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Gérer l’urgence de la disparition du vivant : les contradictions temporelles de l’action publique

Le cas des politiques publiques de biodiversité des Hauts-de-France
Managing the urgency of the disappearance of life: the temporal contradictions of public action. The case of public biodiversity policies in the Hauts- de-France Region
Manejar la urgencia de la desaparición de la vida: las contradicciones temporales en la acción pública. El caso de las políticas de biodiversidad de la región Hauts-de-France
Clémence Guimont

Résumés

Les temporalités de l’action publique n’intègrent pas actuellement les temporalités propres au vivant, dans un contexte préoccupant de crise écologique. Au travers de l’étude des politiques territoriales de biodiversité du Nord-Pas-de-Calais (aujourd’hui Hauts-de-France), nous analysons ici ces contradictions temporelles. L’action publique demeure en effet dans une perspective anthropocentrée qui détermine la finalité et les moyens des politiques de biodiversité à partir de contraintes politiques et économiques propres aux sociétés. Elle reflète ainsi une perspective linéaire du temps avec des objectifs de résultats court-termistes, notamment liés au développement du New Public Management, à la politique par objectifs et à la contrainte de résultats quantifiables sur le vivant. À l’inverse, le vivant se pense au travers du temps évolutif et indéterminé propre aux écosystèmes. Les pressions anthropiques – artificialisation des sols, pollutions, fragmentation du territoire, changement climatique, etc. - menacent toutefois aujourd’hui sa pérennité car elles provoquent une accélération de la disparition irréversible d’espèces et la fragilisation des écosystèmes. Cet article appelle à une convergence des temporalités de l’action publique et de la biodiversité, qui pourrait se penser au travers d’un futur écocentré.

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Texte intégral

« Le temps emporte sur son aile
Et le printemps et l’hirondelle,
Et la vie et les jours perdus »
Alfred de Musset, « À Juana »

  • 1 Depuis le congrès de Washington de 1986 rassemblant des écologues inquiets de la fragilisation des (...)
  • 2 D’après les chiffres énoncés dans les motifs de la loi pour la reconquête de la biodiversité de 201 (...)
  • 3 Par « vivant » nous désignons ici l’ensemble des êtres vivants non-humains et des écosystèmes auxqu (...)
  • 4 Chiffres transmis par l’Observatoire régional de la biodiversité en Nord-Pas-de-Calais, http://www. (...)

1La perte accélérée et globale du vivant (Jackson et Hobbs, 2009) est désormais scientifiquement reconnue. Depuis le début des années 1980, les écologues de la conservation mobilisent le terme de « biodiversité » pour mettre en exergue les difficultés du vivant à maintenir sa diversité1 compte tenu de l’accroissement de la fragmentation des sols et de leur artificialisation (Takacs, 1996). Le concept de « biodiversité » insiste sur l’importance des interactions entre milieux humains et milieux naturels dans ce contexte inédit de disparition du vivant (Leakey et Lewin, 1997). Notre époque, notamment depuis les révolutions industrielles (1800-1945), mais surtout depuis la Grande accélération de 1945 (Steffen, Crutzen et McNeill, 2007), est ainsi marquée par l’accélération de la disparition des espèces, conséquence des activités anthropiques, et plus particulièrement d’un modèle de développement préconisant l’utilisation extensive des ressources vivantes et minérales (Steffen, Richardson et al., 2015). On estime ainsi qu’une espèce animale ou végétale disparaît toutes les vingt minutes sur le globe2. Cette érosion du vivant3 résulte aussi de ses connexions avec d’autres éléments de la crise écologique, notamment le dérèglement climatique – lui aussi lié aux activités humaines (Rockström et Steffen, 2009). Les écologues partagent le constat d’une crise inédite de biodiversité (Pärtel et al., 2010). Cette situation concerne toutes les échelles des territoires et elle menace jusqu’à nos systèmes sociaux et politiques (Dobson, 2007). Ainsi, à l’échelle de la région des Hauts-de-France, le rythme de disparition de la flore régionale vient de passer de 1 à 1,3 espèces par an.4

2En France, plusieurs politiques publiques ont été mises en place depuis le milieu des années 1970 pour prendre en compte les effets des activités humaines sur les systèmes naturels (Lascoumes, 1994, 2012). Les motifs de la Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages5 réaffirment l’urgence à agir. Ces politiques publiques ont notamment pour objectif de lutter contre la disparition inquiétante de certains milieux écologiques, par exemple la politique du Conservatoire du littoral (Kalaora, 2010), d’assurer le maintien d’espèces en voie de disparition – mises en place de listes IUCN d’espèces protégées – et de conserver les fonctionnalités écologiques – plans d’aménagement du territoire comme les Trames vertes et bleues (Mathevet et al., 2013).

  • 6 Le changement de direction, avec l’élection de Xavier Bertrand risque d’aboutir, au vu du changemen (...)

3À l’échelle territoriale, nous avons étudié la fabrique des politiques de gestion de la biodiversité au niveau de la région Nord-Pas-de-Calais (Hauts-de-France depuis la réforme des collectivités territoriales de 2015) depuis les années 1990 jusqu’à 2017. Une rapide contextualisation apparaît ici nécessaire pour en saisir les principales modalités6. L’arrivée surprise des Verts à la tête de l’institution régionale, en 1992, leur offre l’opportunité d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques publiques relativement fortes en matière d’environnement. Par la suite, une coalition électorale avec le Parti socialiste va leur permettre de maintenir leurs orientations pour les politiques environnementales régionales. La Trame verte et bleue, qui s’appelait alors Corridors écologiques, est ainsi créée dans la Région dès le début des années 1990 (Cormerais-Thomin et Bertrand, 2013). Il existe des réserves naturelles régionales, la création d’un Observatoire régional de la biodiversité, d’un Groupement inter-scientifique (GIS) biodiversité et d’un réseau concerté d’acteurs naturalistes pour la collecte de données sur l’état de la biodiversité en Région, etc. Ces initiatives du Conseil régional se sont faites concomitamment avec la montée de l’expertise locale en matière de biodiversité (Granjou, 2013).

4Ces politiques publiques peinent néanmoins à endiguer l’accélération de la perte de biodiversité. Une des pistes explicatives peut être liée à l’actuelle incompatibilité des temporalités de l’action publique et de la biodiversité. Ce questionnement s’inscrit dans la perspective de la théorie politique environnementale au sein de laquelle la question de la temporalité est centrale (Adam, 1998 ; Villalba, 2016). Ce courant prend en considération l’ampleur des conséquences politiques des enjeux environnementaux et interroge les conditions d’adaptation du système politique démocratique face aux bouleversements écologiques (Dobson, 2007 ; Semal, 2017). Actuellement, il existe des contradictions temporelles entre l’urgence écologique, les temporalités propres à l’évolution darwinienne du vivant et les temporalités anthropocentrées de l’action publique, qui oscillent entre contraintes politiques, institutionnelles et inertie politico-administrative. Cette perspective nécessite d’analyser les potentielles compatibilités des temporalités de l’action publique, qui assume la permanence des sociétés humaines dans le temps long, et les temporalités du vivant qui tend à développer les conditions de sa propre survie.

5Une coexistence de ces temporalités est indispensable pour assurer la fonctionnalité du monde politique et du monde écologique. Pour rendre compatibles les temporalités de l’action publique et les temporalités du vivant, il s’agit de prendre en compte les contraintes de chaque arène politique, sociale et environnementale. Cette coexistence est justement liée à l’acceptation de liens d’interdépendances entre les sociétés et le vivant à partir d’un futur écocentré comme perspective de conciliation.

6Pour mener notre étude, nous avons mené plus de quarante entretiens semi-directifs entre avril 2015 et janvier 2018 avec les acteurs locaux contribuant aux politiques territoriales de biodiversité dans les Hauts-de-France : collectivités territoriales, Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement du territoire et du logement (DREAL), associations naturalistes, chambres consulaires, conservatoires naturalistes, etc. Ce panel a été établi grâce à une cartographie des acteurs investis, complétée au fur et à mesure que nos enquêtés nous révélaient leurs partenaires de travail, leurs projets sur le territoire et leurs financeurs. La grille d’entretien était constituée des mêmes questions pour l’ensemble des enquêtés, visant à reconstituer leur formation, leur trajectoire professionnelle, leurs méthodes de travail, leurs projets sur le territoire et leurs représentations de la biodiversité. Nous avons étudié l’évolution des méthodes, des cadres d’action, des instruments et du cadre institutionnel de ces politiques de biodiversité menées entre 2008 et 2017 à partir d’une analyse qualitative. Ces politiques de biodiversité tiennent compte du changement de cadres normatifs de l’action publique, et notamment de l’influence croissante de la culture du résultat et de contraintes gestionnaires qui lui incombent. Nous avons également mené un travail d’analyse des archives de la direction environnement du Conseil régional entre 1990 et 2017 afin d’analyser les évolutions des discours et de la stratégie politique de cette institution.

7Le cas des politiques publiques de biodiversité dans la région des Hauts-de-France permet particulièrement de saisir le décalage dans la fabrique des politiques publiques locales entre les contraintes de l’action publique, liées à ses méthodes et à ses instruments, qui font qu’elle agit sur des temporalités propres au politique et les temporalités non-négociables de la biodiversité (1). L’analyse des contradictions entre temporalités de l’action publique et temporalités écologiques démontre que l’action publique locale rencontre de nombreuses difficultés pour les gérer, maintenant une logique anthropocentrée court-termiste qui ne permet pas d’intégrer l’urgence écologique (2). Finalement, en nous appuyant sur les éthiques environnementales, nous essaierons de mettre en lumière la possibilité d’une (ré)conciliation des temporalités publiques et du vivant en envisageant un futur commun qui ne soit pas anthropocentré.

Urgences écologiques, réponses politiques : contradictions temporelles

  • 7 L’anthropocentrisme mentionné ici fait référence à une posture morale et non pas épistémique. Si l’ (...)

8La sociologie de l’action publique fait des temporalités une dimension importante de sa réflexion : le temps – qu’il soit politique via les cycles électoraux, les processus de gouvernance, administratif via la mise en œuvre des politiques publiques ou judiciaire – joue un rôle majeur dans la fabrique des politiques publiques (Marrel et Payre, 2006 ; Palier et Surel, 2010). Plusieurs auteurs ont aussi démontré l’influence provoquée par les logiques néomanagériales dans la fabrique des politiques publiques (Commaille, Simoulin et Thoemmes, 2014). Nous souhaitons confronter la compatibilité de la temporalité de l’action publique avec la disparition accélérée du vivant, qui interroge la question de la conciliation d’un projet sociopolitique avec les contraintes écologiques qui menacent sa pérennité. Une telle approche est entreprise par la sociologue Barbara Adam (1998, 2003), qui analyse les temporalités écologiques et politiques. Barbara Adam démontre notamment comment les révolutions industrielles, conjointement avec le développement du capitalisme et du progrès technique, renforcent une perspective dualiste des temporalités, entre temporalités sociopolitiques d’une part et temporalités de la nature d’autre part. Elle montre ainsi l’autonomisation du temps social sur le temps écologique avec une mise à distance des temporalités biophysiques et écologiques par les processus sociopolitiques (Adam, 2003). Les temporalités de l’action publique tendent en ce sens à être anthropocentrées, c’est-à-dire qu’elles sont déterminées par des contraintes endogènes à nos sociétés7. Or nous voudrions ici montrer que la linéarité de l’action publique (1.1) se trouve confrontée à l’irruption des irréversibilités écologiques (1.2), c’est-à-dire à l’irruption de la disparition définitive d’espèces et d’écosystèmes.

La linéarité de l’action publique

9Les politiques publiques s’élaborent à partir d’un temps perçu comme linéaire et continu dans une perspective d’autonomisation des temps sociopolitiques telle que Barbara Adam l’a décrite. Ce temps résulte d’une vision continuiste de l’action politique, c’est-à-dire une vision qui perçoit le temps sociopolitique sur la durée (Villalba, 2010). Par durée, Bruno Villalba entend « une culture politique du temps, qui aboutit à la construction du temps permanent, sur lequel la politique peut agir » (Villalba, 2010, p.97), calqué sur des objectifs linéaires de développement.

10Le Schéma régional de cohérence écologique – Trame verte et bleue (SRCE- TVB) – de la Région Nord-Pas-de-Calais est représentatif de cette temporalité linéaire. En 2009, le Grenelle de l’environnement a rendu obligatoire via la loi, pour l’ensemble des régions, la constitution d’une Trame verte et bleue afin de dessiner les corridors écologiques sur l’ensemble du territoire (Alphandéry et Fortier, 2011). Comme toutes les autres régions, elle constitue, en 2012, un comité régional avec cinq collèges dont les membres sont nommés pour six ans. Ce comité régional se réunit régulièrement pour débattre et construire une cartographie via une gouvernance pilotée par le Conseil régional et la DREAL. Des débats publics sont ensuite organisés dans l’ensemble de la Région. Finalement, le SRCE-TVB est voté par le Conseil régional en 2014 puis un arrêté préfectoral est signé pour sa mise en œuvre. Cette première étape peut être considérée comme le « policy stream » formulé par John Kingdon (1984), qui marque des échanges entre acteurs politiques et administratifs pour proposer une solution opérationnelle. Cette phase a notamment lieu autour du processus de gouvernance, ainsi menée à partir des objectifs de « norme participative », qui permet au Conseil régional notamment de « faire exister et reconnaître leur capacité d’action » (Gourgues, 2012, p. 45).

  • 8 Entretiens des 30 avril 2015 avec le directeur de la fédération régionale des chasseurs du Nord-Pas (...)
  • 9 La DREAL était à la fois autorité environnementale et compétente pour procéder à l’élaboration du S (...)

11John Kingdon (1984) explique que deux autres formes de fabrique de l’action publique s’ajoutent au « policy stream ». D’après nous, ces trois formes fomentent à elles trois la perspective d’une action publique menée dans la durée. La seconde forme, que nous avons pu également déceler dans le cadre du SRCE, est celle du « problem stream », qui s’apparente à des luttes définitionnelles entre acteurs politiques et sociaux pour formuler le problème public. Des conflits entre le Conseil régional, le syndicat de la Fédération régionale des syndicats des exploitants agricoles (FRSEA) et la Fédération régionale de chasse mettent à mal le vote du Conseil régional en juillet 2014. Ces conflits sont notamment liés à la place occupée par la biodiversité ordinaire dans le tracé du SRCE, qui reste sous-estimée d’après la Fédération de chasse et la FRSEA8. Ceux-ci vont alors jusqu’au tribunal administratif pour faire annuler le SRCE-TVB. En janvier 2017, le SRCE-TVB est annulé par le tribunal administratif de Lille au motif d’un conflit d’intérêts au sein de la DREAL9 et non pas en raison des désaccords idéologiques sur la place réservée aux espèces ordinaires. On note ainsi que les temporalités juridiques pour parvenir au jugement bloquent la mise en œuvre administrative du plan jusqu’à son annulation.

12Ce plan d’aménagement – à faible portée juridique car non contraignant – est créé en six ans. La lenteur administrative et politique nécessaire à la fabrique du SRCE – qui n’inclut pas le temps de prise en compte du SRCE dans l’ensemble des plans d’aménagements de la région comme les plans locaux d’urbanisme – est révélatrice du cadre temporel continu de l’action publique. Toutefois, l’annulation du SRCE par le tribunal administratif le rend caduque. Son annulation a un effet immédiat et aucun autre schéma ne lui est substituable en attendant qu’une nouvelle procédure soit entreprise par le Conseil régional et la DREAL pour en constituer un nouveau.

  • 10 Entretien du 7 novembre 2017 avec un chargé de mission de la direction biodiversité du Conseil régi (...)

13Il a ainsi mobilisé pendant six ans des acteurs politiques, administratifs et de la société civile pour finalement être annulé. Ici se dessine alors la troisième forme de l’action publique révélée par John Kingdon, celle du « political stream », qui se traduit par la temporalité du mandat politique et des échéances électorales. Le Conseil régional finit en effet par attendre les directives du nouvel exécutif élu en décembre 2015 pour élaborer une nouvelle gouvernance chargée de redessiner le SRCE-TVB. Il faut ajouter à cela les modifications induites par la loi sur la reconquête de la biodiversité de 2016, qui change les méthodes d’élaboration du SRCE10. Prenant acte du jugement du tribunal administratif de Lille ayant reconnu un conflit d’intérêts de la DREAL, la nouvelle loi fait des Conseils régionaux les seuls acteurs organisateurs de ce nouveau schéma. Le lancement de la fabrique de ce nouveau SRCE est ralenti par la fusion des Régions car celle-ci nécessite une réorganisation interne de la direction environnement et une entente entre les anciens services pour parvenir à des méthodes communes de travail.

  • 11 Entretien avec une chargée de mission de la direction biodiversité du Conseil régional des Hauts-de (...)

14Ce long feuilleton politique démontre la perspective continue de l’action publique, qui se conçoit dans la durée. Il faut noter que cette perspective offre la possibilité à l’action publique d’être réversible. Les politiques publiques se construisent sur le temps continu de la négociation et de la délibération, de la conception des textes juridiques et politiques, jusqu’à leur mise en œuvre et leur évaluation. Elles se constituent ainsi également à partir de l’idée selon laquelle les décisions et l’action publique sont réversibles : à chaque séquence des politiques publiques peut survenir une remise en question selon le contexte social, politique et économique mais aussi en fonction des contraintes politiques, administratives et juridiques car le temps de l’action politique est « infini ». Toute action entreprise par les pouvoirs publics est susceptible d’être envisagée sous un autre angle politique – qu’il soit idéologique, pragmatique ou circonstanciel – avec des orientations et une stratégie différentes. L’annonce faite par le Conseil régional des Hauts-de-France le 28 janvier 2016 du lancement d’une procédure pour demander au préfet un nouveau SRCE établi à partir de valeurs différentes (notamment une plus grande intégration des contraintes de production agricole) ouvre un plan d’aménagement différent, dont les modalités n’avaient pas été totalement définies à la fin de l’année 201711. La perspective linéaire de la négociation et la recherche d’un consensus politique par la mise en débat favorisent la réversibilité de l’action publique. Celle-ci prolonge la négociation et la mise en œuvre des politiques publiques sur un temps indéfini. En raison de la pluralité des acteurs investis dans la fabrique des politiques publiques, de leurs contraintes propres et des contraintes liées aux méthodes de l’action publique, il est aisé de comprendre que le rythme de la décision publique est chaotique, même s’il demeure inséré dans la perspective de la durée. Mais ce cadre temporel n’intègre pas les irréversibilités potentielles du vivant qui se produiront entre l’annulation du SRCE de janvier 2016 et la validation du suivant.

15Les politiques publiques de biodiversité se construisent ainsi à partir de temporalités sociopolitiques. Cependant, l’urgence écologique, notamment en raison de l’irruption des irréversibilités, menace la linéarité de l’action publique.

L’irruption des irréversibilités : rupture de la temporalité politique

16La temporalité de la crise de biodiversité, marquée par l’irruption des irréversibilités, induit d’autres contraintes, dont le maintien du vivant sur les territoires. Ces irréversibilités menacent la capacité des milieux écologiques concernés à s’adapter à ces changements (Barnosky et al., 2012). Cela se caractérise par les disparitions définitives d’espèces ou des milieux de vie indispensables à la permanence des espèces. Le phénomène est marqué par une chute importante, et souvent rapide, du nombre d’individus d’une espèce, ce qui fragilise les possibilités d’adaptation et d’évolution de celle-ci dans ses écosystèmes et menace les capacités de survie de cette espèce. Lorsqu’elle atteint ce point, l’espèce en question est menacée par un seuil d’effondrement, c’est-à-dire un seuil en dessous duquel elle finit par disparaître définitivement. Cette étape peut être produite par des évolutions proprement naturelles (comme les principales extinctions massives antérieures) mais elle résulte actuellement des atteintes liées à notre mode de développement, produisant une artificialisation des sols, des discontinuités des fonctionnalités écologiques, etc. qui réduisent la capacité de résilience des espèces fragilisées (Mace et al., 2014).

17Bien que ces irréversibilités soient mises en exergue par l’expertise scientifique (ce à quoi la constitution de l’IPBES devrait en partie contribuer12), leur prise en compte peut entrer en contradiction avec les objectifs poursuivis par l’action publique. C’est en effet aux autorités politiques de définir et d’appliquer des politiques de biodiversité chargées de mettre fin à des situations d’irréversibilités, alors même que celles-ci résultent des choix politiques et économiques menés en termes de développement (Adam, 1998). Par exemple, le programme VigieNature du Museum National d’Histoire Naturelle, qui établit un suivi temporel des oiseaux communs (STOC) a établi que les oiseaux communs des milieux agricoles ont perdu 33 % de leurs effectifs entre 2001 et 201713, en raison du recours par l’agriculture conventionnelle à des intrants chimiques et des néonicotinoïdes14. Les difficultés du vivant à se maintenir sont donc liées à la forte artificialisation des milieux par nos sociétés. La responsabilité des pouvoirs publics, pourtant directement concernés par les irréversibilités, n’est pas interrogée. Or, c’est bien du projet de société actuel que découle l’érosion du vivant (Steffen et Richardson, 2015). La poursuite du projet politique, intimement lié aux choix en termes de développement économique (Adam, 1998), influence les temporalités de la biodiversité car son érosion est étroitement liée aux activités anthropiques (fragmentation des continuités, urbanisation croissante, agriculture intensive, etc.). La sixième crise d’extinction correspond à une modification par nos sociétés des facteurs biotiques et abiotiques15 des écosystèmes en raison du mode de développement et de ses corollaires (artificialisation des milieux, fragmentation des écosystèmes, agriculture conventionnelle, etc.) (Rockström et al., 2009). En ce sens, ces irréversibilités peuvent provoquer un schisme menaçant la capacité des acteurs politiques à produire une réponse politique adaptée à ces ruptures temporelles. Nous pouvons nous demander si l’action publique possède les ressources et les capacités d’intervention suffisantes pour endiguer les conséquences de l’effondrement du vivant sur le territoire.

  • 16 Entretien du 8 juin 2015 avec un directeur d’une association savante du Nord

18Ces seuils d’effondrement semblent avoir deux conséquences importantes sur les temporalités de gestion du vivant. Tout d’abord, elles contribuent à faire de son érosion une crise permanente, en raison d’un décalage entre ces irréversibilités et leur gestion a minima sur les territoires. La permanence de cette crise tend à lui conférer une perspective nettement moins urgente (Revault d’Allonnes, 2016), puisqu’elle existe comme une « toile de fond » des politiques régionales. Cela contribue à produire un effet de relégation de l’urgence à agir alors même qu’il s’agirait de modifier profondément cette représentation de l’urgence. Ensuite, il y a un fossé temporel entre l’expertise produite par les sociétés savantes du territoire, qui ne sont pas toujours en capacité de fournir des réponses précises quant à l’état de la biodiversité sur le territoire (Alphandéry et Fortier, 2011), et les délais exigés par les appels d’offres de la commande publique. Il y a ainsi un décalage entre le recueil des données naturalistes, le traitement qui en est fait et la capacité à mobiliser ces données au service de l’action publique. Traduire les enjeux de biodiversité en projet politique reste une difficulté qui a souvent été soulevée au cours de l’enquête : « les enjeux sont là, il faut qu’on agisse mais le problème c’est qu’on ne sait pas comment.16 » Les connaissances recueillies sur le terrain par l’ensemble des associations savantes en ornithologie, mycologie, botanique, mammalogie, etc. ne suffisent pas à définir des objectifs traduisibles et à la hauteur du défi posé par ces irréversibilités, notamment en raison des difficultés à traduire dans des délais raisonnables des connaissances scientifiques en instruments de l’action publique (Casetta et Delord, 2014).

19La contradiction temporelle entre la linéarité de l’action publique et l’irruption des irréversibilités de la biodiversité, provoquant un risque de rupture politique (Semal, 2012, p. 186-205), invite à saisir avec plus d’acuité la prise en charge de la biodiversité par l’action publique. Si nous avons vu qu’il y avait un décalage entre les implications socioécologiques de la crise de biodiversité et sa prise en charge a minima, il s’agit de comprendre maintenant comment la gestion de la biodiversité pilotée par l’action publique contribue à les évacuer.

Une gestion anthropocentrée face à une crise de la biodiversité

20La mise à distance de l’urgence écologique peut être expliquée, en partie, par la perspective anthropocentrée du temps politique, qui conditionne le cadrage cognitif des temporalités du vivant. Une coexistence avec la biodiversité est mise en place mais au service des intérêts humains et les spécificités biologiques du vivant sont mises à distance. Ce phénomène est aussi accentué par une perspective gestionnaire de court terme, liée au New Public Management, qui peine à intégrer les temporalités longues du vivant.

Une vision court-termiste : la gestion de la biodiversité

21Les politiques publiques de biodiversité sont établies d’après un cadre anthropocentré et utilitariste. En effet, les objectifs, les méthodes et les instruments qui contribuent à leur élaboration n’intègrent pas suffisamment les rythmes propres au vivant car les finalités de ces politiques de biodiversité sont établies prioritairement à partir des contraintes internes à l’action publique. Celles-ci sont liées à des objectifs de court terme sur l’ensemble des politiques publiques (Palier et Surel, 2010), notamment en raison de l’influence du cadre normatif du New Public Management (NPM), qui établit un rapport au vivant essentiellement managérial, comptable et utilitariste (Petitimbert, 2016, 2017). La contractualisation et la transformation des finalités économiques de l’action publique, que le NPM induit, renforcent cette logique.

22Cette perspective court-termiste pèse sur l’élaboration de l’expertise scientifique et profane, indispensable à l’appréciation des programmes d’aménagement des territoires (Charvolin et al., 2007). Cela résulte d’une tension budgétaire de plus en plus forte qui s’exerce sur les collectivités territoriales, obligées dès lors de prioriser davantage leurs investissements financiers et politiques et de reconfigurer les conditions de l’accès aux subventions dans le sens des logiques néomanagériales (Prouteau et Tchernonog, 2017). Cela oblige tout à la fois l’opérateur public à définir plus restrictivement le champ de cette contractualisation, mais aussi aux acteurs partenaires de justifier et légitimer davantage leurs projets et leurs politiques publiques (Guimont, 2018). Il ne s’agit pas simplement de modifier les pratiques mais aussi de reconfigurer les rôles et fonctions des acteurs, et donc de redimensionner les formes organisationnelles de ces acteurs.

23Jacques Commaille, Vincent Simoulin et Jens Thoemmes (2014) expliquent comment la contractualisation, via les appels à projets, contribue à une transformation du temps de fabrique des réponses des acteurs concernés. Ceux-ci doivent faire face à une réduction des délais de réponses, anticiper davantage sur les conditions techniques des prochains appels d’offres, et intégrer de plus en plus les contraintes financières que ces aléas de la contractualisation font peser sur leur trésorerie. Au cours de nos entretiens, nous avons pu constater les difficultés des associations savantes à être financées sur le long terme et à établir des stratégies d’expertise et de suivi de la biodiversité sur plusieurs années. Face à la nécessité de se maintenir et dans un contexte de professionnalisation des associations environnementalistes (Granjou et Mauz, 2007), celles-ci multiplient les réponses aux appels à projets. Cela complique la mise en œuvre de leur stratégie globale annuelle, au bénéfice de réponses menées sur des temporalités très courtes avec des objectifs de moyen terme. La poursuite de leur mission première est par ailleurs de plus en plus perturbée par des conditions salariales tendues. Ainsi, la recherche de financements, les temps de réponse de plus en plus courts ou bien encore les durées des contrats de plus en plus réduites compliquent le travail d’expertise de ces spécialistes, qui, au contraire, insistent sur l’importance de disposer d’un temps relativement long pour établir des diagnostics pertinents et mesurer ainsi l’évolution du vivant. Comme nous l’explique ce directeur d’une association savante spécialiste des oiseaux et des amphibiens :

  • 17 Entretien avec le directeur d’une société savante le 8 juin 2015

« Bah, chercher ailleurs c’est aller voir les privés, c’est répondre à du microprojet, c’est aller chercher des fonds européens, des fonds publics mais qui répondent à des logiques de projet, en fait, là aussi c’est toujours ce qui est embêtant, c’est que la biodiversité ça n’est pas quelque chose qu’on appréhende en allant une année sur le terrain, il faut y aller plusieurs années et c’est quelque chose qui se construit sur le long terme. Et le mode de fonctionnement actuel privilégie le projet, voilà.17 »

24Cela tend à produire une vision réduite du temps de l’intervention et de son efficacité recherchée par rapport aux besoins du vivant. En effet, l’action publique ne permet pas de se projeter sur le long terme et oblige à la renégociation et à l’établissement d’objectifs révisés de ces politiques publiques sur des temporalités très courtes. Nous suivons en cela Jacques Commaille, Vincent Simoulin et Jens Thoemmes (2014, p. 13) qui indiquent que : « l’introduction du New Public Management dans le fonctionnement des institutions publiques rétroagit sur le rôle de ces dernières dans les processus d’action publique dans la mesure où elles sont plus imprégnées d’une temporalité du privé relativisant d’autant la temporalité du public (celle du temps long de l’État dans sa conception traditionnelle) ». Comme nous le dit ce même enquêté :

  • 18 Entretien avec le directeur d’une association savante le 8 juin 2015

« Comment on peut évaluer la variation de la biodiversité sur deux ans ? C’est ridicule. Dans le concept même c’est ridicule. On fait des actions courtes avec malheureusement l’impossibilité de faire des projets d’envergure. En fait, si on veut savoir ce qui se passe, il faut financer des actions répétitives, alors c’est moins excitant que faire une grosse action pour aller compter tel bidule ou bien faire un gros projet avec plein de financeurs mais c’est plus efficace. Donc ce sont les limites de la logique de projet, qui fait aussi en sorte que l’on ait une instabilité financière d’une part et puis que de plus en plus les financements y compris publics se dirigent vers de la prestation.18 »

25Les temporalités politiques s’organisent de plus en plus autour d’une vision stratégique de court terme. Par ailleurs, la multiplication des appels d’offres dans un contexte de culture du résultat et de logique de performance incite les collectivités territoriales à imposer de tels référentiels à ses partenaires (Cottin-Marx et al., 2017), au risque d’évincer les temporalités propres du vivant, qui appellent pourtant à penser différemment les temporalités de l’action publique.

Indéterminations et incertitudes du vivant

26Le vivant possède ses propres capacités d’adaptation et d’évolution. Bien que la crise du vivant soit liée à des facteurs anthropiques et qu’elle démontre que les milieux sociaux et les milieux naturels sont très liés, le vivant fonctionne selon des principes biologiques qui ne dépendent pas uniquement de nos modes de gestion. Ces spécificités du vivant sont pourtant mises à distance par l’action publique car elles dépassent sa propre échelle temporelle et ses propres capacités d’agir.

27Ainsi, la théorie darwinienne établit que le vivant est instable par nature ; il se définit avant tout par son potentiel évolutif et indéterminé : il n’est dès lors pas envisagé comme un état issu du passé (Darwin, 2009). Le vivant ne renvoie donc pas un état mais à un processus, un ensemble en devenir, en expansion évolutive, imprédictible et guidé par le hasard. Toutes ses évolutions ne peuvent être déterminées à l’avance, car elles se produisent selon les aléas (conditions de l’adaptation aux évolutions de l’environnement, possibilités de coopérations entre espèces, etc.) et les hasards du futur (Granjou, 2016). Le vivant est ce qui est tourné vers un futur interdéterminé.

28Or, les politiques publiques de biodiversité ont tendance à sous-estimer son indétermination (Guimont et Petitimbert, 2017), notamment par une fabrique anthropocentrée et court-termiste de l’action publique telle que nous l’avons décrite. Toute la difficulté consiste à établir des frontières temporelles à la gestion du vivant, permettant de lui assurer la possibilité d’un renouvellement de la biodiversité. Le fait que le vivant soit évolutif et indéterminé complique toute possibilité d’évaluation et de planification. Comme le souligne Céline Granjou à propos du XXe siècle, il y a des « changements imprévus et imprédictibles qui transforment les prévisions et les calculs des futurs en simples fictions. Les promesses scientifiques doivent mobiliser de plus en plus d’énergie et de persuasion pour imposer leurs récits et les visions d’un avenir devenu de plus en plus opaque et difficile à prévoir » (Granjou, 2016, p.16).

  • 19 Entretien du 7 mai 2015 avec un administrateur de la société mycologique du Nord-Pas-de-Calais.
  • 20 Les champignons ont cette particularité que leur présence dans les sols n’est pas forcément visible (...)

29Ce que montre notre étude empirique, c’est bien la difficulté à prendre en compte ces caractéristiques du vivant d’un point de vue technique, mais surtout du fait que les acteurs publics locaux entendent prescrire un cadre de gestion du vivant répondant aux objectifs d’un développement économique territorial. L’expertise scientifique est incitée, par l’effet de la contractualisation, à mettre de côté l’imprévisibilité du vivant même, afin de produire des résultats compatibles avec les objectifs de court terme des politiques publiques. Comme nous l’explique un enquêté, membre de la société mycologique du Nord-Pas-de-Calais19, le temps nécessaire pour mener un inventaire représentatif de la fonge sur un territoire donné est d’environ quinze ans20. Or, l’association se voit accorder dix-huit mois par les pouvoirs publics pour réaliser son étude. Et l’enquêté de préciser :

« Pour avoir un inventaire non pas exhaustif mais représentatif, au début les mycologues disaient “faut qu’on y aille pendant 10 ans”. Mais les gestionnaires ça ne leur allait pas. Il n’y avait pas d’outils, c’est une raison pour laquelle les champignons ont été mis de côté pendant longtemps, parce qu’il n’y avait pas de réponse à apporter aux gestionnaires quoi. (…) L’autre axe qu’il fallait développer c’était de trouver les outils pour arriver à apporter des réponses aux gestionnaires, compatibles à leur attente dans un délai raisonnable par rapport à ce qu’ils attendaient. »

30Ainsi, les actions menées par les associations savantes sont généralement établies à partir des contraintes financières et matérielles de l’action publique davantage qu’elles ne sont ajustées aux incertitudes et aux indéterminations du vivant. Cela reflète cette contradiction importante entre d’une part le temps de l’action publique, qui se situe dans une perspective linéaire et processuelle avec des objectifs de court terme, et de l’autre, le temps du vivant, confronté à ses irréversibilités, auxquelles il ne peut s’adapter qu’au travers d’une temporalité longue et imprédictible.

Une nécessaire conciliation des temporalités

31L’urgence à agir ne saurait être différée. Le point de basculement de nos socio-écosystèmes devient le scénario le plus réaliste (Steffen, Crutzen et McNeill, 2007). Bruno Villalba explique ainsi que « nous sommes désormais inscrits dans un délai nous imposant de réaliser des choix qui seuls permettront la continuité réelle de l’existence de nos sociétés. Le délai est donc caractérisé par une double face : la prise en compte d’un compte à rebours (résultant du cumul des crises environnementales et sociales) et l’acceptation d’une courte période pendant laquelle nous serons contraints à effectuer les choix salutaires. » (Villalba, 2016, p. 90) Le temps de l’action publique ne se situe plus dans la durée mais bien dans le délai, qui oblige à rendre compatible les temporalités écologiques et politiques. La prise en compte des irréversibilités dans l’action publique ne permet plus de penser une continuité de l’action publique car la rupture est devenue plausible.

32C’est à partir d’une convergence des temporalités entre l’ensemble des êtres vivants et la communauté humaine qu’un avenir commun peut être envisagé. Il faut donc repenser les temporalités de l’action publique, à partir d’objectifs qui ne soient plus exclusivement anthropocentrés et court-termistes mais qui intègrent les temporalités – à la fois l’urgence des irréversibilités et le temps indéterminé nécessaire à son adaptation face aux changements globaux – de la biodiversité afin de gérer au mieux les irréversibilités (Latour, 2015, p. 239-283). Un futur commun doit être envisagé, qui ne soit plus planifié à partir d’un présent anthropocentré mais qui soit tourné vers les évolutions indéterminées du vivant car par définition, celles-ci se pensent dans le futur (Granjou, 2016 ; Granjou et Salazar, 2016).

33La coexistence implique de fait d’intégrer les temporalités indéterminées de la biodiversité dans les politiques publiques. Il faut pour cela admettre que nous ne sommes pas capables de totalement les mesurer et de les planifier pour davantage tenter d’assurer au vivant les conditions de sa résilience. Il s’agit moins d’être gestionnaire et intendant de la biodiversité que d’interroger les finalités éthiques et morales de nos actions sur l’ensemble des êtres vivants pour ne pas entraver les garanties d’évolution et de résilience de la biodiversité.

34Il semble ainsi que pour construire un futur commun, il faille envisager différemment notre rapport éthique et moral au monde vivant. La perspective temporelle envisagée n’est alors plus anthropocentrée mais écocentrée. Nous nous appuyons ici sur les propositions faites par Gerald Hess pour penser une communauté écouménique, c’est-à-dire une communauté politique entre les humains et le reste du vivant (Hess, 2015, 2017). Cette communauté écouménique requiert que les humains se sentent responsables de tout ce qui existe au nom du respect de la communauté biotique. Celle-ci désigne le réseau de relations d’interdépendances existantes entre les êtres vivants et les humains sur le temps long de l’évolution du vivant. Nos actions ne seraient donc plus guidées par un court-termisme opportuniste mais par une reconnaissance de la valeur morale des êtres vivants. Cette perspective éthique permet d’envisager une coexistence dans le futur entre les humains et le reste du vivant car elle permet d’intégrer au politique les interdépendances existantes entre les milieux écologiques et les sociétés sur le temps long de l’évolution du vivant. L’ambition est de nous restituer comme un élément parmi d’autres de l’écosystème pour ne pas entraver le vivant dans son processus de maintien. Cela permettrait ainsi également de reconnaître les spécificités biologiques du vivant. Comme le signalait il y a déjà de nombreuses décennies Aldo Leopold (2000), il s’agit désormais de « penser comme une montagne », c’est-à-dire de penser l’écosystème comme un tout au sein duquel nous nous situons, pour sortir d’une action publique anthropocentrée.

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Notes

1 Depuis le congrès de Washington de 1986 rassemblant des écologues inquiets de la fragilisation des espèces et des milieux, on entend par « biodiversité » la diversité des gênes, des espèces et des écosystèmes (Takacs, 1996).

2 D’après les chiffres énoncés dans les motifs de la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016, fondés sur la liste rouge mondiale 2015 des espèces menacées de l’Union internationale pour la conservation de la nature, rapport « Planète vivante » 2014 du Fonds pour la nature (WWF).

3 Par « vivant » nous désignons ici l’ensemble des êtres vivants non-humains et des écosystèmes auxquels ils sont associés. Nous voudrions justement insister ici sur la part non-construite (qui existe indépendamment de nos sociétés) que représente l’ensemble des êtres vivants non-humains (Guimont, 2018). Notre étude porte sur les politiques de biodiversité, qui sont sectorielles (Lascoumes, 2012) et dont la fabrique est liée à l’expertise écologique et à l’ingénierie écologique (Granjou et Mauz, 2007). La mise en politique des interdépendances et des relations entre humains et non-humains reste minime dans le cadre de ces politiques de biodiversité. C’est par commodité pour la lecture que nous n’accolerons pas systématiquement « non-humain » au terme « vivant » et que nous alternons l’emploi de « vivant » ou de « biodiversité » au cours de cet article.

4 Chiffres transmis par l’Observatoire régional de la biodiversité en Nord-Pas-de-Calais, http://www.observatoire-biodiversite-npdc.fr/, consulté le 3 mars 2017. On estime également à 14 le nombre d’espèces de coccinelles disparues entre 2006 et 2010 et 17 le nombre d’espèces de papillons disparues entre 1980 et 2010 (http://www.observatoire-biodiversite-npdc.fr/fichiers/documents/fiches/2011/nombre_especes_disparues_faune_regionale.pdf, consulté le 3 mars 2017 dans le Nord-Pas-de-Calais.

5 https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2016/8/8/DEVL1400720L/jo/texte (consulté le 6 mars 2017).

6 Le changement de direction, avec l’élection de Xavier Bertrand risque d’aboutir, au vu du changement de la priorité des options en matière environnementale, à des transformations importantes de ces politiques de biodiversité.

7 L’anthropocentrisme mentionné ici fait référence à une posture morale et non pas épistémique. Si l’anthropocentrisme épistémique souligne l’idée que « les choses sont vues dans une perspective humaine » (Hess, 2015, p. 40), l’anthropocentrisme moral est une posture considérant que « seuls les êtres humains sont dignes de considération morale » (Hess, 2015, p. 40). Or les actions humaines ne relèvent pas toujours d’ambitions anthropocentrées, comme l’illustrent par exemple les travaux de Cécilia Claeys et Julien Sérandour sur les opérations de démoustication (2009). L’action est certes décidée par l’homme (anthropocentrisme épistémique) mais les finalités qui la guident ne sont pas nécessairement liées à nos intérêts et à nos propres contraintes (anthropocentrisme moral). Toute action humaine n’est donc pas par définition anthropocentrée d’un point de vue moral.

8 Entretiens des 30 avril 2015 avec le directeur de la fédération régionale des chasseurs du Nord-Pas-de-Calais et du 20 janvier 2016 avec un élu FRSEA de la Chambre d’agriculture du Nord-Pas-de-Calais.

9 La DREAL était à la fois autorité environnementale et compétente pour procéder à l’élaboration du SRCE. Cette double casquette est qualifiée par le jugement rendu par le tribunal administratif de Lille de conflit d’intérêt. Pour Voir le jugement rendu : https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-28449-jugement-tribunal-lille.pdf, consulté le 05/03/2017

10 Entretien du 7 novembre 2017 avec un chargé de mission de la direction biodiversité du Conseil régional des Hauts-de-France

11 Entretien avec une chargée de mission de la direction biodiversité du Conseil régional des Hauts-de-France en novembre 2017

12 La Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) est un organisme intergouvernemental ouvert à tout membre des Nations-Unies (125 États en sont membres fin 2016). Elle a été créée en avril 2012. Destinée à améliorer les liens entre les connaissances et la prise de décision, elle entend identifier et élaborer des outils et des méthodes d’appui aux décisions qui prennent en considération toutes les connaissances pertinentes sur la biodiversité et les services écosystémiques, qu’elles proviennent de la recherche scientifique, des gouvernements, des organisations non-gouvernementales (associations, entreprises…) ou des acteurs locaux et autochtones.

13 http://vigienature.mnhn.fr/page/produire-des-indicateurs-partir-des-indices-des-especes-habitat, consulté le 15/06/2018.

14 Les néonicotinoïdes sont des insecticides qui contribuent à la disparition des abeilles car ils agissent sur le système nerveux des insectes.

15 Les facteurs biotiques désignent les interactions entre les espèces au sein des écosystèmes. Les facteurs abiotiques désignent les facteurs physicochimiques et géologiques qui influencent les écosystèmes.

16 Entretien du 8 juin 2015 avec un directeur d’une association savante du Nord

17 Entretien avec le directeur d’une société savante le 8 juin 2015

18 Entretien avec le directeur d’une association savante le 8 juin 2015

19 Entretien du 7 mai 2015 avec un administrateur de la société mycologique du Nord-Pas-de-Calais.

20 Les champignons ont cette particularité que leur présence dans les sols n’est pas forcément visible. Ils peuvent se développer sous terre sans que jamais n’apparaissent ce que nous qualifions de champignons.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Clémence Guimont, « Gérer l’urgence de la disparition du vivant : les contradictions temporelles de l’action publique », Temporalités [En ligne], 28 | 2018, mis en ligne le 05 avril 2019, consulté le 25 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/temporalites/5315 ; DOI : 10.4000/temporalites.5315

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Auteur

Clémence Guimont

Université de Lorraine, CERAPS CNRS UMR 8026
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