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AccueilTemporalités36« Ça ira plus vite comme ça »

« Ça ira plus vite comme ça »

De la planification à la réforme continue : synchroniser la politique technologique aux agendas politiques
“It will go faster this way”. From planning to continuous reform: synchronizing technology policy with political agendas
“Así irá más rápido”. De la planificación a la reforma continua: sincronizar la política tecnológica con las agendas políticas
Jean-Baptiste Devaux

Résumés

Les politiques technologiques visant à mettre en relation les acteurs scientifiques et économiques se sont profondément transformées entre 1962 et 1988. Aux politiques technologiques prenant la forme de « grands programmes technologiques » succèdent des politiques dites « de soutien à l’innovation » caractérisées notamment par des dispositifs de soutien à l’investissement destinés aux entreprises ou la mise en œuvre de réseaux visant à accroître les synergies entre les mondes scientifiques et industriels. Cette inflexion s’accompagne d’une reconfiguration des temporalités de ce secteur de l’action publique. Au caractère occasionnel de la mise en œuvre des programmes technologiques se substitue une réforme que nous qualifions de permanente, essentiellement orchestrée par les ministres de l’Industrie. En nous intéressant au travail réformateur de quatre d’entre eux, nous proposons dans cet article d’interroger le processus de construction d’une temporalité de la réforme autonome. Nous observons d’abord comment ces ministres désynchronisent leur activité des temporalités imposées par les acteurs administratifs et du monde économique. À compter du début des années 1970, ils façonnent un rythme réformateur nouveau, synchronisé sur leur propre agenda et les temporalités du champ politique.

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Texte intégral

Introduction

1Pour l’observateur avisé qui s’intéresse aux politiques économiques, industrielles ou scientifiques, le lancement d’un nouveau programme public destiné à « soutenir l’innovation », à susciter le développement des start-up technologiques ou à accroître les recherches dans l’industrie fait presque figure de marronnier. À chaque nouveau gouvernement, nouveau ministre titulaire du portefeuille de la Recherche ou de l’Industrie, son programme de politique publique destiné à soutenir l’innovation. À première vue, ce secteur d’action publique est caractérisé par ce que certains ont appelé l’accélération des temporalités de l’action publique et la contraction des temps de la démocratie (Linz, 1998 ; Rosa, 2014) : chaque séquence réformatrice est prolongée par une suivante, contribuant à un empilement des réformes produites dans le temps court et à une saturation de l’action publique (Maillard et Surel, 2012 ; Orren et Skowronek, 2017).

2Les politiques technologiques ou de soutien à l’innovation constituent un secteur d’action publique méconnu. Elles visent à encourager les collaborations entre les mondes scientifiques et économiques et à inciter les acteurs productifs à investir dans des activités de recherche et de développement de nouveaux produits appelés à être commercialisés. Initialement, ces politiques publiques ont été promues par les acteurs de la politique de recherche en ce qu’elles permettent d’accroître le potentiel scientifique national. À compter du début des années 1970, elles deviennent l’un des principaux outils de politique industrielle et de soutien aux acteurs productifs (Devaux, 2021 ; Mazzucato, 2015). Par l’entremise de dispositifs financiers (subventions, niches fiscales), réglementaires (droits de propriété, réglementation fiscale) ou organisationnels (clusters, structures de transfert technologiques), l’État se propose d’accompagner la modernisation du tissu productif en incitant les opérateurs scientifiques et industriels à adopter des comportements considérés comme vertueux pour susciter de nouvelles innovations, sans que l’orientation des choix technologiques ne soit fixée par les pouvoirs publics. Les rares travaux qui s’intéressent à ces politiques publiques portent sur leur mise en œuvre, que ce soit dans les interactions qui lient les acteurs publics, scientifiques et industriels autour de dispositifs comme les pôles de compétitivité (Pin, 2020) ou dans le cas de dispositifs destinés aux acteurs du champ scientifique (Barrier, 2011). Le travail des réformateurs, experts et acteurs issus de l’administration ou du champ politique, a lui été peu exploré. Plus spécifiquement, les temporalités qui structurent ce travail n’ont fait l’objet d’aucune analyse spécifique jusqu’ici.

3Or en déplaçant le regard dans le temps et en inscrivant la réflexion dans une perspective sociohistorique, il apparaît que différents régimes de temporalités (Demazière et Dubar, 2005) de l’action publique technologique et de leur réforme se succèdent depuis le début des années 1960. Jusqu’au milieu des années 1970, les réformes sont occasionnelles et les instruments de politique technologique sont caractérisés par le temps long, comme en témoigne la politique des grands programmes technologiques. À compter du début des années 1970, les réformes sont plus fréquentes et les instruments ne sont plus structurés autour d’une réflexion sur le temps long : il s’agit d’abord de faire en sorte que les acteurs industriels et scientifiques fassent croître leurs capacités et rythmes d’innovation. La transformation longitudinale des temporalités de l’action publique technologique constitue le fil rouge de notre interrogation. Le raccourcissement des temporalités de production de l’action publique et les mutations de cette chronopolitique (Gardella, 2014) nous amènent à mettre en doute l’hypothèse selon laquelle la politique technologique serait caractérisée par un rapport substantiel au temps. Le regard sociohistorique porté sur le cas français permet de mettre en cause l’idée usuellement avancée selon laquelle ce sont les temporalités des secteurs (ici scientifiques ou industriels) qui structurent les temporalités de l’action publique (Ansell, Trondal et Øgård, 2016).

  • 1 Nous n’avons retenu ici que les réformes qui se matérialisent par l’élaboration de dispositifs nouv (...)

4Nous proposons ici d’interroger les ressorts du processus long de transformations du rythme des réformes. Notre période d’étude court de 1962 à 1988. Le choix de cette chronologie est dicté par l’objet d’étude : entre ces deux dates, qui correspondent par ailleurs à celles du début du 4e Plan et à de la fin du 9e, 34 dispositifs de politiques publiques destinées à soutenir l’innovation sont élaborés et instillés, contribuant à une transformation substantielle des politiques technologiques. En nous inspirant des catégories établies par P. Hall, nous observons sur la période un changement de « troisième ordre » puisque le cadrage des politiques publiques change. Concomitant au reflux de la planification et des outils de l’économie ou de la finance administrée (Gaïti, 2014 ; Jobert et Theret, 1994), la politique d’innovation est caractérisée par une forme de mise en ordre économique (Gayon et Lemoine, 2014) : le répertoire des grands programmes technologiques, étroitement lié aux institutions planificatrices et symbole du colbertisme technologique, tombe en désuétude au profit de celui du soutien à l’innovation (Mustar et Larédo, 2002). L’État cherche ainsi à accroître la compétitivité technologique du tissu industriel et non à garantir l’acquisition de technologies considérées comme stratégiques (Cantner et Pyka, 2001 ; Ergas, 1987). Ce changement de troisième ordre ne résulte pas d’un changement de référentiel, mais plutôt de l’accumulation d’une multitude d’instruments destinés à soutenir l’innovation. Élaborés à un rythme quasi annuel depuis 1970, ils sont caractéristiques d’une logique du changement par empilement (Streeck et Thelen, 2005)1. Ces dispositifs constituent ainsi des traceurs heuristiques (Lascoumes, 2007) permettant d’observer et de caractériser le changement de régime de temporalités.

  • 2 Dans le corps de texte, nous inscrivons AN pour les fonds issus des archives nationales (ministères (...)

5Le cas des politiques technologiques nous permet de discuter les travaux qui au cours des quinze dernières années ont investi la question des temporalités de l’action publique (Commaille, Simoulin et Thoemmes, 2014b ; Palier et Surel, 2010). Réinterrogeant les processus de mise à l’agenda et le caractère linéaire des processus décisionnels, ils mettent au jour l’hétérogénéité des temps qui structurent l’activité des décideurs publics et les processus réformateurs. Ils invitent à tenir compte des différents écheveaux de temporalités qui contraignent autant qu’ils bornent les processus de décisions (Blanck, 2017 ; Taiclet, 2021). Ces travaux entrent en résonance avec ceux qui s’inscrivent dans une perspective de sociologie du travail politique et qui portent plus singulièrement sur les temporalités des champs politique (Marrel et Payre, 2006) ou administratif (Pillon et Quéré, 2014) sans nécessairement discuter entre eux. Tenant compte du fait que la maîtrise du temps constitue l’une des ressources par lesquels les acteurs publics entretiennent leur domination à l’intérieur de différents espaces, ils mettent au jour l’inégale distribution de cette capacité à agir par et sur le temps (Darmon, Dulong et Favier, 2019). De ce point de vue, l’analyse du travail des acteurs gouvernementaux est particulièrement éclairante (Dulong, 2019). Elle permet de coupler l’observation du travail de « temporalisation » et l’observation des recompositions des métiers politiques. Cette perspective nous permet d’interroger à nouveau frais les processus de mise à l’agenda, en nous écartant des travaux qui envisagent ces processus comme résultant de séquences opportunes où des courants de problèmes rencontrent des courants de solutions (Bocquet, 2020). Nous souhaitons montrer plutôt que ce processus est d’abord structuré par les ressources des ministres décisionnaires qui conditionnent leurs capacités à endosser le rôle d’entrepreneurs de temps. Pour cela, nous nous appuyons sur un matériau récolté dans le cadre d’un travail de thèse. Celui-ci est composé d’entretiens semi-directifs menés avec les réformateurs des politiques technologiques entre 1962 et 1988 (n = 82) et d’archives issues des ministères de la Recherche, de l’Industrie et de l’Économie et des Finances2.

6Depuis le début des années 1960, les ministres titulaires des portefeuilles de l’Industrie et de la Recherche se disputent la domination du territoire bureaucratique des politiques technologiques. Nous nous focaliserons ici sur la petite population des ministres de l’Industrie, envisagés ici comme des entrepreneurs de réforme et donc des entrepreneurs de temps (Lefebvre, 2014). Jusqu’au milieu des années 1970, ces politiques publiques sont synchronisées sur les temporalités administratives et les temps longs de la recherche scientifique ou du développement industriel. Nous souhaitons montrer que les transformations du temps de l’action publique n’ont rien de mécanique en ce qu’elles résulteraient d’une adaptation aux transformations des secteurs. Si les temporalités des politiques technologiques changent, cela est d’abord l’effet d’un mouvement de désynchronisation (1). Ce sont les temporalités du champ politique, et plus singulièrement l’agenda des ministres de l’Industrie, qui vont structurer l’action publique. Parmi la petite population des ministres de l’Industrie qui se succèdent sur la période, nous en identifions quatre qui, plus que d’autres, ont façonné les réformes de la politique technologique. C’est par leur action que les temporalités de l’action publique se recomposent dans le secteur puisqu’ils contribuent à réformer ces politiques par à-coups (section 1). Nous explorons dans une seconde partie les ressorts de ce travail réformateur en mettant en évidence comment la détention de certaines ressources (bureaucratiques ou politiques) structure et contraint le travail sur le temps. Ce qui singularise la séquence, c’est la production d’une temporalité des politiques technologiques singulière et autonome qui contribue à l’autonomisation du politique en matière technologique (Marrel et Payre, 2018). Les ministres structurent un temps qui leur est propre, désencastré des temporalités du champ administratif et de celles des acteurs du secteur (section 2).

Les temporalités politiques contre les temporalités de la technologie : la réforme permanente, nouveau régime de temporalité de l’action publique technologique de 1962 à 1988

7De 1962 à 1988, la transformation du régime des temporalités de la politique technologique est observable à deux niveaux : c’est d’une part le rythme de production de l’action publique qui se transforme, puisqu’aux réformes occasionnelles de mise en œuvre des grands programmes se substitue ce que nous proposons d’appeler une « réforme permanente ». Mais c’est également les temporalités propres à l’action publique et à sa mise en œuvre qui évoluent : au temps long du mûrissement scientifique, technologique et du développement industriel se substitue un temps plus court, calqué notamment sur l’annualité budgétaire et comptable qui est un temps maîtrisable pour les tenants de l’ordre budgétaire et gestionnaire dans un contexte de réforme de l’État (Bezes, 2009).

Les temporalités enchâssées de la politique des programmes technologiques : les temps longs de la planification, de la recherche et de l’industrialisation

  • 3 La catégorie « grand programme technologique » est une catégorie indigène. La seule tentative de dé (...)

8Jusqu’au milieu des années 1960, la production de l’action publique en matière technologique est caractérisée par l’élaboration et la mise en œuvre de grands programmes technologiques (Cohen, 1992 ; Muller, 1988 ; Pestre et Jacq, 1996). Ces dispositifs visent à doter la collectivité nationale d’une technologie singulière (par exemple le réacteur nucléaire dans le cas du programme électronucléaire) ou à façonner une industrie ex nihilo (par exemple, l’industrie des calculateurs informatiques dans le cas du « Plan calcul »). Trois dimensions caractérisent ces instruments. Tout d’abord, leur dimension sectorielle : les programmes technologiques concernent un secteur scientifique, industriel ou productif, qu’il s’agisse de l’énergie (programme électronucléaire), de l’informatique (Plan calcul), de l’aéronautique (programme Concorde), des télécommunications (programmes minitel) ou du spatial3. Ces instruments sont ensuite caractérisés par leur dimension technicienne. Les programmes sont généralement lancés au sein de l’appareil administratif ou plus rarement des cabinets de l’Élysée ou de Matignon par des ingénieurs des grands corps techniques de l’État. Pilotés au sein de l’administration centrale ou d’une structure dédiée, les grands programmes associent directement des organismes de recherche et des acteurs du tissu industriel. Enfin, ces dispositifs sont caractérisés par leurs temporalités. Entérinés lors des commissions réunies par le Commissariat général du Plan, les programmes sont lancés de manière occasionnelle : comme le met en évidence le tableau 1, 5 programmes débuttent entre 1952 et 1978, soit moins d’un programme tous les cinq ans avec un net accroissement entre 1961 et 1966. Généralement, leur élaboration est synchronisée sur l’agenda du commissariat général du Plan et l’élaboration des Plans quadriennaux. Par ailleurs, ils dessinent un horizon temporel singulier : destinés à faire émerger des technologies et filières industrielles nouvelles, les grands programmes technologiques n’ont pas de durée de vie bornée par avance. Ils peuvent parfois s’éteindre, comme dans le cas du Plan calcul, où l’exécutif estime que le programme ne remplit pas ses objectifs, ou se poursuivre sur le temps long, comme dans le cas des programmes électronucléaire ou spatial. Ce sont les temporalités des acteurs du secteur, marquées par l’élaboration et l’industrialisation de la technologie, qui structure l’horizon des dispositifs.

Tableau – Grands programmes de développement technologique

Programme

Installation

Plan

Durée de vie

Électronucléaire

1952

IIe Plan

En cours

Spatial

1961

IVe Plan

Devenu Ariane

Aéronautique

1965

Ve Plan

Devenu Airbus

Plan calcul

1966

Ve Plan

Clôturé en 1974

Télécommunications (plan télétel)

1978

VIIe Plan

Clôturé en 2012

9Jusqu’au milieu des années 1960, les temporalités de la politique technologique sont donc hétéronomes et caractérisées par le temps long. C’est d’abord l’agenda administratif, et en l’occurrence celui des instances de planification, qui scande l’émergence de nouveaux programmes. Par ailleurs, puisque ces dispositifs servent d’abord à l’élaboration et l’industrialisation de nouvelles technologies, l’action publique s’inscrit dans l’horizon temporel du développement scientifique et technique caractérisé par des temps propres (Baudot, 2011 ; Grambow et Bretesché, 2015). L’action publique en matière technologique est ainsi encastrée dans les temporalités des acteurs de l’administration et du secteur.

La politique de soutien à l’innovation : les reconfigurations temporelles de l’action publique technologique

  • 4 Par souci de de comparaison avec les grands programmes technologiques, mais également compte tenu d (...)

10À compter du début des années 1960, de nouveaux dispositifs d’action publique voient le jour, d’abord à l’initiative de l’administration de la recherche, la délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) puis du ministère de l’Industrie. Il s’agit de dispositifs de soutien au développement technologique des entreprises qui cherchent à accroître le potentiel de recherche, de développement et d’innovation du tissu productif national. À l’inverse des grands programmes technologiques, ils sont d’abord caractérisés par leurs dimensions transsectorielles puisqu’ils sont destinés à l’ensemble des acteurs industriels ou du champ de la recherche technologique, quel que soit leur champ d’activité. Ensuite, ils sont caractérisés par leurs propriétés gestionnaires : ils ne visent pas à acquérir une technologie singulière, mais plutôt à susciter des comportements vertueux de la part des opérateurs industriels ou scientifiques, c’est-à-dire essentiellement des entrepreneurs privés. Les temporalités propres à l’institutionnalisation et la mise en œuvre de ces dispositifs les différencient également des grands programmes. Les politiques de soutien à l’innovation font l’objet d’initiatives des ministères de la Recherche, de l’Industrie et plus rarement des Finances. Celles-ci sont observables à intervalles réguliers, c’est-à-dire pratiquement tous les deux ans durant les années 1960 et 1970 et chaque année durant les années 1980. Le tableau 2 nous éclaire quant aux transformations du rythme de l’activité réformatrice sur la période concernée4.

  • 5 4e plan : 1961-1965 ; 5e Plan : 1966-1970 ; 6e Plan : 1971-1975 ; 7e Plan : 1976-1980 ; 8e Plan : 1 (...)

Tableau - Nombre de dispositifs de soutien à l’innovation mis en œuvre durant chaque Plan5

Tableau - Nombre de dispositifs de soutien à l’innovation mis en œuvre durant chaque Plan5
  • 6 En 1982 est votée la Loi d’orientation et de programmation, mais également la mise en œuvre du Créd (...)
  • 7 Le cas de l’élaboration du Crédit impôt recherche est particulièrement éclairant de ce point de vue (...)

11La singularité de la politique d’innovation réside d’abord dans le fait qu’elle est caractérisée par la régularité de sa mise à l’agenda et l’accélération du rythme d’élaboration des réformes. Plus spécifiquement, la période 1982-1988 est marquée par l’intensification de l’activité réformatrice : vingt dispositifs d’aide à l’innovation sont mis en œuvre sur cette période de six ans, à la cadence moyenne d’une réforme par an6. Par ailleurs, au rythme plus soutenu de l’initiative et de la mise à l’agenda s’ajoute un rétrécissement des délais d’élaboration de chaque réforme. Chacune d’elles est élaborée dans un temps court, c’est-à-dire en général dans un laps de temps compris entre douze et dix mois entre l’initiative de la réforme (généralement sa présentation en conseil des ministres) et sa traduction sous forme de loi, d’article intégré à la loi de finances, de création d’un nouveau dispositif ou sa notification par décret7.

  • 8 L’aide au développement est un dispositif mis en place en 1965 par la DGRST pour susciter l’investi (...)
  • 9 AN 19770606/2, « Archives DGRST », « Compte rendu de la réunion du groupe de travail Mécanique Déve (...)

12Les politiques de soutien à l’innovation sont enfin caractérisées par un éclatement des temporalités de leur mise en œuvre. À l’horizon à long terme des grands programmes technologiques, encastré dans les temporalités du développement scientifique et technologique, se substituent des temporalités plus courtes et hétérogènes, encastrées dans les temporalités des annuités budgétaires et comptables, et progressivement dans le temps resserré de l’évaluation des politiques publiques. Le dispositif de l’Aide au développement, mis en place en 1965 et qui deviendra Aide à l’innovation en 1978 en témoigne parfaitement8. Il s’agit d’une subvention par laquelle les pouvoirs publics subviennent à la hauteur de 50 % des dépenses de recherche ou de développement pour une entreprise qui cherche à produire et commercialiser un produit nouveau, quel que soit son secteur d’activité. Dans un premier temps, l’élaboration du dispositif et sa mise en œuvre sont encastrées dans les temporalités des institutions planificatrices. Si le dispositif est mis sur pied par les services de la DGRST dès 1963, le ministère des Finances bloque dans un premier temps la réforme, puisqu’il estime que celle-ci ne peut être mise en place avant l’élaboration du Ve Plan en 19659. Par la suite, ce sont les commissions du Plan qui sont chargées d’établir quels sont les secteurs prioritaires sur lesquels les moyens doivent être concentrés et ainsi d’ordonner les priorités budgétaires accordées à la procédure. François Xavier-Ortoli, titulaire des portefeuilles de l’Industrie et de la Recherche de 1969 à 1972, va s’attacher à réformer la procédure. Il supprime les liens qui lient le dispositif aux commissions du Plan. À l’horizon quadriennal qui régit jusqu’en 1970 la procédure se substitue un horizon annuel : ce ne sont plus les commissions réunies à intervalles périodiques qui vont garantir sa pérennité et établir quels secteurs sont considérés comme prioritaires. Le renouvellement du dispositif est renégocié lors des discussions entre les services des Finances (Budget et Trésor) et la DGRST qui fixent annuellement les cadres de l’aide au développement. Plus encore, ce dispositif est une subvention qualifiée de remboursable. En effet, cinq puis dix ans après l’octroi des subsides à une entreprise, les services en charge de la procédure sont amenés à statuer sur le succès ou l’échec commercial du produit développé par la firme. En cas de succès, l’entreprise est appelée à rembourser les subsides ; en cas d’échec, elle n’est tenue de rien. Chaque année, l’administration de la Recherche est ainsi amenée à présenter le taux de remboursement des aides qu’elle a fournies les années précédentes. La préoccupation des administrations centralistes (Finances, Matignon) de pouvoir contrôler l’activité des départements sectoriels comme la Recherche ou l’Industrie se resserre autour d’un horizon temporel restreint : c’est l’année budgétaire qui borne la séquence d’évaluation de la procédure et non plus les quatre années du Plan.

13Si la politique des grands programmes technologiques semblait synchronisée sur le temps long des développements scientifiques, commerciaux et technologiques, la politique de soutien à l’innovation symbolisée ici par l’un de ses premiers dispositifs donne à voir une nouvelle forme de rationalisation : c’est dans le temps court que s’objective le succès de l’action des pouvoirs publics, c’est-à-dire dans les cinq à dix années qui suivent l’octroi de la subvention et durant lesquelles les entreprises doivent commercialiser des produits issus de la recherche. Outre la procédure d’aide au développement et à l’innovation (1965 et 1978), d’autres dispositifs témoignent de ce raccourcissement des temporalités de l’action publique technologique. La création d’une aide au pré-développement (1969), d’appels à projets intitulés « grands projets innovants » ou « sauts technologiques » (1988) et l’élaboration de niches fiscales fondées sur le régime de l’annualité comptable comme le Crédit impôt recherche (1983) en sont des exemples. Comme dans d’autres secteurs d’action publique, la multiplication des dispositifs de mise en concurrence ou d’appel à projets (Aust, 2016) qui caractérise ce secteur après 1962 contribue à une transformation profonde du régime de temporalités de l’action publique en matière technologique.

14Pas à pas, le temps de la mise en œuvre de l’action publique technologique évolue, transformant avec lui les contours de la politique technologique considérée comme la plus légitime. Le temps long du mûrissement scientifique et technologique, porteur de nouveaux produits technologiques et industriels, mais difficilement maîtrisable pour les tenants de la réforme de l’État est ainsi dévalué. C’est le temps court de la réforme et la capacité à afficher au plus vite des résultats – essentiellement sous une forme comptable ou budgétaire – qui symbolise tout au long des décennies 1970 et 1980 l’exercice légitime de la politique technologique. De fait, la « réforme permanente » s’impose pas à pas comme l’un des répertoires réformateurs les plus facilement valorisables. Cette entreprise ne s’impose pas d’elle-même : elle résulte des transformations des manières par lesquelles les ministres de l’Industrie endossent leurs propres rôles. Garants des grands équilibres de chaque secteur et de la bonne exécution du Plan jusque dans les années 1960, les ministres se muent pas à pas en entrepreneurs de réforme et de temps.

Le travail politique, facteur d’accélération de l’action publique : des ministres de l’Industrie entrepreneurs de temps

15La transformation des politiques technologiques et l’irruption d’un nouveau régime de temporalités dans ce secteur d’action publique sont le produit de plusieurs facteurs. Qu’il s’agisse des transformations de l’ordre macroéconomique international, de l’accroissement de la concurrence économique entre les nations ou de l’accélération du progrès technologique, des facteurs exogènes sont généralement privilégiés par la littérature pour comprendre et expliquer ces transformations. Si contraignants qu’aient pu apparaître ces différents éléments pour les acteurs de cette histoire, ils sont autant d’obstacles à l’analyse. Ils masquent en effet les recompositions de l’activité réformatrice sur le temps long. Car si l’accélération du processus réformateur est objective au regard des données établies, celle-ci ne s’impose pas de soi, mais est bien le résultat des recompositions du travail des principaux acteurs de cette histoire, et notamment des ministres de l’Industrie, dont l’un des mandats – tantôt projeté et d’autres fois façonné par le ministre et son entourage – est de conduire la réforme de la politique technologique.

Une accélération du travail réformateur par à-coups

  • 10 La réforme, entérinée à l’occasion d’un conseil interministériel restreint le 18 juin 1971, aboutit (...)
  • 11 La réforme menée par André Giraud de 1978 à 1979 conduit non seulement à la refonte de l’ANVAR, mai (...)

16Si l’activité réformatrice s’accélère entre 1962 et 1988, et avec plus de force après 1988, ce processus n’est pas linéaire. Il résulte d’abord de l’initiative de quatre ministres qui vont successivement occuper le portefeuille de l’Industrie – parfois couplé avec celui de la Recherche : François Xavier Ortoli (ministre du Développement industriel et scientifique de 1969 à 1972), André Giraud (ministre de l’Industrie de 1978 à 1981), Jean-Pierre Chevènement (ministre de la Recherche et de la Technologie de 1981 à 1982 puis de la Recherche et de l’Industrie de 1982 à 1983) et Alain Madelin (ministre de l’Industrie, des PTT et du Tourisme de 1986 à 1988). Durant leurs mandats, tous les quatre lancent des réformes visant explicitement à favoriser l’innovation et le développement technologique des entreprises. Sur les 34 mesures destinées à soutenir l’innovation et le développement technologique du tissu productif que nous recensons sur la période 1962-1988, ces quatre ministres sont à l’initiative de 19 d’entre elles, tandis que les quinze autres mesures sont à mettre à l’actif de huit ministres. Plus encore, ces quatre ministres publicisent fortement leurs réformes et contribuent plus que d’autres à pérenniser l’inscription de l’innovation sur le devant de l’agenda public. Les réformes conduites par François Xavier-Ortoli sont pionnières. Il est en effet à l’initiative d’un premier programme de réforme appelé « Politique nationale d’innovation » qu’il lance en 1971 avec son administration en s’affranchissant des structures de planification10. Il est imité quelques années plus tard, en 1978, par André Giraud qui lance à son tour une politique d’innovation marquée notamment par la refonte de l’Agence nationale de valorisation de la recherche, transformée en guichet régional d’aide à l’innovation11. Son successeur, le socialiste Jean-Pierre Chevènement, s’engage quant à lui dans une politique de soutien au développement technologique caractérisée notamment par le vote d’une Loi d’orientation et de programmation de la Recherche puis par l’élaboration d’une niche fiscale, le Crédit impôt recherche, insérée à la loi de Finances 1982. Enfin, Alain Madelin contribue également à l’accélération du processus réformateur. Promoteur d’une politique industrielle libérale tournée essentiellement vers le soutien à l’innovation, il est à l’initiative de différentes mesures et notamment d’un comité interministériel sur ce sujet en août 1987.

17L’accélération longitudinale du rythme de production des réformes masque un accroissement par à-coups, concentré autour de quatre séquences distinctes (1971, 1978, 1982 et 1987). Elle met au jour le fait que la capacité à façonner et structurer le rythme de la fabrique de l’action publique n’est pas également distribuée au sein de la petite population des ministres de l’Industrie qui se succèdent de 1962 à 1988. La prétention à imposer la réforme à l’agenda gouvernemental, à structurer le rythme de celle-ci et à endosser le rôle de l’entrepreneur de temps dépend des ressources et dispositions dont les ministres réformateurs sont dotés.

Un travail situé socialement : des ministres entrepreneurs de réformes et de temps

  • 12 Né en 1925, il est énarque et Inspecteur des Finances. Directeur de cabinet de G. Pompidou à Matign (...)
  • 13 Né en 1924, il est élève de l’École polytechnique et intégré au Corps des Mines. D’abord affecté à (...)
  • 14 Né en 1939, il est élève de l’ENA, intégré au corps des attachés commerciaux du ministère des Finan (...)
  • 15 Né en 1946, il débute sa carrière politique dans les rangs de la formation d’extrême droite Occiden (...)

18Parmi les quatre ministres qui nous intéressent ici, deux profils d’entrepreneurs de réforme se distinguent. On trouve d’une part des ministres qui disposent de fortes ressources bureaucratiques et de faibles ressources politiques, à savoir François Xavier Ortoli12 et André Giraud13. Et d’autre part des ministres disposant de faibles ressources bureaucratiques et de fortes ressources politiques, à savoir Jean-Pierre Chevènement14 et Alain Madelin15. La structure et le volume de leurs capitaux structurent et contraignent leurs capacités d’action.

19Le travail gouvernemental et la conduite de la réforme apparaissent comme autant d’activités contraintes par des temporalités singulières, à savoir celles de l’administration et du champ politique. L’analyse des temporalités du travail réformateur met au jour l’autonomie toute relative qui caractérise le travail des ministres qui cherchent à apparaître comme volontaires et réformateurs, notamment vis-à-vis des temporalités administratives et politiques dont ils cherchent à se déprendre. Pour cela, ils endossent selon leurs ressources et dispositions propres les habits de l’entrepreneur de temps.

Le travail des ministres techniciens : synchroniser les temporalités administratives aux temporalités de la réforme politique

  • 16 Les archives d’André Giraud, précieusement conservées, donnent à voir des notes manuscrites issues (...)

20François-Xavier Ortoli et André Giraud sont nommés ministres de l’Industrie compte tenu de leurs compétences techniques. Présentant le profil de modernisateurs (Dulong, 1997 ; Gaïti, 2002), ils disposent durant leurs deux mandats de marges de manœuvre relativement étendues pour conduire leurs propres réformes16. Cela s’explique d’abord du fait que les contraintes qui pèsent sur le rôle de ministre de l’Industrie se relâchent, les sujets industriels et technologiques étant alors délaissés par le Premier ministre Jacques Chaban Delmas entre 1969 et 1972 ou par les deux têtes de l’exécutif, Valéry Giscard d’Estaing et Raymond Barre, entre 1978 et 1981. Dès leur nomination, les deux grands commis d’État connus pour leurs positions libérales sont autorisés à poursuivre leur propre agenda.

  • 17 « Je suis tenté de dire que la France a une politique d’innovation […], mais elle n’est pas suffisa (...)
  • 18 Au sujet du Plan innovation lancé par F.X. Ortoli en 1971, il écrit : « Il importe de noter qu’un t (...)

21Comme ils aiment à le souligner lors de manifestations publiques ou dans la presse, leurs réformes sont envisagées comme des entreprises de rationalisation de l’existant17 : ils ne souhaitent pas créer de nouveaux dispositifs ou programmes de politiques publiques qui pourraient requérir le temps long de la loi et du Parlement, mais cherchent plutôt à s’approprier et à transformer des outils qui existent déjà, et qui se trouvent parfois sont sous l’autorité d’autres administrations. Ce travail passe par un investissement dans les réunions interministérielles dans lesquelles se redéfinissent les périmètres de l’action administrative (Dulong, France et Mazier, 2019). Au temps long des commissions de planification qui associent durant près de trois ans les partenaires sociaux et l’administration se substitue le temps court de ces réunions destinées à agir dans des délais qui sont brefs. Comme le rappelle un conseiller technique au ministre Ortoli en 1971, il s’agit pour cela de s’appuyer sur des outils existants ou des préconisations déjà partagées au sein de l’administration afin d’aller « très vite »18. Dotés de ressources techniques, bureaucratiques, mais également légitimes du point de vue politique, ils sont en mesure d’endosser le rôle du ministre volontaire, acteur de la modernisation et de la rationalisation de l’action de l’État. Leur entreprise réformatrice prend alors systématiquement la forme d’un jeu sur le temps.

  • 19 « Une question n’a pas pu être complètement traitée à laquelle j’attache une importance capitale : (...)
  • 20 Le décret d’application est publié plus tard, le 13 juillet 1979. Néanmoins, la procédure fonctionn (...)

22L’analyse de la réforme des politiques d’innovation conduite par André Giraud entre 1978 et 1979 est de ce point de vue particulièrement éclairante. Nommé en avril 1978 après la victoire de la majorité de droite aux élections législatives, il conditionne sa nomination au fait que les crédits de l’aide au développement jusqu’alors administrés par la Recherche lui reviennent19. Cette attribution de force, qui provoque une levée de boucliers de la DGRST et du secrétaire d’État à la Recherche, conditionne sa capacité à élaborer en un temps court une politique d’aide à l’innovation. Le fait que les lignes budgétaires existent déjà, que la procédure fonctionne depuis plusieurs années et qu’elle soit déjà connue des acteurs du tissu industriel lui permet de s’ériger en un temps très bref comme le promoteur d’une nouvelle politique publique. Il lui suffit pour cela de rapatrier la gestion de la procédure sous le giron de son administration et de transformer par décret le conditionnement de l’aide devenue « aide à l’innovation ». Lancée à l’été 1978, la réforme prend moins de huit mois : en janvier 1979 un nouveau dispositif appelé aide à l’innovation est mis sur pied, administré à l’échelle régionale par une agence réformée pour l’occasion20.

  • 21 AN 19880199/19, « Les questions à débattre – La structure régionale et la culture technique », note (...)
  • 22 Entretien avec Henri Serres, conseiller technique cabinet Giraud 1978-1981, septembre 2020.

23La capacité à agir vite est ici inextricablement liée aux dispositions et ressources du ministre. Ingénieur du corps des Mines depuis 1949, ayant constamment servi au sein de ministères, d’établissements publics ou en cabinet, André Giraud est rompu au fonctionnement de l’appareil administratif. Disposant du soutien de l’exécutif, il réussit en un temps bref ce que ses prédécesseurs n’avaient pu réaliser, à savoir l’absorption par l’Industrie de la procédure détenue par la Recherche. La politique d’innovation qu’il conduit prend par ailleurs la forme d’une gestion décentralisée de l’aide à l’innovation. Les archives des cabinets d’André Giraud mettent au jour le fait que différentes options sont présentées aux ministres pour façonner un guichet pour les entreprises désireuses de se voir accorder des aides à l’innovation21. Il est fait mention de la possibilité de constituer ex nihilo un établissement public à caractère industriel et commercial, de créer des structures régionales appelées « maisons de l’innovation » auprès des chambres de commerce ou de refonder une agence déjà existante, l’ANVAR, alors sous tutelle du ministère de l’Éducation nationale et chargée de la valorisation des brevets du CNRS. C’est la dernière décision qui l’emporte. Henri Serres, conseiller technique au cabinet chargé d’élaborer la réforme, précise en entretien que le ministre a retenu cette solution car « avec son expérience, il pensait que ça irait plus vite comme ça »22. En multipliant les initiatives sur le temps court (refonte des procédures d’aides financières aux entreprises et de l’opérateur chargé de l’administrer), il bouscule l’équilibre institutionnel qui s’était sédimenté au sein de l’administration. C’est l’agenda du ministre qui prévaut alors sur le temps long de l’agenda administratif et qui s’impose sur le devant de l’agenda gouvernemental.

24François-Xavier Ortoli et André Giraud contribuent tous les deux au processus de synchronisation des temporalités de la réforme sur les temporalités du champ politique. L’autonomie dont ils bénéficient lors de ces deux séquences et le sens du jeu hérité de leurs différentes socialisations professionnelles leur offrent la possibilité d’imposer en un temps court des réformes de grande ampleur, malgré l’opposition ponctuelle d’administrations concurrentes – en l’occurrence de la recherche – dont l’agenda était alors structuré depuis le milieu des années 1960. Ici, l’usage du temps court rendu possible par la mobilisation de différents capitaux constitue un instrument de domination des acteurs politiques sur l’appareil administratif.

Le travail de ministres très politiques : agir vite face aux contraintes du temps politique

  • 23 De ce point de vue, ils accompagnent le processus de recomposition des modes de légitimité politiqu (...)
  • 24 C’est le cas par exemple de Jean-Pierre Chevènement qui, dès 1982, est l’un des opposants le plus f (...)
  • 25 Nous ne poursuivons pas ici en profondeur l’analyse des interdépendances entre transformations du c (...)

25Les nominations de Jean-Pierre Chevènement et d’Alain Madelin au portefeuille de l’Industrie diffèrent fortement des deux cas exposés jusqu’ici. Tous deux doivent leurs strapontins ministériels aux ressources accumulées dans le champ politique. Le premier est l’une des figures tutélaires de l’aile gauche du Parti socialiste. Considéré comme l’un des principaux artisans de la victoire de François Mitterrand en 1981, il est nommé ministre d’État, d’abord à la Recherche, avant de voir son périmètre ministériel étendu à l’Industrie en juin 1982. Le second est l’un des principaux représentants du courant libéral de l’UDF, formation de centre droit, composante de la majorité victorieuse des élections législatives de mars 1986. Jean-Pierre Chevènement et Alain Madelin ont assis leurs légitimités respectives à l’intérieur du champ politique en s’investissant au sein de leurs formations politiques. C’est d’abord sur la scène nationale qu’ils sont les plus actifs, en endossant la figure du militant-théoricien fidèle à un idéal doctrinaire, qu’il s’agisse d’un socialisme d’État imprégné d’économie politique marxiste ou d’un libéralisme intransigeant23. Au sein des gouvernements, ils font figure d’outsiders voire de francs-tireurs, affichant l’un comme l’autre certains désaccords avec la ligne gouvernementale, tout en faisant montre d’ambitions personnelles au sein du champ politique24. Leurs entreprises diffèrent enfin des deux cas précédents puisque l’exercice de leurs activités et l’entretien de leurs ambitions s’opèrent dans un contexte où les temporalités du champ médiatique – et notamment de la télévision – deviennent de plus en plus prégnantes dans l’exercice du travail et de la représentation politique (Darras, 1997)25.

26Ces deux ministres vont à leur tour investir les politiques technologiques et le soutien à l’innovation comme un moyen d’endosser le rôle du ministre de l’Industrie volontaire, que ce soit à l’intérieur de la configuration gouvernementale ou au sein de l’espace public. À la différence des ministres techniciens, eux ne disposent pas de mandat explicitement fixé par l’exécutif et leurs marges d’action sont étroites. Ils souhaitent imposer leurs propres agendas à l’agenda gouvernemental dans des configurations où ce sont les temporalités de l’exécutif et du champ politique qui contraignent leur action. Les ressources partisanes et collectives qui, dans un premier temps, ont été les garantes de leurs nominations sont de ce point de vue précaires. Leurs valeurs varient selon le contexte politique et l’avancement du mandat. Cet état de fait structure l’horizon d’action des acteurs politique. Ce constat est manifeste si on compare la durée moyenne des mandats des ministres « politiques » rue de Grenelle à l’ensemble de ceux qui se succèdent à ce poste de 1959 à 1988 (n = 18, voir figure 1).

  • 26 Nous surlignons en jaune le nom des ministres de l’Industrie détenteurs de ressources majoritaireme (...)

Figure - Durée d’exercice des mandats de ministre de l’Industrie (1959-1988)26

Figure - Durée d’exercice des mandats de ministre de l’Industrie (1959-1988)26
  • 27 À titre de comparaison elle est de 27 mois (824 jours) pour les ministres de l’Économie et des Fina (...)
  • 28 Cette moyenne évolue au cours de la Ve République. Durant les deux mandats du général de Gaulle (19 (...)

27La durée moyenne du mandat des 18 ministres qui occupent le portefeuille de l’Industrie durant les trente premières années de la Ve République est de 19 mois27 (590 jours)28. Or, certains ministres résistent mieux que d’autres à l’épreuve du temps : c’est d’abord le cas des ministres « techniciens » comme F.-X. Ortoli, A. Giraud ou encore J.-M. Jeanneney (37 mois), mais également de ministres « politiques » proches du Président comme M. Bokanowski (45 mois de 1962 à 1966) ou Michel d’Ornano (33 mois de 1974 à 1977), mais dont les mandats sont marqués par l’absence d’initiatives réformatrices. À l’inverse, ceux qui ne disposent ni de ressources bureaucratiques et qui n’entretiennent pas non plus de rapports étroits avec l’exécutif, mais se saisissent de leur passage au ministère de l’Industrie pour endosser le rôle du ministre volontaire et réformateur ont des durées de mandat plutôt courtes, comme J. Charbonnel (20 mois, de 1972 à 1974), J.-P. Chevènement (9 mois à l’Industrie, 17 si l’on ajoute son expérience à la Recherche) ou Alain Madelin (26 mois). Se sachant détenteurs d’un mandat précaire, les ministres les plus politiques vont se saisir de l’activité réformatrice comme d’une ressource pour s’établir, d’abord au sein de la configuration gouvernementale et ensuite dans le champ politique. Ce faisant, ils vont poursuivre le processus de mise à l’agenda des enjeux d’innovation sur la longue durée. Ils contribuent à transformer les temporalités de l’activité réformatrice en étirant celle-ci sur plusieurs mois pour occuper différents espaces, que ceux-ci soient médiatiques, politiques ou administratifs, contribuant à façonner l’exercice de ce que nous appelons la « réforme permanente ».

28Le travail réformateur lancé par Jean-Pierre Chevènement débute en septembre 1981 et se poursuit jusqu’à la fin du mois de décembre 1982, ponctué notamment par le vote d’une Loi d’orientation et de programmation de la Recherche en juillet 1982 et la création de la niche fiscale du Crédit impôt recherche en décembre de la même année. En entretien, il souligne la rapidité avec laquelle la réforme s’est mise en œuvre, affirmant que c’est « un record que l’on fasse une loi dans ces conditions ». Il mentionne à plusieurs reprises que c’est l’antagonisme qui l’oppose à d’autres acteurs de la majorité, et notamment aux tenants de l’austérité budgétaire, qui l’amène à agir vite :

  • 29 Entretien avec Jean-Pierre Chevènement, mars 2018

Après le lancement du grand colloque national, je vais élaborer une loi d’orientation et de programmation que je fais voter. Je crois qu’elle est du 12 juillet 1982, donc là vous voyez que je n’ai pas perdu de temps ! Et en juin, je suis devenu ministre de l’Industrie. Et à ce moment-là, j’ai lancé les journées de politique industrielle avec la nécessité de mieux cadrer ce qu’on pouvait faire à partir du secteur public qui avait été étendu par les lois de février 1982. […] Ç’aurait pu bien se passer s’il y avait eu, je dirais, les conditions d’un large consensus entre les syndicats, le patronat et puis au sein même de l’appareil d’État. Or, j’ai très vite été l’objet de manœuvres de déstabilisation29.

29Jean-Pierre Chevènement occupe durant dix-huit mois les terrains médiatiques, politiques et administratifs en se faisant le promoteur de la réforme des politiques scientifiques et technologiques. Jusqu’en janvier 1983, l’exécutif lui confère un crédit suffisant pour ne pas mettre en cause ses ambitions et lui garantir des marges d’actions suffisantes. Il impose son agenda sur le devant de l’agenda gouvernemental et dicte le rythme de la réforme des politiques technologiques.

30L’occupation de différents espaces pendant une année et demie est permise par la mobilisation de différents instruments qui structurent les temps de la réforme. Celle-ci est d’abord présentée en conseil des ministres en juillet 1981 par une déclaration vite relayée dans la presse. Le ministre souhaite ensuite mobiliser les acteurs du monde de la science et de la technologie pour porter son initiative. Chercheurs publics, privés et industriels sont invités à participer à une vingtaine d’Assises régionales qui se tiennent de septembre à décembre 1981, ponctuées en janvier 1982 par un grand colloque national à Paris. Vient ensuite le temps des discussions interministérielles qui débutent en réalité dès l’automne 1981 et se concluent en mai 1982. Le texte est ensuite discuté et voté au Parlement entre mai et juillet 1982. Le ministre met enfin en branle son administration pour la mise en œuvre de la loi et la sollicite également pour élaborer de nouveaux dispositifs, comme la niche fiscale du Crédit d’impôt recherche votée dans le cadre de la loi de finances en décembre. En occupant sur ce temps long les terrains médiatiques, parlementaires et administratifs, Jean-Pierre Chevènement dessine les contours d’un nouveau répertoire réformateur que l’on peut qualifier de réforme permanente.

31La précarité des ressources dont il est doté conduit Jean-Pierre Chevènement à se muer en entrepreneur de temps contraint : c’est en occupant continûment différents espaces qu’il fait de l’entreprise réformatrice une entreprise de respectabilisation. Celle-ci lui permet notamment de convertir des ressources partisanes en ressources plus durables à l’intérieur de la configuration gouvernementale. Sa prétention et ses capacités à employer un tel répertoire sont cependant tributaires de son capital politique. Le tournant budgétaire de la rigueur et la reprise en main de la politique gouvernementale par le Premier ministre érodent rapidement son crédit (Fulla, 2018). Désireux de poursuivre son entreprise d’occupation des terrains médiatiques, politiques et administratifs sur le temps long, il organise des Assises de l’Industrie appelées à être ponctuées par une loi d’orientation et de programmation industrielle pour la fin de l’année 1983. Jean-Pierre Chevènement en profite alors pour critiquer la politique économique et budgétaire du gouvernement. Il est rappelé à l’ordre par l’exécutif et sommé de rentrer dans le rang gouvernemental. Son capital politique, fondé essentiellement sur des ressources partisanes et collectives, n’ayant plus la même valeur qu’un an et demi plus tôt, il n’est plus en mesure de s’ériger en entrepreneur réformateur autonome et démissionne de son poste en mars 1983.

32De la même manière, le travail réformateur conduit par Alain Madelin est structuré et contraint par les temporalités du champ politique. À la précarité de son capital politique s’ajoutent les dimensions restreintes du cadre temporel de son mandat. Le gouvernement dans lequel il est nommé en mars 1986 a en effet une espérance de vie bornée par l’horizon que représente l’élection présidentielle de mai 1988. Alain Madelin se saisit de ce temps court comme d’une ressource, initiant dès son arrivée rue de Grenelle différentes réformes (réorganisation du ministère, tentative de suppression de l’expert, baisse des aides directes à l’industrie et refonte des crédits de politique technologique). Il profite ainsi de l’opportunité d’une loi de finances rectificative discutée puis votée en juin 1986 pour s’afficher comme un ministre de l’Industrie libéral et volontaire en imposant d’importantes coupes au budget de sa propre administration, réduisant par ailleurs ses propres capacités d’action. Le positionnement de la loi de finances au milieu de l’annuité budgétaire permet à Alain Madelin d’imposer son agenda et celui de la majorité sur l’agenda de l’administration.

  • 30 Fidèle à ses positions libérales, Alain Madelin souhaite supprimer les aides d’État sous formes de (...)
  • 31 Il multiplie les interventions médiatiques sur le sujet de janvier à juillet 1987. Voir AN 19940150 (...)

33Contrarié dans ses aspirations par les prétentions du ministre de l’Économie et des Finances qui est compétent en matière de privatisation et de politique fiscale30, Alain Madelin se saisit dès la fin de l’année 1986 de l’innovation comme un thème lui permettant de faire exister le rôle contraint de ministre libéral en charge de l’Industrie. À son tour, il occupe de front différents espaces (médiatiques, politiques et administratifs) en multipliant les initiatives sur le sujet tout au long du premier semestre, ponctué notamment par une intervention en conseil des ministres sur le sujet en mars 198731. Il présente un « Programme innovation et technologie pour l’entreprise » dans lequel se trouve une batterie de mesures fiscales, la réforme de l’ANVAR et l’élaboration de dispositifs de soutien aux transferts technologiques en région.

  • 32 AN 19940150/6, documents contenus dans la liasse « Préparation du comité interministériel sur l’inn (...)

34Si le ministre promeut sur le devant de l’agenda gouvernemental son propre agenda, les temporalités propres au champ politique vont jouer contre lui dans l’élaboration de la réforme. Soucieux de conserver la main sur l’agenda gouvernemental et projeté dans la perspective d’élections nationales imminentes, c’est le Premier ministre Jacques Chirac qui se fera le héraut de cette politique d’innovation en convoquant un comité interministériel sur les politiques d’innovation en juillet 198732. Ici, les ressources d’Alain Madelin qui lui permettent de s’établir en outsider et de s’ériger en ministre actif aux premiers temps du mandat jouent en sa défaveur dès le printemps 1987. Il est incapable de maîtriser le rythme de production de la réforme et sa mise à l’agenda face à l’ambition d’acteurs politiques plus dotés. Néanmoins, en conduisant des réformes de juin 1986 au milieu de l’année 1987 – et notamment une profonde refonte du ministère de l’Industrie qui occupe l’ensemble des services durant pratiquement toute la séquence – il entretient le répertoire de la réforme permanente et contribue à la structuration d’une temporalité réformatrice autonome des autres temporalités sociales.

35Si ces quatre ministres engagent leurs entreprises réformatrices dans des contextes socio-économiques et politiques bien distincts, ils contribuent tous à redéfinir l’exercice du mandat de ministre de l’Industrie en restructurant les temporalités de la réforme des politiques industrielles et technologiques. Les ministres techniciens et les ministres politiques rythment par leur propre agenda l’activité administrative et parlementaire, mais aussi celle des acteurs du secteur, qu’il s’agisse des chercheurs publics ou des entreprises. En faisant du temps politique le temps au travers duquel se structure la politique technologique, ils désynchronisent la conduite de cette politique publique du temps administratif sur laquelle celle-ci était calquée jusqu’au milieu des années 1970, mais également des temporalités longues de la production scientifique et technologique.

Conclusion : l’autonomisation des temporalités de la politique technologique

36Le processus long de transformation du régime des temporalités de l’action publique en matière technologique est donc le produit des recompositions du travail politique. En s’érigeant en entrepreneurs de temps, François-Xavier Ortoli, André Giraud, Jean-Pierre Chevènement et Alain Madelin ont contribué à transformer l’exercice de la politique technologique. Si les institutions planificatrices perdent de leur « puissance sociale » à compter du milieu des années 1960 (Bezes, 2002), c’est parce que s’invente un nouvel art de conduire la réforme des politiques publiques. Celui-ci repose sur la désynchronisation des temps de la réforme vis-à-vis à la fois des temporalités de l’administration et des temporalités des temporalités des secteurs de la science, de la technologie et de l’industrie. Les ministres font du temps de la réforme un temps à proprement parler politique, c’est-à-dire relatif à l’agenda des ministres et à l’exercice de leur mandat contraint par différents écheveaux de temporalités. L’art de réformer l’action publique se mue en un art par lequel le ministre, selon ses ressources et savoir-faire, réussit à imposer son agenda aux acteurs de la configuration de réforme. Ici, comme dans d’autres secteurs d’action publique, l’activité réformatrice structure un temps propre aux acteurs du champ politique, contribuant ainsi à l’autonomisation de cette sphère d’activité vis-à-vis d’autres sphères qui structuraient jusque-là son exercice (Marrel et Payre, 2018).

37En reconfigurant les temporalités de l’activité réformatrice, les ministres dont nous avons ici analysé le travail contribuent à deux inflexions durables des temporalités de la démocratie. D’une part, ils ont contribué à redessiner les cadres au travers desquels s’exerce le mandat singulier de ministre de l’Industrie et des affaires technologiques. Celui-ci est d’abord jugé sur sa capacité à agir, c’est-à-dire à lancer des programmes de réformes et à mettre au jour les résultats budgétaires de ces politiques publiques, plus que sur l’émergence de nouvelles techniques ou technologies qui requièrent un temps dont le ministre ne dispose pas. Par ailleurs, ils dessinent les contours d’un État qu’il est possible de qualifier « d’hyperactif ». Sous l’action répétée et continue des ministres de l’Industrie, les dispositifs se multiplient et s’empilent, dessinant un territoire bureaucratique saturé de dispositifs et d’instruments qui parfois font doublons.

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Notes

1 Nous n’avons retenu ici que les réformes qui se matérialisent par l’élaboration de dispositifs nouveaux, ou la réforme de dispositifs existants qui transforme substantiellement leurs objectifs et modes de fonctionnement. Les changements dits de « premier ordre » (paramètres du dispositif, taux de subvention) ne sont pas compris ici.

2 Dans le corps de texte, nous inscrivons AN pour les fonds issus des archives nationales (ministères de l’Industrie et de la Recherche) et SAEF pour les fonds issus des archives économiques et financières (ministère de l’Économie et des Finances).

3 La catégorie « grand programme technologique » est une catégorie indigène. La seule tentative de définition explicite et institutionnelle de ces dispositifs a été donnée à l’occasion du vote de la Loi d’orientation et de programmation de la recherche en 1982. Celle-ci dénombre quatre programmes de développement technologiques (PDT) : électronucléaire, espace, aéronautique et océan (issu d’une action concertée mise en place en 1982).

4 Par souci de de comparaison avec les grands programmes technologiques, mais également compte tenu de la granularité relativement fine qu’offre la durée des plans, nous avons conservé comme étalon de comparaison les séquences quadriennales des plans qui s’étirent de 1962 à 1988.

5 4e plan : 1961-1965 ; 5e Plan : 1966-1970 ; 6e Plan : 1971-1975 ; 7e Plan : 1976-1980 ; 8e Plan : 1981-1985 (jamais voté au Parlement) ; Plan intermédiaire : 1981-1984 ; 9e Plan : 1984-1988.

6 En 1982 est votée la Loi d’orientation et de programmation, mais également la mise en œuvre du Crédit impôt recherche ; en 1983 un plan de dix mesures de soutien à la Recherche industrielle est présentée par le ministre de l’Industrie et de la Recherche Laurent Fabius ; en 1984 différentes initiatives sur l’action régionale et la fiscalité sont initiés par ce dernier et son successeur à la Recherche Hubert Curien. Ce dernier initie en 1985 la mise en œuvre du programme de recherche européen Eureka. En 1986, Alain Madelin ministre de l’Industrie, met en œuvre une batterie de réformes fiscales, puis l’année suivante avec son homologue de la Recherche, est à l’initiative d’un programme de politique d’innovation qui comprend une réforme des différents outils de politique d’innovation comme le Crédit impôt recherche ou l’Agence nationale de valorisation de la recherche.

7 Le cas de l’élaboration du Crédit impôt recherche est particulièrement éclairant de ce point de vue. Les archives des services de l’administration du ministère de la Recherche en charge de son élaboration, minutieusement conservées et dans l’ordre chronologiques permettent d’en témoigner. Un chargé de mission prend en main le dossier en février 1982 et celui-ci est approuvé lors du vote de la loi de finance en décembre de la même année. Cette temporalité courte de la fabrique de la réforme ne doit pas masquer le temps long de l’invention du dispositif, qui avait déjà fait l’objet de différentes initiatives

8 L’aide au développement est un dispositif mis en place en 1965 par la DGRST pour susciter l’investissement des industriels dans les dépenses de développement technologique. Placé sous l’autorité du ministère de l’Industrie en 1978, il devient alors aide à l’innovation et est ensuite administré par l’Agence nationale de valorisation de la Recherche (ANVAR). La procédure existe toujours, constituant l’un des principaux instruments de la politique de soutien à l’innovation de l’agence BPI France.

9 AN 19770606/2, « Archives DGRST », « Compte rendu de la réunion du groupe de travail Mécanique Développement », 13 juin 1963.

10 La réforme, entérinée à l’occasion d’un conseil interministériel restreint le 18 juin 1971, aboutit à l’élaboration de mesures fiscales visant à inciter les entrepreneurs à investir dans les activités de recherche, à des réglementations relatives au développement du capital risque et à l'instauration d'agents chargés du développement de l'innovation en région sous tutelle du ministère. Archives SAEF 1A127/3, Fonds ministère de l’Économie et des Finances, Relevé de décisions du comité restreint du vendredi 18 juin 1971, Développement de l’innovation.

11 La réforme menée par André Giraud de 1978 à 1979 conduit non seulement à la refonte de l’ANVAR, mais également de l’ensemble des aides financières aux entreprises existantes, donnant notamment naissance à l’aide et à la prime à l’innovation.

12 Né en 1925, il est énarque et Inspecteur des Finances. Directeur de cabinet de G. Pompidou à Matignon de 1962 à 1966, il est ensuite nommé Commissaire général du Plan (1966-1967), ministre de l’Equipement (1867-1968), de l’Éducation (1968) puis ministre de l’Économie et des Finances (1968-1969). Il ne dispose que d’une brève expérience de député (quelques mois en 1968) et d’un mandat de conseiller général dans le Nord (élu en 1971).

13 Né en 1924, il est élève de l’École polytechnique et intégré au Corps des Mines. D’abord affecté à l’administration des pétroles du ministère de l’Industrie, il est ensuite directeur général adjoint de l’Institut français du pétrole, directeur de la direction des carburants du ministère de l’Industrie puis directeur de cabinet du ministre de l’Éducation nationale en 1969. Il est ensuite délégué général du CEA en 1970 avant de devenir ministre en 1978. Qu’est-ce que le CEA ?

14 Né en 1939, il est élève de l’ENA, intégré au corps des attachés commerciaux du ministère des Finances. Il rejoint la SFIO en 1964 dont il devient l’un des principaux animateurs à Paris. Il est ensuite membre du Parti socialiste, leader d’une formation considérée comme l’aile gauche du parti, le CERES. Soutien de François Mitterrand en 1979 lorsqu’il l’aide à remporter le congrès de Metz, il est par ailleurs député de Belfort depuis 1978.

15 Né en 1946, il débute sa carrière politique dans les rangs de la formation d’extrême droite Occident. Il rejoint les Républicains indépendants, formation de centre droit en 1968 et devient durant la seconde partie du septennat de Valéry Giscard d’Estaing l’un des principaux responsables de l’UDF. Il est élu député à Redon en 1978 puis en 1981. Il se distingue dès le début des années 1980 comme étant l’un des représentants du courant ultralibéral du centre droit.

16 Les archives d’André Giraud, précieusement conservées, donnent à voir des notes manuscrites issues d’échanges avec le président de la République. André Giraud consigne par exemple le fait que le président de la République « lui fait confiance » ou « est d’accord avec lui sur le cadre et la méthode ». Voir AN 19880199/1

17 « Je suis tenté de dire que la France a une politique d’innovation […], mais elle n’est pas suffisamment présentée comme telle […] ; les instruments d’action pour une politique d’innovation existent, mais la plupart d’entre eux n’ont pas atteint l’efficacité optimale », citation de F.-X. Ortoli in. « Le mouvement IDEE formule des propositions pour une politique nationale de l’innovation », Le Monde, 19 mai 1970.

18 Au sujet du Plan innovation lancé par F.X. Ortoli en 1971, il écrit : « Il importe de noter qu’un très grand nombre des propositions financières indiquées ci-dessus ont été évoquées à l’occasion des travaux du VIe Plan ; il importe également d’ajouter que les services du ministère de l’Économie et des Finances […] ont fait un accueil favorable à un grand nombre d’entre elles. Il paraît donc possible d’en décider très vite, au moins sur le principe », SAEF 1A127/3, travail préparatoire de P. Rodocanachi au Plan innovation, adressé au ministre, 28 avril 1971.

19 « Une question n’a pas pu être complètement traitée à laquelle j’attache une importance capitale : celle de la nouvelle procédure d’attribution des aides au développement. Vous vous souvenez que c’est le seul point sur lequel je vous avais présenté une demande au moment d’entrer au gouvernement », AN 19880199/19, « Lettre du ministre de l’Industrie à Monsieur le Premier ministre », 13 janvier 1979

20 Le décret d’application est publié plus tard, le 13 juillet 1979. Néanmoins, la procédure fonctionne déjà depuis janvier.

21 AN 19880199/19, « Les questions à débattre – La structure régionale et la culture technique », note rédigée par Claude Pierre, 1 décembre 1978

22 Entretien avec Henri Serres, conseiller technique cabinet Giraud 1978-1981, septembre 2020.

23 De ce point de vue, ils accompagnent le processus de recomposition des modes de légitimité politique, notamment au centre droit, en s’écartant des stratégies de notabilisation territoriale. Voir (Gaïti, 1990)

24 C’est le cas par exemple de Jean-Pierre Chevènement qui, dès 1982, est l’un des opposants le plus farouche à la politique de rigueur budgétaire conduite par le ministère de l’Économie et des Finances et Matignon. C’est également le cas d’Alain Madelin qui n’appartient pas à la formation politique du Premier ministre Jacques Chirac et qui, par exemple, en décembre 1986 critique ouvertement la poursuite de la réforme dite « Devaquet » après le décès d’un étudiant lors d’une manifestation d’opposition à celle-ci.

25 Nous ne poursuivons pas ici en profondeur l’analyse des interdépendances entre transformations du champ médiatique, recomposition de l’exercice du mandat de ministre et transformations de l’action publique. Cette question constitue un chantier de recherche particulièrement stimulant, jusqu’ici peu éclairé par la littérature.

26 Nous surlignons en jaune le nom des ministres de l’Industrie détenteurs de ressources majoritairement techniques et/ou bureaucratiques. En vert, les noms des ministres de l’Industrie détenteurs de ressources majoritairement politiques.

27 À titre de comparaison elle est de 27 mois (824 jours) pour les ministres de l’Économie et des Finances et de 18 mois (555 jours) pour les titulaires du portefeuille de la Recherche.

28 Cette moyenne évolue au cours de la Ve République. Durant les deux mandats du général de Gaulle (1959-1969, elle est de 22 mois, puis de 20 durant le mandat de G. Pompidou (1969-1974). Elle s’établit à 28 durant le mandat de Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981) puis à 11 durant celui de F. Mitterrand (1982-1986).

29 Entretien avec Jean-Pierre Chevènement, mars 2018

30 Fidèle à ses positions libérales, Alain Madelin souhaite supprimer les aides d’État sous formes de subventions pour les remplacer par des niches ou dispositifs fiscaux, plus favorables à la fiscalité des entreprises et à l’autonomie des acteurs privés. Or c’est le ministre de l’Économie et des Finances – occupé alors par Edouard Balladur – qui est compétent en matière de politique fiscale. AN 19940150/2, « Interview Alain Madelin à l’Expansion », mai 1986, retranscription de l’ensemble de l’entretien.

31 Il multiplie les interventions médiatiques sur le sujet de janvier à juillet 1987. Voir AN 19940150/2, liasse « Dossier de presse »

32 AN 19940150/6, documents contenus dans la liasse « Préparation du comité interministériel sur l’innovation du 8 juillet 1987 »

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Table des illustrations

Titre Tableau - Nombre de dispositifs de soutien à l’innovation mis en œuvre durant chaque Plan5
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Titre Figure - Durée d’exercice des mandats de ministre de l’Industrie (1959-1988)26
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Baptiste Devaux, « « Ça ira plus vite comme ça » »Temporalités [En ligne], 36 | 2022, mis en ligne le 15 novembre 2022, consulté le 02 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/temporalites/10439 ; DOI : https://doi.org/10.4000/temporalites.10439

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Auteur

Jean-Baptiste Devaux

Centre de sociologie des organisations (CSO), Sciences Po Paris / CNRS
jeanbaptiste.devaux@sciencespo.fr

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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