1Longtemps considéré comme un « fleuron » de son économie (Sagna, 2010, p. 13), le secteur des télécommunications au Sénégal a connu de profondes mutations au cours des dernières décennies. Parmi celles-ci figurent la privatisation de la Société Nationale de Télécommunication du Sénégal (SONATEL) en 1996, la libéralisation du secteur en 1998 avec l’arrivée d’autres opérateurs privés, puis son autonomisation en 2003 avec la création de l’Autorité de régulation des télécommunications (ART), ayant toutes modifié les conditions de régulation et la nature de l’intervention de l’État dans ce secteur. Récemment, le Sénégal a adopté des réformes telles que la loi n°2018-28 portant sur les communications électroniques afin de renforcer le rôle des technologies de l’information et de la communication (TIC) dans sa stratégie de développement. Ce cadre modernisé intègre, par exemple, le partage d’infrastructures entre opérateurs et la protection des données, témoignant d’une adaptation continue aux évolutions technologiques. Toutefois, l’apparition de nouveaux médias numériques exige un renforcement parallèle de la régulation pour garantir une diversification accrue des contenus et un meilleur équilibre des offres (Moumouni et Sarr, 2021).
- 1 La GSM Association est une association internationale d’opérateurs de téléphonie mobile.
2En dépit des réformes et de la croissance rapide du marché mobile et d’Internet, d’importantes disparités d’accès persistent entre zones urbaines et rurales ainsi qu’entre les générations et les catégories socioéconomiques. Ce fossé numérique a conduit les pouvoirs publics à adopter des politiques volontaristes pour assurer la couverture la plus large possible. Le concept de service universel des télécommunications s’est imposé comme un instrument clé de l’action publique visant l’inclusion numérique. À l’instar de la plupart des pays du continent – 51 des 54 pays africains ont mis en place un fonds de service universel pour financer l’extension des réseaux en zones non rentables (GSMA, 2023)1 –, le Sénégal a inscrit le principe d’accès universel dans son cadre juridique. Le code des télécommunications a introduit la notion d’accès/service universel, définie comme la
- 2 Loi n°2001-15 du 27 décembre 2001 portant Code des télécommunications, p. 11.
mise à la disposition de tous d’un service minimum consistant en un service téléphonique d’une qualité spécifiée à un prix abordable, ainsi que l’acheminement des appels d’urgence, la fourniture du service de renseignement et d’un annuaire d’abonnés, sous forme imprimée ou électronique et la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public et ce, dans le respect des principes d’égalité, de continuité, d’universalité et d’adaptabilité2.
- 3 Décret n°2019-593 du 14 février 2019 relatif à accès/service universel (chap. IV, art. 10 : clé de (...)
3Un Fonds de développement du service universel des télécommunications (FDSUT), alimenté par la contribution obligatoire des opérateurs privés d’exploitation des réseaux, a été mis en place pour concrétiser cette ambition en subventionnant l’extension des infrastructures vers les zones délaissées. L’État a récemment mobilisé ce fonds à hauteur de 30 % de ses ressources pour financer la Stratégie Sénégal numérique 2016-20253 ainsi que l’intégration des dispositifs de télécommunications dans l’agriculture, l’élevage, la santé et l’éducation. Par ces initiatives, le service universel est mobilisé comme levier de réduction de la fracture numérique et de développement territorial.
4Ces évolutions s’inscrivent dans un contexte plus large où la régulation des industries de la communication est au cœur des stratégies publiques. Des travaux de recherche ont souligné que, face à la convergence technologique et à la mondialisation du numérique, les États doivent adapter en permanence leur environnement réglementaire pour mettre en évidence « à la fois les bonnes pratiques existantes et les domaines où des progrès peuvent être accomplis dans l'avenir » (Union internationale des télécommunications, 2022, p. 3). Ainsi, la prolifération des nouveaux services en ligne a contraint les pouvoirs publics et les régulateurs traditionnels à faire évoluer leurs pratiques, et même leurs structures, afin d’encadrer ces usages émergents (Ndiaye, 2021). La régulation – concurrence, fréquences ou accès universel – est devenue un enjeu central, confirmant des analyses plus anciennes (Bouquillon et Séguy, 2002).
5Parallèlement, un courant de recherche en communication publique s’est développé pour examiner comment les institutions élaborent des stratégies discursives visant à légitimer leurs interventions. En effet, la « communication publique » n’est pas neutre : « il s’agit d’intégrer cette communication au processus d’imposition, d’élaboration et de légitimation des politiques publiques par différents acteurs en concurrence » (Aldrin et al., 2019, p. 99). D’autres travaux montrent que la communication officielle joue un rôle essentiel de mise en visibilité et de légitimation de l’action publique (Gardère et Bessières, 2020). Fall montre, par exemple, que le passage à la télévision numérique terrestre (TNT) au Sénégal s’est accompagné d’un discours politique résolument technophile, présentant cette transition numérique comme un tremplin pour le développement économique du pays (2023). Cependant, peu d’études ont articulé ensemble régulation et communication de légitimation dans le domaine précis des télécommunications. C’est ce vide que notre recherche propose de combler en se focalisant sur l’usage du service universel comme instrument rhétorique de l’État. Ainsi, comment l’État sénégalais mobilise-t-il le service universel pour légitimer son intervention dans un secteur libéralisé? Quelles justifications avance-t-il pour accroître son implication dans la régulation à l’ère du numérique?
6Notre démarche s’articule autour de deux postulats. D’une part, dans un contexte de mutation des industries de la communication, la régulation et l’action réglementaire deviennent les principaux axes de l’action publique (Bouquillon et Séguy, 2002). D’autre part, les institutions publiques mettent en place des mécanismes de justification pour légitimer leurs interventions accrues. En nous appuyant sur des travaux critiques sur la communication publique (Aldrin et al., 2019), nous postulons que l’État sénégalais recourt à une communication officielle structurée visant à présenter son action comme nécessaire et bénéfique pour l’intérêt général. Le concept de service universel constituerait le cœur de cette rhétorique de légitimation.
- 4 Ce sont les deux seuls rapports d’activités qui sont rendus publics sur la période de 2007 (date de (...)
7Afin de vérifier ces hypothèses, nous avons eu recours à une approche qualitative basée sur une analyse de contenu thématique. Un corpus riche et diversifié a été constitué à partir de documents institutionnels, comprenant une dizaine de textes juridiques, de décrets ainsi que les rapports d’activités 2014 et 2017 du FDSUT4, couvrant la période de 2001 à 2020. Il intègre également des déclarations d’acteurs non étatiques sur la politique du service universel, recueillies à travers des archives de presse et des entretiens semi-directifs réalisés auprès d’une dizaine d’acteurs clés des télécommunications. Cette triangulation des sources garantit une lecture fine des dynamiques de régulation et de légitimation.
8Après un rappel de l’historique du concept de service universel, insistant sur ses origines et ses inflexions successives, cet article s’organise en trois temps. Il commence par retracer le cadre politico-réglementaire des télécommunications au Sénégal, depuis sa libéralisation jusqu’aux initiatives récentes en matière de service universel, afin de situer le rôle de l’État dans la gouvernance du secteur et d’examiner comment les prescriptions internationales ont été traduites en réformes nationales. Il poursuit avec une analyse des modalités financières et des contraintes opérationnelles liées à la mise en œuvre du dispositif de service universel. Enfin, il examine dans quelle mesure la communication autour du service universel contribue à la légitimation de l’intervention étatique dans un secteur concurrentiel.
9Bien qu’aujourd’hui présenté comme une politique sociale imprégnée de valeurs universelles, le concept de service universel occupe depuis longtemps une place centrale dans les enjeux économiques et politiques des télécommunications. Ses premières traces, liées à la Société Bell et à son président Théodore Vail, remontent au début du XXe siècle. Initialement utilisé pour promouvoir l’universalité du réseau et défendre des tarifs abordables dans un contexte de concurrence acharnée, il visait à maintenir un cadre monopolistique aux États-Unis (Monberg et Esrock, 2000). Malgré cette stratégie, en 1982, un procès antitrust aboutit à la dissolution du monopole Bell.
10Dès les années 1980, les accords de l’Organisation mondiale du Commerce (OMC) sur les télécommunications étendent cette nouvelle réglementation à l’échelle globale (Musso, 2008), imposant aux pays en développement des réformes structurelles : privatisation, libéralisation et régulateurs autonomes (Lewis, 2020). Le service universel devient alors un mécanisme de régulation pour garantir l’intérêt général face à la logique marchande des opérateurs privés. Cette perspective régulatrice implique des normes contraignant les acteurs du marché à intégrer les besoins sociaux dans leurs activités (Woll, 2019).
- 5 Directive n°04/2006 de l’UEMOA; Acte Additionnel A/SA 6/01/07 de la CEDEAO.
11Au niveau régional, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) ont complété l’action de l’OMC en précisant les conditions d’application du service universel via des directives juridiques, administratives et normatives5. Elles définissent des institutions compétentes, attribuent des ressources et standardisent la mise en œuvre régionale.
- 6 Créée en 1967, la Société de télécommunications internationales du Sénégal (TÉLÉSÉNÉGAL) est une so (...)
- 7 Lettre de politique sectorielle du secteur des télécommunications (2005-2010), publiée le 27 janvie (...)
12Au Sénégal, après l’indépendance, les télécommunications étaient perçues comme un bien public garantissant équité et inclusion (Do-Nascimento, 2005). Dès la fin des années 1990, les réformes libérales et la restructuration de la régulation changèrent cette dynamique. En effet, l’intensification des réformes libérales, l’essor des opérateurs privés et la restructuration du système traditionnel de régulation des télécommunications centré autour des États-nations entraînèrent des modifications profondes dans les missions de service public autrefois assumées par TÉLÉSÉNÉGAL, puis SONATEL6, sous la tutelle de l’État. Dans ce contexte, le service universel fut introduit officiellement dans le code des télécommunications en 2001, devenant un pilier stratégique inscrit dans les politiques publiques. La volonté de l’État se matérialisa progressivement, notamment avec la publication de la lettre de politique sectorielle en 2005, qui annonçait que la stratégie de développement du service universel visait principalement à « favoriser l’accès aux services de télécommunications à un plus grand nombre de citoyens »7. Cette volonté se concrétisa pleinement en 2007 par la création du Fonds de développement du service universel des télécommunications. Depuis lors, cette notion demeure centrale dans la régulation sectorielle sénégalaise. Durant les vingt ans depuis sa première utilisation, FDSUT a fait l’objet de neuf décrets présidentiels modifiant sa définition, sa structuration et ses modalités de fonctionnement et de financement.
13Une analyse approfondie du cadre normatif recommandé par les instances internationales et régionales en faveur de la mise en œuvre de la politique de service universel par les États révèle l’existence de plusieurs lacunes. Ces interstices se manifestent notamment sous deux aspects : d’une part, l’Accord général sur le commerce des services (ACGS) donnait aux États membres la liberté de choisir la forme que devait prendre la politique de service universel; d’autre part, la CEDEAO soulignait l’adaptabilité de cette politique en fonction de l’évolution technologique. Il apparaît ainsi que la réglementation établie par l’OMC et la CEDEAO ne précise pas suffisamment la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et les autorités indépendantes au niveau national. Cette zone d’imprécision concernant les attributions de chaque entité constitue un enjeu des dispositifs de réglementation et de régulation (Bouquillon et Séguy, 2002).
- 8 Extrait de l’entretien réalisé en date du 24 janvier 2019 avec Cheikh Tidiane Diongue, ancien direc (...)
14Dans ce contexte, la conception de la notion de service universel a évolué de manière significative entre 2001 et 2020. Son usage a connu de multiples ramifications dans le contexte sénégalais. L’analyse des textes étatiques portant sur la politique de service universel a permis de dégager une évolution nette, tant sur le plan de la définition que des champs d’application, du périmètre, des composantes, des missions, des acteurs impliqués et des objectifs assignés. Cette évolution se distingue par deux grandes phases : initialement, une définition restreinte et technique fut établie, puis, au fil du temps, le sens de la notion s’élargit et se complexifia progressivement. Comme le rappelle l’ancien directeur de la Direction des études, de la planification et de la réglementation des télécommunications (DEPRT), « avant l’alternance de 2000, le service universel se limitait à étendre la téléphonie rurale; depuis 2000, il englobe l’accès abordable à l’ensemble des services de télécommunications »8.
15Le code des télécommunications de 2001 fut le premier document officiel à définir les contours de la notion de service universel sur le plan national au Sénégal. Deux aspects essentiels ressortent de cette définition. D’une part, elle reprend les grands principes qui avaient accompagné l’usage initial de la notion dans le secteur des télécommunications – notamment l’abordabilité des tarifs, l’exigence d’une continuité du service et la nécessité d’une couverture nationale – principes repris par les instances de gouvernance mondiale. D’autre part, cette définition demeure restrictive en se limitant aux services téléphoniques, position qui est renforcée par le décret de 2007.
16Par ailleurs, une répartition claire des rôles avait été établie pour chaque acteur intervenant dans la politique de service universel, conformément aux recommandations de la CEDEAO, qui préconise une mise en œuvre par le marché, un contrôle par une autorité indépendante et autonome, ainsi qu’une intervention étatique limitée aux orientations générales.
- 9 Décret 2012-230 du 29 février 2012 portant sur l’accès/service universel.
17Cinq ans après l’adoption du premier document fixant les modalités de développement et d’organisation de la politique, l’État adopte en 2012 un second document stratégique9. Ce texte, publié à la veille des élections présidentielles de 2012, apporte des réformes fondamentales, opposées aux prescriptions des instances sous-régionales. La réforme se traduit par l’élargissement des composantes constituant le périmètre du service universel – passant de trois à cinq éléments – ainsi que par une multiplication des objectifs et des missions. Parallèlement, la gouvernance passe d’une structuration fondée sur des acteurs du marché à une organisation centrée sur des acteurs politiques.
- 10 Opérateur Hayo.
- 11 Stratégie Sénégal numérique 2016-2025.
- 12 Rapport d’Actualisation de la stratégie d’Accès au service universel des télécommunications du Séné (...)
18La deuxième modification de la conception du service universel par les autorités étatiques intervient en 2019. À cette période, l’État adopte un nouveau document qui apporte des réformes sur le périmètre et l’organisation de la politique de service universel. Ce texte est imposé dans un contexte marqué par plusieurs enjeux. D’une part, la gouvernance du service universel se voit fortement critiquée par les opérateurs des télécommunications et par certaines organisations de la société civile, qui avaient réagi négativement à leur exclusion du comité de direction du FDSUT. D’autre part, les exploitants des réseaux ouverts au public expriment leur mécontentement quant à l’affectation de leurs contributions au FDSUT pour financer d’autres secteurs, notamment l’énergie, alors que ces ressources devaient être destinées au développement du secteur des télécommunications. En outre, l’octroi d’une « licence de service universel » à un nouvel opérateur10, malgré les intentions affichées par les opérateurs établis, suscite également des contestations. Ainsi, le gouvernement adopte une nouvelle stratégie11 dans le secteur du numérique et recherche des ressources pour sa mise en œuvre, tandis que le nouveau texte est présenté à la veille de la publication d’un diagnostic12 sur la politique de service universel depuis le début des années 2000, lequel avait pourtant recueilli les avis d’une large partie des acteurs du marché.
19Ce contexte complexe a contribué à l’adoption d’une nouvelle version de la notion de service universel, modifiée par rapport à celle mise en œuvre depuis 2012. La nouvelle version élargit encore le périmètre par rapport à la conception initiale de 2007, avec une multiplication significative des composantes. Toutefois, la gouvernance s’étend à l’ensemble des acteurs du secteur, bien qu’il s’avère que le pouvoir d’action demeure principalement concentré en ce qui a trait aux acteurs étatiques plutôt qu’auprès des acteurs du marché.
20La notion de service universel a intégré progressivement des impératifs d’efficacité économique. L’analyse des dispositifs mis en œuvre a montré que l’État sénégalais a élaboré des mécanismes spécifiques pour répondre aux défis posés par la libéralisation. Des dispositifs de financement ont été instaurés, notamment par l’intermédiaire d’un fonds dédié au développement du service universel, lequel est alimenté par des contributions obligatoires des opérateurs et destiné à être réinvesti dans des projets d’extension et d’amélioration des infrastructures. Le système du pay or play constituait l’un des éléments centraux de cette adaptation, en obligeant les opérateurs privés à contribuer financièrement à l’extension du service dans des zones moins attractives, garantissant ainsi une couverture géographique étendue malgré des conditions de rentabilité souvent défavorables (Kane, 2008). Ainsi, au Sénégal, chaque cahier des charges prévoit des obligations de financement, et les opérateurs contribuent au financement du FDSUT à hauteur de 3 % de leur chiffre d’affaires annuel. Ces mécanismes se retrouvent également dans la majorité des pays africains. Un rapport publié en 2018 par la World Wide Web Foundation et l’Alliance for Affordable Internet indiquait que 37 pays africains disposaient d’un fonds dédié au service universel et que 62 % de ces fonds étaient actifs.
21Cependant, le taux de décaissement de ces fonds demeurait relativement faible, ne s’élevant qu’à 54 % en 2016. Selon le rapport précédemment cité, plus de 400 millions de dollars USD étaient perçus par les États africains sans être dépensés. Plus précisément, parmi les trente-sept fonds d’accès/service universel recensés en Afrique, plus de 408 millions USD restaient bloqués dans les caisses de l’État. Le rapport indiquait que seuls quatre de ces fonds présentaient un solde nul.
- 13 Les organes constitutifs du FDSUT ont été installés le lundi 22 février 2010. Cependant, aucun prog (...)
22Ce constat sur l’accaparement des fonds destinés au développement du service universel se confirme au Sénégal. Le FDSUT n’avait réellement commencé à mettre en œuvre ses activités qu’en 2013, avec l’adoption d’un plan stratégique quadriennal13, alors que les opérateurs contribuaient depuis 2007. Autrement dit, pendant six ans, des contributions avaient été versées au FDSUT sans que les projets financés par ces ressources soient exécutés durant cette période.
- 14 L’UNETTS a, pour sa part, publié un communiqué pour demander aux responsables du FDSUT de présenter (...)
- 15 OSIRIS a publié plusieurs articles pour dénoncer le manque de transparence dans la gestion du FDSUT
- 16 Les montants indiqués dans la source sont exprimés en FCFA; ils ont été convertis en dollars états- (...)
23Durant cette même période, divers organes de presse, tels que La Gazette, ainsi que certains acteurs de la société civile spécialisés dans le domaine des TIC (tels que UNETTS14 et OSIRIS15) évoquaient des montants de plusieurs dizaines de milliards de FCFA versés annuellement par les opérateurs. En 2008, soit la deuxième année d’existence du FDSUT, le président de l’Union nationale des exploitants de télécentres et téléservices du Sénégal (UNETTS), Bassirou Cisse, affirmait que 15 milliards de FCFA avaient été versés par les opérateurs SONATEL, SUDATEL et SENTEL. Par ailleurs, le journal La Gazette indiquait qu’en 2007, le FDSUT avait récolté, selon ses détails16, plus de 13 millions USD via l’ARTP regroupant des versements de la SONATEL, de SENTEL (devenue Yass) et de SUDATEL, auxquels s’ajoutait une contribution de 3 millions USD. Ainsi, lors de sa première année de mise en œuvre, le FDSUT avait été alimenté à plus de 16 millions USD.
- 17 Directeur de l’ARTP de juin 2005 à septembre 2009.
- 18 Propos de l’ancien directeur de l’ARTP, M. Daniel Goumalo Seck, repris dans le journal La Gazette p (...)
- 19 Président du comité de direction du FDSUT de 2013 à 2024.
- 20 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 24 juillet 2019, avec le président du comité de directio (...)
24Ces chiffres démontrent que la mise en place d’un fonds destiné au service universel comportait autant d’enjeux financiers que politiques. Il est manifeste que le FDSUT n’a jamais reçu l’intégralité des ressources collectées en son nom. Quatre grandes périodes, depuis sa création, permettent d’élucider ce constat. D’abord, de 2007 à 2010, le FDSUT ne bénéficiait d’aucune ressource collectée en son nom. L’ancien directeur général de l’ARTP, Daniel Goumalo Seck17, justifie cette situation par l’absence de nomination du président du comité de direction, seul habilité à ordonner les dépenses, ce qui, selon lui, empêchait la transmission des fonds18. À ce propos, l’ancien président du comité de direction du FDSUT, Aly Coto Ndiaye19, témoigne qu’à sa prise de fonctions en 2013, « le FDSUT pouvait être catalogué comme un service inactif » ou encore être qualifié de « fonds inefficace »20. Dans ce contexte, une partie des ressources avait été placée auprès de la société AMSA Assurances Vie pour une durée de cinq ans. À la suite de litiges ayant conduit à l’annulation de cette opération, la compagnie d’assurance avait octroyé à l’ARTP un immeuble de sept étages, avec deux sous-sols et une mezzanine, pour un montant de près de 9 millions USD, un immeuble qui abrite par la suite le nouveau siège de l’ARTP, inauguré le 29 décembre 2018.
- 21 Il s’agit d’un programme d’urgence mis en place entre 2011 et 2014. Il visait à sortir le Sénégal d (...)
- 22 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 24 juillet 2019, avec l’ancien coordonnateur de l’Unité (...)
25À partir de 2011, en raison de la crise énergétique qui secouait le Sénégal, l’essentiel des ressources du FDSUT a été mobilisé pour financer le Plan Takkal21, mis en œuvre par le gouvernement grâce à la Contribution au développement du service universel des télécommunications et du secteur de l’énergie (CODETE). Dans un premier temps, 95 % des fonds avaient été attribués au secteur de l’énergie, contre seulement 5 % pour les télécommunications. Par la suite, cette répartition continue d’évoluer en faveur de l’énergie, avec 97,5 % des ressources allouées. Cette situation s’est maintenue jusqu’en 2017, comme l’atteste le décret n°2011-1011 modifiant les articles 2 et 5 du décret n°2011-311 du 7 mars 2011, instituant une taxe parafiscale dénommée CODETE en date du 15 juillet 2011. Elle est également confirmée22 par Amadou Manel Fall, ancien coordonnateur de l’Unité de coordination et de gestion du FDSUT.
26En 2017, alors que la crise énergétique est résolue depuis quelques années, les acteurs du secteur espèrent qu’une correction sera apportée à l’inégale répartition des ressources financières entre le secteur de l’énergie et celui des télécommunications. Le décret sur la CODETE est abrogé et remplacé par le Prélèvement spécial sur le secteur des télécommunications et la Contribution pour le développement économique (Pst), fixé à 3 % du chiffre d’affaires hors taxes et net des frais d’interconnexion. L’année suivante, le gouvernement accroît la pression fiscale en instaurant la Contribution spéciale des télécommunications (CST) par la loi de finances rectificative adoptée le 29 juin 2018, visant à regrouper l’ensemble des taxes des opérateurs. Selon cette loi, la CST est fixée à 5 % et est prélevée sur le chiffre d’affaires hors taxes et net des frais d’interconnexion des opérateurs de réseaux ouverts au public. Toutefois, ces textes « endommageaient » davantage le FDSUT que la CODETE, car la contribution n’était plus collectée par l’ARTP et versée au FDSUT, mais directement par les opérateurs au trésor public, bien que les textes prévoyaient ultérieurement une répartition des fonds.
- 23 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 24 juillet 2019, avec le président du comité de directio (...)
27Dans la pratique, aucune somme prévue par ces lois ne fut reversée aux comptes du FDSUT. Dès lors, depuis 2017, le FDSUT n’a reçu aucun versement de la contribution des opérateurs, comme le déplore le président du Comité de direction du FDSUT23 en affirmant que l’année 2017 a marqué un tournant susceptible de constituer une limite à l’expansion du service universel.
- 24 Le contenu du site a été complément modifié depuis l’année 2024, à la suite du changement de régime (...)
- 25 Présentation des projets et programmes du FDSUT sur son (ancien) site Internet : https://www.fdsut. (...)
28Pour le président du fonds, cet « infléchissement dans la courbe d’approvisionnement » empêche le FDSUT de remplir la mission pour laquelle il a été créé et le plonge dans une situation de perplexité et d’incertitude. Dans ces conditions de gestion financière, il est aisé de comprendre que le FDSUT ne pouvait contribuer efficacement à la réalisation des projets d’extension et d’amélioration des infrastructures de télécommunications. À titre d’exemple, la couverture des localités rurales par les réseaux de télécommunication constituait l’un des projets phares du FDSUT dans le cadre de sa stratégie de développement. D’ailleurs, depuis 2010, un projet pilote avait été lancé pour tester l’introduction d’opérateurs de service universel dans des zones non couvertes par les opérateurs de réseaux, principalement dans les zones rurales. La région de Matam, au nord-ouest du Sénégal, avait été sélectionnée pour cette initiative. Le FDSUT en faisait un élément prioritaire de son bilan, comme en témoigne la place qu’il occupe sur l’ancien site Internet24 de l’institution, notamment sur la page qui présente les réalisations marquantes25. Pourtant, il n’avait pris part ni à la conception – antérieure à sa création – ni à la mise en œuvre du projet, n’offrant aucun accompagnement technique ou financier à l’opérateur privé chargé du déploiement, le Consortium du service universel (CSU), connu commercialement sous le nom de Hayo. À cet égard, le responsable du service juridique et des contentieux de l’opérateur Hayo souligne que
- 26 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 22 juillet 2019, avec le responsable du service juridiqu (...)
L’essence même de la création du FDSUT, c’est l’existence d’une politique de service universel. Aujourd’hui, nous avons des relations avec le FDSUT ; en principe, ces relations devraient se traduire par un financement du projet de service universel. Or, jusqu’à présent, ce projet a été réalisé sans aucun financement public de l’État : nous n’avons bénéficié ni d’un financement ni d’un accompagnement, sous quelque forme que ce soit, de la part d’une entité étatique26.
- 27 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 24 juillet 2019, avec le président du comité de directio (...)
29« Le service universel représente, pour nous, un processus de démocratisation de l’accès : tout Sénégalais, où qu’il réside, doit pouvoir téléphoner ou se connecter à Internet sans difficulté »27, rappelle le président du comité de direction du FDSUT, soulignant l’idéal d’équité sur lequel l’État fonde sa légitimité. Cependant, l’analyse des transformations du concept de service universel entre 2001 et 2020 révèle une évolution caractérisée par une reconfiguration du dispositif réglementaire au profit d’une intervention étatique renforcée, au détriment d’une participation équilibrée des acteurs privés. Cette redéfinition s’apparente à un « braconnage normatif » (De Certeau, 1980, p. 279) qui permet à l’État sénégalais de contourner les prescriptions d’organes internationaux (OMC et UIT) et régionaux (CEDEAO et UEMOA) en adaptant le service universel à des finalités élargies qui incluent désormais l’éducation, la santé ou l’énergie, tout en consolidant sa légitimité politique.
30Cela dit, modifier la conception du service universel selon les objectifs que se fixent les acteurs n’est pas une approche nouvelle. Le travail généalogique mené afin de déterminer le contexte dans lequel la notion de service universel a été introduite dans le secteur des télécommunications montre que cette notion a subi, dès ses débuts, plusieurs modifications pour contribuer à l’atteinte des objectifs que se fixe la structure qui l’utilise.
31Cette dimension de l’évolution des significations associées aux notions, en fonction des besoins des usagers, est relevée dans les analyses d’anciens travaux (Barthes, 1957). Dans la mesure où l’émetteur fait évoluer l’univers significatif d’une notion en fonction de l’objectif à atteindre, celle-ci devient alors son instrument d’action. C’est dans cette perspective que Pierres Lascoumes et Louis Simard (2011) envisagent l’instrument comme le fruit d’une « construction-adaptation » et d’une « appropriation » des acteurs en vue de préparer leur « insertion dans les dispositifs sectoriels d’action publique et des justifications de ces choix » (p. 17).
32Sur le plan communicationnel, les travaux récents soulignent que la communication institutionnelle est un levier central dans la construction de la légitimité de l’action publique. Ainsi, Aldrin et collègues (2019) montrent que le travail de légitimation passe par une mise en scène symbolique du politique transformant la communication en véritable outil d’adhésion sociale. De Oliveira (2020) va plus loin en arguant que la communication publique, par l’exposition de données justificatives et la valorisation d’exemples concrets d’inclusion (comme l’extension de la couverture en zones rurales), permet de concilier l’exigence d’un discours cohérent avec celle de l’efficacité opérationnelle. Aussi, l’État ne se contente pas de communiquer ses réussites : il cherche également à répondre aux critiques concernant la gestion financière du FDSUT en déployant une communication qui insiste sur le caractère indispensable de ses interventions pour maintenir l’équité d’accès aux technologies. La démarche adoptée s’inscrit dans une logique de gouvernabilité, un concept développé par Chevalier et actualisé par De Oliveira (2017) selon lequel la légitimité des choix politiques repose autant sur la transparence des processus que sur la capacité à intégrer les attentes du public.
- 28 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 24 juillet 2019, avec le président du comité de directio (...)
33Dans le cadre de la politique du service universel, la communication institutionnelle ne se contente pas d’informer; elle vise à créer une légitimité sociale et politique autour de la politique du service universel. L’État utilise la communication comme une forme de gouvernabilité en faisant d’elle un instrument de légitimité de l’action publique et d’explication pour convaincre de la pertinence des choix politiques. Le président du comité de direction du FDSUT précise à cet effet que « le service universel constitue pour l’État la contrepartie sociale indispensable à la libéralisation dans un secteur ouvert à la concurrence, l’équité d’accès demeure une mission régalienne »28. Suivant cette logique, il convient d’appréhender la mise en œuvre d’actions de communication ou de stratégies rhétoriques comme un mode d’action des pouvoirs publics et des autorités politiques particulièrement significatif des enjeux de gouvernabilité des sociétés démocratiques contemporaines (Ollivier-Yaniv, 2009). Aborder la problématique de la communication en tant que mode d’action est aujourd’hui plus que d’actualité, car dans un contexte marqué par la restriction des mécanismes institutionnels caractérisée par ce que Mattelart nomme la « commercialisation de l’État » (2015, p. 20) avec la privatisation et la libéralisation de plusieurs de ses services, il est stratégique d’analyser la manière dont l’État justifie son intervention.
- 29 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 19 janvier 2019, avec le directeur Économie et marchés t (...)
34Du point de vue réglementaire, l’évolution du service universel illustre la tension constante entre l’impératif de la libéralisation et la nécessité de garantir un accès équitable aux services de télécommunication. Des études, dont celle de Verdier et Camani (2014), rappellent que le service universel fut initialement conçu comme un mécanisme d’équilibre permettant de compenser les désavantages économiques des zones moins rentables. Cependant, dans un contexte de dérégulation, l’État a progressivement redéfini ce dispositif en étendant son champ d’application et en centralisant les décisions. Ce recentrage soutenu par une nouvelle lecture des obligations de service universel – y compris l’intégration de l’Internet haut débit dans le périmètre traditionnellement réservé à la téléphonie fixe – reflète une adaptation nécessaire face aux mutations technologiques et économiques. Les analyses de l’ARCEP en 2020 soulignent ainsi que la révision régulière du cadre réglementaire est indispensable pour assurer la cohérence entre les exigences du marché et l’intérêt général. « Pour rester opérante, la politique du service universel doit s’appuyer sur un texte de loi suffisamment souple pour être révisée tous les trois ans; sans cette adaptabilité, elle ne pourra intégrer ni le haut débit ni les nouveaux usages numériques »29, précise le directeur Économie et marchés télécoms de l’ARTP.
- 30 Extrait de l’entretien réalisé, en date du 27 juillet 2019, avec M. Abdoul Ba, cadre chez l’opérate (...)
35Par ailleurs, les enjeux financiers et de gouvernance associés à la mise en œuvre du service universel apportent une dimension supplémentaire à la problématique de légitimation. La gestion des fonds, essentiellement alimentés par la contribution obligatoire des opérateurs, se révèle un enjeu stratégique majeur. « En tant qu’opérateur contributeur, nous ne sommes ni associés aux décisions ni informés de la façon dont les ressources du FDSUT sont allouées; le fonds est géré dans l’ombre, sans aucun rapport financier disponible »30, déplore un cadre d’Expresso, pointant un déficit de transparence susceptible d’éroder la confiance des parties prenantes. La recherche de GSMA publiée en 2023 indique que, dans plusieurs pays africains, une part importante des ressources collectées demeure non mobilisée, signalant ainsi des failles dans la gestion et l’allocation des fonds. Cette situation, qui peut entraîner une perte de confiance tant de la part des opérateurs que du public, contraint l’État à repenser ses mécanismes de gouvernance pour renforcer la transparence et l’efficacité des processus de financement. C’est pourquoi certains analystes font appel à une approche participative dans la gestion du service universel, où l’implication des différentes parties prenantes – opérateurs, collectivités, usagers – serait déterminante pour éviter les dérives et assurer une légitimation renouvelée du dispositif (Righettini et Tonellotto, 2016).
36À la lumière de ces constats, l’hypothèse initiale selon laquelle l’État, dans un contexte de dérégulation, renforce son rôle normatif et régulateur en mobilisant des stratégies de communication pour légitimer son intervention, se trouve largement confirmée. La communication institutionnelle, loin d’être anodine, se présente ici comme un instrument de gouvernabilité qui permet de justifier l’extension du service universel et de rassurer les citoyens quant à la capacité de l’État à assurer l’équité d’accès aux services essentiels. Néanmoins, les limites de l’analyse résident dans la dépendance aux discours officiels et dans la difficulté à mesurer l’impact réel de ces stratégies sur l’adhésion du public. Ces faiblesses invitent à de nouveaux questionnements : comment évaluer de manière rigoureuse l’efficacité des dispositifs de communication dans la légitimation des politiques publiques? Quelles seraient les modalités d’une gouvernance plus participative, susceptible d’accroître la transparence et la performance des mécanismes de financement du service universel?
37En définitive, la reconfiguration du service universel au Sénégal apparaît comme une réponse stratégique à des défis multiples – économiques, technologiques et sociaux – et illustre parfaitement comment la communication, conjuguée à une adaptation réglementaire et financière, peut devenir un puissant levier de légitimation politique. La conjugaison des approches issues des sciences de l’information et de la communication (Aldrin et al., 2014; De Oliveira, 2017) avec les études sur la régulation et la gouvernance des télécommunications (ARCEP, 2020; Verdier et Camani, 2014) offre un cadre analytique riche pour appréhender la complexité de l’intervention étatique dans un secteur en pleine mutation. Ce débat ouvre la voie à de futures recherches qui devront explorer plus en profondeur l’impact des stratégies communicationnelles sur l’efficacité opérationnelle des politiques publiques, et envisager des modèles de gouvernance innovants et participatifs pour répondre aux nouveaux défis de la mondialisation numérique.
38Cet article avait pour objectif d’analyser, sur la période 2001-2020, la manière dont l’État sénégalais mobilise la notion de service universel pour encadrer un secteur libéralisé tout en soutenant la légitimation de son intervention. À partir de l’analyse de contenu thématique d’un corpus institutionnel et d’entretiens, l’étude montre que la notion passe d’une acception initiale étroite à un périmètre élargi, au croisement d’enjeux techniques, économiques et sociaux. Elle indique également que les mécanismes financiers adossés au FDSUT, s’ils visent l’inclusion, sont traversés par des tensions de gouvernance (collecte, affectation, transparence) qui contraignent leur effectivité. Pris ensemble, ces résultats suggèrent moins une « reconquête » univoque qu’une reconfiguration progressive des instruments où la communication publique accompagne la redéfinition des rôles et justifie l’action régulatrice dans un environnement concurrentiel.
39La contribution de l’article tient à l’articulation empirique entre régulation du secteur des télécommunications et stratégies communicationnelles de légitimation, offrant une lecture intégrée des instruments (juridiques et financiers) et des discours qui les soutiennent, dans un contexte national encore peu documenté. Des limites doivent toutefois être rappelées : l’appui substantiel sur des sources officielles, l’hétérogénéité des matériaux et l’absence de mesures d’impact sur les usages invitent à la prudence quant aux généralisations. Des prolongements apparaissent : d’abord, comparer, à méthodes constantes, les configurations de service universel dans d’autres pays de la région; ensuite, évaluer, par des indicateurs partagés, les effets des dispositifs (couverture, qualité, équité); et enfin, examiner des formes de gouvernance plus participatives susceptibles de renforcer l’accountability des fonds et la robustesse des choix régulatoires.