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Squilibri di potere

Gli Stati, i governi: poteri residuali?

States and Governments: Residual Power?
Maria Rosaria Ferrarese
p. 183-197

Abstract

The article deals with the changing role and profile of nation states in response to the challenges of economic globalization. Historically states, particularly in Europe, were commonly represented as being «sovereign», or even «omnipotent»; despite their different histories, different roles and different legal languages. Typically, in continental Europe, States spoke especially through legislation, but this normative language proved unfit to respond to the needs of a «new economy» based on technology and markets. This has led to a reinvention and a downsizing in the role of the nation state, in accordance with the needs of markets. The article identifies four main strategies of downsizing the role of states: a strategy of self-reduction of powers and tasks traditionally within the purview of states; a shift from government to governance; a new geopolitical stance based on multilateralism and, finally, the strategy of dovetailing the role of states to markets. All strategies that converged toward a growing de-politicization of states.

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Termini di indicizzazione

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Testo integrale

1. Gli Stati nella storia

  • 1 Rimando in proposito a Ferrarese, 2017.

1Gli assetti di potere del mondo globalizzato sono soggetti a continui cambiamenti. Pur in presenza di alcuni dati ormai stabili, come la presenza di una potente finanza internazionale saldamente insediata al cuore dell’odierno sistema capitalistico1, negli attuali assetti di potere, il ruolo degli stati, che non è certo diventato marginale, e conserva ancora margini di azione estremamente importanti, appare tuttavia indebolito rispetto al passato, spesso incerto e soggetto a oscillazioni. Nelle pagine che seguono spero di riuscire a dare conto almeno delle principali ragioni dei cambiamenti che hanno investito gli stati rispetto a qualche decennio fa, quando essi erano i capisaldi imprescindibili di un ordine internazionale edificato intorno al loro indiscusso ruolo «sovrano».

  • 2 Si vedano Cassese, 2016: 25 e 47; e Cassese, 2013.

2Quando parliamo degli Stati ci riferiamo a complesse organizzazioni che hanno avuto storie e svolto funzioni molto diverse tra loro nel tempo e nello spazio mostrando dati di notevole plasticità2. Gli Stati non nascono tutti uguali, né rimangono inalterati nel tempo: nascono in diversi ambienti e circostanze, e non sono entità monolitiche, coerenti e sempre uguali a se stesse, ma piuttosto formazioni istituzionali intrise di storia, che hanno attraversato varie crisi e fatto spazio a funzioni e tendenze diverse. Le differenze sono riconoscibili non solo tra Europa e Stati Uniti, o tra America Latina, Asia e Africa, ma anche all’interno della stessa Europa. Nella lunga storia moderna e postmoderna ha preso forma una pluralità di modi di essere degli stati, che si sono andati accostando gli uni altri, mostrando quanto variegato sia il ventaglio delle prestazioni statali ma anche dei possibili insuccessi che oggi si spingono fino al limite del «fallimento».

  • 3 Tra le varie storie dello stato, si veda almeno Reinhard, 2010.

3Con la storia degli stati, non a caso, si sono cimentati vari studiosi, che non hanno mancato di rappresentarne la diversa configurazione nel mutare del tempo e delle circostanze. Per confrontarsi con questo variegato ventaglio di versioni, è utile far riferimento soprattutto alla tradizione più consolidata, quella dell’Europa, dove la figura dello Stato fu «inventata» dalla penna di Hobbes, e dove esso ebbe il suo esordio già nella Francia del ‘500, anche se, nelle sue forme più compiute, apparve solo nell’8003. In Europa lo Stato compie anche la sua parabola più significativa: una parabola che lo conduce dalle fattezze dello stato cosiddetto «sovrano», «superiorem non recognoscens», attraverso varie tappe, a quelle dello Stato «amministrativo» o di welfare, per indossare infine le vesti dello stato «regolatore», teorizzato nell’ultimo decennio del secolo scorso.

  • 4 Si vedano, rispettivamente, Waldo, 1948; Caporali, Materiali per uno studio sullo stato sociale, 2 (...)
  • 5 A sottolineare il rapporto tra stati e modernizzazione è specialmente Giddens, 1994. Rimando inolt (...)
  • 6 Napolitano, 2008.

4Una lunga serie di cambiamenti che possono essere rappresentati altresì lungo un continuum di progressivo abbandono della componente autoritaria e della configurazione verticale che caratterizzavano la formazione statale in origine, per andare verso quella «governamentalizzazione dello Stato» di cui parlò Foucault, che implicava un’innovazione delle tecniche di potere, in direzione meno imperativa e rivolta a fini di governo della vita dei cittadini. Sul tema ci si soffermerà più avanti. Naturalmente, in ognuna delle numerose tappe intermedie ha prevalso specialmente una funzione svolta dagli stati. Dopo lo stato «sovrano», gli aggettivi che hanno designato le funzioni statali prevalenti in ciascuna fase, specie nel 900, sono vari, ed hanno caratterizzato lo Stato come «Stato amministrativo», «Stato sociale», «Stato provvidenza», «Stato imprenditore», «Stato propulsivo, «Stato innovatore»4, ecc. E come si intuisce facilmente, tutti questi aggettivi danno conto di un aspetto molto importante: lo Stato ha rappresentato, specialmente in Europa, anche un soggetto fondamentale nel processo di modernizzazione5. Ed anche quando, dopo la crisi del 2008, la funzione dello Stato è diventata quella dello «Stato salvatore»6 a favore delle banche, si conferma, pur fra varie ambivalenze, il suo ruolo nell’attuale sistema di capitalismo finanziario.

2. Stati e linguaggi giuridici

  • 7 Il riferimento è a Schmitt, 1972.
  • 8 Sul tema, Costa, Zolo, 2003.
  • 9 Sul tema resta un riferimento importante Forsthoff, 1973. Per una ricca ed efficace sistesi dei ca (...)
  • 10 Si veda Bobbio, 1977, specie il primo capitolo dal titolo «La funzione promozionale del diritto».
  • 11 Sul lungo percorso dottrinale che conduce dallo «Stato di diritto» allo «Stato costituzionale di d (...)

5Il cambiamento di fisionomia dello Stato ha trovato per lo più corrispondenza anche in un cambiamento di linguaggio giuridico. In Europa si compie il massimo divario nel linguaggio giuridico parlato dallo stato. Lo Stato che aveva ereditato le valenze «teologiche» del modello di autorità medievale, parlava il linguaggio dell’«onnipotenza», che è tipico del legislatore7; lo Stato di diritto aveva temperato le valenze autoritarie, sottolineando le capacità del diritto a fini di contenimento del potere, restando compatibile con la legislazione8, mentre col welfare passò a parlare il linguaggio della protezione e dell’assicurazione, soprattutto attraverso il diritto amministrativo9: il diritto cessava di essere solo repressione e controllo, e diventava anche strumento di «promozione», come Bobbio rilevò precocemente10. Infine, lo Stato costituzionale di diritto fece emergere la priorità del linguaggio costituzionale e dei diritti11.

  • 12 Si veda Friedman, 1985.
  • 13 Si veda in proposito, Maier, 2014.
  • 14 Rinvio in proposito a Ferrarese, 2000.

6Il modello dello stato di welfare, per quanto in versione ridotta o «residuale», prese forma anche al di là dell’Europa, e persino negli Stati Uniti. Non a caso L. M. Friedman ha parlato di «safety nets» per indicare le salvaguardie a protezione dei diritti che negli Stati Uniti interrompono la narrazione dell’eroismo dell’America della frontiera12, e Charles S. Maier ha parlato di un «Leviatano 2.0»13, per indicare la configurazione statale che prese corpo tra metà Ottocento e metà Novecento, tra Europa e Nord America, fino a tutti gli anni ’60 del secolo scorso. Quella versione, che aggiornava sensibilmente l’impostazione hobbesiana attraverso un’ampia e variegata ricezione di modelli di welfare e socialisti, fu una delle tappe più significative del progressivo coinvolgimento degli stati in svariati compiti di promozione e di protezione sociale. Infine, dopo gli anni ’70 del secolo scorso, e specie dagli anni ’80 e ’90, nella fase della globalizzazione, il linguaggio giuridico subì un’altra torsione, diventando strumento di «possibilità» e di «diritti»14.

  • 15 Ferrarese, 2003.
  • 16 Si veda in proposito Nye, Keohane, 1972, e specie il capitolo conclusivo, con lo stesso titolo del (...)
  • 17 Castells, 2002.
  • 18 Sulla «nuova economia», Castells, 2002: 159 ss.

7Si realizzava così gradualmente il passaggio degli stati dal linguaggio della politica al linguaggio della negoziazione e dell’economia: essi cominciarono a pensare e ad agire soprattutto come soggetti «contrattuali»15, fortemente interconnessi gli uni con gli altri, in una vasta rete di reciproci impegni internazionali, al fine di perseguire la «crescita economica» e dando luogo ad una nuova geopolitica, basata su molteplici forme di collaborazione e di scambio con altri stati16. In quegli anni, anche alla luce dei nuovi sviluppi tecnologici17, veniva a maturazione una grave crisi del modello capitalistico basato sull’industria, e veniva varato un diverso modello economico, più leggero e dinamico, che trovava il suo motore nella cosiddetta new economy, basata sulla conoscenza18. Correlativamente, lo Stato, con la sua ancora prevalente struttura normativa e welfaristica, cominciò ad essere visto e rappresentato come un’entità di ostacolo all’innesco di una nuova fase di modernizzazione bisognosa di slancio e leggerezza. La sua struttura di welfare e le sue legislazioni, e persino l’idea della legalità, sembravano costituire soluzioni istituzionali arretrate per una società assetata di nuovi livelli di libertà e per un ambiente economico e finanziario ansioso di liberalizzazioni e di nuovi spazi di azione.

8Così, se nella prima fase la funzione dello Stato era stata quella di assorbire nelle sue mani la varietà e la dispersione del potere che avevano caratterizzato la lunga stagione medievale e, da allora, le sue funzioni, pur tra qualche oscillazione, avevano conosciuto prevalentemente una dinamica espansiva, al fine di costruire e proteggere lo status della cittadinanza, ora il suo compito sembrava quasi opposto: dare avvio ad un processo di auto-limitazione e di decentramento dei propri poteri e delle proprie competenze, per fare spazio a qualcosa che era altro da sé, ossia alle esigenze di un nuovo tipo di economia che si andava affacciando negli ultimi decenni del secolo scorso.

  • 19 Hayek, 1986.
  • 20 Si vedano Osborne, Gaebler, 1995 e Strange, 1998. I due volumi hanno diversa impostazione ideologi (...)
  • 21 La «reinvenzione» aveva dietro di sé una lunga lista di apporti teorici e di ricerche che avevano (...)

9Insomma, dopo la crisi degli anni ’70, dagli anni ’80 del secolo scorso, proprio quando, almeno in vari paesi europei, sembrava pienamente compiuta la parabola dallo stato sovrano allo stato di welfare, cominciò una sorta di smontaggio non solo dell’autorevolezza e del prestigio dello Stato, ma anche delle concrete competenze che esso esercitava in vari settori, e specialmente in alcune aree economiche in cui la sua azione si era espansa. Da una parte, il battage delle teorie neoliberali era rivolto a mostrare che è nel mercato, e nella sua dinamica di «catallassi»19, ossia di spontaneo coordinamento tra vari attori, che risiedono le ricette decisive per innescare un nuovo promettente percorso economico; dall’altra parte, all’insegna del motto «lo stato non è la soluzione, è il problema» coniato da Reagan, che trovava una significativa sponda anche nelle politiche varate da M. Thatcher in Gran Bretagna, iniziò un percorso di «ritiro dello Stato» come lo chiamò S. Strange, e vennero incoraggiate e praticate varie forme di sua «reinvenzione»20: le macchine statali subirono un corposo ridimensionamento, che poteva essere giustificabile qui e lì, ma che era prevalentemente teso a restringere il loro ruolo politico e assistenziale, e furono ridisegnate sotto parecchi profili, spesso adottando una razionalità di impresa21. Deregulation, privatizzazioni, liberalizzazioni, decentramento, esternalizzazione di vari servizi, dismissioni di proprietà pubbliche furono le innovazioni adottate in quasi tutti gli stati occidentali.

  • 22 S. Sassen parla di politiche di «de-nazionalizzazione» perseguite dagli stati negli anni delle lib (...)

10Lo smontaggio del volto politico dello Stato venne attuato attraverso vari mezzi e riforme che, nel loro insieme, sembrano rispondere a quattro principali strategie, che si potrebbero denominare rispettivamente di sottrazione, di colonizzazione, di spacchettamento e di funzionalizzazione. Tuttavia, se cercassimo di identificare chi ha perpetrato queste sottrazioni, questo spacchettamento, questa colonizzazione e questa funzionalizzazione, non troveremmo altri responsabili che gli stati stessi, come alcuni autori specialmente hanno ripetutamente sottolineato22. Tali strategie furono messe in atto dagli stati stessi soprattutto in seguito all’assunzione di un modello culturale che vedeva nella centralità del mercato la ricetta miracolosa per innescare processi di sviluppo economico. Naturalmente un ruolo importante ebbero le pressioni dei settori del mondo economico e finanziario, che promuovevano l’affidamento delle dinamiche economiche soprattutto alle «spontanee» logiche del mercato. Ma fu altrettanto decisiva la pressione culturale ed ideologica azionata da alcune grandi istituzioni culturali e da alcune importanti università americane attraverso un ricco ventaglio di teorie e dottrine, spesso premiate da riconoscimenti prestigiosi come i premi Nobel, che spingevano gli stati a mettere in atto variegate scelte di self-restraint, e di depotenziamento del ruolo fino allora svolto nella sfera economica e sociale. Del resto, anche vari movimenti sociali sorti negli anni ’70 si orientavano a favore di modelli più libertari e di istituzioni meno rigide e più permissive.

11Per quanto attiene alla sfera economica, il risultato più importante fu che la stessa nozione di politica economica e industriale come responsabilità soprattutto degli stati venne messa in discussione, ed assimilata a comportamenti di pianificazione di stampo comunista. In parallelo, ciò significava rinunciare all’impostazione keynesiana, che considerava gli stati un elemento essenziale di politica economica, per controbilanciare la libertà di mercato, e garantire obiettivi in termini di occupazione e di pubblico interesse. Il cambiamento rispecchiava l’egemonia di un modello internazionale di economia politica che si andava imponendo progressivamente, con le inevitabili varianti, in tutti i paesi occidentali.

3. Strategie di auto-riduzione dei poteri statali

12Cerchiamo ora di illustrare brevemente le quattro strategie di self-restraint e di ridefinizione del proprio ruolo, che furono messe in atto negli ultimi decenni del secolo scorso, paradossalmente, proprio dagli stati stessi.

    • 23 Hall, Biersteker, 2002.
    • 24 Cutler, 2003.
    • 25 Bourdieu, 2013.
    • 26 Su questo mutamento, si veda Galgano, 2008.
    • 27 Si veda ad es. Bobbio, 2006.
    • 28 D’Antona, 1998.
    • 29 La letteratura sul tema è molto vasta. Si vedano almeno Mele, 2011. Inoltre, Cumyn, 2006.
    • 30 Melis, 2015.
    • 31 Sul punto si veda Roberts, 2010: 23 ss., dove questa viene tratteggiata come «la quieta rivoluzion (...)
    • 32 La vicenda viene ricostruita in Rossi, 2014.
    • 33 Papadia, Santini, 2000.
    • 34 Sui difetti di rigidità di questo progetto si veda Ciocca, 2014.

    In primo luogo l’auto-limitazione attuata dagli stati emergeva attraverso una restrizione di propri poteri e competenze in vari settori, per fare spazio a dinamiche e razionalità di mercato, per lasciare il campo ad altre autorità private23. L’insorgere dell’idea di un’«autorità privata» abilitata a creare proprie regole, in concorrenza con i poteri degli stati, così com’è avvenuto specialmente nel settore della lex mercatoria24, è la manifestazione del ritrarsi degli stati dall’idea di essere depositari di poteri di monopolio in area giuridica. In parallelo, è la prova del ritrarsi degli stati dalla pretesa di essere, per così dire, «teatri dell’ufficialità giuridica», come li ha definiti P. Bourdieu25, ossia luoghi dove si svolge una funzione esclusiva di discriminazione tra diritto e non-diritto: nel mondo globalizzato l’«ufficialità giuridica» è sempre più insidiata e sfidata nella misura in cui si intrecciano di continuo regole di diritto privato e di diritto pubblico, hard e soft law, regole prodotte da soggetti privati e regole prodotte da poteri pubblici.
    Ma se queste rinunce dello Stato sembrano il risultato di una sfida (vincente) sferrata dai poteri privati, vari altri percorsi di «sottrazione» di competenze statali discendevano dal ruolo di «facilitatori» delle dinamiche di mercato assunto dagli stati. Nella misura in cui creare e proteggere il mercato diventava una finalità pubblica per eccellenza, non solo occorreva agire in modo da non disturbare la sua logica di funzionamento, basata sulla concorrenza, ma occorreva anche mettere in moto crescenti processi di delega a soggetti privati, sia per incentivare le dinamiche di mercato, sia per lo svolgimento di vari compiti che precedentemente le pubbliche amministrazioni svolgevano in prima persona. Si trattava di «rinunce» compiute dagli stati stessi, attraverso deleghe e contratti di «esternalizzazione» (
    outsourcing).
    Così lo Stato si è alleggerito di vari compiti e competenze, cedendoli a soggetti privati e a dinamiche di mercato, sia attraverso deleghe, ad esempio ad Autorità indipendenti, sia attraverso contratti. Ciò segnava peraltro un significativo mutamento anche di natura giuridica, ossia la crisi della prevalenza della legge e la crescente affermazione del contratto, per lo svolgimento di compiti di natura pubblica
    26, con il risultato di politiche pubbliche sempre più «contrattualizzate»27. Due aree chiave in cui le dinamiche contrattuali si affermarono ampiamente furono quella del pubblico impiego, che venne «contrattualizzato», ossia privatizzato28, e quella della sfera di azione della Pubblica Amministrazione29: due aree che negli anni 90 interessarono anche il nostro paese, e che modificarono sensibilmente il quadro precedente30.
    Ma la madre di tutte le «sottrazioni» stava al cuore dell’assetto economico degli stati e si può considerare quella relativa alla gestione delle politiche monetarie, che fu sancita stabilendo il principio dell’indipendenza delle Banche centrali dagli organismi politici
    31. Per la verità, il carattere «pubblico» delle Banche centrali si era affermato tardi e con fatica: la nostra Banca d’Italia solo nel 1926 aveva conquistato il monopolio dell’emissione di moneta e solo nel 1936, con la cosiddetta legge bancaria, era diventata un istituto di diritto pubblico, mentre fino ad allora aveva avuto la veste di società anonima. La configurazione pubblicistica era strettamente legata allo scopo di «tutela del pubblico credito e della continuità d’indirizzo dell’istituto d’emissione» come recita testualmente l’articolo 20 della legge bancaria. Ancor più, il carattere pubblicistico assunto dalle Banche centrali implicava che esse agissero in accordo con i poteri politici e all’insegna degli obiettivi che questi si davano, che erano relativi a vari temi ma specialmente all’occupazione.
    Dopo un periodo di difficoltà economiche e di crescente inflazione dei prezzi negli anni ’70, si diffuse un largo consenso tra vari paesi sulla necessità di separare il ruolo delle Banche centrali dagli organismi politici
    32, per evitare che esse fossero coinvolte in progetti di eccessiva espansione della spesa pubblica. Agli inizi degli anni ’90, in gran parte le Banche centrali furono ridefinite giuridicamente come «autorità indipendenti» e la loro missione fu strettamente vincolata soprattutto ad obiettivi di contenimento dell’inflazione e dei deficit pubblici. Questa fu una svolta significativa rispetto al passato in cui le Banche centrali agivano di concerto con le autorità politiche, soprattutto per l’Europa, dove la BCE33, progettata nell’ambito del Trattato di Maastricht e diventata operativa nel 1999, fu concepita in un clima economico fortemente influenzato dalle teorie monetariste e strettamente rivolto all’obiettivo di contenimento dell’inflazione, che fu eretto a suo obiettivo unico, espungendo il tema dell’occupazione34. Si otteneva così un duplice risultato: da una parte la politica monetaria poteva essere gestita in autonomia, con criteri sedicenti strettamente «tecnici», senza interferenze politiche; dall’altra i bilanci statali venivano sottoposti a pressioni restrittive sempre più consistenti, in nome di obiettivi antinflazionistici, e spesso con la copertura di argomenti di «antipolitica».

    • 35 Su questo aspetto di permetto di rinviare a Ferrarese, 2010.
    • 36 Rimando in proposito a Ferrarese, 2000.
    • 37 Rinvio ancora a Ferrarese, 2010: XXX.
    • 38 Si può vere, tra l’altro, Eckei, 2013. Inoltre, Antonucci, 2012.
    • 39 Omarova, 2011.
    • 40 Com’è stato osservato, «Negli Stati Uniti ci sono voluti quattro anni per approvare il Dodd-Franks (...)

    Una seconda strategia di restringimento del ruolo svolto dagli stati, che ha condotto, per così dire, ad una sorta di diffusa colonizzazione degli stati stessi, è stata attuata attraverso il passaggio dal government a sempre più diffusi processi di governance: come recitava il Libro bianco sulla governance emanato dalla Commissione europea nel 2001, la società civile diventava una necessaria parte in causa chiamata ad attuare il «riorientamento delle politiche europee» e a contribuire alla governance mondiale. Nel passaggio alla governance, infatti, si attuava nell’assunzione di varie decisioni pubbliche, non solo una revisione di linguaggio e di strumenti giuridici35, mettendo in campo nuove procedure per produrre regole inclusive e partecipative, ma si compiva anche e soprattutto una operazione di sdoganamento degli interessi privati. Nel nuovo quadro politico, gli interessi non solo diventavano un «linguaggio» fondamentale nel processo di globalizzazione36, ma venivano abilitati a rivendicare esplicitamente un proprio ruolo sulla scena delle dinamiche democratiche37, attraverso procedure di «partecipazione» a processi di decisione pubblica. Così le lobby, che un tempo attiravano l’attenzione solo del legislatore e della scienza politica americana, diventavano una realtà significativa, e persino una garanzia democratica38, anche in Europa e stabilivano le proprie sedi rappresentative a Bruxelles, proprio come un tempo avevano fatto a Washington D. C. Con questo nuovo crisma di legittimità, gli interessi privati, specie quelli dei grandi gruppi finanziari e industriali, oltre a una crescente capacità di «autoregolazione», si trovarono a detenere un notevole potere di condizionamento nelle scelte pubbliche.
    Il segno che le istituzioni pubbliche, a partire da quelle legislative ed esecutive, venivano sempre più penetrate da una rete di interessi privati capaci di farsi ascoltare ha trovato una prova decisiva in campo finanziario, dove i grandi interessi si sono dimostrati abilissimi sia nel garantire i propri spazi di autonormazione
    39, sia ritualizzando i vari tentativi di regolamentazioni internazionali più severe dei mercati, compresa quella fatta dal governo Obama dopo i disastri del 200840.

    • 41 Cassese, 2012: 33.
    • 42 Kelsen, 1989.
    • 43 Ferrarese, 2017b.
    • 44 Così, con specifico riferimento alla situazione europea, Meny, 2017: 10.
    • 45 Cassese, 2007: 18.

    Una ulteriore e non secondaria causa di depotenziamento politico degli stati passa attraverso il nuovo ordine internazionale, che non è più consegnato al protagonismo degli stati intesi «uti singuli», ossia come soggetti «sovrani», ma alle grandi organizzazioni internazionali che, nel governare il mondo adottando la «cooperazione internazionale»41. Questa nuova configurazione dell’ambiente internazionale segnava anche il passaggio dalla «politica alta» alla low politics delle relazioni prevalentemente economiche, in cui gli stati agiscono in un contesto di diffuso multilateralismo, e assumono decisioni all’interno di una rete di trattati e di organizzazioni internazionali che li condiziona significativamente e li tiene legati gli uni agli altri. La «rete» è fonte di collaborazione reciproca ma anche di contenimento della singolarità che era propria degli stati nel passato e inevitabilmente si pone in contrasto con una configurazione «sovrana» degli stati. Quella configurazione non era priva di problemi: Kelsen non mancò di sottolineare vigorosamente tali problemi e la necessità di abolire l’idea stessa della sovranità, nel nome di una «civitas maxima» del diritto con una configurazione internazionale42. Tuttavia la sovranità, contenuta entro una cornice di natura costituzionale, era anche capacità di perseguire un proprio progetto politico, convalidato da processi democratici e consistente in un perimetro di azioni rivolte al perseguimento del pubblico interesse.
    Nel nuovo contesto, costellato da trattati di varia portata (multilaterali, ma anche bi- e tri-laterali), il diritto internazionale si pone come scenario di progressiva ridefinizione e riduzione della sovranità statale
    43: «Gli Stati sono dei Gulliver legati da mille norme convenzionali, che non soltanto fissano il quadro economico normativo, ma scelgono anche norme e standard nella vita dei cittadini in materia di cibo, cultura, salute, ambiente, medicina e difesa»44. Essendo le organizzazioni internazionali istituite ad hoc, ossia rivolte al perseguimento di specifici obiettivi, per lo più di carattere economico, ciò significa che la partecipazione degli Stati passa inevitabilmente attraverso un’attenuazione del loro carattere unitario, con conseguente perdita del loro tradizionale volto politico. Oggi gli Stati frazionano se stessi, disperdendosi nei tanti corridoi delle organizzazioni internazionali e delle specifiche missioni che esse perseguono. Ciò da una parte implica accresciute potenzialità e la possibilità di presenza nelle sedi internazionali, che talora premiano anche stati piccoli e meno potenti, ma dall’altra toglie loro coesione e identità, rendendo più difficile individuare un loro esclusivo o prevalente interesse «nazionale»45. Come ha osservato S. Cassese, «L’interesse nazionale si disaggrega ed “evapora”, rendendo difficili scelte fondate sulla tutela di un interesse pubblico e contribuendo a scardinare il paradigma della unità dello Stato».

    • 46 Foucault, 2004: 112.
    • 47 Si veda in proposito la ricca disamina da parte di Bazzicalupo, 2016.
    • 48 La Spina, Majone, 2000.
    • 49 D’Alberti, 2008.
    • 50 Ferrarese, 2017a.
    • 51 Così La Spina, Majone, 2000: 192.
    • 52 Scott, Cafaggi, Senden, 2011.
    • 53 Cafaggi, 2013.
    • 54 La disciplina è contenuta oggi negli articoli 107-109 del trattato sul funzionamento dell’Unione e (...)
    • 55 Così Libertini, 2016.
    • 56 Zoppini, 2004; Plaja, 2007.
    • 57 Libertini, 2016: 5.
    • 58 Zucman, 2017.

    Infine si può cogliere una ulteriore causa di depotenziamento degli stati che passa attraverso una crescente funzionalizzazione del loro ruolo rispetto al funzionamento dei mercati. In un certo senso, questo cambiamento si può leggere come un esito di quella «governamentalizzazione dello Stato» annunciata da Foucault46, che implicava un ammorbidimento delle tecniche di potere rivolte a fini di governo della vita dei cittadini47. Si tratta di una importante acquisizione sul piano teorico, che si rivela oggi un passaggio rilevante non solo per leggere i cambiamenti interni allo stato, ma anche per cogliere il mutato rapporto tra stati ed economia. Si tratta tuttavia di comprendere come e con quali specifici meccanismi sia stata attuata una crescente funzionalizzazione degli stati rispetto ai mercati.
    È opportuno precisare subito che si può parlare di funzionalizzazione degli stati ai mercati solo quando gli stati, nel perseguire lo sviluppo economico, che è un loro doveroso obiettivo, mancano di mettere in equilibrio la protezione e l’espansione dei meccanismi di mercato con altri fini di pubblico interesse. La funzionalizzazione si compie, ad esempio, attraverso il varo di legislazioni e regolazioni che siano esclusivamente rivolte a facilitare la protezione della concorrenza o le vie dell’imprenditorialità privata o degli investimenti, a scapito di obiettivi di sicurezza del lavoro, o di protezione dell’ambiente, ecc. In tali casi si verifica una sorta di capovolgimento della configurazione tradizionale degli stati: non solo essi perdono potere di direzione rispetto all’economia, ma vengono ridisegnati in modo da svolgere funzioni utili prevalentemente o esclusivamente al mercato, con indebolimento delle loro prerogative e dei poteri rivolti a fini di giustizia sociale. E questo è ciò che è accaduto negli ultimi due decenni del secolo scorso in molti paesi occidentali e, paradossalmente, in Europa non meno che negli Stati Uniti.
    La funzionalizzazione è avvenuta attraverso varie strade. In primo luogo attraverso una complessiva ri-configurazione del ruolo dello Stato come «regolatore», che prese forma agli inizi degli anni ’90
    48: una riconfigurazione che tendeva a instaurare un nuovo modo di porsi dello Stato rispetto all’economia, apparentemente senza intaccare le forme del potere pubblico e conferendo agli stati ancora notevoli poteri di condizionamento dei mercati49, in realtà rispondendo prevalentemente ad uno schema funzionale al mercato50. Lo stato regolatore non intraprende più programmi relativi al «soddisfacimento di tutti i possibili «bisogni» sociali», o di «gestione globale dello sviluppo socio-economico», ma si arresta su una soglia che è quella del disegno delle «regole del gioco» generali. Esso «mira piuttosto a fornire risposte specifiche a problemi circoscritti, rispettando, per quanto possibile, le logiche d’azione dei sistemi regolati»51. E, si potrebbe aggiungere, esso è specialmente attento a rispettare la logica d’azione del sistema-mercato. In altri termini, lo Stato è indotto a utilizzare i propri poteri normativi in modo da assecondare un ambiente giuridico gradito alle forze economiche, o almeno in modo da renderlo il meno sgradito possibile.
    Peraltro, se negli anni ’90 la regolazione dei mercati sembrava disegnare uno spazio di azione ancora piuttosto significativo per gli stati, va osservato che oggi quello spazio si è ridotto alla luce delle svariate forme di
    transnational private regulation che sono state disegnate negli ultimi decenni52. Senza regolazioni i mercati non possono funzionare e là dove, a livello transnazionale, esse erano assenti, sono intervenuti i privati a colmare il vuoto. Oggi il fenomeno delle regolazioni private a livello transnazionale è diventato dirompente, anche se i suoi esiti in termini di effettiva applicazione o di reale capacità regolativa delle regole enunciate privatamente non sempre sono rassicuranti o all’altezza delle attese53. Il collocarsi dell’economia globalizzata su basi transnazionali ha coinciso insomma con un significativo depauperamento degli spazi decisionali degli stati in materia economica.
    Gli stati hanno mostrato la propensione a diventare funzionali ai mercati anche attraverso molteplici misure giuridiche e provvedimenti approvati al proprio interno o concordati attraverso accordi internazionali o sovranazionali, specialmente in materia di concorrenza. Essendo stata dichiarata il perno essenziale intorno a cui ruota la logica di mercato, la concorrenza è stata oggetto di cure istituzionali molto estese sia a livello nazionale sia a livello internazionale: basti pensare alle Autorità garanti in materia, istituite dagli Stati, e alle competenze in materia della Commissione europea, oltre a svariate altre regole di carattere internazionale. Ad esempio, l’adozione da parte dell’Unione europea di una normativa severa in materia di aiuti di stato
    54, se da una parte sembra rassicurare sul corretto funzionamento della concorrenza, dall’altra priva gli stati di un significativo strumento per orientare la loro politica economica, e dunque di una importante leva politica, anche in settori come le arti o la cultura, dove il ruolo di stato «innovatore» può richiedere l’uso di incentivi o facilitazioni a beneficio del pubblico interesse.
    La centralità della concorrenza ha avuto riflessi significativi sulla configurazione degli stati anche perché, com’è stato osservato, invece del tradizionale modello di aperta competizione tra varie economie nazionali, si è via affermata l’idea «di un mercato concorrenziale mondiale («globalizzato»), in cui sarebbero protagoniste esclusivamente le imprese (idealmente indipendenti l’una dall’altra e svincolate da rapporti di sudditanza o di alleanza con il potere politico) e i consumatori»
    55. Ciò significa che gli stati stessi sono oggi assoggettati ai principi della concorrenza e pervasi dalla sua logica. Gli stati sono così coinvolti in una rete di regole e in una comunicazione che parla il linguaggio della competizione e della «concorrenza tra ordinamenti»56.
    La concorrenza è diventata anzi uno strumento anche di sistemazione dei rapporti tra gli stati, con possibili «specializzazioni» e divisione del lavoro tra essi. Così agli Stati, più che gli strumenti di politica economica e industriale, è rimasta la capacità di competere in svariati campi. Essi competono per «attirare nel proprio territorio capitali destinati ad investimenti imprenditoriali»
    57. Competere per attirare investimenti significa per lo più offrire regole e condizioni particolarmente favorevoli agli operatori economici, inevitabilmente a detrimento di altri diritti. Altrettanto, gli Stati possono competere sul piano fiscale, intraprendendo una carriera che li assimila a quei «paradisi fiscali» che oggi costituiscono una nuova forma di «ricchezza nascosta delle nazioni»58. Ad esempio, in Europa, paesi come l’Irlanda, l’Olanda o il Lussemburgo hanno intrapreso questa «carriera», specializzandosi nell’offrire regimi fiscali particolarmente favorevoli per le imprese. Ciò significa, per converso, che non sono più gli stati che scelgono come e quanto tassare la ricchezza: questo vale solo per i comuni cittadini. Là dove vi è vera «ricchezza», è questa che sceglie dove, come e quanto farsi tassare.

4. Note conclusive

  • 59 Si veda ad es. Wacquant, 2010.
  • 60 Si rimanda ancora a Ferrajoli, 2007.
  • 61 È plateale in proposito il caso dei diritti degli investitori esteri rispetto agli stati in cui ha (...)

13Finora l’accento è stato posto sulle varie forme di compressione di poteri e competenze che lo Stato ha deciso di porre in essere in un’economia politica di tipo neoliberale: compressioni di poteri e assunzioni di funzioni di natura economica, che hanno fatto parlare di «stato neoliberale»59. Sono state così limitate specialmente le capacità dello Stato «propulsivo», che rispondevano bene ad una economia politica di tipo keynesiano, dove gli stati svolgevano politiche di sostegno alla domanda. Ma non va dimenticato che negli ultimi decenni i poteri una volta indiscriminati degli stati sono stati investiti anche da varie compressioni di natura costituzionale, che, nel nome dei diritti, hanno condotto a parlare di «stato costituzionale di diritto»60. Né va dimenticato che spesso i diritti la cui cura costituzionale ha limitato i poteri statali sono di natura economica61.

14In conclusione si potrebbe dunque dire che se, fin dalla sua nascita, lo Stato si è posto come una componente importante del processo di modernizzazione, proprio questo processo ad un certo punto ha mostrato la tendenza a comprimere il ruolo svolto dallo Stato. Così, mentre lo Stato sovrano tendeva a caratterizzarsi in termini di «onnipotenza», ossia per una eccedenza di capacità attive che arrivavano fino allo «stato di eccezione», e anche lo Stato di welfare, pur rinunciando ai tratti autoritari, aveva aperto un ulteriore terreno di espansione delle proprie competenze, a partire dagli anni ’80 del secolo scorso le cose sono cambiate. In nome di una nuova economia politica, si è determinata la «necessità» di un ruolo meno attivo dello Stato: varie capacità «attive» dello Stato sono state compresse o messe in sordina in nome delle libertà economiche e di un nuovo progetto economico basato sull’attivismo dei privati e sull’espansione dei mercati.

  • 62 Si veda Roberts, 2010.

15Anche se gli stati detengono ancora notevoli poteri e capacità di determinare i comportamenti, soprattutto in alcune sfere della vita dei propri cittadini, sono per lo più costretti a un ruolo di «facilitatori» dei percorsi e delle dinamiche dei poteri economici e finanziari collocati su scala globale. Nel panorama dei poteri globali si è dunque assistito ad una notevole restrizione dei poteri statali e non a caso alcuni autori hanno evocato una sorta di «disciplina» a cui essi sono ormai sottoposti62, nell’intento di perseguire la «crescita». Al contempo, posti di fronte a restrizioni di bilancio sempre più consistenti, si è determinata sempre più una loro difficoltà a poter equilibrare le restrizioni dettate da tale «disciplina» con altre politiche di protezione sociale.

  • 63 Ciò non significa tuttavia la fine dello Stato «sociale»: la tendenza a restringere le funzioni st (...)
  • 64 Bourdieu, 2013
  • 65 Rimando a Ferrarese, 2001.

16Vi è un altro aspetto che merita di essere sottolineato: nell’attuale assetto dei poteri globali, che è molto composito e che vede la presenza di numerosi soggetti privati, gli stati rappresentano la parte più visibile, più accentrata e più facilmente identificabile del potere. Ma essi sono indotti sempre più a rinunciare non solo a sprechi e spese superflue, ed a progetti di welfare generalizzato63, ma anche a quelle spese che erano funzionali a nutrire le valenze simboliche del potere pubblico. Così gli Stati, mentre appaiono responsabili di progetti di riduzione delle protezioni e dei diritti sociali, non possono neanche alimentare quel prestigio che derivava dal loro porsi come teatri dell’«ufficialità», come amava descriverli Bourdieu64. La visibilità del potere degli stati è oggi legata a valenze più negative che positive, mentre i poteri privati di natura economica tendono a non avere un volto, ad essere invisibili, incorporei e decentrati65. In parte questo carattere di invisibilità dei poteri economici deriva dalla loro stessa extra-territorialità: non essendo collocati in un luogo, essi sfuggono ad una visibilità certa, non hanno sedi di tipo istituzionale. Ma, paradossalmente, la loro non-collocazione e l’impossibilità di identificarli coincidono con una grande visibilità dei loro prodotti, con la diffusione dei loro «marchi» e stili, dei loro caratteri e persino con la potenza dei loro mezzi. Il potere economico globale partecipa consistentemente, con i propri prodotti, a delineare nuovi modelli di comportamento, nuove modalità di comunicazione, nuovi rapporti sociali e orizzonti normativi, nuovi sensi di identità, nuove percezioni di possibilità, nuovi percorsi di legittimazione, nuove condizioni del consenso. Esso compie un miracolo che non è mai riuscito completamente al potere politico: essere identificato con ciò che si vuole, piuttosto che con ciò che si deve. Anche se dettano le proprie regole con esiti spesso pesanti sulla vita delle persone, i poteri economici non danno comandi, non creano obblighi. Si collocano piuttosto nell’area che ha a che fare con i desideri e il piacere, dispensando beni e servizi, e persino sogni.

17Si è dunque creata una dissimmetria tra i poteri effettivamente esercitati dagli Stati, che tendono a diminuire, e la posizione centrale ancora stabile che essi detengono nell’immaginario relativo al potere della gran parte delle persone. Al contempo, se guardiamo al paesaggio istituzionale odierno, gli aspetti che nel passato conferivano alla sovranità una simbologia di tipo teologico, religioso o simbolico, sono venuti meno. Se il potere «sovrano» faceva grande sfoggio di tali caratteri, anche a conferma del suo carattere «pubblico», paradossalmente il carattere sempre più «funzionale» rispetto all’economia del potere statale odierno ha ridotto o cancellato in gran parte quegli aspetti simbolici. Vi è un che di inquietante nel pensare che il potere oggi sta anche (se non soprattutto) dove non può essere identificato, e che, là dove può essere identificato, appaia privo di quelle valenze simboliche che contribuivano a renderlo unico.

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Note

1 Rimando in proposito a Ferrarese, 2017.

2 Si vedano Cassese, 2016: 25 e 47; e Cassese, 2013.

3 Tra le varie storie dello stato, si veda almeno Reinhard, 2010.

4 Si vedano, rispettivamente, Waldo, 1948; Caporali, Materiali per uno studio sullo stato sociale, 2012; Conti, Silei, 2013; Ewald, 1986; Cassese, 2014; Morand, 1991; Mazzucato, 2014.

5 A sottolineare il rapporto tra stati e modernizzazione è specialmente Giddens, 1994. Rimando inoltre anche a Ferrarese, 2008.

6 Napolitano, 2008.

7 Il riferimento è a Schmitt, 1972.

8 Sul tema, Costa, Zolo, 2003.

9 Sul tema resta un riferimento importante Forsthoff, 1973. Per una ricca ed efficace sistesi dei caratteri dello Stato amministrativo, Cassese, 2013.

10 Si veda Bobbio, 1977, specie il primo capitolo dal titolo «La funzione promozionale del diritto».

11 Sul lungo percorso dottrinale che conduce dallo «Stato di diritto» allo «Stato costituzionale di diritto» e infine alla «democrazia costituzionale» si veda Ferrajoli, 2007.

12 Si veda Friedman, 1985.

13 Si veda in proposito, Maier, 2014.

14 Rinvio in proposito a Ferrarese, 2000.

15 Ferrarese, 2003.

16 Si veda in proposito Nye, Keohane, 1972, e specie il capitolo conclusivo, con lo stesso titolo del libro. La nuova geopolitica è altresì al centro di Bussani, 2010, che sottolinea soprattutto la matrice occidentale di tale geopolitica. Inoltre, Monateri, 2013, dove si sottolinea la grande diversità tra i due modelli occidentali: quello europeo e quello anglo-americano.

17 Castells, 2002.

18 Sulla «nuova economia», Castells, 2002: 159 ss.

19 Hayek, 1986.

20 Si vedano Osborne, Gaebler, 1995 e Strange, 1998. I due volumi hanno diversa impostazione ideologica. Mentre Strange guarda criticamente ai processi in corso, gli altri due autori esaltano lo spirito imprenditoriale che dovrebbe conquistare anche il settore pubblico.

21 La «reinvenzione» aveva dietro di sé una lunga lista di apporti teorici e di ricerche che avevano via elaborata, diffusa e corroborata una lista di ingredienti. Rimando in proposito a Ferrarese, 2017: cap. 1. Sulla dinamica istituzionale, si veda Napolitano, 2016.

22 S. Sassen parla di politiche di «de-nazionalizzazione» perseguite dagli stati negli anni delle liberalizzazioni, che consistono proprio nella creazione di spazi globali da parte di agenzie e organi degli stati. Tra i tanti lavori sul tema di questa autrice, per un quadro sintetico, si può vedere l’intervista rilasciata a G. Battiston (2009). Anche L. Gallino ha insistito ripetutamente sulle responsabilità degli stati. Si veda, ad esempio, Gallino, 2011: 22 ss.

23 Hall, Biersteker, 2002.

24 Cutler, 2003.

25 Bourdieu, 2013.

26 Su questo mutamento, si veda Galgano, 2008.

27 Si veda ad es. Bobbio, 2006.

28 D’Antona, 1998.

29 La letteratura sul tema è molto vasta. Si vedano almeno Mele, 2011. Inoltre, Cumyn, 2006.

30 Melis, 2015.

31 Sul punto si veda Roberts, 2010: 23 ss., dove questa viene tratteggiata come «la quieta rivoluzione» che cambia tutto.

32 La vicenda viene ricostruita in Rossi, 2014.

33 Papadia, Santini, 2000.

34 Sui difetti di rigidità di questo progetto si veda Ciocca, 2014.

35 Su questo aspetto di permetto di rinviare a Ferrarese, 2010.

36 Rimando in proposito a Ferrarese, 2000.

37 Rinvio ancora a Ferrarese, 2010: XXX.

38 Si può vere, tra l’altro, Eckei, 2013. Inoltre, Antonucci, 2012.

39 Omarova, 2011.

40 Com’è stato osservato, «Negli Stati Uniti ci sono voluti quattro anni per approvare il Dodd-Franks Act e il sistema di umbrella regulator e di nuovi controlli lì previsto è ancora ben lontano dall’essere posto in funzione. Anzi le resistenze dei regolati sono tali da far temere che almeno una parte di quella regolazione non diventerà mai davvero efficace» (Torchia, 2015: 28). Va segnalato che, rispetto a queste previsioni già pessimistiche, oltre a varie vicende relative a quella legge, nel 2017 è poi intervenuta la Presidenza Trump, che si è detta intenzionata ad abrogare quella legge.

41 Cassese, 2012: 33.

42 Kelsen, 1989.

43 Ferrarese, 2017b.

44 Così, con specifico riferimento alla situazione europea, Meny, 2017: 10.

45 Cassese, 2007: 18.

46 Foucault, 2004: 112.

47 Si veda in proposito la ricca disamina da parte di Bazzicalupo, 2016.

48 La Spina, Majone, 2000.

49 D’Alberti, 2008.

50 Ferrarese, 2017a.

51 Così La Spina, Majone, 2000: 192.

52 Scott, Cafaggi, Senden, 2011.

53 Cafaggi, 2013.

54 La disciplina è contenuta oggi negli articoli 107-109 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. L’art. 107 sancisce l’incompatibilità in principio degli aiuti di Stato, che «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

55 Così Libertini, 2016.

56 Zoppini, 2004; Plaja, 2007.

57 Libertini, 2016: 5.

58 Zucman, 2017.

59 Si veda ad es. Wacquant, 2010.

60 Si rimanda ancora a Ferrajoli, 2007.

61 È plateale in proposito il caso dei diritti degli investitori esteri rispetto agli stati in cui hanno effettuato investimenti. La letteratura sul tema è molto estesa. Rimando in proposito, tra l’altro, a Schneiderman, 2000; Ferrarese, 2016.

62 Si veda Roberts, 2010.

63 Ciò non significa tuttavia la fine dello Stato «sociale»: la tendenza a restringere le funzioni statali non ha coinciso con un abbandono totale nelle mani del mercato. Ma certamente sono stati messi in discussione vari profili della sua tradizionale configurazione; per esempio attraverso la cornice della «sussidiarietà», che mette in discussione la necessità del monopolio statale per la loro erogazione. Si veda ad es. Antonini, 2002.

64 Bourdieu, 2013

65 Rimando a Ferrarese, 2001.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Maria Rosaria Ferrarese, «Gli Stati, i governi: poteri residuali?»Teoria politica, 7 | 2017, 183-197.

Notizia bibliografica digitale

Maria Rosaria Ferrarese, «Gli Stati, i governi: poteri residuali?»Teoria politica [Online], 7 | 2017, online dal 26 mai 2020, consultato il 09 mai 2025. URL: http://journals.openedition.org/tp/544

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Autore

Maria Rosaria Ferrarese

Università di Cagliari, ferraresemr@libero.it.

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