- 1 Les différentes associations et les organisations de jeunesse ont existé sur le territoire estonien (...)
- 2 Nous nous référons ici à « l’État régulateur » selon Hassenteufel (2007) qui renvoie à deux évoluti (...)
- 3 « Programme de développement en faveur de la jeunesse pour la période de 2014-2020 », adopté par le (...)
- 4 Au cours de l’histoire, ce ministère a changé de nom et de périmètre : 1990-1992 ministère de l’Edu (...)
- 5 Il s’agit ici de préciser que le nombre de jeunes (défini en Estonie comme les personnes entre 7 et (...)
1Si la jeunesse a toujours fait l’objet d’un intérêt particulier pour le Parti Communiste (Devaux, 2003 ; Shukan, 2003 ; Riordan, 1988) au sein du bloc soviétique, l’Estonie, de 1944 à 1991, n’y fait pas exception. Durant cette période, les activités pour les jeunes – comme la musique, la culture et les vacances scolaires – ont fait l’objet d’une politique publique afin d’assurer une éducation conforme à l’idéologie soviétique1. Aujourd’hui, plus de deux décennies après la chute de l’Union soviétique (URSS), l’État estonien demeure un acteur central dans la planification des politiques de jeunesse2. Le gouvernement a par exemple adopté en 2013 un nouveau document stratégique pour ce secteur3 qui est placé sous la tutelle du ministère de l’Éducation et la Recherche4. Dans ce document, la politique de la jeunesse (PJ) est définie comme « l’ensemble des actions visant spécifiquement les jeunes en dehors du champ de l’enseignement et de la formation professionnelle » et est désormais considérée comme une politique transsectorielle, intégrée dans le processus de planification de l’État en fonction des objectifs de l’Union Européenne (UE). Nous proposons d’examiner l’articulation entre la continuité et le changement de la PJ dans les pays post-soviétiques au cours d’un temps long de transition entre l’époque soviétique et l’époque actuelle. Pour cela, cet article se focalise sur l’Estonie des années 1990 à 20135.
L’Estonie : du « pays occidental » de l’URSS à la « bonne élève » de l’Europe ?
- 6 La concurrence politique en Estonie, au lieu de suivre une logique « droite » - « gauche », suit pl (...)
L’Estonie a une position unique parmi les pays post-soviétiques. Elle a eu, de même que les deux autres pays baltes, que la Moldavie et que certaines autres régions occidentales de l’URSS, une histoire nationale antérieure à l’avènement de l’URSS de 1918 à 1939. Cette mémoire de l’indépendance nationale, mais aussi la proximité en termes géographiques et linguistiques avec la Finlande, ont été les vecteurs majeurs du maintien d’un lien avec le monde hors URSS pendant l’époque soviétique. Les Estoniens pouvaient écouter les émissions de radio produites à l’Ouest, mais aussi regarder la télévision finlandaise. Des contacts plus étroits ont été établis avec l’ouverture d’une ligne maritime entre Tallinn et Helsinki en 1965 qui a amené de nombreux touristes, qui donnaient non seulement des nouvelles sur la vie politique internationale mais ont également établi un petit commerce non officiel avec l’Estonie. Ces contacts sont devenus plus fréquents avec les Jeux olympiques d’été de 1980, dont les épreuves de voile ont été organisées à Tallinn. La mémoire historique nationale et la proximité avec l’Europe de l’Ouest n’ont pas seulement contribué à préserver un esprit national en Estonie pendant l’époque soviétique, elles se manifestent aussi dans les choix de l’élite politique6 dans la nouvelle Estonie indépendante à partir de 1991 (Lauristin, Vihalemm, 2009).
- 7 Par exemple, pendant l’époque soviétique, la « jeunesse » est strictement définie par l’âge qui dét (...)
2La définition de la catégorie de la jeunesse est liée au contexte politique (Bourdieu, 1980 ; Galland, 1991). Dans des systèmes démocratiques traditionnels, selon Wallace et Kovatcheva (1998), la « jeunesse » n’apparaît pas comme « une catégorie forte ». Du point de vue de l’intervention politique, c’est-à-dire comme objet de politique publique, elle est considérée comme « un processus de maturation entre l’enfance et l’entrée dans le monde de travail et l’autonomie juridique » (Eberhard-Harribey, 2002). Ce processus de transition n’est pas directement lié à l’âge mais aux divers domaines de la vie comme l’éducation, la santé, l’emploi. Ainsi, aujourd’hui l’intervention publique en faveur des jeunes se produit davantage au niveau local, à travers des tentatives des autorités publiques pour l’établissement d’un dialogue, pour l’instauration d’une relation de proximité entre les responsables et les jeunes (Loncle, 2002). Au sein de l’UE, la PJ est alors envisagée comme une politique transsectorielle dont l’objectif est de prendre en compte les besoins et les enjeux de la jeunesse afin de « former un citoyen du marché » (Eberhard-Harribey, 2002). Cette vision est bien différente de celle des autres régimes politiques comme les régimes communistes, fascistes ou nationalistes, où la jeunesse est prise en charge par l’État-Parti avec pour objectif de « former l’homme soviétique »7. Les jeunes forment une catégorie forte dans le système politique et leur image officielle est plus souvent décrite comme un « ensemble homogène » (Yvert-Jalu, 1991). Ces différentes logiques cognitives d’intervention publique sont à prendre en considération pour mieux comprendre le développement postcommuniste de la PJ estonienne.
- 8 Le premier renvoie à « un changement quand des institutions existantes sont réorientées vers de nou (...)
3Les auteurs néoinstitutionnalistes ont longtemps considéré que les changements importants apparaissent pendant des moments critiques ou des chocs brutaux de l’environnement (Hall, Taylor, 1997, p. 476). La chute de l’URSS, et consécutivement le changement de régime, auraient dû créer une rupture dans les politiques soviétiques de jeunesse. Pourtant, le changement le plus notable, comme le montre l’analyse de la PJ en Estonie, a eu lieu seulement dix ans plus tard dans un contexte de stabilité politique. Ce phénomène renvoie aux interrogations des auteurs contemporains qui cherchent à comprendre pourquoi les formes organisationnelles se montrent incroyablement résilientes et résistantes malgré des ruptures majeures – révolutions ou guerres – dont on attendrait a priori qu’elles brisent les modèles antérieurs et donnent naissance à des innovations institutionnelles (Thelen, 2003 ; Mahoney, Thelen 2010 ; Lascoumes, 2006). Les travaux les plus récents (Thelen, 2003 ; Streeck, Thelen, 2005 ; Thelen, Mahoney, 2010) portent leur attention sur les transformations institutionnelles pendant les périodes de stabilité. Selon ces travaux, les réformes institutionnelles ne surviennent pas lors de crises de grande ampleur, mais lors de périodes de stabilité et, de ce fait, ont une dynamique principalement endogène, qu’il s’agisse de formes de « conversion institutionnelle » ou de « sédimentation institutionnelle »8 (Thelen, 2003). Ces modèles sont mis en articulation avec les théories cognitives du changement qui prennent en compte plusieurs niveaux de changement (Hall, 1993). Comme le montre P. Lascoumes (2006), un changement de paradigme ne signifie pas pour autant une réflexion politique approfondie sur le choix du nouveau paradigme à introduire. Cependant, ces travaux ne permettent d’expliquer que partiellement les cas de changement à moyen terme car ils ne tiennent pas compte du contexte plus général du changement, la géographie ou la culture du pays par exemple.
4En croisant la littérature néoinstitutionnaliste et une approche sociologique de l’action publique attentive à la socialisation et aux trajectoires sociales des acteurs, il s’agit donc d’étudier comment le changement institutionnel s’observe à travers les temporalités individuelles des agents. Pour sortir de l’opposition qui existe, dans la littérature, entre continuité et rupture institutionnelle pour expliquer le changement des politiques publiques de la jeunesse en Estonie, notre hypothèse est qu’il faut tenir compte conjointement de plusieurs temporalités, à la fois institutionnelles et individuelles.
5Si les temporalités institutionnelles constituent l’essentiel de la discussion théorique existante, les temporalités individuelles ne sont pas prises en compte. Cette temporalité individuelle (le temps vécu), qui peut être vue comme un temps imprévisible, sans lien avec des déterminations apparentes, s’inscrit souvent dans les crises du temps chronologique, impliquant diversement « l’arrivée de choses nouvelles » et de bifurcations du temps linéaire (Dubar, 2014). Cela implique une étude de la socialisation des acteurs, c’est-à-dire du processus d’incorporation inconscient des différentes conditions sociales (Bourdieu, 1980). Il s’agit donc d’étudier les trajectoires biographiques, professionnelles et politiques des « entrepreneurs de changement », tout en intégrant ces éléments dans leur contexte temporel et social (Demazière, Samuel, 2010 ; Gaxie, 2002). Nous nous intéressons ici à la manière dont ces acteurs réinterprètent leurs expériences et les adaptent à un nouveau contexte politique et institutionnel (Kott, Mespoulet, 2010, p. 204). Aborder les différentes temporalités à l’œuvre permet de rendre compte de ce processus de changement, mais aussi nous amène à nous questionner sur le concept de générations politiques dans l’analyse de l’action publique.
- 9 Il s’agit d’une recherche menée dans le cadre d’un mémoire de Master 2 CEAP à Sciences Po Toulouse. (...)
- 10 Par souci d’anonymat, nous ne précisons pas les noms et les prénoms des interviewés.
Le matériau empirique9 à la base de cet article est constitué de vingt-cinq entretiens10 qui ont eu lieu au mois de mars 2014 en Estonie. Ces entretiens ont été menés auprès de treize agents qui travaillent ou ont travaillé dans l’administration : le Bureau du Gouvernement, le ministère de l’Éducation et de la Recherche estonien (plus précisément le département de la jeunesse) et l’Agence Nationale chargée de gérer le programme européen pour la jeunesse en Estonie. Nous avons interrogé également cinq agents qui travaillent dans le secteur de la jeunesse au niveau local et sept personnes issues de diverses associations de la jeunesse (ONG). Nous avons également analysé les documents des institutions de jeunesse nationaux et internationaux produits entre les années 1990 et 2013.
6Nous allons inscrire notre analyse du changement institutionnel de la PJ estonienne dans deux temporalités d’évolution des politiques publiques couramment utilisées dans les analyses historiques, notamment le « temps long » de l’héritage soviétique et le « temps moyen » de l’européanisation. Et chacune sera appréhendée plus finement à travers les aspects de temporalité institutionnelle et de temporalité individuelle.
7Cette première partie de l’analyse montre une préservation de la PJ au niveau central avec un transfert des outils de propagande vers la politique de l’éducation dans les années 1990. Il s’agit d’un processus partiel de dépolitisation (Lagroye, 2003), dans la mesure où les outils idéologiques communistes sont requalifiés en une politique d’éducation civique à vocation patriotique. Selon les termes des néoinstitutionnalistes, ce changement correspond à une « conversion institutionnelle » mais ce processus ne s’explique pas par l’incorporation des groupes antérieurement marginaux comme cela est proposé par K. Thelen (2003, p. 32). Au contraire, c’est par l’analyse de la trajectoire individuelle du « réformateur » principal de la PJ – l’ancienne Nomenklatura de l’organisation de jeunesse soviétique — et par sa « reconversion » (Mink, Szurek, 1998) dans un nouveau contexte politique qu’on peut comprendre cette continuité significative.
- 11 Le Komsomol est une des institutions du système politique soviétique que la terminologie officielle (...)
- 12 Les maisons de pionniers sont en charge des activités éducatives extra-scolaires et se revendiquent (...)
8Pendant l’époque soviétique, en République socialiste soviétique d’Estonie comme dans les autres républiques de l’ex-URSS, un ensemble d’activités et des structures, soit au sein du Komsomol11, soit sous la gestion de l’État-Parti, a formé ce qu’on peut appeler une PJ. La politique soviétique met en cœur l’éducation de la morale communiste qui se compose du développement de la mentalité collectiviste et de l’inculcation d’une attitude appropriée envers le travail (Tudge, 1991). Par exemple, les brigades de construction gérées directement par le Komsomol ont été officiellement conçues pour que les jeunes développent leur assiduité au travail dans la collectivité. Le travail éducatif s’est déroulé également sous la tutelle de l’administration de l’État ou des syndicats comme on l’observe par exemple dans les maisons de pionniers et les écoles de musique pour les enfants, ou encore dans les camps de pionniers12. En suivant la ligne idéologique de K. Marx, ces activités et structures extrascolaires faisaient partie d’un projet « d’éducation sociale » du communisme, donnant les moyens aux jeunes de développer les « compétences nécessaires » pour leur vie quotidienne (Aunoble, 2005). Cependant, ce qui était prescrit ne correspondait pas toujours à la pratique. Par exemple, c’est par les organisations de jeunesse du Komsomol que l’opposition démocratique s’est créée pendant l’époque soviétique, plus particulièrement dans le milieu universitaire (Kaasik et al., 2014). De même, au sein des brigades de construction, s’exprimait une certaine liberté d’esprit à travers des discussions ou des chansons sur les sujets nationalistes comme l’explique l’un des interviewés : « Au sein du Komsomol on ne pouvait rien dire, mais nous les étudiants, on était intelligents. En fait c’est comme ça que cela fonctionnait : laissons-les s’exprimer dans les forêts, ainsi quand ils reviennent en ville, ils sont calmes, les camps de travail leur auront permis de s’exprimer » (Fondateur de brigades de construction des étudiants de Pärnu, né dans les années 1950).
9Lorsque l’Estonie retrouve son indépendance, elle subit une transformation politique et économique qui se traduit par l’émergence d’un gouvernement démocratique multiparti et un engagement vers l’économie de marché libérale. Les événements liés à la rupture politique pendant les années critiques, c’est-à-dire entre la chute de l’URSS et les premières années après la restauration de l’indépendance de l’Estonie (entre 1989 et 1994) sont a priori favorables à une rupture dans le domaine de la jeunesse. D’abord, la fin du monopole de l’État sur la jeunesse s’observe non seulement par une disparation officielle du Komsomol, mais aussi par l’émergence de nouvelles associations de jeunesse indépendantes. De même, la privatisation des coopératives agricoles et des entreprises de construction a également engendré la disparation des brigades de construction et la disparition ou la privatisation les camps de pionniers car ces structures étaient liées. Finalement, avec la politique de décentralisation qui a abouti en 1994 (Mäeltsemees, 2012), les anciennes structures de jeunesse comme les maisons de pionniers (aussi nommées maisons de loisirs) ou les écoles de musique ont été confiées aux collectivités locales. Cependant, cette transformation n’est qu’un « changement de surface » et elle n’est pas déclinée en programme de politique publique donnant lieu à la mise en œuvre de mesures concrètes (Hall, 1993).
10Ainsi, les anciennes activités et structures de PJ demeurent dans le nouveau contexte politique. Par exemple, si en 1989, 8 128 jeunes sont inscrits dans cinquante écoles de musique, en 1997 on compte cinquante-huit écoles de musique. L’exemple des brigades de construction est aussi éloquent. Entre les années 1980 et 1990, chaque année, environ 2 000 jeunes des « brigades de construction des étudiants universitaires estoniens » ont été envoyés sur des chantiers de construction. Au sein des « brigades de construction des élèves estoniens » on compte 16 500 jeunes au début des années 1980. Les organisations des brigades de constructions, disparaissent à la fin des années 1980 car les principales entités adjudicatrices de travail, les coopératives agricoles et les entreprises de construction, n’ont plus recours à leurs services. Leurs activités des « brigades de construction des étudiants universitaires estoniens » leur ont permis de se reconvertir, dans un nouveau contexte économique, en entreprise privée comme on le voit en Ukraine ou en Biélorussie (Shukan, 2003). Alors que dans les années 1980, il existait des centaines des brigades de construction des étudiants, on n’en compte plus qu’une seule au début des années 1990. Cependant, en 1994, on compte de nouveau sept brigades. Ainsi, malgré la privatisation, le nombre de brigades de construction a augmenté. Ces activités et ces structures sont soutenues par le gouvernement qui les place sous la tutelle du domaine de l’éducation.
- 13 Elle définit le travail auprès des jeunes comme suit : « C’est la création de conditions permettant (...)
- 14 Le contenu de la PJ est divisé en huit catégories d’activités : le développement des structures de (...)
11En 1990, le gouvernement crée le département de la jeunesse au sein du ministère de l’Éducation qui représente l’un des domaines principaux avec les domaines de la langue, de la formation générale, de la formation professionnelle et de l’enseignement supérieur. La loi concernant l’adoption du statut de ministère de l’Éducation, approuvée la même année, prévoit de manière succincte que l’objectif du département de la jeunesse est, d’une part, de « mettre en place la structure du domaine » et d’autre part, « de travailler sur les régulations et sur les programmes nécessaires pour mener les politiques de la jeunesse ». Dès 1995, le département fournit un soutien, à la fois financier, mais aussi de conseil pour les activistes qui organisent le travail des brigades et les camps des jeunes. Avec la fusion des ministères de la Culture et de l’Éducation en 1993, ce département devient responsable également de la gestion des écoles de musique. De plus, vers la fin des années 1990, apparaissent les premiers documents de base du secteur que sont la « loi sur les activités liées à la jeunesse »13, le « concept du travail auprès des jeunes en Estonie » et « le programme du travail auprès des jeunes en Estonie pour les années 2001 – 2004 »14. Ces documents, bien qu’ils n’établissent pas de grands objectifs dans le domaine, permettent tout de même de positionner le département comme l’acteur stratégique de développement de la PJ. Afin de mieux comprendre ce processus de requalification de ces activités et structures, il s’agit d’examiner les temporalités individuelles des agents administratifs.
- 15 Directeur du département de la jeunesse dans les années 1990-2001, né dans les années 1950.
12Les cadres du département de la jeunesse sont constitués dans un premier temps de trois agents. Il nous semble particulièrement important de souligner le parcours du responsable du département de la jeunesse (Agent1), qui est l’ancien secrétaire général du Komsomol. Né dans les années 1950, après des études secondaires, il poursuit ses études universitaires à l’Institut polytechnique de Tallinn (aujourd’hui nommé université de Technologie de Tallinn) où il étudie la mécanique et l’automatisation. À la fin de ses études, il rejoint l’Institut de recherche de l’Agriculture et de la réhabilitation des sols et travaille au laboratoire des systèmes de contrôle automatisés. En même temps, il est actif dans l’association du Komsomol au sein du comité régional de Harju (dont la « préfecture » est Tallinn). En 1984, après avoir passé une année à Moscou au comité central du Komsomol, il devient le deuxième secrétaire général du Komsomol de l’Estonie. Au sein de l’organisation du Komsomol, il est responsable du département de la propagande et de la culture de masse où il reste jusqu’à sa disparition. C’est au sein du Komsomol, qu’il nous dit qu’il a « compris comment travailler avec les jeunes »15.
13Une carrière au Komsomol semble avoir formé ses idées sur la jeunesse et sur la PJ. Pour lui, les jeunes sont bien déterminés à partir de leur âge comme un groupe social parmi d’autres classes d’âge :
Quand vous regardez la société, elle peut être divisée en quatre, en fonction de tranches d’âge que sont l’enfance, la jeunesse (entre sept et vingt-six ans ou le moment de l’épanouissement personnel), puis la période de travail, et la retraite. Afin d’être en mesure d’avoir un travail, le jeune doit être éduqué, c’est pourquoi il existe une politique générale de l’éducation. Mais un jeune doit être également capable de se réaliser dans la société de manière générale, il doit être en mesure non seulement d’aller au travail, mais il doit aussi être capable de créer, en dehors des heures de travail, sa famille, s’occuper de ces enfants et participer dans la société.
14La PJ est alors vue comme ayant un objectif éducatif pour les jeunes. Il continue : « Disons que quand les jeunes vont faire du ski de randonnée, le travail auprès des jeunes dans cette situation n’est pas seulement d’apprendre à skier aux jeunes, mais également de leur enseigner comment ils devraient se comporter dans la réception de l’hôtel ou dans la cafétéria. Le travail sur la jeunesse a pour but l’acquisition de la sagesse ». Son objectif principal est alors de conserver les jeunes sur « une bonne voie » à travers les structures éducatifs en dehors du temps scolaire :
L’éducation extrascolaire doit permettre aux jeunes qui se retrouvent seuls quand ils rentrent chez eux après une journée d’école, de ne pas retrouver livrés à eux-mêmes. Ces jeunes devraient avoir la possibilité d’aller dans une école de loisirs, dans une école de sport ou dans une école de musique. Et ceux qui ne respectent pas la loi, pour eux, nous avons alors d’autres choses comme les commissions de justice des mineurs.
15Après avoir travaillé pendant six années comme secrétaire général du Komsomol, il doit abandonner son travail car la chute de l’URSS engendre la dissolution du Komsomol en Estonie. Rétrospectivement, Agent1 se positionne comme un réformateur du domaine :
Personnellement j’ai vu, déjà pendant les trois années précédant la fin du Komsomol, qu’une organisation ne peut pas représenter l’ensemble des politiques de la jeunesse en Estonie. […] De nouvelles organisations de la jeunesse ont émergé, le Komsomol a pris fin, il fallait financer ces organisations et leur créer une base juridique.
- 16 Le même type de mécanisme de conversion a été observé dans le cas du ministère de l’Agriculture en (...)
16Par la suite, malgré sa carrière dans l’organisation communiste, le gouvernement lui confie un poste de haut fonctionnaire au ministère de l’Éducation. Ceci démontre qu’il n’a pas été vu comme contre-productif dans l’administration du pays maintenant indépendant, mais comme un expert16.
17Initié par l’Agent1 au cours des années 1990, le nombre de cadres du département qui s’occupe de la PJ passe progressivement de trois à douze. Ici, une continuité dans les pratiques de recrutement peut être observée, comme le montre par exemple la prédominance du personnel féminin. Ce personnel se compose principalement de femmes, âgées de 25 à 58 ans. Le recrutement se fait principalement à Tallinn et revêt des formes diverses. Par exemple, les trois plus jeunes sont recrutées à la suite de leurs études universitaires dans les disciplines de l’agriculture et des sciences humaines. Or, trois des autres personnes recrutées ont travaillé précédemment comme pédagogues au sein d’écoles secondaires ou à l’école professionnelle et deux sont issues du Komsomol. Nos entretiens révèlent qu’ils vont s’investir pour rétablir l’ancien système :
Nous avons essayé de restaurer ce qu’il y avait avant. Par exemple les camps de jeunes étaient très nombreux à l’époque mais ont été, au début des années 1990, privatisés ou vendus, et ainsi de suite. L’État n’en a gardé qu’un seul. À l’époque ce sont les syndicats qui les ont soutenus. Nous avons pris cette voie pour que les enfants puissent passer leur été quelque part. Les locaux sont dans des endroits magnifiques […]. Ainsi, progressivement, de nouveaux camps ont été créés. (Agent de département de la jeunesse dans les années 1993-2001, née dans les années 1940).
18L’État garde alors le seul camp mais continue à chercher le financement pour les autres. Pour restaurer l’ancien système, l’équipe du département de la jeunesse s’appuie sur l’idée de revalorisation du travail manuel et sur les pratiques collectives dans l’éducation des jeunes :
Aujourd’hui ça donne l’opportunité aux jeunes de travailler de manière collective et de se sentir citoyen actif […]. C’est le directeur du département de la jeunesse (Agent1) qui a le plus soutenu la recréation des brigades de construction. En 1995, les anciens activistes de ces brigades ont commencé à chercher des soutiens pour un financement d’État. C’est sous ma direction que cette démarche a abouti. Nous avons alors travaillé une base légale pour que ce système puisse marcher même si les premières années ont été difficiles pour justifier notre existence. (Fondateur de brigades de construction des étudiants de Pärnu, née en 1959).
19Nous avons vu dans cette première partie que les équipements de la PJ demeurent et sont requalifiés dans le cadre du secteur de l’éducation. C’est la socialisation antérieure du responsable du département de la jeunesse qui permet de comprendre pleinement ce processus. Ayant vécu sa jeunesse et ayant commencé son parcours professionnel en URSS, nous observons une certaine incorporation de formes institutionnelles soviétiques par cet acteur et son équipe. Ainsi, les nouvelles bases et le développement observé du département de la jeunesse ne sont conduits que par des « raisons opérationnelles ». Une distance est prise par rapport à l’idéologie générale de la politique soviétique, mais cette idéologie n’est pas cognitivement liée à des instruments de la PJ soviétique. Par conséquent c’est avec des référentiels (Muller, 2005) soviétiques que la PJ s’est développée dans un nouveau contexte politique. Si la gestion du département s’est inscrite dans la continuité des pratiques ayant cours avant la chute du mur dans les années 1990, nous allons analyser maintenant les changements entrepris par la politique de déconcentration.
- 17 Le développement des politiques européennes de la jeunesse au regard de la dualité institutionnelle (...)
20Au cours des années 1990, pour les institutions européennes, l’intégration des pays post-soviétiques aux politiques européennes de la jeunesse a été un enjeu important17. L’Estonie adhère au Conseil de l’Europe (CoE) en 1993, à l’Union Européenne (UE) en 2004 et à l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) en 2010. Cette partie de l’analyse montre le changement de référentiel (Muller, 2005) dans le secteur de la PJ vers l’européanisation accompagnée par une forte créativité institutionnelle. Selon K. Thelen ce type de changement correspond à une « sédimentation institutionnelle » (2003, p. 32) caractérisée par des acteurs principaux qui demeurent les mêmes. Dans le cas de l’Estonie, on peut parler aussi de ce modèle de changement à la différence qu’elle se produit à travers une nouvelle génération d’acteurs. La centralité de l’État dans la planification de la PJ est désormais justifiée par le discours européen et est renforcée indirectement par les réformes proposées par l’OCDE.
- 18 À la fin des années 1990, le gouvernement planifie une décentralisation de ses fonctions. Il est di (...)
21Une politique de déconcentration mise en œuvre au début des années 200018 s’observe par l’arrivée d’une nouvelle génération aux postes administratifs. En effet, le ministère de l’Éducation et de la Recherche déménage en 2001 de Tallinn à Tartu, à trois heures de route (soit « à l’autre bout du pays » en Estonie). Deux ans après ce changement, cinq nouveaux agents font partie du département de la jeunesse, au lieu de douze à Tallinn. Mais les anciens fonctionnaires demeurent un certain temps. La plupart d’entre eux poursuivent leur travail au sein du Centre de Jeunesse Estonien – une nouvelle institution sous l’autorité gouvernementale qui fonctionne en coopération avec le ministère et qui reste à Tallinn. Ces missions regroupent, entre autres, la préparation des programmes d’études pour les écoles de musique, la recherche de financement pour les brigades de construction, la gestion des camps d’été, la gestion de réseau des travailleurs auprès des jeunes, différents projets, comme l’organisation de « la journée des jeunes ». Si au début des premières années de son établissement il existe encore une confusion dans la répartition des fonctions, progressivement elle devient subordonnée au département de la jeunesse. Il s’instaure une coexistence des deux « générations » de fonctionnaires dans le secteur, les jeunes prenant une position dominante.
- 19 Le département de la jeunesse a développé des relations avec les partenaires finlandais dans les an (...)
- 20 Directrice du département de la jeunesse dans les années 2002-2004, née dans les années 1970.
- 21 Ce sont des lieux de « travail ouvert de jeunesse » où les jeunes peuvent passer leur temps libre e (...)
22L’accès d’une nouvelle génération à des postes au ministère engendre aussi un changement dans la PJ. Quelques personnalités vont peser dans ce processus et, parmi elles, deux nous ont paru déterminantes. Premièrement, la nouvelle directrice du département de la jeunesse, née dans les années 1970, qui prend son poste au ministère en 2002 et y reste jusqu’en 2004. Au moment de son recrutement, elle fait à la fois ses études à l’université de Tartu pour devenir travailleuse sociale, et est également engagée dans plusieurs activités associatives. Elle est membre du parti social-démocrate et fondatrice d’une organisation non gouvernementale qui propose des formations et du conseil dans le domaine de l’éducation et de la jeunesse. Lors de son parcours, elle est socialisée au sein des institutions européennes et rétablit particulièrement des contacts avec les agents du secteur de la jeunesse finlandaise19. Elle participe à des formations et des conférences organisées dans les pays européens notamment par le Conseil de l’Europe. Selon elle, c’est à travers ses études, lors de séminaires internationaux et à travers des rencontres avec certains membres du Conseil de l’Europe, qu’elle a pu comprendre « l’essence de la PJ européenne »20. Deuxièmement, l’exemple de celle qui deviendra la prochaine directrice du département est éloquent. Elle est née également dans les années 1970 et vient de Narva, une ville frontalière avec la Russie. Avec le financement du Conseil des ministres des pays nordiques, elle implante à Narva, en 1998, l’un des premiers centres ouverts de jeunesse21. Une année plus tard, elle devient un des membres fondateurs de la Fédération des spécialistes du travail auprès des jeunes. Ayant travaillé à la municipalité de Narva comme spécialiste du travail auprès des jeunes, elle part à Tartu, où elle terminera ses études de master en sociologie. Elle prend son poste au ministère en 2002 et devient en 2004 directrice du département de la jeunesse.
23Ces nouveaux agents, socialisés avec leurs collègues européens, arrivent avec de nouvelles idées sur la jeunesse et sur la PJ qui diffèrent de celles existantes jusque-là au département de la jeunesse. Selon ces normes et valeurs, la PJ est destinée au développement d’une personnalité et le jeune est vu comme un « citoyen du marché » :
- 22 Directrice du département de la jeunesse dans les années 2002-2004, née dans les années 1970.
J’étais la première responsable du département qui n’a pas de passé soviétique, la plupart des gens qui étaient là avaient vécu ce contexte soviétique, donc cela a créé une sorte de manque de confiance. Il y a une sorte de changement dans notre travail, si auparavant – le travail auprès des jeunes faisait partie de l’éducation patriotique style « nous sommes une équipe » et « les gens sont fidèles » –, maintenant il est plus individualisé, destiné à développer la personnalité des jeunes. Cela signifie qu’au lieu de définir les notions de bien et le mal, l’idée est d’apprendre au jeune à définir ses forces et ses faiblesses. Les gens sont heureux individuellement22.
24Elle continue : « Quand nous avons voulu rejoindre l’UE, nous devions comprendre que les droits de l’homme étaient la question importante… donc au début des années quatre-vingt-dix… La CoE nous a fait comprendre que le patriotisme c’était non, et l’ouverture internationale, oui ». De plus, la PJ n’est plus définie comme l’éducation mais comme un service :
- 23 Directrice du département de la jeunesse dans les années 2004-2015, née dans les années 1970.
Je pense qu’il a été important de structurer et professionnaliser le secteur de la PJ. Cette professionnalisation a changé le visage d’un secteur préalablement basé sur le volontariat et les gens enthousiastes pour créer aujourd’hui un véritable service public23.
25En fait, l’ancien référentiel a été clairement rejeté :
Au début des années 2000 il était nécessaire d’établir une compréhension entre les publics, ce qu’est le travail auprès des jeunes, ce qu’est le domaine de la jeunesse et pourquoi il est nécessaire.
26Ainsi, un ensemble de décisions sont prises pour retravailler les instruments existants de la PJ afin qu’ils soient conformes au référentiel européen (Williamson, 2011a). Ceci implique un changement des objectifs officiels et stratégiques du domaine mais aussi une conversion progressive des anciennes structures afin que la PJ puisse atteindre ces nouveaux objectifs. En effet, les acteurs se sont inspirés des idées européennes pour modifier les principaux documents du domaine.
- 24 Directrice du département de la jeunesse dans les années 2002-2004, née dans les années 1970.
Ces documents (« Le concept du travail auprès des jeunes en Estonie » et « Le programme du travail auprès des jeunes en Estonie pour les années 2001 – 2004 ») n’ont pas été très soigneusement rédigés… alors bien sûr nous avons eu un peu d’espace pour la créativité et nous l’avons utilisé essentiellement pour suivre les suggestions de CoE ou de l’UE. En 2001, le document intitulé Livre blanc de la PJ a été imprimé en estonien. Nous avons considéré ce livre, qui a présenté certaines idées et valeurs, comme un document crucial.24
- 25 Discours du directeur du département de la jeunesse, 2001, « La nature, les dimensions, les organis (...)
- 26 Rapport relatif aux résultats du projet « brigades de construction 2013 », Centre de Jeunesse Eston (...)
27La conversion des anciennes activités et structures implique par exemple un changement des objectifs des brigades de construction dont le rôle n’est plus de « former une compétence sociale » et de « développer l’habitude du travail »25, mais par exemple d’aider les jeunes à « développer leur carrière dans le contexte social actuel »26. Ainsi, on voit le nombre des brigades de construction augmenter. En 2013, l’État alloue un financement à quarante-quatre organisateurs de brigades qui offrent des activités à 4 427 jeunes. Mais l’État soutient financièrement également l’activité des camps des jeunes où par exemple en 2013, 29 060 jeunes participent. Les écoles de la musique et les maisons de loisirs sont réunies officiellement pour devenir les « écoles de loisirs », en 2013 on compte 138 écoles de loisirs communales et 386 écoles de loisirs privées. Néanmoins, si les brigades et les camps d’été s’adaptent aux valeurs européennes sans difficulté, les écoles de loisirs ont en revanche plus de difficultés à l’accepter :
Le concept du travail auprès des jeunes n’est pas facilement compréhensible pour les écoles de loisirs de sorte que nous allons dans le sens d’une plus grande coopération et ils sentent de plus chaque année que le système ne fonctionne plus comme ça et ils doivent aussi changer si la société change… et ils ne peuvent pas rester à rêver que sur le passé, ils ont besoin de développer aussi plus de contenu, ils doivent se renseigner, ils doivent faire appel à une nouvelle méthode et adopter plusieurs concepts du travail de jeunesse juste pour être à jour et attrayante pour les jeunes. (Agent du département de la jeunesse de 2004 à ce jour, né dans les années 1970).
28Par exemple, le département de la jeunesse considère que l’éducation musicale, au lieu d’avoir pour but de faire rentrer les jeunes dans les écoles supérieures, devrait constituer un loisir actif pour tous les enfants et les jeunes, quelles que soient leurs capacités. Si auparavant, le jeune passait un examen pour obtenir le diplôme qui lui permettait de rentrer dans une école supérieure de musique, depuis 2007, ce diplôme n’est plus reconnu par le gouvernement. La redéfinition de la PJ qui correspond à celle de la politique européenne de la jeunesse ne s’accompagne pas uniquement de l’action de « retravailler » les anciennes activités et structures, mais également d’en créer de nouvelles.
- 27 Afin d’exécuter la PJ, en 2012, 11 millions d’euros sont mis à la disposition du département de la (...)
- 28 Plus précisément : la mobilité au nom de la libre-circulation, fondement d’un espace de liberté ind (...)
29Au regard de son financement, la PJ constitue un secteur d’action publique plutôt marginal en Estonie. Ainsi, depuis 2007, le gouvernement estonien a fait appel à des subventions européennes qui représentent aujourd’hui deux tiers du budget total du secteur27. Plusieurs innovations institutionnelles ont eu lieu durant les années 2000 et s’inscrivent dans les thèmes de la politique européenne de la jeunesse basée sur le référentiel de marché : la mobilité, l’information, la formation et la participation (Eberhard-Harribey, 2002, p. 239)28. Ces innovations ont permis de faire adhérer la PJ de l’Estonie à un champ institutionnel européen (DiMaggio, Powell, 1991).
- 29 Le Conseil National de la Jeunesse Estonien fait partie du Forum européen de la jeunesse qui est cr (...)
30Par exemple, en 2007, avec l’aide du Fonds européen de développement régional, le ministère crée et rénove environ cinquante nouveaux centres ouverts de jeunesse en Estonie. En 2012, on en compte alors deux cent soixante-dix-sept. Le ministère soutient fortement la création du Conseil National de la Jeunesse Estonien29 et l’établissement des conseils de jeunesse locaux et régionaux. Ces assemblées participatives des jeunes au niveau régional sont des organismes consultatifs qui rendent des avis sur les politiques publiques locales. Leur nombre s’élève à quatre-vingt-cinq. De plus, avec le financement du Fonds social européen, le ministère lance un programme visant à élaborer un système d’évaluation de la qualité du travail auprès des jeunes au niveau local et à former ses personnels, y compris les gens qui travaillent avec des jeunes dans les écoles de loisirs et dans les autres structures. Ce programme s’accompagne de l’élaboration de deux bases de données : l’une regroupant les spécialistes dans le domaine de la formation, l’autre sur la situation des jeunes.
31Un autre exemple éloquent est l’Agence Nationale chargée de gérer le programme européen pour la jeunesse qui se révélera un acteur important dans la PJ estonienne dans les années 2000. Le programme promeut la mobilité des jeunes — élément nécessaire pour favoriser un sentiment d’appartenance européenne (Cicchelli, 2011), mais aussi la participation, l’apprentissage non-formel, le dialogue interculturel, et favorise la coopération européenne dans le domaine de la jeunesse. La participation à ce programme est l’un des critères pour l’adhésion de l’Estonie à l’UE. C’est une jeune femme, née dans les années 1970, qui devient responsable de l’agence crée en 1997. Ayant fait ses études de droit à l’université de Tartu, elle a travaillé au niveau régional et a été chargée des affaires internationales dans le domaine de la culture et du sport. Elle parle de sa création :
- 30 Directeur de l’Agence Nationale de Jeunesse en Action depuis 1997 à ce jour, née dans les années 19 (...)
En 1993, le Conseil européen a organisé une école de leader de la jeunesse en Estonie où je participais… Pour moi, participant à des formations à Strasbourg et interagissant avec le réseau nord européen des scouts, il était assez difficile de ne pas prendre en compte leur idéologie sur la PJ.30
32La création de l’agence, dont le nombre de cadres augmente de trois en 1997 à dix-neuf en 2013 crée des relations permanentes avec divers pays européens :
La Commission européenne nous a offert un cours de formation, où nous participions avec la Lettonie, la Lituanie et la Slovénie […]. Nous avons également eu l’intervention d’un consultant danois envoyé par l’UE pour le lancement de l’agence. En outre, nous avons eu trois organismes partenaires en France, en Allemagne et en Irlande. Grâce à ces activités et des cours de formation, nous avons établi une stratégie appropriée au sein de l’agence estonienne.
33Ainsi, c’est l’espace public européen qui permet de créer un espace d’échange entre les acteurs européens et estoniens et d’ouvrir alors une voie pour le transfert des références.
34Même si le nombre de jeunes participant directement aux structures de la PJ augmente avec la création des nouvelles structures (Ingram et al., 2006), dans les années 2000 la PJ ne suscite toujours qu’une attention marginale des ministres. Leurs promesses politiques concernent avant tout l’enseignement, l’éducation secondaire, l’enseignement supérieur et la recherche, domaines dont le budget dépasse plusieurs fois celui de la jeunesse. La réforme administrative de 2013 met les agents face à un dilemme stratégique.
35La réforme de l’administration, lancée en 2011, naît suite à une crise financière et consécutivement à l’adhésion de l’Estonie à l’OCDE. Elle se base sur un rapport sur la gouvernance publique en Estonie qui incite le gouvernement à rendre le système politico-administratif estonien plus efficace et mieux coordonné, y compris à diminuer le trop grand nombre (une centaine) de documents stratégiques dans la planification des ressources de l’État. Ainsi, le Bureau du gouvernement et le ministère des Finances, responsables de la conduite de la réforme prévoient un nouveau système de planification stratégique de gouvernement selon lequel chaque document stratégique doit être adopté par le gouvernement et le Parlement, et leur nombre doit réduit être à une dizaine d’ici l’année 2020 (Verhoest et al., 2007). Ces nouveaux documents doivent montrer leur contribution dans les ambitions générales de l’État décrites dans « Estonie 2020 » qui s’inscrit dans les logiques du document Europe 2020. Puis, ce même système prévoit un autre niveau de planification : les « programmes », approuvés par les ministres uniquement.
36En raison de sa marginalité financière et à un groupe cible très spécifique, le Bureau du gouvernement et le ministère des Finances estiment que la stratégie de la jeunesse devrait fusionner avec la stratégie de l’éducation et obtenir plutôt un statut de « programme ». Elle perdrait ainsi sa position de stratégie sectorielle autonome. Pour le département il est alors décisif d’élaborer ce document stratégique permettant de garder leur position centrale dans la planification de la PJ. Même si un document stratégique n’est pas obligatoire pour les municipalités, celles-ci ont commencé à les utiliser comme référence, notamment grâce à une activité de formation intense effectuée par des spécialistes du travail auprès des jeunes locaux. Un document stratégique participe également du processus de transformation du secteur de la PJ en un secteur de politique publique légitime dans le système administratif et par conséquent de justifier un financement plus important. Être reconnu par le gouvernement comme secteur prioritaire donnerait de plus grandes marges dans les négociations pour la répartition des ressources européennes au sein du ministère, où les concurrents sont nombreux. Les agents du département, influencés par l’ordre institutionnel préexistant et voulant renforcer leurs positions, produisent donc les changements afin de garder l’importance du secteur au même niveau que les autres secteurs, comme celui de l’éducation.
- 31 C’est en 2005 avec le « Pacte européen pour la jeunesse » que les domaines comme l’éducation ou l’e (...)
- 32 Le directeur de Centre de Jeunesse de 1997 à ce jour, né dans les années 1980.
- 33 Ceci provient d’un manuel du Conseil de l’Europe (Siurala, 2005) qui décrit des logiques de la PJ e (...)
37Le moyen pour ce faire est de montrer que les objectifs du secteur ne restent pas seulement centrés sur le domaine, mais contiennent des objectifs plus substantiels. En faisant un usage stratégique de l’Europe (Jacquot, Woll, 2010), le département formalise les impacts concrets du secteur afin que les objectifs restent autour des problématiques de chômage, d’échec scolaire et de la pauvreté. De manière plus importante, il est décidé par le département que l’objectif général s’inscrive dans deux ambitions nationales : diminuer le pourcentage de jeunes qui ont abandonné leurs études secondaires de premier cycle (18-24 ans) et diminuer le taux de chômage parmi les jeunes de 15-24 ans. Ces objectifs, tous en adéquation avec la politique européenne de la jeunesse31, contribuent à la réalisation des objectifs de l’agenda de la compétitivité « Estonie 2020 » : « Nous devons nous concentrer sur ces activités qui ont un impact sur les jeunes dans le contexte de grands changements à laquelle la société est confrontée. Alors, la prochaine fois que nous ferons quelque chose pour l’estime de soi des jeunes ou pour améliorer quelque chose dans le développement personnel des jeunes gens, nous devrons toujours penser à la façon dont nos actions contribuent à leur employabilité, ou influence la situation économique de leur famille. Donc, nous devons penser aux impacts induits »32. En plus, comme caractéristique de politique européenne de la jeunesse, la PJ estonienne met en avant sa dimension transsectorielle selon laquelle les questions concernant la jeunesse devraient s’intégrer dans l’ensemble des secteurs existants comme l’éducation, l’environnement, les affaires sociales ou l’économie33.
38À l’occasion de l’adoption du document stratégique de la jeunesse – principal instrument de planification du secteur – les agents parviennent à contourner les changements suscités par l’administration centrale. Rétrospectivement, l’un des responsables de la réforme de l’administration nous explique ce processus : « Nous étions plutôt contre cette stratégie parce qu’elle concernait un groupe cible spécifique, et nous avons vu que la PJ a fait partie de quelque chose de plus grand et n’est pas une chose en soi. Après, le ministre [de l’Éducation et la Recherche] a estimé qu’il y avait une forte pression par le secteur, qu’il était prêt à défendre au gouvernement. L’objectif est maintenant que ce document soit de haute qualité » (Agent du Bureau de Gouvernement, né dans les années 1980). Un renforcement de l’européanisation indirecte par l’administration centrale ne montre pas seulement l’impact des échelles différentes de changement mais met aussi en évidence le renforcement du rôle de l’État dans la PJ.
39Nous avons inscrit notre analyse du changement institutionnel de la PJ estonienne dans deux temporalités d’évolution des politiques publiques : la temporalité longue de l’héritage soviétique et la temporalité de moyen terme de l’européanisation. Notre étude empirique montre qu’entre les années 1990 et 2013, l’État reste toujours un acteur stratégique central dans la planification des politiques de jeunesse. En même temps, pendant cette période, la politique de la jeunesse peut être caractérisée par trois périodes d’évolution. La politique d’éducation communiste passe à une politique de l’éducation patriotique suite à la chute de l’URSS. Cette politique de l’éducation patriotique passe ensuite à une politique européenne suite au déménagement du ministère de l’Éducation et de la recherche en 2001. En reprenant les remarques de K. Thelen (2003, p. 16) et P. Lascoumes (2006), la PJ correspond bien à un changement institutionnel où « il semble souvent y avoir trop de continuité aux supposés points de rupture historique, et trop de changement sous la surface d’arrangements institutionnels apparemment stables ». Mais il nous semble, que les concepts actuels, en se concentrant uniquement sur l’analyse des temporalités institutionnelles, ne permettent pas d’expliquer pleinement cette transformation de long terme, car les préférences des acteurs sont vues en liaison avec l’institution et non pas avec leur contexte.
40Au regard de leurs trajectoires individuelles et de la socialisation politique des responsables de la PJ, nous pouvons prendre en compte le contexte avec ses normes éducatives, ses catégories et ses valeurs. Ainsi, c’est seulement dans l’articulation de deux temporalités – la temporalité institutionnelle et la temporalité individuelle – que nous pouvons expliquer ce processus. La chute de l’URSS a généré une rupture dans la politique (politics), mais pas dans le secteur de la jeunesse (policy). Dans la PJ, il s’agit d’un changement de surface, qui se manifeste par une certaine dépolitisation des anciens outils de propagande, suivi de leur réutilisation dans un nouveau contexte politique dans une finalité d’éducation patriotique. Cela s’explique par une continuité des parcours individuels. L’ancien secrétaire du Komsomol garde son poste de haut fonctionnaire au sein du ministère de l’Éducation, où il peut poursuivre les politiques de la jeunesse qui se basent sur le référentiel soviétique de la PJ. Le déménagement du ministère à Tartu a généré, lui, une rupture dans le secteur de la jeunesse (policy). Dans la PJ, il s’agit d’un changement profond, manifesté par le changement de référentiel, changement des partenaires et des instruments de politique publique. La nouvelle génération des acteurs, socialisée au sein des institutions européennes, retravaille les anciens arrangements institutionnels en fonction du référentiel européen. Pour cette nouvelle génération d’acteurs, la centralité de l’État dans les politiques de la jeunesse est appréhendée à travers le référentiel PJ européen. Ainsi, si l’on veut expliquer l’européanisation de la PJ en Estonie, c’est aussi à travers le conflit de pouvoir entre les deux générations (Bourdieu, 1980) de fonctionnaires qu’il faut le faire. La PJ s’avère être un cas singulier parmi les autres domaines de l’action publique au regard de ces structures, qui sont flexibles et qui peuvent être réorientées par leurs leaders en fonction des « références » dominantes de pouvoir politique, pour acquérir financement et soutien. C’est en ce sens que ce secteur peu mis en avant par le politique et les médias peut nous offrir une meilleure compréhension des politiques publiques et de leurs transformations de manière générale.
- 34 Cela est visible par exemple dans les politiques scientifiques (Allik, 2015).
41Cette présentation de l’évolution de la PJ valide une nouvelle fois le cliché selon lequel l’Estonie serait le « bon élève de l’Europe » vis-à-vis des autres pays baltes34. Grâce à sa situation géographique et sa culture, l’Estonie a été considérée comme un pays occidental de l’URSS, ce qui a permis de préserver un sentiment de patriotisme tout au long de la période soviétique. Cela s’est manifesté au niveau des organisations sociales de jeunesse, puis dans la socialisation politique de ses leaders. Déconstruire la temporalité en distinguant à la fois la socialisation des acteurs, leurs trajectoires et les temporalités institutionnelles permet de mieux saisir ces évolutions et ces ruptures dans les institutions des pays post-soviétiques. En proposant d’expliquer pourquoi la rupture politique n’amène pas aussi souvent, dans les cas empiriques, une rupture institutionnelle, cette déconstruction décrit mieux les évolutions parfois paradoxales observées au niveau des acteurs, des institutions, des secteurs d’action publique et de l’État central.
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