le contrat de métropole d’Alger à l’échelle de la ville sans associer l’échelon local dans la prise de décision, fige l’instrument PDAU et réduit les possibilités de modifications ou d’intervention sur la stratégie alors qu’elle est valable jusqu’en 2035. Lors de leur mise en œuvre, l’incompatibilité des projets structurants programmés avec les stratégies de développement des localités pourrait justifier le recours aux dérogations.

53Cette déviation met en avant la question de la fiabilité et la justesse des instruments classiques basés sur des schémas d’aménagement et des plans figés sans possibilités d’insérer le changement et qui couvrent le moyen et long terme (5 à 10 ans). La gestion urbaine anglaise pourrait être une voie à explorer, elle est régulée par deux axes complémentaires, mais distincts : la planification et le contrôle. La planification définit la stratégie globale avec ces objectifs urbanistiques qui vont contribuer à l'intérêt public ; elle est d’ordre général et non opérationnel. La mission de contrôle consiste à vérifier la conformité de projets précis avec les directives de la planification, la validation se fait au cas par cas en prenant en compte les spécificités du projet. Le projet opérationnel est alors discuté en détail par les différents acteurs en ayant en vue l’intérêt général porté par les instruments de régulation urbaine (Demazière, 2015). La difficulté résidera alors dans la capacité des décideurs de se projeter dans le temps et dans l’espace pour faire coexister les différents projets et les insérer dans la politique globale.

Conclusions

54De ce qui précède, il nous paraît vraisemblable qu’à l’origine des dérives de la pratique de la dérogation urbaine en particulier dans les grandes villes du Maghreb, une volonté d’attribuer des privilèges à certains maîtres d’ouvrages aux dépens de l’urbanité. Sans cette volonté, elle demeure une mesure exceptionnelle d’assouplissement de la règlementation technique en matière de construction qui aurait été conditionnée par son impact sur la règle générale. Dans cette logique, l’exception est mise au service de l’intérêt et du développement de l’ensemble ; elle constitue un catalyseur pour l’investissement, un régulateur des coups partis ou encore une clé pour concrétiser les programmes sociaux. Or cela ne fut pas toujours le cas, cette pratique a finalement été essentiellement utilisée au profit d’intérêts de particuliers ou de groupes d’investisseurs (Nada Es-Sallak, 2018).

55Nous retiendrons de cette brève analyse que la dérogation dans la production de l’espace architectural et urbain maghrébin est instrumentalisée pour la réalisation d’ambition politicostratégique des États et des gouvernements en place. Le législateur, initiateur de cette pratique, devient ainsi complice des dérives et désordres urbains et sociétaux qui risquent d’affecter la ville.

56La nécessité de réfléchir à une nouvelle vision de la gouvernance urbaine qui intègre les différentes échelles à travers des instruments plus flexibles s’impose aux principaux acteurs de l’aménagement urbain. La ville, en tant que système organique complexe ne peut être dirigée et érigée rien que par la règle, la mise en place d’un projet urbain local flexible qui permet de fixer les objectifs à atteindre aux différentes temporalités sans figer les scénarii d’actions, participera à assurer l’intégration des changements et de l’exception non programmés préalablement, à la stratégie locale en tant qu'élément fédérateur du paysage urbain et de l’intérêt général.