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Repères

L'anthropologie et les politiques de développement

Quelques orientations
Jean-François Baré
p. 139-152

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Thème :

institutions

Lieu d'étude :

Monde
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Texte intégral

1On voudrait proposer ici quelques réflexions sur les contributions possibles de l'anthropologie à l'observation et à l'analyse des politiques dites de développement et, plus généralement, de l'action économique publique1.

Pourquoi l'anthropologie ?

2En anticipant sur ce qui suit, je voudrais tout d'abord répondre rapidement à une question qu'on ne manquera pas de poser : pourquoi l'anthropologie aurait-elle à s'occuper de ces choses ? Il y a plusieurs réponses possibles, dont la première pourrait prendre, elle aussi, une forme interrogative : « Et pourquoi donc l'anthropologie ne s'en occuperait-elle pas ? » L'anthropologie a pour vocation l'étude de formes d'organisation spécifiques et de schèmes conceptuels « déterminés, mais qui ne sont jamais les seuls possibles » (Sahlins 1980), auxquels ces formes d'organisation sont associées. Son champ n'est pas, par conséquent, défini par des objets empiriques (voir par exemple Ahmed et Shore 1995 ; Sahlins 1980). De ce point de vue, l'action publique, si universelle puisse-t-elle sembler (où donc une action publique pourrait-elle ne pas exister ?), constitue un domaine d'étude exemplaire non seulement en elle-même (ne serait-ce que du fait des histoires et des « traditions » nationales liées à l'Etat), mais aussi du fait des êtres non moins spécifiques constitués par les situations de rencontre entre institutions publiques et sociétés, sur lesquelles J.-P. Olivier de Sardan (1995) a récemment attiré à nouveau l'attention. Comme je le notais en 1987, il n'est pas seulement « possible » de traiter de l'action publique, de l'économie du développement et du « développement induit » de manière anthropologique ; il semble difficile de faire autrement.

3Il s'ajoute à cette première raison, de bon sens en quelque sorte, des raisons plus pragmatiques. La première serait que, d'après moi, l'anthropologie – et cette partie qu'en constitue l'ethnographie, la restitution de l'action sociale au travers des catégories des acteurs – a une capacité descriptive qui peut parfaitement s'appliquer à l'objet « politiques de développement ». La deuxième, logiquement liée à la première, est que les praticiens eux-mêmes s'accordent sur le fait qu'on ne connaît pas très bien, d'un point de vue structurel et comparatif, ce qui se passe dans l'instauration et l'acheminement de l'aide publique. Je voudrais citer ici deux témoins majeurs afin d'étayer ce constat qui appellerait déjà beaucoup de commentaires. L'intérêt de ces deux témoignages est qu'ils se rejoignent, malgré trente années d'intervalle. Albert Hirschman, l'un des inventeurs de l'économie du développement, publiait dans les années 60 un livre célèbre, Development Projects Observed, qui avait pour thème principal cette absence de transparence des systèmes d'action économiques, opérant la médiation entre la réflexion macroéconomique, d'une part, et la mise en œuvre de politiques ou de projets, d'autre part. Presque trente ans après, un conseiller senior de la Banque mondiale en social policy, Michael Cernea (1991), écrit dans la préface d'un livre connu, publié par la Banque mondiale elle-même, qu'« aucune théorie du développement induit [...] n'a jamais été formulée malgré la multiplication des interventions publiques de toute nature ».

4Or ce qu'il est possible d'appréhender des résultats des politiques de développement procède à l'évidence de ces processus d'action tout autant que des prémices intellectuelles de ces politiques. Entre des décisions ou des orientations macroéconomiques et l'installation de politiques et de projets d'aide, il y a tout un ensemble de médiations institutionnelles et humaines dont on ne voit pas pourquoi elles n'auraient pas aussi un rapport avec ce qu'on peut saisir de leurs conséquences. J'en ai donné différents exemples dans un petit texte intitulé « L'aide au développement est bien humaine » (1991) : le fonctionnement des hiérarchies bureaucratiques, la confrontation de différents ethos dans les politiques et projets d'aide, la définition et la propagation de ce que l'on doit appeler – faute de mieux – des « modes » économiques, le niveau et les modalités de rémunération des experts et consultants, la compétence linguistique des fonctionnaires du développement, les modalités de cohérence entre les formes organisationnelles d'intervention et les acteurs sociaux locaux, etc. Disons en résumé qu'on peut penser que les fins sont dépendantes des moyens, dans le développement comme dans d'autres domaines. Comme le dit encore Paul Veyne (1971), « si la théorie a les mains pures, elle n'en a pas moins des mains ».

5Il en découle nécessairement l'idée qu'il est possible et utile de contribuer à la discussion sur l'évaluation des projets et des politiques. Je reviendrai tout à l'heure sur cet aspect finalisé de la démarche.

6Le thème est nécessairement ample, parce que les politiques publiques de développement constituent une dimension universelle de la pensée économique. Il sera illustré par différents exemples concrets, tirés d'études précédentes.

Le problème de la construction de l'objet

7La nécessité de construire notre objet d'étude se fait ressentir sitôt que l'on évoque les expressions « politique publique », « politique de développement », « projet de développement ». La réalité recouverte par une expression ne saute pas à l'œil, n'en déplaise aux sociologues ! Il y a bien sûr une définition disons canonique : une politique de développement serait une extension de la politique publique à l'extérieur de son champ d'intervention d'origine, pour citer une expression du sociologue J.-P. Chauveau. Cependant, même cette définition n'est pas dénuée d'ambiguïté. Historiquement, l'action de l'Etat français du xixe siècle vis-à-vis de ce qu'on appelle le paysannat – c'est-à-dire des gens des « pays » français – ressemble beaucoup à des politiques de développement. Au départ, les idées de modernisation et de progrès, ou encore d'élévation de ce qu'il est convenu d'appeler le « niveau de vie » se situent à l'intérieur même des nations. Historiquement toujours, il est vrai que l'extension dont parle Chauveau se manifeste avec l'expansion européenne, mais il y a un retour sur un dialogue européo-européen, par exemple dans le cadre d'institutions comme le FED (Fonds européen de développement), qui intervient en Europe aussi bien qu'à l'extérieur de l'Europe ; c'est l'Europe qui se développe elle-même. On peut donc douter beaucoup qu'on puisse définir, même de manière canonique, des notions comme « action publique » ou « politique de développement » en termes purement géopolitiques – ne serait-ce que dans la mesure où une définition incontestable des pays en développement n'est pas si aisée à formuler. En restant dans le domaine des définitions d'école, une politique de développement peut recouvrir de multiples aspects. J'ai travaillé sur des aspects qu'on appelle sectoriels, par exemple sur les problèmes d'aide à la création de PME, mais je n'ai pas vraiment étudié les politiques macro-économiques qui peuvent apparaître stricto sensu comme les véritables politiques de développement ; le développement économique est une notion structurelle, donc macroéconomique2. Pourtant, pendant longtemps, la Banque mondiale, organisme aux fonctions notoirement macroéconomiques, distingua entre les projets de développement (qui sont « sectoriels », c'est-à-dire qui relèvent de secteurs d'activité comme l'agriculture, l'industrie, etc.) et les programmes (qui sont censés être « nationaux »). Le but du jeu était, en quelque sorte, de faire se croiser financements de projets et de programmes sans collision grave (voir, par exemple, Brétaudeau 1987). Bien que cette taxonomie de base ait été mise en cause, on peut la retrouver implicitement dans les formes d'organisation ultérieures de la Banque.

8Le monde du développement, le monde des institutions développantes tel qu'il s'exprime dans différents concepts, n'est pas toujours traduisible de l'une à l'autre de ses grandes langues véhiculaires, le français et l'anglais. La Caisse française de développement avait, par exemple, jusqu'à récemment des lignes budgétaires intitulées « aides hors projets », une notion difficilement traduisible en anglo-américain, pour la bonne raison qu'elle procède de l'histoire fort spécifique de la « coopération » entre la France et ses anciennes colonies d'Afrique. De même, la notion de « pays du Sud », qui fait sens pour le monde du développement français, est assez idiomatique.

9Ces spécificités, caractéristiques d'objets culturels, se découvrent non seulement dans la confrontation entre des langues et des systèmes sémantiques, mais aussi dans l'architecture même des significations dans une langue donnée. Il en va ainsi de notions comme « politiques », « public », « Etat » dont l'étude anthropologique relève indissolublement d'une sorte de philologie historique (Benveniste 1969). Que dire de la définition même en économie du concept de développement ? J'ai été amené à suivre de très près (Baré 1987) la discussion consciencieuse qu'en a fait Patrick Guillaumont dans son Economie du développement (1985) à partir de multiples références, et j'ai cru pouvoir en conclure que le développement, en tant que phénomène, peut se définir comme « une sorte de cadeau Bonux que l'on trouve un peu par hasard dans un paquet de croissance économique » (1987). En fait, les notions mêmes de « croissance » et de « développement » forment ensemble une sorte de taxon terminologique aussi indissociable qu'« athéisme » et « croyance ».

10Cela ne veut pas dire que l'augmentation du revenu par tête, la couverture médicale, la scolarisation, tout ce qu'on considère a posteriori comme des « indicateurs » du développement soient des fictions. Cela signifie que le développement n'est pas une réalité existant indépendamment des procédures linguistiques servant à l'appréhender, et qu'il s'agit au contraire d'une catégorie linguistique dépendante de procédures de définition ; ces dernières, au moins en sciences sociales, ne sont jamais que des moyens de mettre en relation, grâce à l'« usage » des grammairiens, des mots avec d'autres mots (ceux de la définition) ; voire des lexèmes (ou catégories minimales de sens difficilement traduisibles) avec d'autres lexèmes. G. Lenclud (1995), qui l'a admirablement montré à propos des concepts en anthropologie, en commençant à juste titre par la difficulté de « définir une définition », cite l'apostrophe de l'épistémologue W. Quine : « Définition, définis-toi toi-même. »

11Les notions mêmes de développement, d'action publique, etc., véhiculent bien des ambiguïtés sémantiques. De fait, certains économistes doutent qu'une « économie du développement » existe en tant que corpus autonome de l'économie politique tout court ; Hirschman lui-même écrivit un article intitulé « The rise and decline of development economics » (reproduit in 1984), titre qui suppose l'émergence et la disparition de « paradigmes » au sens de Kühn, c'est-à-dire de systèmes de sens spécifiques.

12Or on peut déjà s'arrêter à ce point qui est assez banal sur ces indécisions du sens. Les systèmes conceptuels servant de soubassement aux politiques de développement semblent beaucoup plus faits de ce qu'on nomme des catégories locales en anthropologie, c'est-à-dire de manières spécifiques d'appeler les choses, que de notions théoriques supposées subsumer les contextes et les expériences particulières. Prenons la notion économique d'intensité en travail, sur laquelle j'ai été amené à me pencher dans des études antérieures. C'est une notion définie par un taux, le taux d'intensité capitalistique, qui est le rapport entre le capital fixe (disons, pour faire bref, les machines et les infrastructures) et le nombre d'emplois. Plus ce taux est faible, plus les entreprises sont considérées comme labor intensive. Evidemment, on comprend bien intuitivement qu'un petit garage tunisien de 10 mètres carrés dont la fonction exclusive est la réparation des pneus et qui emploie dix personnes est une entreprise intense en travail ; et qu'une société de logiciels informatiques dont le personnel est constitué de trois concepteurs travaillant sur des machines très coûteuses est une entreprise intense en capital. Le problème concerne ce qui se passe au juste entre les deux extrêmes, à la frontière entre intensité en travail et intensité en capital. A partir de quand passe-t-on de l'un à l'autre ? La réponse classique est la suivante : il convient de se fonder sur un taux d'intensité capitalistique moyen au sein d'une population d'entreprises données, et d'observer ensuite celles qui sont de part et d'autre de la moyenne3. Mais cette moyenne-là est un critère arbitraire ; ce qui se passe exactement à la frange de la moyenne peut être considéré comme intense en capital ou comme intense en travail selon le point de vue. C'est une opération intellectuelle tout à fait analogue à celle qui consiste à délimiter ce qui est bleu par rapport à ce qui est vert, ou à définir dans une langue donnée les espèces et sous-espèces du taro. En tahitien par exemple, on distingue un taro blanc d'un taro noir ou d'un taro rouge ; si le taro blanc est blanc, vous dira-t-on à la fin des fins, c'est qu'il n'est ni noir ni rouge pour la majorité des gens4. En d'autres termes une notion telle que celle d'intensité en travail relève beaucoup plus d'un savoir populaire, d'un savoir taxonomique, que d'une science à proprement parler. Je crois que c'est le cas de beaucoup de concepts qui organisent le monde du développement et de l'action publique.

13En parlant uniquement de problèmes de définition, on rencontre déjà cette branche de l'anthropologie qu'on dit être l'anthropologie cognitive, dont je doute d'ailleurs qu'elle constitue un corpus de propositions autonome, et je ne suis pas le seul à en douter (Boyer 1991) ; je ne vois pas, en effet, ce que pourrait bien être une anthropologie non cognitive ! Il me semble en tout cas qu'on est conduit à admettre tout à fait ce constat lorsqu'on se livre à cet exercice de renversement de perspective consistant à se demander à quoi ressemblent les catégories de l'économie du développement quand on les traduit dans une langue non véhiculaire de l'économie. Ainsi, comment traduire certains concepts de base de l'économie politique tels que « salaire », « revenu » « commerce extérieur », dans une langue comme le tahitien (Baré 1992) ? La réponse est d'une part que l'opération est toujours possible techniquement parlant (Mounin 1963), mais qu'il faut un acte d'autorité qui est celui, inconscient, de l'« usage » pour un passage au langage courant (« quand on te dira prestation asymétrique du mois clôturant un cycle d'échange, tu comprendras que cela veut dire "salaire" en français »). Enfin, cette définition interlinguistique qui est l'autre nom de la traduction entraîne nécessairement des malentendus sémantiques.

14Ce premier « développement » amène à faire deux constatations : d'une part, les populations ou les gens sans qui les institutions publiques, l'action publique et les politiques de développement ne sont pas pensables partagent des manières de dire, et donc de penser, spécialisées et difficilement définissables ; d'autre part, ces manières de dire et de penser sont difficilement traduisibles. Voilà un « terrain », pourrait-on dire, tout à fait familier aux anthropologues.

15Tout cela pourrait avoir l'air un peu provocateur, mais ce serait involontaire ! Non seulement, comme on dit, j'ai des amis qui sont économistes et j'ai appris beaucoup de choses intéressantes en travaillant dans une unité de recherche à dominante économique ; je n'ai aucun projet d'agression perfide envers l'économie politique. Constater que l'économie du développement et ce qui en est le bras armé – les politiques de développement – ressortent plus de savoirs populaires que de la science n'est d'ailleurs pas du tout critique dans la bouche d'un anthropologue. Mais je ne fais qu'exprimer autrement ce que disent des esprits à l'audience considérable comme Thomas Kühn, qui, dans une récente interview au journal Le Monde, ne parlant pas des sciences sociales mais des sciences expérimentales, rappelle ceci : d'une part, que le langage constitue la condition de possibilité de la science, d'autre part qu'« il n'y a parfois pas de lingua franca à l'intérieur de laquelle on puisse comparer deux théories données »5. Finalement c'est exactement ce que l'on avance ici en disant que le monde du développement est un univers conceptuel ou « catégoriel » très spécifique, et que cela a des conséquences sur les politiques de développement quand on les considère comme des systèmes d'action humains.

16Bien que la sociologie (et non l'anthropologie, jusqu'à récemment6) ait consacré aux « organisations » une littérature considérable, il y a des difficultés de définition de même nature lorsque l'on considère les politiques de développement comme des systèmes d'action. Il faut rappeler qu'à strictement parler personne n'a jamais vu une politique de développement, ou l'« action publique ». Une politique de développement se définit par ce qu'en disent les gens qui la font : c'est donc un ensemble d'interactions complexes entre des lieux de réflexion ou de décision macroéconomique, des bureaucraties et des administrations, des groupes ou des acteurs sociaux. Peut-on décrire cet ensemble en termes ethnographiques, c'est-à-dire en recourant à la conceptualisation des acteurs eux-mêmes, et aux mots dont ils se servent, à l'oral (tout en utilisant également la documentation disponible) ? La réponse pourrait être : « Ça dépend. » Voilà déjà un constat surprenant car on semble tenir cet ensemble pour un objet concret et massif ; il présente pourtant beaucoup de problèmes de description. Remarquons que des problèmes de même nature sont repérables dans le cas d'objets anthropologiques apparemment des plus classiques, comme un « lignage » qui n'est pas constitué d'un ensemble de personnes, mais d'un ensemble de relations entre des personnes, vivantes et mortes.

17S'il s'agit d'un projet sectoriel, tels les projets d'aide aux petites entreprises sur lesquels j'ai travaillé en Tunisie et dans le Pacifique Sud, on peut effectivement identifier la majeure partie des acteurs parce que, par exemple pour des prêts d'aide, il y a une clientèle déterminée que l'on peut cerner, avec des dossiers d'accession, des dossiers bancaires, etc. Cependant, tous ces gens ne disent ni ne perçoivent la même chose ; il y a une hétérogénéité considérable qu'un travail d'observation peut réduire, mais, au bout du compte, il reste toujours des résidus hétérogènes portant sur des points tout à fait centraux. Ainsi, pour les responsables administratifs eux-mêmes, dans le cas d'une ligne budgétaire d'aide à la création de PME, le taux d'intensité capitalistique maximal accepté variait de 1 à 1,5. Chez les entrepreneurs, la connaissance des taux d'intérêt pratiqués et la circulation de l'information quant aux conditions d'accession étaient extrêmement variables ; par conséquent les conditions mêmes de création de leur entreprise variaient beaucoup aussi, bien qu'il s'agisse d'un cadre administratif censé être le même pour tous.

18Au sens strict, si l'on ne veut pas se contenter de la définition purement budgétaire (et tautologique) d'un projet – c'est-à-dire du déboursement de crédits –, un projet ne comporte pas un début, un milieu et une fin, ni ne possède une cohérence très délimitée. C'est un ensemble d'interactions entre des acteurs aux visées et aux compétences hétérogènes. Ce que peut faire l'anthropologie, par l'approche directe, c'est décrire ces interactions et ce en quoi elles ont une relation avec ce que l'on peut appréhender des résultats. Mais l'appréhension des résultats elle-même n'est pas plus aisée, pour des raisons qui tiennent en gros aux difficultés mêmes de l'analyse causale en histoire. D'une part, parce qu'un projet s'inscrit dans une conjoncture macroéconomique générale qui peut varier (et les taux de change avec elle), mais aussi, d'autre part, parce que l'argent est « fongible ». Autrement dit, rien ne ressemble plus à une bicyclette achetée par le salarié tunisien d'une PME, créée par une ligne budgétaire de la Banque mondiale, qu'une bicyclette achetée par le même ouvrier grâce aux économies de son frère qui vit en France. En fait la « simple » description d'un projet sectoriel est un objet de recherche en soi.

19Si l'on prend l'exemple de la réforme foncière entreprise dans l'île de la Réunion, dont j'essaie de faire l'examen actuellement, l'hétérogénéité des points de vue et des acteurs est considérable. D'un côté, il y a la Safer Réunion, le Crédit agricole, des structures d'encadrement rural qui sont liées par des définitions programmatiques aussi fonctionnelles que possible ; et de l'autre côté, pour les petits planteurs créoles, cet ensemble c'est le « band' bougre gouvernment » (littéralement, « tous ces types de l'administration »). La multiplicité des définitions fonctionnelles (encadrement, promotion, gestion, etc.) s'évanouit dans le cadre d'autres perceptions liées à d'autres significations. Le dialogue est souvent constitué de malentendus fondamentaux, par exemple autour de la conception créole de la liberté. Pour les attributaires de la réforme, c'est-à-dire pour les nouveaux propriétaires qui sont soumis à un contrôle de l'encadrement rural pendant dix ans, ce contrôle est porteur d'une sorte de déception par rapport à la liberté qu'ils pensaient avoir gagnée. Comme ils disent, « on est toujours commandés par l'un par l'autre ». Cette rhétorique de la liberté peut aller très loin ; ainsi j'ai pu entendre quelqu'un me dire : « Sy avait la liberté mi serais pas propriétaire. »

20Du côté du dispositif administratif, l'un des attendus centraux de la réforme est de rendre la « petite agriculture » réunionnaise plus productive – c'est en cela qu'il s'agit d'un projet ou d'une politique de développement –, mais les petits planteurs ne sont pas à proprement parler des agriculteurs au sens des politiques sectorielles, ce sont des gens qui font de l'agriculture un peu comme M. Jourdain faisait de la prose. D'ailleurs une terre agricole ou une exploitation c'est, indissolublement, un « travail » en créole. Pour voir à quelle confusion peuvent mener des notions comme « secteur agricole » ou « développement rural » appliquées à ce monde-là, j'aimerais citer ce dialogue entre un attributaire et l'un de ses amis, qui lui donnait en exemple les manifestations paysannes autour des préfectures en métropole, où, disait-il, on déverse des artichauts dans la cour de la préfecture. Et l'autre de s'interroger : « Mais la préfecture, elle en fait quoi ensuite ? »

21La réforme foncière de la Réunion ne relève donc pas d'une description menée d'un point de vue neutre par un observateur, placé en dehors du contexte ; c'est un ensemble d'interactions entre acteurs de cultures différentes, si l'on y comprend ce que l'on peut appeler la culture ou les cultures du développement.

22Je voudrais insister sur le fait que mes remarques ne renvoient pas pour autant à la critique généralement faite des politiques de développement : elles ne tiendraient pas compte des spécificités locales ou des cultures. Si je m'abstiens de formuler cette critique, ce n'est pas parce qu'elle me paraît fausse mais parce que, bien qu'elle reflète désormais une position dominante dans les organismes publics anglo-saxons, c'est à mon sens une question mal posée. Les politiques de développement sont par essence universalistes parce qu'elles s'adressent à des zones de l'activité sociale dont on peut estimer qu'elles existent universellement ; et c'est bien pour cette raison que des paysans créoles de la Réunion peuvent parler à un encadrement administratif qui, paradoxalement, a des vues tout à fait différentes. Mais les deux parties se parlent bien à propos d'un même problème, que l'on peut reconstruire en l'occurrence par l'expression « accession à la propriété ». Ce qui est culturel dans les cultures du développement c'est, parmi d'autres dimensions, l'invention même de l'universalité. C'est ce que note Anarthya Sen (1988) lorsqu'il rappelle que malgré la variabilité des cultures il existe un caractère objectivement préférable et préféré de certaines situations, par exemple l'augmentation de l'espérance de vie et du revenu, la sécurité physique, la sécurité alimentaire. Lorsque je parle de ces interactions je parle de ce par quoi il faut en passer pour en arriver à désigner ou à traiter, d'un point de vue praxéologique, cette zone virtuelle de l'universel.

23J'aimerais souligner ici que des problèmes de description tout à fait analogues se présentent parfois à de très hauts responsables économiques. On pense notamment au premier rapport de la commission d'enquête parlementaire sur le Crédit lyonnais, consécutive aux pertes considérables découvertes dans le bilan de la première banque française du secteur public concurrentiel, et présidée par le président de l'Assemblée nationale en personne. On peut citer ce rapport, puisque il a été publié par l'Assemblée nationale en 1994. La question centrale est en somme : « Que s'est-il passé au Crédit lyonnais ? » On rencontre aussi dans ce rapport, d'ailleurs imprégné d'une sorte de sociologie sauvage (les « baronnies » du Crédit lyonnais), cette recherche de la qualification d'un événement économique majeur au travers des dépositions faites par de multiples acteurs aux points de vue complètement différents sans que leur sincérité doive être mise en doute. Du fait de la qualité intellectuelle des personnes en cause – gouverneurs de la Banque de France, directeurs du Trésor, membres de la commission bancaire, ministre des Finances, etc. –, on constate que les défauts de description d'un processus économico-administratif ne sont pas directement liés à la compétence intellectuelle des acteurs. Remarquons de plus que, malgré les milliers de documents consultés, la commission d'enquête n'a pu faire l'économie d'une procédure d'audition, orale (tome II), beaucoup plus illustrative à mon sens, par touches successives, que les denses analyses du rapport proprement dit (tome I). C'est une lecture tout à fait fascinante que je conseille à ceux qui auront le courage de s'y plonger (Séguin 1994).

Politiques, visions et événements macroéconomiques

24Si l'on passe maintenant aux politiques macroéconomiques (en y incluant toujours le point de vue des acteurs), il est clair que leur description devient extraordinairement complexe, et quasi impossible par approche directe. En revanche, si on se base uniquement sur l'approche directe des responsables des politiques de développement à différents niveaux – en mettant pour l'instant de côté les difficultés de l'approche et du travail de terrain –, cette description est tout à fait possible, elle prend les aspects d'une analyse rétrospective qui relève, comme je l'ai déjà dit, d'une sorte d'anthropologie cognitive. Elle donne des aperçus sur la manière dont la causalité macroéconomique est perçue, et sur les raisons pour lesquelles se dessinent des itinéraires causaux différents.

25Il se pose souvent, dans ce cas, le problème du raisonnement causal en économie, du fait de la multiplicité des variables. Mais on y trouve également l'occasion de tomber sur ce que j'appellerais volontiers des « points aveugles » de l'économie, perçus comme tels par les économistes eux-mêmes, et qui entraînent – me semble-t-il – un regard anthropologique. Prenons un exemple classique franco-allemand que j'emprunte à Alain Jessua (1982). En France, les phases de croissance sont généralement coextensives d'un déficit de la balance commerciale, en Allemagne d'un excédent. S'il en est ainsi, c'est parce que la France doit importer plus d'équipements pour répondre à l'accroissement de la demande intérieure, alors que l'Allemagne dispose d'une industrie d'équipements proportionnellement plus importante. Pourquoi en est-il ainsi ? On n'en sait rien (voir aussi Kolm 1987).

26Or, des modalités spécifiques de socialisation et de formation ne sont-elles pas présentes en Allemagne, qui se projettent dans la population active, et donc dans les grandes composantes de l'activité économique ? A mon avis, oui. On peut également se référer aux débats comparatifs sur la fameuse maîtrise des dépenses de santé, orientée en Allemagne par cette idéologie « raisonnable » de la cogestion qui préside aussi à l'action syndicale.

27Un autre exemple, maintenant, concernant l'Asie continentale et insulaire et les extraordinaires savoir-faire historiques liés au riz, notamment en Chine et en Thaïlande. Seul le point de vue évoqué plus haut peut permettre de comprendre les modalités de diffusion et d'intégration des variétés à haut rendement qui ont elles-mêmes joué un rôle déterminant dans l'émergence de capacités exportatrices. Il y a ici l'un de ces cumuls historiques dont parle Cl. Lévi-Strauss dans Race et histoire. Des enquêtes sur ce que l'on peut appeler les médiations nécessaires de l'activité économique – comme la formation, la socialisation en vue de l'activité professionnelle –, et donc de la dimension macroéconomique des choses, relèvent directement dans ce sens de la description anthropologique. Ainsi, des gens à l'influence aussi directement macroéconomique que les responsables de la Bundesbank étaient-ils récemment qualifiés par l'ancien Premier ministre français Raymond Barre de « paroissiens » du fait de leur réticence à baisser les taux directeurs. Il s'agit là aussi d'une allusion aux styles observables chez les responsables de cette puissante institution, aux vertus recommandées par le protestantisme allemand, c'est-à-dire à des modèles de comportement spécifiques.

28Lorsque l'on parle de politiques de développement et donc d'institutions de développement, on évoque par conséquent à certains égards des œuvres culturelles, exactement au sens où en parle Roger Bastide dans son Anthropologie appliquée. C'est le premier point que je voudrais souligner ici : une description anthropologique de politiques de développement se fonde sur ce que racontent des acteurs qui gravitent autour de l'action publique et qui sont liés à l'intérieur de ce que Victor Turner appelait un champ politique. C'est une anthropologie de modèles hétérogènes, pour reprendre l'expression d'Olivier de Sardan, qui mériterait cependant d'être spécifiée car si l'hétérogénéité était radicale, toute action publique serait du même coup impensable ; cette expression a pour qualité essentielle d'être imagée...

L'action publique comme être diachronique

29Je voudrais maintenant attirer l'attention sur le fait que tenter de décrire des politiques ou des projets de développement, c'est nécessairement être mis en situation de décrire des êtres diachroniques. Plus exactement, ces systèmes d'acteurs s'inscrivent dans une temporalité qui leur est constitutive. On parle de la « structure d'une histoire » aussi bien que de l'« histoire d'une structure », exactement au sens où Sahlins (1981) employait ces mots dans le cas du Pacifique insulaire.

30Cette temporalité apparaît particulièrement bien dans la manière dont différents organismes définissent l'évaluation d'un projet. Pour la pensée développementaliste, il y a toujours un début, un milieu et une fin, en dépit de la difficulté à les définir. On a ainsi la notion de termes de référence, qui définit ce qu'il est possible de structurer d'un projet dans les termes de la mission assignée à son chef ou à des experts, et qui constitue donc une projection dans le futur. On rencontre également la notion de pre appraisal qu'on peut traduire par évaluation ex ante, puis d'installation, et enfin d'évaluation ex post. Il y a toujours un avant et un après dans les politiques et projets de développement, même s'il y a aussi des récurrences.

31A propos de cette notion de termes de référence, j'aimerais mentionner ce que raconte l'économiste de la Banque mondiale Robert Klitgard, chargé en 1987 d'un projet de réhabilitation économique en Guinée équatoriale, dans un livre intitulé Tropical Gangsters qui constitue à mon sens un remarquable témoignage. Les termes de référence que Klitgard découvre à son arrivée consistent notamment dans la formule « lier un prêt souple [soft loan] à déboursement rapide à la stratégie de développement à moyen terme de la nation ». Mais, comme il n'y a pas de stratégie de développement consultable, ce sera à Klitgard de la construire. Cela me paraît tout à fait illustratif de ce qu'est une politique de développement, c'est-à-dire la projection d'instruments sémantiques particuliers sur un réel qui n'est pas « reconnaissable » autrement. Cette anecdote m'a fait irrésistiblement penser à l'histoire des Marx Brothers où l'un des frères dit à l'autre : « Dis donc, il y a un trésor dans la maison d'à côté. – Mais, rétorque l'autre, il n'y a pas de maison à côté. » Et le premier de s'exclamer : « Bon, ça ne fait rien, on va en construire une ! »

32Les politiques et projets de développement sont pourvus d'une temporalité fondatrice, si je peux m'exprimer ainsi, celle qui se noue au moment même où on les définit. Mais cette temporalité a d'autres aspects : des éléments macroéconomiques et monétaires comme la variation des taux financiers ou des taux de change ; le fait que le personnel lui-même peut changer ; le fait que les interlocuteurs du projet peuvent changer – par exemple, quand on passe d'une association paysanne à une autre, d'une région à une autre, d'un service de l'Etat récipiendaire à un autre.

33Mais il existe des temporalités encore plus englobantes, liées au fait que la réflexion et la décision macroéconomique elles-mêmes, qui définissent un projet ou une politique, procèdent elles aussi d'une histoire7. Ainsi – et que l'on excuse cette banalité – une politique de privatisation procède-t-elle d'une histoire spécifique du secteur public. Pour privatiser, il faut qu'il y ait quelque chose de public à privatiser. Les gens qui mènent les politiques économiques font donc constamment de l'histoire, sans vraiment le savoir ou sans le formuler très explicitement. C'est une sorte d'histoire « sauvage », si l'on veut, et cette dimension est une dimension intrinsèque et commune aux politiques de développement. Cet aspect diachronique me paraît particulièrement présent dans la définition des fameuses politiques d'ajustement structurel si chères au cœur de certains de nos collègues économistes ou, pour être plus exact, qui font l'objet de toute leur attention. Ce qu'on peut appeler la « religion de l'ajustement structurel » émerge dans une conjoncture particulière, la crise de la dette des années 80. A partir de là s'ensuit une sorte de processus d'invention macroéconomique. Il me paraît très difficile de décrire l'ajustement structurel sans évoquer ce processus. Or il relève plus du bricolage, du bricolage intellectuel au sens de La Pensée sauvage, de Lévi-Strauss, que de l'expérimentation, pour la bonne raison que l'on ne peut expérimenter, à proprement parler, en macroéconomie. On croit peut-être faire de la théorie, mais on fait avec « ce qu'il y a », en fonction du néolibéralisme dominant dans les instances internationales des années 80, et sans trop connaître les effets généraux. On se dit en substance ceci : il y a une crise phénoménale de la dette qui va finir par atteindre tout le système mondial, donc essayons de voir comment réaliser des économies d'argent public (ce sont les politiques de privatisation et de déflation), comment dissimuler ou déguiser le montant réel de la dette (ce sont les caisses d'amortissement ou les structures dites de cantonnement, ce sont aussi les moratoires). D'où vient, cependant, l'élément proprement déclencheur, la crise des remboursements internationaux ? D'un processus diachronique lui aussi, lié au fait que des bailleurs d'aide et des prêteurs se trompent, ou feignent de se tromper (parmi cent exemples, le « dialogue » entre banques américaines et banques brésiliennes au début des années 80) ; c'est-à-dire, là aussi, d'une conjoncture qui ne relève pas à strictement parler de l'analyse macroéconomique mais de facteurs comme la légèreté, l'avidité, la dissimulation, la négligence, l'arrogance, l'ambition, l'imprévoyance, etc., informant des systèmes d'action théoriquement neutres ; en bref, d'ethos et d'habitus, choses en principe familières aux anthropologues.

34Pour en revenir aux projets « sectoriels » (comme l'aide aux petites entreprises, le développement rural, etc.), on observe constamment un processus en train de se dérouler ; on n'est pas face à une action synchronique, ainsi que les mots de « politiques » ou « projets » tendraient à le laisser croire. Je voudrais donner un autre exemple à propos de la réforme foncière dans les DOM français. Du fait du temps passé depuis les années 60, date où cette action a commencé, il y a eu un renouvellement des personnels qui sont en charge de la réaliser. Deux générations sont en présence : la génération actuelle considère que, par certains aspects, elle fait la même chose que l'ancienne parce qu'elle travaille dans un cadre administratif structurellement semblable. Pourtant, tout a changé. Les deux premières générations de l'encadrement se livrent à toutes sortes d'évaluations réciproques. Pour la première, les plus jeunes sont peut-être conseillers d'agriculture, mais ils sont incapables de faire pousser un plant de tomates ; pour les plus jeunes, les premiers sont des vrais hommes de terrain, mais ils ne connaissent rien à la gestion d'entreprise. Il faut aussi prendre acte de l'évolution des formes institutionnelles. Dans les années 60, le Crédit agricole n'était pas privatisé ; dans les années 90, il l'est et la direction de l'Agriculture n'a plus du tout les mêmes réflexes ou la même philosophie sur les remboursements du foncier. Dans les années 60, ce qu'on appelait le « prêt de mise en valeur », c'est-à-dire l'argent nécessaire pour l'installation et la première récolte, était géré directement par l'encadrement agricole qui était lui-même très proche du petit paysannat ; il ne l'est plus. Ce prêt comportait une partie non gagée sur le prix du foncier ; cela n'existe plus. Dans les années 60, on avait des taux d'intérêt réels nuls ou négatifs ; les taux sont aujourd'hui largement positifs...

35Du côté des attributaires, on observe aussi un effet générationnel. La première génération d'attributaires a désormais des enfants et le problème de la transmission des terres rétrocédées se pose. On voit alors se redérouler, à l'intérieur du cadre administratif lui-même, des processus caractéristiques des successions créoles : la mise en route de nouvelles lignées locales procédant à la construction « informelle », sur des terres à vocation agricole, de maisons « provisoires-définitives », ayant pour fonction essentielle de marquer la qualité de résident, notamment pour les enfants qui resteront « auprès de leurs vieux parents ». Ce mouvement est d'autant plus remarquable qu'il s'inscrit dans une période de forte croissance démographique, donc de rareté de l'espace habitable. L'administration de l'agriculture voit ce mouvement comme ce qu'on appelle du « mitage » en géographie et là aussi tout le monde a plus ou moins « raison », au sens où l'on est au confluent de deux logiques dont il est difficile de savoir si elles sont antagonistes ou complémentaires. La réforme, à vocation universalisante, tend donc paradoxalement à recréer des espaces sociaux particuliers. Sur le long terme, les politiques et projets de développement ne ressemblent souvent plus que d'assez loin à leur point de départ ; pourtant, ils continuent inéluctablement d'en participer.

36Résumons ce deuxième point concernant la dimension historique ou diachronique des politiques de développement. J'ai cru pouvoir dire plus haut qu'elles rassemblaient des acteurs hétérogènes autour de formes institutionnelles spécifiques. Les observations précédentes me semblent montrer que ces acteurs émergent, ou disparaissent, dans un lieu central, une scène – la sociologie du développement parle d'une « arène » pour désigner ce lieu central de confrontation (Long, Olivier de Sardan). Tout cela ne peut être perçu que dans la mesure où des gens ou des documents le racontent – mais enfin ce sont essentiellement des personnes. Ce sont des acteurs qui, à partir d'un début hypothétique, racontent leurs relations changeantes : en gros c'est un roman. Techniquement parlant (au sens de la technique littéraire), les politiques et projets de développement sont des romans ou des chapitres de roman, à ceci près que ces romans sont aussi réalistes que possible et racontent l'histoire toujours renouvelée de l'action publique. Cette remarque ne me paraît pas moins scientifique que la définition que Paul Veyne donne de l'histoire, à la première page de Comment on écrit l'histoire : l'histoire est un roman vrai. Réponse qui, ajoute-t-il, n'a l'air de rien. Lorsque l'anthropologie reconstruit des histoires à partir de la mémoire collective, d'une mémoire collective essentiellement orale, cela s'appelle d'ailleurs de l'ethno-histoire.

La question de l'évaluation

37Je voudrais terminer rapidement sur la question de l'évaluation au sens technique, c'est-à-dire du diagnostic sur l'adéquation entre buts et résultats. Il s'agit certainement d'un domaine où la démarche anthropologique a beaucoup à apporter, si l'on concède du moins quelque cohérence aux remarques qui précédent. Il convient cependant de nuancer cette affirmation. On entend souvent, en effet, des choses approximatives sur les services spécialisés, par exemple sur le département des Evaluations de la Banque mondiale. On prétend qu'il s'agit de choses légères, ou que ces évaluations ne sont pas faites. Si elles le sont, ce serait de manière biaisée et/ou inadaptée. D'après mon expérience, il peut s'agir d'un travail sérieux mobilisant souvent l'aide d'attendus anthropologiques au sens large du terme. Je ne crois pas du tout que l'anthropologie arrive dans le domaine de l'évaluation comme en terre de mission ; un propos anthropologique n'est d'ailleurs pas toujours et nécessairement pertinent sur des questions touchant à l'action économique (Baré 1995b).

38Il me paraît symétriquement assez évident qu'il règne au sein de ces services un silence assourdissant sur la nature des processus d'action eux-mêmes, tels qu'ils sont évoqués ci-dessus. Citons un ouvrage de référence relativement récent, dont la réflexion peut être considérée comme particulièrement novatrice : « Une étude ethnographique en profondeur de la culture des agences de développement permettrait de déterminer les lieux récurrents d'apparition des problèmes » (Cernea 1991 : 460). Autant dire que tout cela, jusqu'à récemment, reste même pour des planificateurs aux idées novatrices à l'état de programme, ou de simple vœu, quand ces nouvelles approches ne sont pas tout simplement ignorées, ce qui est beaucoup plus fréquemment le cas.

39On doit ainsi remarquer qu'un récent rapport de la Banque mondiale8 a provoqué une sensation considérable, l'essentiel de ses attendus servant d'argumentation à l'actuelle réforme de structure. Il met tout simplement en relation l'importance grandissante des projets et des prêts « à problème » et la « culture » de la Banque – en l'occurrence, une « propension » (trend) à consacrer beaucoup plus d'efforts à monter des dossiers de prêt qu'à en assurer le suivi9.

40L'anthropologue a certainement vocation à mener des enquêtes dans ces domaines, mais à différentes conditions. Il lui faut, entre autres, retrouver l'équivalent de l'objet de la démarche anthropologique dans des domaines qui ne sont pas centraux à sa « tradition », nourrir sa démarche à l'aide des ressources descriptives de la position ethnographique – telle que l'étude de Klitgard (1991) en donne, sans le savoir ou sans le dire, d'excellentes ébauches –, bref, viser haut, au lieu de traiter de l'application comme d'une activité de second ordre ou de basse extraction. Enfin et surtout, une condition nécessaire de l'approche anthropologique dans ces domaines est l'apprentissage des jargons et techniques de l'aide économique, assez peu familiers aux anthropologues.

41La notion d'évaluation elle-même est sujette à différentes difficultés de définition et donc d'interprétation auxquelles s'appliquent les remarques précédentes. Il suffit à cet égard de consulter ce qu'en écrivent, d'une part, des politologues (par exemple Meny et Thoenig 1989), d'autre part, des économètres (Chervel et Le Gall 1989). En sciences sociales et particulièrement dans ce qu'il est convenu d'appeler l'« anthropologie du développement », des discussions considérables et passionnées ont entouré la vogue grandissante de « méthodes d'évaluations rapides ». Du même coup, des discussions, dont le point de départ est le souci d'économie ou de meilleure efficacité de l'évaluation, aboutissent à la formation d'écoles. Citons le numéro 8 d'un bulletin d'une association d'anthropologie du développement, l'APAD, où l'on voit apparaître des notions comme l'« évaluation participative », évoquant, si j'ai bien compris, le fait de faire se rencontrer, selon différentes modalités, les personnels et les clients d'un projet pour parler de ce qui s'est passé, ou encore le fait de demander l'avis des populations concernées, pratique peu fréquente il est vrai. Ces démarches sont sans doute louables, mais on fera simplement remarquer qu'après toutes les réunions possibles et imaginables, il faut bien à la fin que « quelqu'un », disons un sujet, fût-il collectif, dise ce qui s'est passé, et qu'un texte, au sens large, voie le jour. Ces nouvelles procédures ne font donc que renvoyer à des stades intermédiaires de l'observation la préoccupation centrale de l'évaluation d'un projet, c'est-à-dire celle de donner une image raisonnable et argumentée de « ce qui s'est passé ».

42Je crois en tout cas que l'approche par la mémoire orale, mentionnée ici à plusieurs reprises, constitue un complément précieux par rapport aux procédures classiques de l'évaluation administrative, à condition qu'un travail de recherche historiographique sur les documents accompagne cette enquête orale. Il me semble devoir en être ainsi pour diverses raisons. D'abord, parce que l'enquête orale portant sur des points concrets et localisés est évidemment, contrairement aux apparences, parfaitement adaptée à la dimension diachronique des politiques et des projets de développement. Il en est ainsi parce que, très souvent, des acteurs importants ne sont plus présents sur les lieux et parce que, plus généralement, la participation à un projet consiste en un mélange complexe d'actes empiriques et de réflexions qui ne laissent pas de traces sur les documents. Ensuite, parce que la quête d'informations orales, si elle est bien conduite, est infiniment plus vivante et d'une certaine manière infiniment plus précise et plus pertinente que ce que livrent des volumes de statistique économique (dont je précise à nouveau qu'on ne peut pas se passer). Si les politiques et les projets sont aussi des systèmes d'action sociale, ce ne sont ni les statistiques ni même les organigrammes qui vont en parler. J'ai appris beaucoup plus de choses sur des projets d'aide en entendant des gens me dire qu'ils n'étaient pas d'accord sur un taux d'intensité en travail, ou des entrepreneurs me raconter leur volonté d'être placés en situation de monopole d'importation, qu'en compulsant des documents administratifs.

Le « terrain » : brèves remarques

43On objecte parfois qu'aborder des responsables administratifs, quelquefois de haut niveau, afin de les interviewer n'est pas une chose facile et surtout que les instances politico-administratives sont des mondes fermés et défendus. Cela est vrai, mais il faut rappeler que retracer la généalogie d'un paysan malgache n'est pas non plus chose aisée. Dans le cas de responsables administratifs, exactement comme dans celui de paysans malgaches, il faut que se dessine une sorte de zone de communication commune qui permette à l'interlocuteur de se reconnaître dans l'intervieweur. C'est donc, dans un cas comme dans l'autre, une question d'approche, de capacité à créer une certaine confiance, et non un problème de méthodologie. On ne doit pas exagérer la part de « secret » consubstantielle à l'action publique. Souvent, quand des responsables administratifs ne parlent pas de tel ou tel point, c'est tout simplement parce qu'on ne les a pas interrogés à ce sujet. D'autre part, ni l'anthropologue ni, par certains côtés, l'historien ne sont à la recherche de scoops journalistiques, mais en quête de choses quotidiennes et apparemment banales. En fait, de manière assez surprenante, j'ai au contraire trouvé très souvent des gens intéressés par mes questions et même heureux de parler à un interlocuteur extérieur, aussi bienveillant que possible, d'un travail finalement assez ingrat, puisque l'aide publique au développement est une sorte de tâche de Pénélope toujours recommencée.

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Notes

1Ce texte reprend les grandes lignes d'un exposé au séminaire de l'UMR « Regards » en février 1995.
2Macroéconomie est entendu a minima soit comme « l'explication des interactions entre les agrégats de la comptabilité nationale » (Jessua 1982), soit comme dimension du réel relative à ces interactions.
3Comme on me l'a fait remarquer, cet exercice statistique devrait en principe être opéré par types d'entreprises, car il est absurde de comparer des taux d'intensité en travail dans des activités nécessitant des équipements différents. Cependant j'ai observé de mes yeux cette aberration logique, pratiquée malgré tout dans le cadre d'un diagnostic général sur l'emploi dans un pays donné.
4Qu'on me permette d'avoir une pensée émue pour une dame âgée de la côte sud de Huahine, aux îles Sous-le-Vent de Tahiti, grande connaisseuse de la culture des tubercules, que j'ai bien failli mettre en colère à ce propos.
5« La vérité scientifique n'a pas besoin d'être unique », Le Monde, 6 février 1995.
6Citons pour l'Angleterre les réflexions et travaux menés au sein du British Association for Anthropology in Policy and Practice. Voir par exemple Wright (1994).
7Certains de ces développements ont été évoqués dans une table ronde de l'APAD, « Politique économique ? Vous avez dit politique économique ? », à Montpellier en 1992.
8Effective Implementation : Key to Development Impact. Report of the World Bank's Portfolio Management Task Force 1992.
9Cette fascinante conjoncture sera commentée in « L'évaluation et la Banque mondiale. Eléments d'une chronique », à paraître.
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Pour citer cet article

Référence papier

Baré J.-F., 1997, « L’anthropologie et les politiques de développement. Quelques orientations », Terrain, n° 28, pp. 139-152.

Référence électronique

Jean-François Baré, « L'anthropologie et les politiques de développement », Terrain [En ligne], 28 | mars 1997, mis en ligne le 25 mai 2007, consulté le 22 avril 2018. URL : http://journals.openedition.org/terrain/3180 ; DOI : 10.4000/terrain.3180

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Auteur

Jean-François Baré

ORSTOM, Talence

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