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Du développement durable à la transition : des démarches d’anticipation territoriales en recomposition

From sustainable development to transition: reconsidering territorial anticipation
Del desarrollo sustentable a la transición: la recomposición de las perspectivas de anticipación en lo territorial
Rémi Le Fur

Résumés

Les démarches d’anticipation, tout comme le développement durable, sont tournées vers le futur. La montée en puissance des préoccupations du développement durable a engendré une multiplication de démarches d’anticipation conduites par les collectivités territoriales. Elle se traduit pour l’action publique par un double élargissement des échelles spatiale et temporelle des enjeux auxquels elle doit répondre, passant d’enjeux locaux et de court terme à des enjeux planétaires et de long terme (la fin du XXIsiècle). Si les démarches d’anticipation sont réceptrices de ces évolutions elles en sont également vectrices, contribuant par les adaptations de leur pratique à une meilleure prise en compte des enjeux du développement durable. Bien que le chantier des améliorations à apporter à ces démarches soit encore ouvert, avec de nombreuses questions encore en suspens, il semblerait que la mobilisation des acteurs soit un préalable indispensable aux dynamiques de transition, à la condition de les maintenir dans le temps de manière souple et adaptable.

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Texte intégral

L’auteur remercie la revue Temporalités et son comité de rédaction, les évaluateurs et surtout Natalia Leclerc, pour ses conseils précieux sur l’écriture de l’article.

Introduction

1La montée en puissance des préoccupations du développement durable s’est traduite par une mise à l’agenda politique d’enjeux de long terme (Rumpala, 2010a). Tourné vers le futur, le développement durable porte avec lui un besoin d’intégrer l’avenir, le long terme, aux réflexions et à l’action publique territoriale notamment. Soutenu par un contexte législatif favorable – loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) de 2000, les lois Grenelle de l’environnement de 2009 et 2010, ou encore la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) de 2015 – le développement durable est monté en puissance en France depuis les années 2000 dans les démarches d’anticipation territoriales – nous regroupons sous ces termes les démarches territoriales tournées vers le futur : démarches prospectives, de planification ou autres projets de territoires – elles-mêmes en multiplication (Zepf, 2011 ; Dugua, 2015 ; Rio 2015). Ont ainsi été instaurés les Projets d’aménagement et de développement durable dans les documents d’urbanisme (loi SRU), les Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’Égalité des Territoires (loi NOTRe) ou autres Plans climat-air-énergie territoriaux (loi Grenelle 1).

2Rumpala identifie à travers le développement durable une sorte d’« obligation envers l’avenir » (Rumpala, 2010b, p. 2), une tentative de l’organiser et constate que le développement durable incite à des « conduites d’anticipation et des démarches d’exploration de l’avenir, sous forme de travaux prospectifs par exemple » (Rumpala, 2010a, p. 126). La multiplication des démarches d’anticipation territoriales et, en leur sein, la montée en puissance des préoccupations du développement durable semblent traduire ce constat.

3Cependant, les démarches d’anticipation territoriales sont de longue date soumises à critique et alternent traversée du désert et retour en force (Rio, 2015 ; Dugua 2015). Le contexte actuel de modernité avancée, caractérisé par une accélération du temps, complexifie le recours à ces démarches (Rosa, 2010). L’accroissement inhérent des incertitudes quant à l’avenir (Callon et al., 2001 ; Veltz, 2008) rend plus difficile l’action publique, de nouvelles évolutions ou de nouveaux enjeux étant susceptibles d’invalider sa pertinence à tout moment. Enfin, les réflexions sur le futur ont perdu de leur attractivité, les enjeux environnementaux dressant un horizon lourd de menaces pour l’avenir – le changement climatique, l’érosion de la biodiversité… – alors qu’hier le futur était source d’espoir et de progrès (Hartog, 2003).

4La prise en compte des enjeux de long terme est d’autant plus complexe que certains d’entre eux sont relativement nouveaux, comme ceux inhérents au changement climatique ou à la préservation de la biodiversité (Bombenger, Larrue, 2014). Ils sont peu institutionnalisés, leurs représentations encore incertaines, les acteurs peu légitimés et les réponses à apporter sujettes à controverses pour certaines d’entre elles (Lascoumes, Le Galès, 2012).

5Si le développement durable porte ainsi avec lui ce besoin de démarches d’anticipation (Rumpala, 2010b), le contexte actuel ne facilite pas leur mise en œuvre. Rosa formule ainsi ce paradoxe : « Dans le contexte de la modernité avancée, le besoin de planification croît au rythme où se réduit la portée prospective du planifiable » (Rosa, 2010, p. 321). Ce paradoxe est-il dépassable ? Avant de pouvoir répondre à cette question, il nous paraît indispensable de comprendre les impacts réciproques de la montée en puissance des préoccupations du développement durable sur les démarches d’anticipation.

6Notre article propose ainsi d’analyser l’évolution dans le temps des démarches d’anticipation, et, de manière inhérente, de l’action publique territoriale, du fait de la montée en puissance des préoccupations du développement durable. Il s’intéresse également en retour, à la façon dont les démarches d’anticipation ont évolué pour une meilleure prise en compte des enjeux du développement durable. Il s’interroge en conclusion sur la capacité de ces évolutions à permettre aux démarches d’anticipation de dépasser le paradoxe soulevé par Rosa.

7Nos travaux s’appuient principalement sur l’étude de trois démarches d’anticipation successives, conduites en France entre 1977 et 2017, à l’échelle de l’agglomération de Chambéry, en Savoie. Nous avons pour cela procédé à l’analyse documentaire des trois démarches d’anticipations finalisées en 1977, 2006 et 2018, complétée par une vingtaine d’entretiens qualitatifs conduits en 2017-2018 auprès d’élus et agents en charge des deux démarches les plus récentes (2006 et 2018) au sein de la Communauté d’agglomération.

De la montée en puissance du développement durable à la difficile prise en compte des enjeux du long terme

Une difficile mise à l’agenda politique des enjeux de long terme portés par le développement durable

8Si le rapport Bruntland est aujourd’hui reconnu comme le point d’émergence du concept de développement durable en 1987, sa reconnaissance et son appropriation par les médias et l’opinion publique ne furent pas immédiats. Il fallut attendre la Conférence de Rio de 1992, sur l’environnement et le développement, à laquelle ont participé 178 pays, pour que le concept bénéficie d’une véritable reconnaissance (Aknin et al., 2002).

9La Conférence de Rio voit l’adoption d’un programme en faveur du développement durable, l’Agenda 21, et sa déclinaison pour les différents groupes sociaux. La dynamique issue de Rio offre au développement durable un essor important au niveau international, mais aussi aux niveaux national et local. C’est ainsi que des éléments du concept sont repris dans de multiples législations ou plan nationaux (Zaccai, 2011), ou encore que se développent des Agendas 21 locaux, déclinaisons locales de l’Agenda 21 adopté à Rio. Cette évolution permet le passage d’une approche globale du développement durable à une approche territorialisée (Buclet, 2011) qui contribue à son déploiement et à sa diffusion spatiale (Hamdouch, Zuindeau, 2010).

10Mais, comme le soulignent Hamdouch et Zuindeau (2010), ce déploiement constitue moins une déclinaison locale du développement durable, dans une forme de « réduction homothétique » (Pecqueur, Zuindeau, 2010, p. 51), qu’à sa reformulation locale au regard des enjeux et spécificités propres à chaque territoire. Plus qu’à une simple réinterrogation de l’action publique territoriale, il invite également à sa « rénovation » (Hamdouch, Zuindeau, 2010, p. 246), pour la prise en compte d’interdépendances territoriales (du local à l’international) ou encore de nouveaux enjeux, notamment en matière environnementale, comme le climat ou la biodiversité (Bombenger, Larrue, 2014).

11Rumpala (2010a) souligne en particulier l’émergence des enjeux de long terme qui bousculent les références temporelles habituelles. Certains des enjeux soulevés, à l’image du changement climatique, portent en effet sur des échéances lointaines, 2050, voire la fin du siècle. Ces temporalités sont traditionnellement peu appréhendées dans l’action publique dont Rosanvallon (2009) souligne la tendance à la « myopie » et sa focalisation sur le présent. Cette attention au futur, au long terme, est d’autant moins évidente que le tournant des années 1970, marqué par la crise économique, la progression du chômage, après la période des 30 glorieuses, contribue à faire s’éloigner l’idée d’un futur porteur d’espoir, de progrès, d’un avenir meilleur et rompt avec le rapport au temps du régime moderne (Hartog, 2003). Hartog (2003) qualifie ce régime, focalisé sur le présent, l’instant, le direct, de « présentisme ». S’il constate néanmoins une nouvelle attention plus récente au futur, succédant à ce régime du « présentisme », avec l’émergence des enjeux environnementaux de long terme, il souligne cependant que cette nouvelle attention au futur n’est plus celle du régime moderne, l’avenir n’étant plus une promesse de progrès mais une menace. Il dresse un horizon qui fait peur, source d’inquiétudes et d’une montée des incertitudes ne facilitant pas la mise à l’agenda politique de ces enjeux.

Des démarches d’anticipation théoriquement propices à la prise en compte des enjeux de long terme portés par le développement durable…

12Le recours à la prospective vise, depuis son émergence au tournant des années 1950, à prendre en compte les enjeux de long terme et à éclairer l’action (Berger, 1955). Elle fut très rapidement appropriée par l’État planificateur puis, dans la mouvance de la décentralisation, par les collectivités (Berdoulay, Soubeyran, 1994). Elle se conduit d’abord essentiellement au niveau des régions et des grandes agglomérations, avec des démarches qui sont restées emblématiques telles que Limousin 2007 ou Lyon 2010 (Rio, 2015). Dans la continuité des approches conduites au niveau national, elle reste grandement planificatrice.

13Sa mobilisation semblerait ainsi propice à la prise en compte des enjeux soulevés par le développement durable dans l’action publique territoriale puisqu’étant tournée vers le long terme.

… mais des doutes récurrents sur l’efficacité des démarches d’anticipation à prendre en compte les enjeux du long terme

14Les démarches d’anticipation, qu’elles relèvent de la prospective, de la planification ou autres projets de territoires, sont de longue date soumises à critiques. Jacques Donzelot constatait dans un article paru en 1984 que la prospective des années soixante, au temps de sa gloire, n’avait dans les faits eu que très peu d’efficacité réelle sur l’appareil de pouvoir (Donzelot, 1985 cité par Berdoulay, Soubeyran, 1994). Berdoulay et Soubeyran faisaient l’hypothèse, en 1994, que le retour de la prospective et la multiplication des études à l’initiative de la DATAR ou des régions, devraient aboutir au même constat (Berdoulay, Soubeyran, 1994).

15Ces doutes sont également exprimés concernant la portée de la planification. Une recherche-action réalisée récemment pour la fédération des SCoT souligne ainsi qu’ils concernent « la planification dans son entier, qui fait débat en France et en Europe depuis la fin de l’État providence » (Faure, Vanier, 2016, p. 8).

16Ces doutes et critiques interrogent la pertinence et la capacité des démarches d’anticipation territoriales à permettre la prise en compte des enjeux de long terme inhérents à la montée en puissance du développement durable. Ces démarches d’anticipations n’auraient-elles ainsi plus lieu d’être ?

17Les contributions d’auteurs sur l’improvisation (Soubeyran, 2014), le projet plutôt que la prospective (Boutinet, 1990), pourraient nous le laisser croire. Mais le développement durable met à l’agenda des enjeux renouvelés autour de la prise en compte du long terme pour lesquels ni l’improvisation ni la multiplication des projets courts-termistes ne semblent apporter de réponses satisfaisantes et pour lesquelles le recours aux démarches d’anticipation pourrait toujours se justifier, à condition d’évoluer dans leurs pratiques pour ne pas renouveler les mêmes critiques.

La prise en compte du développement durable : un double changement d’échelle pour l’action publique territoriale

18Cette partie se propose d’analyser les impacts de la prise en compte des enjeux du développement durable dans les démarches d’anticipation territoriales à partir du cas de l’agglomération chambérienne, au prisme de démarches d’anticipation successives conduites en 1977, 2006 et 2018.

19Notre attention porte en particulier sur l’émergence des problématiques environnementales, concernant les ressources naturelles (comme l’eau, le sol, la biodiversité) ou encore le changement climatique. En effet, Bourg (2012) reconnaît au développement durable d’avoir permis l’émergence et la prise en compte politique de problèmes environnementaux globaux qui n’ont été investis que plus récemment et, que les réflexions des années 1970 au rapport Bruntland, ont permis de faire émerger. Si le développement durable a permis le passage de préoccupations essentiellement économiques au multidimensionnel, intégrant les préoccupations sociales et environnementales, nous faisons le constat qu’il a surtout permis l’émergence des enjeux environnementaux. C’est pourquoi nous faisons de la prise en compte de cette dimension environnementale dans les démarches d’anticipation analysées un marqueur de la montée en puissance du développement durable.

Une agglomération de « ville moyenne » attractive

20Située en Savoie, au cœur du Sillon alpin reliant Genève à Valence, l’agglomération chambérienne relève de la catégorie des « villes moyennes » au regard des seuils retenus par l’INSEE dans le cadre d’une étude portant sur le sujet (Floch, Morel, 2011) et ciblant les aires urbaines centrées autour de villes de 20 000 à 100 000 habitants. La ville centre, Chambéry, compte en effet près de 60 000 habitants en 2015, polarisant une aire urbaine de plus de 220 000 habitants (source INSEE).

21Attractive depuis les années 1950, l’agglomération Chambérienne garde toujours une certaine vitalité, malgré un ralentissement de son solde migratoire depuis 2010, avec une population qui est passée de 120 000 à 132 000 habitants entre 1999 et 2015 sur son périmètre institutionnel actuel composé de 38 communes (source INSEE).

Quand le développement n’est pas encore durable

22La première démarche d’anticipation conduite à l’échelle de l’agglomération chambérienne est pilotée par la Direction Départementale de l’Équipement. Il s’agit du Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) de la région de Chambéry, du lac du Bourget et de la combe de Savoie, abouti en 1977.

23Bien que les communes soient déjà structurées en intercommunalité, et ce depuis 1957, au sein du Syndicat Intercommunal d’Assainissement et d’Urbanisme de la Région de Chambéry (SIAURC), la démarche est conduite par l’État, conformément à la loi d’orientation foncière de 1967, en lien avec les communes.

24Le SDAU se focalise essentiellement sur les dynamiques économiques et démographiques, identifiant les perspectives et besoins jusqu’à l’horizon de l’année 2000, ainsi que leurs impacts en termes d’occupation de l’espace et d’urbanisation.

25Il a pour vocation d’organiser le développement du territoire avec la « volonté de mettre l’aménagement de cette région au service d’une politique économique » (SDAU, 1977, p. 22), par le développement des infrastructures – avec le prolongement de la voie rapide urbaine – et la confirmation des zones industrielles en projet. Mais son approche, comme la majeure partie des documents de cette période (Motte, 2005), reste essentiellement centrée sur l’occupation des sols, son objectif étant de permettre le développement démographique et économique prévu.

26L’agglomération chambérienne sur le périmètre du SDAU a gagné plus de 10 000 habitants entre 1968 et 1975, passant de 79 000 habitants à 92 000, et a connu un développement important de l’emploi industriel, avec un gain de trois cents emplois par an depuis 1968. Il s’agit d’orienter et de permettre la poursuite de ce développement. Mais les besoins de ce développement sont surtout abordés à travers les questions foncières (localisation et emprise des sites de développement), avec la volonté de maintenir également la vocation agricole de certains secteurs et pour cela le maintien de « coupures vertes » (SDAU, 1977, p. 32). Les questions environnementales n’occupent qu’une place marginale dans le document, principalement à travers quelques fiches thématiques en annexe portant sur l’assainissement, l’eau, le bruit ou encore les sites naturels et relevant davantage d’un état des lieux que d’une traduction d’objectifs d’aménagement. Les questions sociales ne sont guère davantage prises en compte, abordées uniquement par le prisme du besoin en foncier pour les équipements et services, ou de la localisation des logements.

27Le SDAU est ainsi conçu de manière à accompagner les prévisions de développement selon les hypothèses retenues, par une traduction en termes de localisation et d’occupation des sols, plus qu’il ne constitue un projet de développement, et encore moins un projet de développement durable.

De la gestion des besoins locaux à la prise en compte des enjeux mondiaux : changement d’échelle spatiale

28La Communauté d’agglomération du Grand Chambéry est créée en 2000, suite à la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La Communauté d’agglomération prend ainsi la suite du District Urbain de la Cluse de Chambéry, préexistant sur le périmètre, créé en 1995 en substitution du Syndicat précédent.

29Soucieux d’asseoir la légitimité de cette nouvelle institution et de clarifier son périmètre d’intervention, Thierry Repentin, son premier président, engage la réflexion sur un projet d’agglomération en 2003. Louis Besson, qui prendra sa suite en 2005, poursuivra la démarche jusqu’à la validation du Projet d’agglomération 2020 en 2006.

30En lançant ce projet, Thierry Repentin veut asseoir l’intercommunalité nouvellement créée et préciser ses compétences, notamment au regard des compétences communales. L’objectif est de passer d’une intercommunalité, outil de mutualisation des services entre communes (de gestion des déchets, de l’eau, des transports…), à une intercommunalité porteuse d’un projet pour le territoire chambérien. Bien que gérant des services importants, le district n’a avant 2000 que peu de visibilité derrière les communes et sa fonction est avant tout de répondre à leurs besoins locaux. Le projet d’agglomération doit permettre à l’intercommunalité, avec la Communauté d’agglomération nouvellement créée, de prendre une nouvelle dimension.

31Contrairement au précédent document de planification, le SDAU de 1977, le Projet d’agglomération 2020 de 2006 est réellement multithématique et aborde les différentes composantes territoriales : la démographie et le développement économique comme le SDAU, mais aussi la mobilité, l’environnement, la cohésion sociale et les solidarités ou encore la santé (Chambéry métropole, 2006).

32La réflexion dépasse également les limites spatiales de l’intercommunalité, intégrant les territoires voisins dans un contexte d’accroissement de la mobilité. Le projet affirme la volonté de positionner l’agglomération dans un périmètre élargi, au sein du Sillon alpin reliant Genève à Valence, et plus largement dans l’espace alpin, comme « porte des Alpes », aidé en cela par le projet de nouvelle infrastructure ferroviaire Lyon-Turin. Cette volonté est illustrée par la carte suivante (cf. figure 1), présente dans le rapport de présentation du Projet d’agglomération 2020.

Figure 1 – « Une agglomération porte des Alpes » (Source : Chambéry métropole, 2006, p. 8)

33Mais un changement d’échelle spatiale majeure dans la réflexion est introduit par une autre démarche qui se greffe, en cours de route, sur le projet d’agglomération : il ne s’agit plus de répondre uniquement aux enjeux du territoire de l’agglomération, ni même de son périmètre élargi, mais de répondre à des enjeux planétaires. Cette autre démarche est un Agenda 21 local, déclinaison locale de l’Agenda 21 adopté à Rio en faveur du développement durable en 1992. À l’image du slogan des militants écologistes et altermondialistes « penser globalement et agir localement » (Debono, 2014), l’objectif est que les organisations s’engageant dans un Agenda 21 agissent localement en prenant en compte les enjeux planétaires, notamment de préservation des ressources. Dans une note interne de présentation de la démarche Agenda 21 de la Communauté d’agglomération il est ainsi souligné qu’« une partie des solutions aux problèmes mondiaux sont à promouvoir à l’échelle locale » (Chambéry métropole, 2004, p. 2).

34La démarche est portée par un élu vert, Henri Dupassieux. Il est élu de la ville centre, Chambéry, dont il est le nouvel adjoint au développement durable, élu en 2001 sur la liste de Louis Besson qui en est le Maire. Conformément au projet de mandature, Henri Dupassieux pilote l’Agenda 21 municipal, non sans difficultés cependant, car bousculant le programme municipal par les nouvelles politiques qui en découlent et qui n’étaient pas envisagées. L’Agenda 21 municipal est cependant adopté fin 2003, début 2004.

35Henri Dupassieux siège également au bureau de la nouvelle Communauté d’agglomération. Quand s’engage le Projet d’agglomération 2020, il demande que la problématique du développement durable soit intégrée, avec l’élaboration d’un Agenda 21 communautaire. Les deux démarches sont conduites de manière partiellement intégrée, partageant un même comité de pilotage mais ayant chacune leurs propres scènes de concertation. Preuve de cette intégration plus ou moins réussie, l’Agenda 21 communautaire figure bien dans le rapport de présentation du Projet d’agglomération 2020, mais à la fin, dans ce qui pourrait laisser penser à une annexe. Il a ses propres objectifs qui, s’ils convergent globalement avec les engagements du projet d’agglomération (cf. tableau 1), dans le détail s’en détachent partiellement.

Sommaire Projet d’agglomération 2020

Sommaire Agenda 21

Engagement 1. Améliorer la qualité environnementale et urbaine par une anticipation du développement

Engagement 2. Participer à la dynamique économique par la mobilisation des ressources et des initiatives

Engagement 3. Construire une agglomération pour tous en renforçant la cohésion sociale et les solidarités

Axe 1. Mieux gérer nos ressources (eau, air, déchets, énergie…)

Axe 2. Sensibiliser et impliquer les citoyens dans la démarche de développement durable

Axe 3. Assurer le développement économique du territoire en tenant compte de ses ressources humaines et spécificités locales

Axe 4. Gérer de manière durable des espaces d’habitat, économiques, agricoles et naturels

Axe 5. Répondre aux enjeux du développement du territoire par de meilleures solidarités territoriales, sociales et générationnelles…

Axe 6. Intégrer les principes du développement durable dans les pratiques de Chambéry métropole

Tableau 1 – Sommaires du Projet d’agglomération 2020 et de l’Agenda 21 communautaire (source : Chambéry métropole, 2006)

36L’Agenda 21 communautaire est présenté comme le volet opérationnel du Projet d’agglomération 2020 qui lui reste sur les grands principes et objectifs, mais sans portée opérationnelle, alors que l’Agenda 21 précise lui les actions à entreprendre. Le Projet d’agglomération 2020 est largement centré sur les enjeux du territoire chambérien, alors que l’Agenda 21 apporte un changement d’échelle spatiale radical, avec la prise en compte locale d’enjeux planétaires. C’est par exemple le cas avec l’élaboration d’un Plan Climat Territorial (action 2 de l’Axe 1), dont l’objectif est de répondre localement à l’enjeu planétaire du changement climatique comme l’explicite clairement l’introduction de l’Axe 1 (Chambéry métropole, 2006, p. 53) :

« Les émissions de gaz à effet de serre seraient responsables du réchauffement de la planète et d’un bouleversement du climat avec les conséquences sociales et économiques que ces phénomènes pourraient engendrer. En conformité avec les recommandations du protocole de Kyoto, la France s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990. Le Plan Climat national adopté en juillet 2004 vise à atteindre cet objectif d’ici 2010 et encourage l’engagement des collectivités par la mise en œuvre des Plans Climat Territoriaux. Le Plan Climat Territorial permettra de repérer les sources d’émissions de gaz à effet de serre, de se fixer des objectifs de réduction adaptés au contexte local et de mobiliser les moyens avec tous les acteurs concernés – des citoyens aux entreprises et administrations – et au travers de toutes les politiques sectorielles de notre collectivité. »

37C’est également le cas au niveau du développement des coopérations décentralisées ou le recours au commerce équitable (Axe 5) dont la mise en œuvre doit profiter à des populations d’autres pays ou continents.

38La prise en compte du développement durable se traduit donc par un élargissement radical de l’échelle spatiale des réflexions conduites dans le cadre de la démarche, avec la prise en compte locale d’enjeux mondiaux, et de manière inhérente par l’action publique.

39Cet élargissement de l’échelle spatiale des réflexions n’est pas propre au Projet d’agglomération 2020 chambérien. L’analyse d’autres démarches auxquelles nous avons été associés nous amène au même constat, telle l’Agenda 21 du Conseil régional de Franche-Comté, élaboré en 2008-2009, dont un des six axes est intitulé « Répondre aux défis des grands enjeux planétaires » (Région Franche-Comté, 2009). Cet intitulé fait ainsi très explicitement référence à l’échelle planétaire des enjeux qu’il appréhende à travers trois objectifs stratégiques :

  • Réduire la dépendance énergétique régionale et les rejets de gaz à effet de serre ;

  • Préserver la biodiversité ;

  • Répondre aux besoins alimentaires croissants.

40L’analyse de la Charte du Pays de Bièvre Valloire, projet de territoire élaboré en 2009-2010 à l’échelle d’un Syndicat Mixte de Pays du département de l’Isère, en vue d’une contractualisation avec le Conseil régional Rhône-Alpes, fait aussi ressortir l’attention portée à l’échelle planétaire. Bien que limité au seul enjeu climatique, un des cinq axes de la Charte, intitulé « Contribuer localement à relever le défi du changement climatique », lui est dédié (Bièvre Valloire, 2010). Et nous pourrions ainsi multiplier les exemples.

41Mais nous allons voir que le développement durable est également à l’origine d’un second bouleversement dans l’échelle des réflexions, non plus spatiale mais temporelle.

De la prise en compte des besoins du court terme à l’irruption du long terme : changement d’échelle temporelle

42Si le Projet d’agglomération 2020 et le SDAU sont tournés vers l’avenir, avec des horizons respectifs de 15 et de 25 ans, ils visent avant tout à répondre à des enjeux présents ou qui vont se présenter dans les années qui suivent, compte tenu des évolutions envisagées ou souhaitées.

43Avec l’irruption des problématiques du développement durable dans les réflexions et démarches, et plus spécifiquement de la problématique climatique, l’échelle temporelle des enjeux à relever explose. Les conséquences du changement climatique ne sont, dans les années 2000, pas encore réellement perceptibles, les évolutions étant peu marquées et à appréhender à long terme. Les modélisations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) portant sur l’estimation de la hausse de la température ont pour horizon la fin du XXIsiècle. Ainsi, avec la prise en compte des enjeux climatiques, la collectivité tente d’apporter dans l’action présente des réponses à des enjeux dont les effets significatifs ne se feront ressentir que dans longtemps, la fin du siècle, bien au-delà de l’horizon temporel ciblé par les projets.

44L’intensité avec laquelle la Communauté d’agglomération intègre les enjeux climatiques traduit une montée en puissance de la prise en compte de ces enjeux de long terme. En effet, alors que le Plan climat territorial, qui porte avec lui ces enjeux de long terme, n’est qu’un des 68 projets ou actions de l’Agenda 21 communautaire de 2006, il s’autonomise de l’Agenda 21 dès 2010, au moment de sa propre élaboration. Il le supplante ensuite puisque le Plan climat territorial survivra à l’Agenda 21 qui lui ne sera pas renouvelé.

45Cette intensité se traduit également par l’attribution à la Communauté d’agglomération, en partenariat avec le Parc naturel régional des Bauges et la Communauté d’agglomération d’Annecy, des appels à projet régional – Territoire à énergie positive (TEPOS) ADEME-Région Rhône-Alpes en 2013 – et national – Territoire à énergie positive pour une croissance verte (TEPCV) en 2015. Ces procédures et leurs financements soutiendront la dynamique autour du Plan climat, ce qui ne fut pas le cas de l’Agenda 21, et contribua à son non-renouvellement.

46Au-delà de l’horizon des enjeux, la fin du XXIsiècle, l’horizon des objectifs stratégiques retenus dans ces programmes change également de temporalité. Il cible le milieu du XXIe siècle, comme le souligne le dossier de présentation TEPOS : « TEPOS est une démarche de territoire qui vise un objectif ambitieux : atteindre, en 2050, un équilibre entre la consommation d’énergie et la production d’énergie renouvelable » (TEPOS, 2016, p. 2).

47Alors que l’horizon temporel des précédentes démarches était de quinze ou vingt ans, en ciblant 2050 il passe à trente-cinq ans. Cette temporalité est également reprise dans la dernière démarche d’anticipation engagée en 2016 par la Communauté d’agglomération, la Fabrique du territoire (bien que l’horizon global de cette démarche soit 2030) : « En 2050 : la consommation énergétique de l’agglomération sera à 50 % d’origine renouvelable » (Grand Chambéry, 2018, p. 46).

48Au-delà du cas chambérien, l’allongement de l’échelle temporelle des réflexions se généralise à nombre de territoires, avec la prise en compte des problématiques énergétiques et climatiques, qui impactent en cascade d’autres problématiques liées à l’aménagement, la mobilité, les constructions ou encore les activités économiques. Cette généralisation est soutenue par le contexte législatif favorable. En application du Grenelle de l’environnement, les lois du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite loi « Grenelle I » et du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », ont ainsi modifié le code de l’urbanisme. Les Schémas de Cohérence territoriaux (SCoT) doivent désormais contribuer à « La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’économie des ressources fossiles, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables » (article L 101-2 du Code de l’urbanisme). La loi du 7 août 2015 portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), a quant à elle institué les Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET), qui intègrent et se substituent aux anciens Schémas régionaux climat air énergie (SRCAE). Le SRADDET de la Région Sud comprend ainsi une série d’objectifs portant sur l’horizon 2050, comme « Diminuer la consommation totale d’énergie primaire de 27 % en 2030 et de 50 % en 2050 par rapport à 2012 » ou « Augmenter la production d’énergie thermique et électrique en assurant un mix énergétique diversifié pour une région neutre en carbone à l’horizon 2050 » (Région Sud, 2018). Ces objectifs se déclineront à leur tour dans les SCoT du fait de la hiérarchie des normes et leur respect sera susceptible de conditionner la contractualisation entre le Conseil régional et l’État ou les collectivités. Le processus de généralisation de l’allongement des échelles temporelles des démarches d’anticipation territoriales devrait ainsi se poursuivre.

49En une quinzaine d’années, à l’image du cas chambérien, la montée en puissance du développement durable aura ainsi créé pour les collectivités un double changement d’échelles spatiale et temporelle des enjeux auxquelles elles sont confrontées. Les élus, qui étaient jusqu’alors avant tout des élus communaux, soucieux d’apporter des services locaux pour répondre aux besoins présents de leurs administrés, se voient désormais sommés de répondre également à des enjeux planétaires, dont certains d’entre eux ne se feront ressentir qu’à la fin du XXIsiècle. Plus qu’un changement d’échelle, c’est un véritable bouleversement dans la façon d’appréhender l’action publique territoriale.

50En offrant une scène à l’expression de ces enjeux, en étant par nature tournées vers le futur, les démarches d’anticipation territoriales analysées, notamment les plus récentes, ont contribué à la mise à l’agenda politique de ces enjeux et leur montée en puissance au sein des collectivités. Elles ont contribué, d’une part, au bouleversement observé, par la mise à l’agenda de ces enjeux et, d’autre part, à la prise en compte de ces derniers, par la définition d’un cadre stratégique adapté. Leur évolution dans le temps a permis ce double changement d’échelles des réflexions, spatiale et temporelle, pour intégrer à la fois les enjeux locaux et globaux, de court, moyen et long terme.

La prise en compte du développement durable : un changement de méthode pour les démarches d’anticipation

51Nous analyserons dans cette dernière partie le changement de méthode opéré dans le cadre de la dernière démarche d’anticipation conduite en 2016-2017 à l’échelle de l’agglomération chambérienne, la Fabrique du territoire.

Le tournant participatif : la démarche anticipatrice pour mobiliser les acteurs

52Alors que le Projet d’agglomération 2020 finalisé en 2006 est essentiellement conduit entre élus, la Fabrique du territoire, et c’est là sa principale originalité, est le fruit d’une démarche largement ouverte et concertée. L’élaboration du Projet d’agglomération 2020 vise surtout, pour ses promoteurs, à asseoir la légitimité de la Communauté d’agglomération nouvellement créée dans le paysage institutionnel et préciser la répartition des compétences communales et communautaires. Il s’agit d’abord de se mettre d’accord entre élus. Si le Conseil de développement de l’époque est mobilisé dans la réflexion, sa contribution au Projet d’agglomération 2020 reste limitée et la concertation ne dépasse pas ce cercle restreint.

53Le contexte de 2016-2017 dans lequel est conduite la Fabrique du territoire est bien différent. La Communauté d’agglomération est désormais bien inscrite dans le paysage institutionnel, malgré sa fusion récente avec Communauté de communes Cœur des Bauges en 2016 et sa nouvelle appellation « Grand Chambéry », en remplacement de « Chambéry métropole » en 2017.

54Cependant, les élus ont pris conscience que l’action publique communautaire ne peut pas seule relever les enjeux qui se présentent à elle et que l’implication large des acteurs du territoire est nécessaire. Ce constat fait écho aux travaux de Le Galès (1995), sur la gouvernance des villes, qui analyse qu’une collectivité n’est plus aujourd’hui qu’un acteur – certes important – parmi d’autres (État, autres collectivités, entreprises, associations, etc.) sur son territoire.

55Comme l’énonce Xavier Dullin, Président de la Communauté d’agglomération du Grand Chambéry qui est à l’initiative de la démarche : « L’enjeu est essentiel : autour d’une vision commune de notre avenir, permettre aux acteurs socio-économiques et aux citoyens de prendre toute leur place dans la construction de notre territoire » (Grand Chambéry, 2018, p. 4).

56Ce constat était déjà clairement explicité dans le dossier de présentation TEPOS publié l’année de lancement de la démarche de la Fabrique du territoire :

« Les collectivités ne peuvent pas tout faire seules. En travaillant sur leurs périmètres de compétences et leurs patrimoines, elles ne peuvent agir que sur une part restreinte des consommations d’énergie et des gisements d’énergies renouvelables. Pour concrétiser l’objectif TEPOS, il s’agit de mettre en mouvement TOUS les acteurs du territoire. Le défi majeur des collectivités est d’enclencher une “mobilisation générale”, de créer un “cadre d’action”, un “sentiment d’appartenance” à une dynamique locale. » (TEPOS, 2016, p. 8).

57Cette volonté de mobilisation est mise en application dans le cadre de la Fabrique du territoire avec une concertation qui dépasse les canons habituels pour ce type d’exercice (plus de sept cents personnes réunies dans le cadre des Ateliers de la Fabrique ouverts à tous, trois mille contributions écrites, création d’un panel citoyen de cinquante personnes ; source : Grand Chambéry, 2018), notamment pour une agglomération de cette taille, relevant de la catégorie des « villes moyennes » (au sens de l’INSEE).

58Le détour par le futur opéré dans le cadre de cette démarche, avec des réflexions portant sur différents horizons temporels – des idées d’actions à mettre en œuvre à court terme, une vision d’avenir à moyen ou long terme – est ainsi envisagé par les élus comme un moyen de mobiliser les acteurs dans la construction du territoire. Analysant des démarches prospectives conduites en France dans les Pays de la Loire et en Rhône-Alpes, à l’échelle des métropoles et des régions, Rio (2015) fait également ce constat d’un tournant participatif pour les démarches les plus récentes. Il l’analyse, à l’image du cas chambérien, comme la volonté des élus de construire une large alliance autour d’un projet négocié. Il voit également dans ces démarches le souhait des élus d’afficher leur capacité d’écoute à l’égard de leurs concitoyens et d’inflexion des politiques mises en œuvre.

59Ainsi conduites, ces démarches d’anticipation seraient de nature, comme l’exprime Alain Faure, à « réenchanter l’action publique » (2011, p. 72), par le sens qu’elles donnent aux dynamiques locales et à l’action collective. Elles pourraient contribuer à dépasser l’horizon lourd de menaces dessiné par les enjeux environnementaux (Hartog, 2003).

De la mobilisation des acteurs à la transition ?

60Alors que le développement durable est au cœur des préoccupations de l’Agenda 21 du Projet d’agglomération 2020, dans le cadre de la Fabrique du territoire, la notion de transition le supplante. En effet, si le développement durable ne disparaît pas du rapport de présentation, la notion de transition fait son apparition et le précise. Ainsi l’engagement n° 4 de la Fabrique du territoire, « Territoire durable » est complété du sous-titre « L’agglomération, moteur des grandes transitions ». Le document explicite la nature de la transition, une « transition vers un autre modèle de société, plus sobre et moins consommateur de ressources, pour aujourd’hui et pour les générations futures » et une « transition énergétique pour dynamiser le développement économique de notre territoire » (Grand Chambéry, 2018, p. 46). Ainsi la nature de la transition dont relève la Fabrique du territoire est une transition environnementale, dans laquelle s’inscrit la transition énergétique.

61Cette apparition du terme transition dans le document de présentation de la Fabrique du territoire se fait dans un contexte national et international porteur, avec l’émergence du réseau des villes en transition à partir de 2005 au Royaume-Uni à l’initiative de Rob Hopkins (Semal, Szuba, 2010) ou encore la médiatisation des travaux de Tim Jackson (2010) sur le sujet dès 2010 en France. Le développement durable est lui à l’inverse en recul (Theys, 2014).

62Quelle que soit la volonté qui justifie la concertation dans le cadre de démarches d’anticipation, que ce soit la mobilisation des acteurs, comme énoncé pour la Fabrique du territoire chambérienne, l’effet de mode de telles démarches participatives ou encore le besoin de légitimité de l’action des collectivités (Rio, 2015), la question se pose de la contribution de l’approche participative à une dynamique de transition, comme celle revendiquée par la démarche chambérienne.

63Les travaux de Geels et Schot (2007) sur la transition sociotechnique offrent un cadre d’analyse intéressant pour appréhender cette question. Les auteurs montrent que, pour qu’il y ait transition d’un régime sociotechnique à un autre, il faut qu’il y ait à la fois évolution de ce qu’ils nomment le « paysage », c’est-à-dire le contexte exogène, institutionnel, couplée à une convergence d’innovations au sein d’un nouveau système sociotechnique alternatif au précédent et qui constituera un nouveau régime (cf. figure 2).

Figure 2 – Transition sociotechnique (Geels et Schot, 2007)

64Le « paysage », tel que précédemment défini, concernant les problématiques inhérentes au développement durable ou aux enjeux environnementaux, est en évolution, avec une médiatisation croissante de ces problématiques.

65En se servant de ce cadre d’analyse pour essayer d’envisager quel pourrait être le rôle d’une collectivité souhaitant favoriser une transition sociotechnique, il semblerait alors qu’un des leviers pour elle serait de faire converger les innovations au sein d’un nouveau régime. Il s’agit de se saisir des fenêtres d’opportunités que le changement de paysage génère, en créant des pressions sur le régime en place, pour permettre ainsi l’émergence de nouvelles innovations.

66Pouvant être définie comme passage d’un état à un autre, la transition, dans le cadre d’une démarche d’anticipation territoriale, peut aussi être envisagée dans une approche temporelle. Elle traduit alors le passage du passé ou du présent vers le futur, vers un nouveau régime, « vers un autre modèle de société » (Grand Chambéry, 2018, p. 46) pour le cas chambérien. Cette dimension temporelle interroge cependant la capacité d’un territoire et de ses acteurs à ancrer dans la durée cette transition.

67La concertation avec les acteurs, le recours à la participation dans le cadre de démarches d’anticipation, sont de nature à permettre l’identification d’innovations ou leur légitimation au regard du changement de paysage. Mais si cette concertation conduite dans le cadre de ces démarches semble être une condition nécessaire à la transition, car permettant de réfléchir collectivement au cap à donner ou l’identification d’innovations, elle ne nous paraît pas suffisante pour faire converger durablement les innovations et les acteurs vers un nouveau régime. Les échanges avec les acteurs doivent notamment s’ancrer dans le temps long de l’action publique, au-delà de la durée ponctuelle des seules démarches d’anticipation, et s’inscrire, tel que décrit par Zepf (2011) dans un processus permanent, pour une meilleure articulation entre les temps court et long.

68Ce processus permanent est également de nature à permettre la nécessaire souplesse et adaptation de l’action publique Dans un contexte d’accélération des changements, d’accroissement des incertitudes, si les démarches d’anticipation peuvent accompagner l’action publique à définir ce cap, leur mise en œuvre doit aussi lui permettre d’être adaptable aux évolutions de court terme auxquelles nos sociétés sont soumises. Si pour relever certains enjeux – comme la transition énergétique – le cap doit rester stable pour de nombreuses années, pour d’autres il pourra être réinterrogé, voire fixé uniquement à court ou moyen terme si un cap à long terme semble trop complexe à envisager. De la même manière, si les moyens sont connus pour tendre vers un objectif, pour un autre ils peuvent être à imaginer, expérimenter et à évaluer.

Conclusion

69Malgré les doutes récurrents pesant sur l’efficacité des démarches d’anticipation (Donzelot, 1985 ; Berdoulay, Soubeyran, 1994 ; Faure, Vanier 2016), ces démarches sont toujours mobilisées. Certains auteurs justifient la persistance de cette mobilisation pour des raisons autres que celles avancées par leurs fondateurs, comme le besoin de légitimation des institutions de planification (Soubeyran, 1994), la construction de l’unité de l’institution qui les porte, la justification de leur utilité ou la revendication de leur leadership (Rio, 2015). Il semblerait que ces démarches d’anticipation soient malgré tout – et faute de mieux – toujours nécessaires aujourd’hui, pour intégrer les enjeux de long terme portés par le développement durable. D’où leur persistance dans le temps, avec des ajustements méthodologiques, comme constatés dans l’étude du cas chambérien, pour une meilleure prise en compte des enjeux aux différentes échelles temporelles mais aussi spatiales.

70Une recherche longitudinale (sur 8 années) de projets de territoires conduite par Michaux (2018) confirme l’effet limité de ce type de démarches d’anticipation au moment de leur initiation, avec des projets de territoire souvent trop généralistes, peu différents d’un territoire à l’autre, peu contraignant et avec une mise en œuvre qui s’éloigne de la stratégie initiale. Mais l’approche longitudinale de cette recherche permet également de mettre en évidence les améliorations qui s’opèrent dans le temps, lors du processus de mise en œuvre du projet et de ses ajustements ou actualisations successifs. Le projet initial joue un rôle de boussole à partir de laquelle vont se préciser les critères d’éligibilité des actions, se structurer la gouvernance locale, se développer des outils de connaissance et d’analyse territoriale ou encore émerger des enjeux communs et des ambitions partagées. Michaux met ainsi en évidence un « effet d’entraînement et de transformations en cascade » (2018, p. 48) aboutissant à un changement de paradigme de l’action publique locale. Si tous les projets de territoire analysés n’ont pas permis ce changement au terme de la recherche, il est malgré tout observé dans 40 % des cas dès la mise en œuvre du projet initial, auquel s’ajoutent 20 % de territoires lors de l’actualisation de leur projet.

71Si cette recherche corrobore pour 40 % des projets analysés les critiques adressées aux démarches d’anticipation, avec des effets peu structurants, elle les tempère également, mettant en évidence le besoin de temps nécessaire à leur effet d’entraînement et de transformations, qui au final s’avèrent eux structurant pour une majorité (60 %) de territoires. Elle explique ainsi le besoin de temps long et les ajustements nécessaires pour la prise en compte des enjeux de long terme portés par le développement durable, objet de notre article.

72Parmi les transformations notables dans la conduite des démarches d’anticipations, nous avons noté le tournant participatif, tournant qui s’observe lors de la dernière démarche conduite à l’échelle de l’agglomération chambérienne, La Fabrique du territoire, avec l’émergence d’une scène participative dont l’ampleur est localement sans précédent. Les motivations exprimées par le Président de l’agglomération à l’origine de ce tournant concernent l’implication et la mobilisation large des acteurs, qu’il s’agit de « mettre en mouvement » (TEPOS, 2016, p. 8). Si ces motivations correspondent aux intérêts fréquemment attribués aux démarches participatives, en termes d’engagement des acteurs, d’anticipation des conflits potentiels ou d’ouverture citoyenne, elles ne doivent cependant pas faire oublier les limites qui lui sont également associées : impacts limités sur les choix politiques, corporatisme ou encore faible représentativité des participants (Barbier, Larrue, 2011). À noter que l’agrandissement des périmètres institutionnels, à l’image de la fusion de la communauté d’agglomération chambérienne avec l’intercommunalité voisine, en éloignant les institutions des populations, complexifie également la mobilisation large des acteurs. L’exercice de concertation engagé dans le cadre de Fabrique du territoire, avec plus de 3 000 personnes impliquées de près ou de loin, par leurs contributions ou leur participation aux ateliers, suffira-il à « mettre en mouvement » une agglomération de 130 000 personnes ? Le pari n’est à ce stade pas encore gagné et demandera d’inscrire cette mobilisation dans le temps long.

73Nos travaux ont également mis en évidence l’impact de la prise en compte du développement durable sur l’action publique, par un double changement d’échelle spatiale et temporelle des problématiques soulevées. Instrument d’action publique, les démarches d’anticipation territoriales sont à la fois réceptrices de ces évolutions, à l’image des démarches conduites à l’échelle de l’agglomération chambérienne, mais également vectrices de ces évolutions, avec les enjeux qu’elles permettent d’inscrire à l’agenda politique. Ces évolutions reflètent, au niveau des collectivités, le changement en cours de cycle de l’action public analysé par Muller (2015) au niveau de l’État, passant de « l’État entreprise » (p. 90), marqué par le capitalisme financier, la mondialisation, le néolibéralisme, à celui de la « gouvernance durable » (p. 100). L’émergence de ce nouveau cycle résulte de l’incapacité du cycle précédent de répondre à la double crise économique et écologique. Il acte la dimension mondiale des problématiques auxquelles les sociétés sont aujourd’hui confrontées (économie mondialisée, enjeu planétaire du changement climatique) et la difficulté de l’action publique, au périmètre d’action circonscrit (le périmètre géographique institutionnel), à apporter des réponses. Ce changement de cycle bouscule ainsi l’action publique, bousculement observé dans le cadre de l’analyse des démarches chambériennes les plus récentes (2006 et 2018), par une perte des repères acquis dans le précédent cycle, une remise en cause des politiques mises en œuvre, un changement d’échelle spatiale et temporelle, mais aussi l’ouverture de nouveaux « espaces de liberté » (Muller, 2015, p. 73). Ces nouveaux espaces de libertés constituent autant d’opportunités à saisir par les collectivités pour faire émerger de nouveaux modes de faire et des innovations propices aux transitions souhaitées. Bénéficiant elles aussi de ces espaces de liberté, avec des approches renouvelées, les démarches d’anticipation territoriales seront alors peut-être à même de dépasser le paradoxe de Rosa.

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Table des illustrations

Légende Figure 1 – « Une agglomération porte des Alpes » (Source : Chambéry métropole, 2006, p. 8)
URL http://journals.openedition.org/temporalites/docannexe/image/5270/img-1.png
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Légende Figure 2 – Transition sociotechnique (Geels et Schot, 2007)
URL http://journals.openedition.org/temporalites/docannexe/image/5270/img-2.png
Fichier image/png, 208k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Rémi Le Fur, « Du développement durable à la transition : des démarches d’anticipation territoriales en recomposition », Temporalités [En ligne], 28 | 2018, mis en ligne le 04 avril 2019, consulté le 20 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/temporalites/5270 ; DOI : 10.4000/temporalites.5270

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Auteur

Rémi Le Fur

UMR PACTE
Institut d’urbanisme et de géographie alpine - Université Grenoble Alpes
remi.lefur@univ-grenoble-alpes.fr

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