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Squilibri di potere

Europa, Stato e sovranità dopo la Brexit

Europe, State and Sovereignty after Brexit
Claudio De Fiores
p. 199-218

Abstract

After the British decision to leave the EU, Europe’s future is a risk. It is the European Union’s fault that did not believed in its future, in political integration, in the building of the United States of Europe. Even today, the European Union is like a marketplace with its own currency and treaties. A space without a State, a Constitution, an effective Bank with the right to mint coins. The European Union is not a «sovereign» organization of states, but an organization of «sovereign States», each with its own sovereignty, exercised through consensual and integrated forms. But the idea of sovereignty cannot be divided. Sovereignty either exists or does not exist. Thinking of treaties as instruments for transferring sovereignty is wrong. The Treaties do not transfer the sovereignty of States, but they limit it only. As long as the European Union will not be able to break this knot, Europe is condemned to remain in the future as a Staatsverbund, as has been often defined by the Karlsruhe judges in recent years. This is also the model of Europe described in the Treaties. From his articles, we learn that the States «establish a European Union» (Article 1.1 TUE) and they are always legitimated to exercise, as stipulated in Article 5 of the Treaty on European Union, any other competence not attributed to the Union’ (so-called residual clause). A severe vulnus of the system that the EU tried to overcome, without success, through governance systems.

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Termini di indicizzazione

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Testo integrale

1. Brexit: recesso o secessione?

  • 1 Cfr., fra i tanti, il commento di Slack, 2016.

1Il voto sulla Brexit ha, com’era inevitabile, suscitato un intenso dibattito politico e giuridico sul principio di sovranità. Un dibattito quanto mai serrato che ha visto contrapporsi nel Regno Unito (e non solo) due diversi schieramenti: da una parte i detrattori dei giudici, sprezzantemente definiti «enemies of the people»1, dall’altra, i fautori della sovranità parlamentare.

2Questioni alquanto delicate che investono la dimensione storica del principio della sovranità parlamentare nell’ordinamento inglese, i suoi rapporti controversi con la tradizione della sovranità popolare e con la storia stessa del costituzionalismo.

3Ma la questione che, in questa sede, si intende più specificatamente trattare è quella del significato da attribuire al cd. diritto di recesso alla luce delle disposizioni dell’ordinamento UE (art. 50 TUE). Si è, infatti, arrivati al pronunciamento del popolo inglese senza aver mai adeguatamente riflettuto sul significato politico e giuridico da attribuire al diritto di recesso all’interno dell’ordinamento europeo.

4Di qui i tanti e irrisolti interrogativi che tale questione oggi pone. Perché (solo) con il Trattato di Lisbona si è ritenuto necessario introdurre (esplicitare?) tale possibilità? Quali sono le implicazioni di ordine politico e teorico sottese a tale soluzione? E quali le conseguenze giuridicamente derivanti dal riconoscimento a ogni singolo Stato del potere di recedere «conformemente alle proprie norme costituzionali» dall’Unione europea?

  • 2 La vittoria del Remain avrebbe infatti comportato l’entrata in vigore di un accordo (la Nuova inte (...)

5Si tratta di questioni che —come si è accennato— prescindono l’avvenuta vittoria del Leave nel referendum del 23 giugno 2016 e che investono direttamente la dimensione giuridica e politica dei rapporti oggi esistenti tra ordinamento statuale e Unione europea. Certo l’esito referendario in UK ha impresso una rottura, senza precedenti, all’interno dell’Ue, ma la questione sarebbe comunque emersa, seppure in termini diversi, anche in caso di vittoria del Remain2.

  • 3 Ci si riferisce, com’evidente, alla sentenza del 3 novembre 2016 sulle prerogative del parlamento (...)
  • 4 La sentenza Miller intervene su un crinale giuridico alquanto complesso del procedimento di recess (...)

6Il tema che, all’indomani della Brexit, si pone è pertanto (ancora una volta) quello della natura della UE e più precisamente del rapporto tra sovranità giuridica statuale e primato del diritto europeo. Un vero e proprio nodo che l’art. 50 non solo non risolve, ma rischia anzi di aggrovigliare ulteriormente. E così anche la High Court3. Per provare a sbrogliarlo prima di definire la questione nel merito— il giudice inglese avrebbe preferibilmente dovuto sollevare la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia (ex art. 267 TFUE) al fine di verificare anticipatamente (to endorse) il rispetto da parte del governo britannico delle disposizioni ordinamentali UE4.

  • 5 In questo senso Mancini, 2016; Martinico, 2016.

7Né una soluzione conciliatoria parrebbe mutuabile dall’esperienza «secessionista» canadese5. E ciò per una ragione del tutto evidente. Il «conflitto» innescato dalla Brexit non coinvolge due entità sovrane: la separate community legittimata formare un nuovo Stato (con un suo popolo, un suo territorio e presumibilmente una sua Costituzione) e l’impaired community (la comunità statuale menomata a seguito dalla sopravvenuta affermazione delle istanze secessioniste). Nel Brexit case non siamo più di fronte a due Stati, ma ad una mera contesa politica e giuridica riguardante il Regno Unito che è uno Stato e l’Unione europea che uno Stato non è.

8La Brexit ha —per questa via— una volta per tutte dimostrato che il tentativo perseguito, in questi decenni, dalle istituzioni UE proteso a eludere, attraverso discutibili congegni formali, il tema della sovranità (congiuntamente a quello della dimensione statuale) è —com’era largamente prevedibile— fallito. La trionfante globalizzazione non ha dissolto gli Stati e il nodo della sovranità rimosso per lungo tempo rischia oggi di riproporsi in forme (spesso) inquietanti a livello nazionale proprio perché ad esso non si è inteso offrire uno sbocco europeo.

9Per evitare tale deriva l’Europa aveva una sola strada a disposizione: affrontare in modo maturo il passaggio costituente (attraverso la convocazione di un’assemblea democraticamente eletta) e provare a sbrogliare, per questa via, il nodo della sovranità politica e della costruzione dello Stato federale europeo.

10Su questo terreno i timori emersi anche tra gli europeisti più convinti sono stati tanti. Eppure era, a parer nostro, evidente che costruire uno Stato europeo non volesse dire favorire l’affermazione di tendenze regressive di stampo hobbesiano, ma —esattamente all’opposto— costruire l’unico efficiente deterrente in grado di arginare la montante avanzata dei nazionalismi in Europa. Prima che fosse troppo tardi.

2. Idiosincrasie e timori per la costruzione di uno Stato europeo

11La Brexit e la condizione di sbandamento politico e istituzionale che ha successivamente investito l’Unione costituiscono la manifestazione più eclatante della drammatica crisi di legittimazione che grava sulle istituzioni europee e che oggi rischia di mettere a repentaglio il loro stesso futuro. Se ciò è avvenuto non lo si può imputare però a un «destino cinico e baro». La responsabilità è dell’Unione europea che non ha sufficientemente creduto nel suo futuro, nell’integrazione politica dei suoi cittadini, nella costruzione degli Stati uniti d’Europa.

  • 6 Così tra i primi Haas, 1958: 34 ss.
  • 7 Weiler e Wind, 2003: 56.
  • 8 Pernice e Mayer, 2003: 57.

12Per gli alfieri del funzionalismo tecnocratico l’Unione europea avrebbe dovuto fare a meno sine die di uno Stato6. Ciò non sarebbe stato d’ostacolo al suo cammino e al suo futuro politico. E senza popolo e senza Stato l’Europa avrebbe potuto avere anche la sua Costituzione7. Anzi sarebbe stato persino auspicabile dal momento che «la nozione di Stato costituisce un ostacolo alla Costituzione europea»8.

  • 9 Orlando, 1900: 20-21.
  • 10 Sui diritti come «riflesso» del potere statale stesso si rinvia il celebre volume di Gerber (1865)(...)

13Tutto ciò non convince. Si tratta —a nostro modo di vedere— di una lettura tutta schiacciata sulla tradizione organicista del «diritto pubblico statale» di fine Ottocento. Una tradizione per la quale «la sovranità è nello Stato e per lo Stato»9 e non può, quindi, essere in alcun modo giuridicamente delimitata. Ma tutt’al più solo autolimitata, dal momento che nella sfera politica e giuridica tutto —compresi quindi anche i diritti— appartiene all’assoluta disponibilità dello Stato10.

  • 11 Díez Picazo, 2003: 122 ss.
  • 12 Fioravanti e Mannoni, 2001: 3.
  • 13 Marramao, 2003: 153.
  • 14 Häberle, 1999: 23.

14Memori di (rectius: fermi a) tale concezione statocentrica, i teorici del funzionalismo europeo hanno in questi anni a gran voce reclamato il superamento del costituzionalismo «statualista»11. Fino a sollecitare tutta la cultura giuridica ad «abbandonare le vecchie dicotomie, le vecchie concezioni monolitiche della sovranità ed assumere un atteggiamento realistico e sufficientemente duttile»12, dato che «non viviamo più in un’epoca dominata dalla cultura del diritto pubblico statuale»13 e che «se per una volta si deve immaginare la costituzione prima dello Stato allora lo si faccia comunque dall’Europa costituzionale»14.

  • 15 Ferrara, 2006: 95-96.

15Ma tale impianto interpretativo appare, a nostro modo di vedere, quanto mai fuorviante. Sia perché dimentica che «oggetto del potere costituente è lo Stato e [...] lo è anche nell’età della globalizzazione»15. Sia perché omette di rilevare che in mezzo, tra Laband e la Brexit, c’è stato il Novecento. Il secolo che ha segnato il passaggio dalle costituzioni statali ottocentesche (costituzioni —prevalentemente— nello Stato e dello Stato) agli Stati costituzionali (Stati nelle costituzioni e delle costituzioni).

  • 16 Sorrentino, 1996: 55.

16E sarà pure vero —come è stato in questi anni da più parti sostenuto— che il carattere democratico non è connaturato ai sistemi di organizzazione statale (anche per l’ovvia ragione che non tutti gli stati sono democratici), ma ciò non può tuttavia esimerci dal rilevare che, soprattutto in Europa, è lo Stato-nazione ad aver, fino ad oggi, rappresentato (pur con tutte le contraddizioni connesse al modello economico e sociale capitalistico) l’alveo privilegiato nel quale i diritti di libertà, la democrazia, il principio di eguaglianza hanno potuto progressivamente inverarsi. E che tutti i più recenti tentativi protesi a porre in essere più forti ed elevate istituzioni, nel pieno rispetto del fondamento democratico, hanno fino a oggi evidenziato percorsi ed esiti alquanto contraddittori. A cominciare proprio dall’Unione europea, le cui scelte di fondo sono state, in questi anni, adottate dai governi nazionali attraverso dinamiche assolutamente svincolate da quelle procedure democratiche e da quei «controlli politici e costituzionali cui nell’ordinamento nazionale [sarebbero state] sottoposte»16.

  • 17 Galli, 2006: 95-96.

17D’altronde —è stato opportunamente evidenziato in letteratura— la stessa «vicenda della democrazia si è storicamente sviluppata all’ombra dello Stato, all’interno della sua vicenda. Il demos è stato attivo, ha conquistato l’autogoverno, ha manifestato la propria potenza, passando attraverso le istituzioni dello Stato; anzi, ne è stato catturato, e in realtà è esistito soltanto in forma rappresentata»17.

  • 18 Habermas, 1992: 119.

18Una contraddizione, questa, posta acutamente in evidenza da Habermas, uno dei principali teorici dell’unità europea, che, a tale riguardo, non ha esitato ad ammettere che «gli stati nazionali costituiscono oggi un problema: non tanto per le loro insuperabili pretese di sovranità, quanto piuttosto per il fatto che i processi democratici hanno finora mostrato di (parzialmente) funzionare soltanto all’interno dei loro confini»18.

3. Governance without government

  • 19 De Giovanni, 2008: 27.
  • 20 Ferry, 2000: 21.
  • 21 Pernice e Mayer, 2003: 59.
  • 22 Dutheil de la Rochère, 1996: 48.
  • 23 De Giovanni, 2002: 179.
  • 24 Besson, 2004: 1.
  • 25 Scharpf, 2006: 845.
  • 26 Fitoussi, 2003: 77.
  • 27 Giddens, 2007: 251.

19L’ostinata avversione manifestata dall’ideologia funzionalista a misurarsi con la «valenza pratica»19 della dimensione statuale e la stessa «intonazione negativa»20 assunta dalla questione Stato all’interno del dibattito culturale europeo hanno costituito una delle principali cause della debolezza democratica dell’Unione. E tutto ciò con esiti spesso paradossali. A tal punto che finanche l’irriducibile pretesa, sottesa a tale orientamento, a eludere i dilemmi della sovranità per dissolverne definitivamente la natura hobbesiana, più che provocare una energica rimozione del lemma, si è, in questi anni, contraddittoriamente risolta nell’inarrestabile e colorita germinazione di poliedriche ipotesi concettuali sulla sovranità: «sovranità integrate»21, «sovranità spartite»22, «sovranità diffusa»23, «sovranità cooperative»24, «sovranità congiunte»25, «sovranità condivisa: metà europea, metà nazionale»26, «associazione semisovrana»27 e così via.

  • 28 Mortati, 1975: 101.
  • 29 Baratta, 2010: 552-553.

20Espressioni, queste, dalle quali tendenzialmente si evince che l’Europa più che un’organizzazione «sovrana» di Stati è, in realtà, un’organizzazione di stati «sovrani», ciascuno dei quali intento a esercitare la propria sovranità, seppure in modo condiviso, spartito, integrato, congiunto e così via. Ma il concetto di sovranità mal si presta, d’altronde, ad essere frazionato o anche semplicemente declinato in termini relativi. E questo perché «la sovranità [...] o c’è o non c’è. La limitazione può concepirsi non in senso qualitativo, sebbene dimensionale, riguardare cioè la volontaria rinuncia all’esercizio solo di alcune attività sovrane; esercizio che rimane ed è potenzialmente possibile e quindi sempre riassumibile»28. Definire i trattati alla stregua di «espedienti tecnico-normativi per trasferire a titolo irrevocabile competenze appunto sovrane»29 è una contraddizione in termini. E questo perché —come si è appena detto— non di trasferimento di sovranità si tratterebbe, ma solo di limitazione.

  • 30 Così come descritto da Pernice e Mayer, 2003: 49.
  • 31 Irti, 2001: 77.
  • 32 Ibidem.

21È questo l’angolo visuale che dobbiamo, ancora oggi, privilegiare per interpretare coerentemente le tappe che, nel corso degli ultimi decenni, hanno portato all’istituzione dell’Unione europea. A confermarlo sono gli stessi profili normogenetici della sua istituzione che nulla hanno da spartire con le sperimentate forme di costruzione di «un sistema costituzionale unico, composito o integrato»30. L’Unione europea —rivela Natalino Irti— «nasce da accordi tra Stati, nel pieno esercizio della rispettiva sovranità: la genesi è, e non poteva che essere, politica e giuridica»31. Circostanza questa che induce l’autore di Norma e luoghi ad ammettere non solo che la volontà degli Stati membri dell’Unione è in ogni momento revocabile, ma che, in fin dei conti, anche la stessa «Unione dura quanto dura il consenso statale»32.

  • 33 In questo senso, ampiamente, Elazar, 1969: 51 ss. Tesi questa sostenuta anche in Italia e ampiamen (...)
  • 34 Dahrendorf, 2005: 322.

22D’altronde le controverse modalità di costruzione dell’Unione europea, fino ad oggi impiegate, non parrebbero aver in questi anni prodotto alcuno Stato federale33. E ciò per una ragione del tutto evidente: la sovranità degli ordinamenti federali si fonda su un patto costituzionale che può essere modificato solo attraverso il consenso dei popoli. L’Unione europea è invece —da par suo— assolutamente sprovvista di un patto costituzionale, del consenso dei popoli, di una sovranità. A tal punto da essere stata, in passato, ripetutamente liquidata, da un’autorevole letteratura, alla stregua di una vera e propria «organizzazione intergovernativa» fra più Stati34. Nulla di meno, ma neppure nulla di più.

  • 35 La istituzionalizzazione della multilevel governance viene solitamente ricondotta al Libro bianco (...)
  • 36 Hix, 1998: 54.

23Una debolezza congenita del sistema alla quale si è tentato in questi anni di sopperire sostituendo i tradizionali moduli organizzativi del government con quelli della governance35. Di qui il delinearsi di un inedito modello di governance without government: un modello eterarchico, multilivello, «deliberativo e impolitico [...] imperniato su un complesso intreccio di reti pubbliche/private e agenzie esecutive quasi autonome, il cui obiettivo prioritario è la deregolamentazione e la definizione degli assetti del mercato»36.

  • 37 La nozione di governance è, infatti, parte integrante dello stesso «vocabolario teorico dell’azien (...)
  • 38 H. Wallace e W. Wallace, 2000.
  • 39 Ferrarese, 2006: 36.

24Due, pertanto, paiono essere gli assi di sostegno della c.d. multilevel governance. Da una parte l’attiva partecipazione alla «co-regulation» di soggetti privati espressione delle istanze del mercato37. Dall’altra l’impiego di inedite prassi regolative imperniate sul policy-making attraverso le quali poteri sovranazionali, amministrazioni statali, governi locali interagiscono all’interno di reticoli aperti38. Parte attiva dei processi di governance sono quindi gli organismi amministrativi, i poteri tecnocratici, i privati, gli organi giudiziari. A cominciare dalla Corte di Giustizia39. Tutti soggetti —per loro stessa natura— sprovvisti di legittimazione democratica e per di più immuni da ogni forma di responsabilità politica.

  • 40 Teubner, 2005: 113 ss.
  • 41 Scoditti, 2001: 59.

25A ciò si aggiunga che la governance non trae la sua legittimazione da una sorta di Stufenbau in senso kelseniano, un sistema in base al quale la validità delle norme inferiori viene fatta discendere dalla loro conformità a quelle superiori40. Essa tende piuttosto a mostrarsi come «un potere ridistribuito orizzontalmente fra funzioni comunitarie e funzioni statali, le quali, nell’ambito di un sistema integrato e multilivello, si articolano in sovrapposizioni la cui ricomposizione non è sempre garantita»41.

  • 42 Sulle istituzione della governance globale si rinvia a Barcellona, 2005: 17 ss.

26Considerato nel suo complesso, il modello decisionale avallato dalla new governance europea si appalesa, pertanto, ai nostri giorni come un sistema oscuro, duttile, fisiologicamente frammentato in interminabili procedure, i cui principali punti di riferimento sono oggi le c.d. istituzioni della «governance mondiale». A cominciare dalla Bce e dal Fmi42.

  • 43 Beck, 2011.

27Le irresponsabili modalità di gestione dei rapporti tra mercati finanziari e governance e il ruolo devastante assunto dalle agenzie di rating (e dallo spregiudicato impiego a fini meramente speculativi delle loro pagelle) sono state, in questi anni, parte essenziale di questo sistema di integrazione. Un sistema soft, di impianto neoliberale, che nel suo smodato tentativo di fare a meno della statualità e della politica ha, in questi anni, trascinato bruscamente l’Europa verso il collasso economico e sociale. «Cosa blocca l’Europa?» si è ripetutamente chiesto Ulrich Beck a tale riguardo. La sua risposta è netta e non lascia adito a dubbi: «L’illusione neoliberale. Essa parte dall’assunto secondo cui sarebbe possibile e sufficiente integrare l’Europa sul piano economico. Una progressiva integrazione sociale e politica sarebbe non solo inutile, ma addirittura dannosa»43.

  • 44 Krugman, 2011: 32.

28Ciononostante i governi seguitano a essere «abbagliati dal romanticismo dell’impresa»44 e la governance continua, ancora oggi, a essere presentata dagli ideologi del liberismo europeo come una vera e propria esigenza del sistema, l’unica soluzione in grado di far fronte al vulnus prodotto dal declino degli Stati e di assecondare, attraverso i suoi moduli giuridici flessibili, le pretese del mercato.

  • 45 Hardt e Negri, 2004: 238.
  • 46 Ibidem.
  • 47 Marks, Hooghe e Blank, 1996: 347.
  • 48 Pernice e Mayer, 2003: 49.

29È da questo horror vacui che trae oggi forza l’appello lanciato dalla scuola post-sistemica a sostegno di una «nuova semantica» giuridica più aperta e capace di interpretare le attuali frontiere della produzione giuridica, la sua dimensione «privata» e i nuovi assetti del potere normativo in Europa. E soprattutto in grado di rendere il sistema giuridico «una rete autorganizzata, trasparente e democratica»45, capace di ricondurre a unità «le concezioni giuridiche tradizionali del pubblico e del privato»46, il diritto locale e il diritto globale, «la politica interna e la politica internazionale»47, le «costituzioni nazionali e il diritto primario dell’Unione»48.

30Una soluzione interpretativa certamente suggestiva, ma allo stesso tempo assai poco suadente, perché inidonea a esprimere un nuovo orizzonte sistemico, una prospettiva compiuta, un nuovo Sollen. D’altronde, in assenza di un criterio ordinatore esplicito, in che modo la governance potrebbe mai assicurare l’unità del sistema? Attraverso quali strumenti? E con quali congegni normativi?

31Sono questi gli interrogativi ai quali il funzionalismo Ue ha fino ad oggi rifiutato di rispondere. Né lo si sarebbe preteso. Secondo questa filosofia, ciò che conta non è lo Stufenbau, ma che il sistema sia in grado di funzionare.

4. Dalla sovranità alla primauté

32Il rapporto innestatosi in questi decenni tra governance e government e le questioni ad esso sottese rimandano ancora una volta all’annoso e mai risolto dilemma «dualismo-monismo».

  • 49 Sent. 15 luglio 1964, Costa/Enel, C-6/64.
  • 50 Una soluzione interpretativa, questa, successivamente contraddetta, sul piano formale, non solo da (...)

33Un tema ampiamente dibattuto sin dai primi anni sessanta quando, con la celebre sentenza Costa/ENEL49, la Corte di Giustizia ha per la prima volta proclamato «la preminenza del diritto comunitario» sul diritto statuale, assumendo a pretesto l’art. 189 (oggi 288 TFUE) secondo il quale «i regolamenti sono obbligatori e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri»50.

34Tuttavia il primo vero e risolutivo tentativo di affermare, sul piano normativo (e non più solo giurisdizionale), il primato del diritto Ue si è avuto solo al momento della stesura del Trattato costituzionale (poi travolto dai referendum olandese e francese del 2005) che all’art. I-6 sanciva: «La costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione nell’esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri».

  • 51 Una soluzione normativa, questa, che avrebbe pertanto prodotto i suoi effetti non solo sull’applic (...)

35La norma venne immediatamente recepita, da più parti, come l’atteso compimento di un percorso, il punto di svolta risolutivo nei rapporti tra ordinamento interno e ordinamento Ue. A tal punto che attenendosi al tenore letterale della disposizione gran parte della dottrina non esitò a intravedere in siffatto enunciato le premesse idonee per affermare il definitivo superamento della tradizionale nozione di primauté del diritto Ue. Per gran parte della dottrina, in altre parole, una volta entrata in vigore la c.d. costituzione europea non ci saremmo più dovuti limitare ad attestare la mera prevalenza delle norme comunitarie sulle norme interne (resa effettiva attraverso l’impiego del criterio della «non applicazione» della norma statuale), ma avremmo dovuto, una volta per tutte, ammettere che il sistema si era finalmente dotato di una vera e propria clausola di supremazia equivalente a quella (generalmente) contemplata nelle costituzioni federali51.

  • 52 Pizzetti e Tiberi, 2008: 156.

36E la ragione era evidente: una volta entrato in vigore l’art. I-6 del TCE non ci si sarebbe più trovati di fronte ad un enunciato interpretativo, implicitamente ricavato per via giurisdizionale, ma davanti a una vero e proprio disposto normativo. La stesura della c.d. Costituzione europea avrebbe, insomma, una volta per tutte consentito al diritto Ue di imporsi gerarchicamente su quello statale «per conferire, sempre e comunque, prevalenza all’ordinamento dell’Unione rispetto agli ordinamenti nazionali»52.

  • 53 Documenti che pur di (provare a) riaffermare il primato del diritto dell’Unione non esiteranno a r (...)

37La mancata approvazione del Trattato costituzionale avrebbe però, in breve tempo, rapidamente riaperto il vaso di Pandora. Nel Trattato di Lisbona del formale riconoscimento del primato del diritto dell’Unione non vi è più alcuna traccia. Per reperirne qualche indizio bisognerà, pertanto, addentrarsi nei meandri delle Relazioni (ai disegni di legge per la ratifica del Trattato), nelle «dichiarazioni allegate», nei pareri del servizio giuridico del Consiglio53.

  • 54 Così, fra gli altri, Cerulli Irelli, 2008: 383 ss.; Ziller, 2007: 26 e, criticamente, Mazzarolli, (...)

38Eppure, anche a fronte di tale oscuramento, la prevalente dottrina continuerà a considerare —come se nulla fosse accaduto— la prevalenza del diritto Ue tra i principi fondamentali del nuovo ordinamento dell’Unione54. Non spiegando però per quale ragione l’enunciato che ne sanciva il primato non sia stato expressis verbis nuovamente riproposto a Lisbona, così come era avvenuto per quasi tutte le altre disposizioni mutuate (in blocco) dal Trattato costituzionale al nuovo Trattato.

39Siamo in presenza di un nodo interpretativo costantemente eluso dal dibattito dottrinale corrente. Eppure non è difficile immaginare quali potrebbero essere stati i motivi dirimenti di questa sorprendente inversione di tendenza. Basti solo pensare alle crescenti resistenze manifestatesi in taluni ordinamenti nazionali su questo punto e al fuoco di sbarramento scatenato, in quegli stessi anni, da alcune giurisdizioni costituzionali proprio al fine di scongiurare un siffatto esito normativo.

  • 55 Conseil constitutionnel, Decisione n. 2004-505 DC del 19 novembre 2004 sul «Trattato che adotta un (...)
  • 56 Per un più esaustivo quadro analitico di queste tendenze mi sia consentito rinviare ai numerosi co (...)

40È il caso del Conseil constitutionnel francese che, all’indomani dell’avvenuta deliberazione della c.d. Costituzione europea, si troverà costretto a precisare che «tale denominazione non incide sull’esistenza della Costituzione francese e sulla sua collocazione al vertice dell’ordine giuridico», dal momento che le presunte disposizioni costituzionali dell’Unione altro non sono che disposizioni di diritto internazionale «sottoscritte dagli Stati firmatari del Trattato che istituisce la Comunità europea e del Trattato sull’Unione europea»55. E lo stesso dicasi per il Tribunale spagnolo che, nel confutare le ragioni del primato del diritto dell’Unione, arriverà a prospettare, in termini alquanto incisivi, la distinzione fra primato e primauté: «Il primato —si apprende dalla sent. n. 1/2004— opera rispetto a competenze cedute all’Unione per volontà sovrana dello Stato e allo stesso tempo sovranamente recuperabili attraverso lo strumento del ritiro volontario, previsto dall’art. I-60 del Trattato»; la primauté si fonda, invece, «sulla distinzione tra campi di applicazione differenti». Sulla stessa scia la sent. n. 187 del 2013 del Tribunale costituzionale portoghese che «riscopre» inopinatamente la c.d. «dottrina dei controlimiti», ribadendo a tale riguardo che le misure di austerità seppure previste dai Trattati «non possono ledere i diritti inviolabili ed i principi supremi dell’ordinamento» e per queste ragioni «suggerisce aggiustamenti al legislatore interno, tali da rendere la norma legittima sia a livello costituzionale, sia a livello comunitario»56.

  • 57 Sulla distinzione fra supremazia e primazia si veda, fra gli altri, Fioravanti, 2009: 145 che gius (...)

41Ne discende da tale impianto argomentativo che mentre la primauté attiene alla dimensione della validità delle norme e all’assetto «gerarchico» delle fonti, la nozione di primazia attiene invece alla fase dell’efficacia della norma e quindi alla sua applicazione. Ecco, quindi, perché mentre la supremazia genera sempre primazia, non è detto la primauté produca sempre supremazia e quindi invalidità57.

42Da tutto ciò discende, in definitiva, che né il monismo, né il dualismo sono oggi in grado di esprimere in modo risolutivo quella che è l’effettiva dimensione del rapporto fra ordinamento interno e ordinamento dell’Unione. Non lo è il monismo, dato che il riconoscimento tout court del principio di gerarchia, ad esso sotteso, implicherebbe l’incondizionata invalidità delle norme interne contrastanti (sin dal momento dell’entrata in vigore delle norme Ue). Ma non lo è neppure il dualismo, dal momento che tale soluzione implicherebbe, all’opposto, l’esistenza di una rigida distinzione degli ambiti di competenza fra diritto interno e diritto dell’Unione. Distinzione che, allo stato attuale, è —come si è visto— alquanto indefinita e problematica.

43Di qui il cul de sac nel quale si trova oggi la dottrina giuridica, sempre più incerta e sempre meno disposta ad avanzare originali ipotesi interpretative, soprattutto in ragione della perdurante l’enigmaticità delle forme e degli esiti oggi conseguiti dal processo di integrazione: se l’Unione si rifiuta di ammettere l’esistenza di spazi «nazionali» affrancati dalla supremazia del diritto Ue, allo stesso modo gli ordinamenti nazionali non (sempre) tollerano che i processi di integrazione si spingano fino al punto di intaccarne la sovranità.

  • 58 Sul punto l’efficace quadro analitico di Gallino, 2013.
  • 59 Bastasin, 2015: 371 ss.; MacShane, 2015.

44D’altronde, se il supposto primato del diritto dell’Unione ha, in questi anni, potuto effettivamente realizzarsi ciò è stato possibile solo grazie a una fictio iuris e in virtù di una riserva retrattile. E ciò significa, sul piano della fisiologia normativa, che —rebus sic stantibus— le disposizioni Ue tendono sì rivestire un «rango superiore rispetto alle norme interne dell’ordinamento giuridico» (Sent. 9 marzo 1978, Amministrazione delle finanze dello Stato/Simmenthal, C-106/77), ma solo fintanto che ci si trovi ad operare in condizioni ordinarie. La loro supremazia è destinata tuttavia a dissolversi istantaneamente a fronte di situazioni extra ordinem che prescindono dalla normale configurazione dei rapporti tra i due ordinamenti. E nelle quali il potere statuale continua a disporre della forza per agire e per imporsi in Stati «forti» e a soccombere in quelli «deboli» (perché economicamente fragili e quindi più ricattabili)58. La convocazione dei rispettivi referendum in Grecia (2015) e Regno Unito (2016), al di là dei contenuti e dell’esito che ne sarebbe conseguito, si colloca esattamente in questa direzione59.

5. Il fallimento delle «costituzioni senza Stato»

  • 60 Hartley, 1994: 14.

45La decisione di affidare il governo dell’integrazione europea al funzionalismo Ue ha in questi anni prodotto un assetto istituzionale ibrido, nel quale il rapporto tra ordinamento interno e ordinamento sovranazionale è via venuto assumendo gli inestricabili contorni di un «enigmatico coacervo»60.

46Le ragioni di tale esito sono innumerevoli. Ma ciò che, a nostro modo di vedere, ha fino a oggi impedito a queste due dimensioni del diritto di interagire virtuosamente è stato, innanzitutto, l’assenza di un tramite, una decisione, un’idea di Unione in grado di innescare fra i cittadini europei partecipazione politica e passione democratica. Fintanto che l’Unione sarà costretta a trascinarsi in questo impasse, anche nel prossimo futuro, dovremo pertanto rassegnarci a patire un’Europa senza democrazia e con costituzioni nazionali sempre più deboli.

  • 61 Hofmann, 2005: 236.

47È quanto ha lucidamente evidenziato Hasso Hofmann che a tale riguardo scrive: «Fino a quando in qualche modo l’idea di uno specifico principio europeo di validità del diritto comunitario non dominerà le menti, qualsiasi organizzazione giuridica dell’Europa rimarrà un ordinamento derivato dall’unità nazionale, un ordinamento secondario. Ciò va constatato, sebbene i Parlamenti nazionali [...] perdano sempre più competenze in favore dell’amministrazione europea (e non in favore del Parlamento europeo). Questo indebolisce sempre più il carattere della Costituzione nazionale quale norma giuridica ultima e suprema, senza che ciò fondatamente potrebbe essere definito diritto costituzionale europeo [...] e ottenga il valore di ultima e suprema normatività»61.

  • 62 Barbera e Fusaro, 2002: 71.
  • 63 MacCormick, 2003.
  • 64 Cassese, 2009: 55.
  • 65 Scharpf, 2002: 13.
  • 66 Predieri, 1998: 54.
  • 67 Bogdandy e Netteshein, 1996: 267.
  • 68 Majone, 1998: 5.
  • 69 Häberle, 2008: 15.
  • 70 Pace, 2003: 618.
  • 71 Palombella, 2006: 179.
  • 72 Amato, 2000: 82.
  • 73 L’espressione di Jacques Delors è riportata da Bauman, 2006: 139.

48Di qui la spiccata propensione, comune a gran parte della dottrina, a ritenere «più agevole dire ciò che l’Unione non è piuttosto che dire ciò che essa è»62. E innumerevoli sono, non a caso, le definizioni che le sono state, in questi anni, attribuite: Commonwealth63; «condominio»64; sistema di «reti di governante»65; «meta-stato»66; «ordinamento federale non statale»67; «agenzia di regolazione»68; «ensemble di Costituzioni parziali»69; «ordinamento parziale»70; «network di ordinamenti giuridici»71; «Ufo»72 o anche «Upo», intendendo con questa espressione indicare un «oggetto politico non identificato»73.

49Come si vede, ciò che manca, in questo lungo elenco definizioni che sono state accollate all’Unione europea, è lo Stato o, per meglio dire, la prospettiva che l’Europa possa un giorno divenire Stato.

  • 74 Rusconi, 1997: 225.
  • 75 Habermas, 2005.

50Non si è però così compreso che continuando ad eludere, aprioristicamente, la questione statale si rischia di allontanare sine die l’orizzonte costituzionale europeo. E che ostinarsi, nelle attuali condizioni, a evocare «una Costituzione europea senza Stato (o più pudicamente oltre lo Stato) non è serio»74 e, soprattutto, non è utile all’Europa. Perseverando in questa direzione si correrebbe, infatti, il rischio —lucidamente avvertito finanche da Habermas— di consegnare definitivamente il processo di integrazione nelle mani dei «liberisti preoccupati soprattutto dell’eventualità che un potere statuale metta le briglie al capitalismo»75. Così come non si è ancora oggi, fino in fondo, compreso che assecondando, oltre ogni limite, l’ideologia funzionalista si rischia di inasprire le spinte etnocentriche e di favorire, in tal modo, la finis Europae.

51Ma la pretesa di dare vita a delle costituzioni senza Stato è anch’essa espressione di una congettura ideologica, generata dallo Zeitgeist di questi anni: il mito della scomparsa dello Stato. La questione, com’è noto, è alquanto complessa ed è, oramai da molto tempo, vivacemente dibattuta all’interno della pubblicistica contemporanea. Non essendo tuttavia questa la sede per sviluppare una problematica così intricata, ci si limiterà, pertanto, ad esprimere solo alcune brevi e puntuali riflessioni a margine.

52A nostro modo di vedere la crisi dello Stato non è il prodotto delle ineluttabili tendenze della storia. Né può essere esclusivamente imputata ai processi di globalizzazione responsabili di aver irreparabilmente favorito la crescente perdita di legittimità dei processi decisionali a livello statuale.

53Nei processi storici di fatale, in genere, vi è ben poco. E certamente non possono essere definiti fatali i processi di spoliazione delle funzioni politiche a danno degli Stati registratisi, a partire dalla seconda metà del secolo scorso, in tutto l’Occidente.

  • 76 Fra i tanti, Ferrarese, 2000; Grossi, 2007: 255; Sciuto, 2009: 413 ss.; De Vries, 2000: 1255 ss.

54Ciò che noi siamo soliti definire «declino dello Stato» altro non è, quindi, che l’esito di una decisione, l’effetto di una volontà determinata. Una volontà esercitata non (come sostenuto da un ampio orientamento culturale)76 dalle «istituzioni della globalizzazione» contro gli Stati. Ma, esattamente al contrario, dagli Stati contro se stessi e a favore delle istituzioni della globalizzazione.

  • 77 Gallino, 2011: 23.

55Sono state, d’altronde, proprio le organizzazioni statuali che ponendo «le premesse operative della crisi economica attuale» hanno in questi decenni emanato «gran copia di leggi e normative intese specificatamente a togliere ogni vincolo alla circolazione dei capitali, all’attività speculativa delle banche e alla connessa produzione di strumenti finanziari sempre più complessi»77.

  • 78 Biondo, 2007: 39.
  • 79 La tendenza a concepire le politiche statali «in funzione strumentale all’Unione» (Cassese, 2001: (...)

56E se anche nell’Europa unita, trattato dopo trattato, gli stati nazionali hanno visto diminuire il proprio spazio politico ciò non è avvenuto per un incidente della storia. Se ciò è accaduto è solo perché ciò è stato voluto. Perché si è intenzionalmente deciso di consentire il passaggio di funzioni sempre più cospicue e sempre più rilevanti dallo Stato all’Unione europea. D’altronde sarebbe quanto mai pretestuoso voler disconoscere che la c.d. comunitarizzazione delle decisioni ha, fino ad oggi, rappresentato un «comodo rifugio»78 che ha permesso a tutti i governi dell’Unione di assicurarsi una mutua e integrale complicità nell’imporre ai rispettivi paesi decisioni politiche ostiche e impopolari, schivando «in nome dell’Europa», sia le resistenze politiche interne, sia soprattutto i rigidi vincoli democratici posti dalle costituzioni nazionali79.

57Anche perciò risulta essere quanto meno fuorviante ostinarsi a ritenere che i processi di globalizzazione abbiano, in questi anni, definitivamente compromesso il ruolo e le funzioni dello Stato. Nel recente passato, ciò che si è appalesato davanti ai nostri occhi non è stato, infatti, il disfacimento dello Stato, ma semmai il passaggio da una forma di Stato a un’altra: dallo Stato democratico-sociale (che ha segnato gran parte del Novecento) allo «Stato-mercato» (fisiologicamente funzionale al consolidamento del mercato e alla sua affermazione).

  • 80 De Fiores, 2004: 7 ss.
  • 81 De Giorgi, 2003: 245 ss.

58Ma da qui a proclamare la morte dello Stato ce ne passa. Anche perché —a ben vedere— quello che è il nucleo portante del potere statuale non solo non è stato in alcun modo intaccato, ma la sua fisiologia è divenuta, soprattutto nel corso dell’ultimo ventennio, sempre più opaca e intensa. Ci si riferisce —com’è evidente— al monopolio dell’uso legittimo della forza che, in questi ultimi anni, non solo non si è ridotto, ma ha anzi inopinatamente manifestato una notevole e brutale recrudescenza. Sia verso l’esterno (ritorno dell’opzione bellicista)80, sia verso l’interno (inasprimento delle politiche repressive e di limitazione dei diritti)81.

  • 82 Bourdieu, 1998: 21. Una soluzione, questa, che non implicherebbe, in alcun modo, la dissoluzione d (...)

59Allo stato attuale due paiono, pertanto, essere le strade che l’Unione europea ha davanti a sé: stabilizzare gli attuali assetti politici e istituzionali continuando ad affidare agli Stati e alle loro intese il futuro dell’Europa oppure impegnarsi attivamente nella costruzione di un nuovo «Stato sociale europeo [...] in grado di contrastare gli effetti disgregativi dell’economia monetaria»82.

60Fintanto che non si riuscirà a sbrogliare questo nodo, l’Unione europea è condannata a rimanere, anche nel prossimo futuro, uno Staatenverbund, così come ci è stata, in questi anni, ripetutamente descritta dai giudici di Karlsruhe. D’altronde è proprio questo il modello di Europa che i trattati europei oggi ci consegnano. Dalle sue disposizioni apprendiamo, infatti, che sono gli Stati che «istituiscono tra loro un’Unione Europea» (art. 1.1 TUE); sono gli Stati che attribuiscono a detta Unione le «competenze per conseguire i loro obiettivi comuni» (art. 1.1 TUE); e sono sempre gli Stati i soggetti legittimati a esercitare —ex art. 5.2 TUE— ogni altra «competenza non attribuita all’Unione» (c.d. clausola residuale).

  • 83 Häberle, 1999: 8.
  • 84 L’art. 50 TUE prevede espressamente che «ogni Stato membro può decidere, conformemente alle propri (...)

61E, a fronte di siffatto epilogo, sarà anche vero —come evidenziato in passato da Peter Häberle— che «l’infelice termine Unione di Stati ferisce dolorosamente gli orecchi di una dottrina della Costituzione europea»83. Ma tant’è. D’altronde se si è giunti a questo punto è perché questa (e non altra) è stata la soluzione privilegiata dall’ideologia funzionalista. Non è un caso che in tutti i Trattati fino ad oggi ratificati non solo non si è mai proceduto ad alcun ritocco del binomio statualistico sovranità-indipendenza, ma con il Trattato di Lisbona si è giunti addirittura al punto di normativizzare il diritto di recesso, esplicitando in questo modo il potere sovrano degli Stati84. La Brexit si colloca esattamente in questa scia e costituisce pertanto il naturale epilogo di un certo modo di intendere l’unità europea.

  • 85 Schmitt (1928), 1984: 21.

62La critica del kelsenismo, sviluppata nella prima metà del Novecento da Hermann Heller e Carl Schmitt, torna così di straordinaria attualità alle soglie del nuovo secolo per sospingerci, ancora una volta, a fare i conti con la dimensione concreta della sovranità, con i rapporti di forza ad essa sottesi, con una realtà dalla quale emerge sempre più chiaramente che «può essere sovrano soltanto qualcosa di concretamente esistente»85.

  • 86 De Giovanni, 2002: 166.

63D’altronde è oramai evidente che tutti gli sforzi compiuti, in questi anni, dall’Unione europea nel tentativo di evacuare lo spazio della sovranità (edulcorandone la forza e diluendone l’essenza), non solo non hanno dato vita al sospirato «paradiso postnazionale regolato dal diritto»86, ma rischiano oggi di porci al cospetto di una Europa desolata: una terra di nessuno drammaticamente assediata da tensioni etniche, pulsioni plebiscitarie, rigurgiti nazionalistici.

  • 87 Ibidem: 163.

64A tale riguardo ha quindi, certamente, ragione Biagio de Giovanni quando sottolinea che la dimensione della sovranità coincide ancora oggi in Europa con la «volontà sovrana degli Stati», ma non invece quando fa discendere da questa volontà «l’abbozzo di una dimora nuova: la sovranità europea»87.

  • 88 Ci si riferisce a quell’ampio e articolato orientamento culturale proteso a definire i presupposti (...)
  • 89 Habermas, 1996: 354 ss.
  • 90 Serra, 2008: 56.

65Su questo terreno —a nostro modo di vedere— l’Europa non ha mai voluto seriamente spendersi. Certo, può ancora farlo. Per farlo deve però, una volta per tutte, comprendere non solo che la sovranità non può essere esorcizzata88 o «oggettivizzata» all’interno di una astratta dimensione valoriale e procedimentale89. Ma soprattutto che tale categoria «lungi dall’essere un dogma del passato è invece la figura politico-giuridica con la quale si dà forma a quel rapporto unità-pluralità che costituisce la principale risorsa dell’Unione europea»90.

  • 91 Luciani, 1998; 785 ss.
  • 92 Morelli, 2003: 73.

66La scelta che l’Europa ha oggi di fronte a sé è quindi netta e mal si presta a equivoci di sorta. Essa è chiamata a decidere se continuare a stare dalla parte dell’antisovrano91 contribuendo in tal modo ad accrescerne la forza e le istanze di dominio, oppure se schierarsi finalmente dalla parte della sovranità e quindi della democrazia, perché anche una «democrazia non sopravvive senza lo Stato di diritto e un sovrano costituzionale: l’assenza di sovranità significa anarchia, disordine, prevalenza del più forte, fine della certezza del diritto»92.

  • 93 In questo contesto storico appare imprescindibile il riferimento all’opera di Antonio Gramsci e al (...)

67Sarà questo il terreno sul quale, nel prossimo futuro, si giocherà —gramscianamente— la lotta per l’egemonia in Europa93.

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Note

1 Cfr., fra i tanti, il commento di Slack, 2016.

2 La vittoria del Remain avrebbe infatti comportato l’entrata in vigore di un accordo (la Nuova intesa per il Regno Unito nell’Unione europea - Consiglio europeo del 18-19 febbraio 2016, pubblicato in GU UE C 69I del 23.2.2016) rispetto al quale (da più parti) sono stati avanzati fondati dubbi di incompatibilità con il diritto dell’Unione. L’accordo prevedeva, più precisamente, il definitivo detachment del governo britannico dal processo di formazione di «un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa», così come sancito all’art. 1 del Trattato sull’Unione europea. Inoltre, reclamava ampi margini di azione per il Parlamento inglese sulle questioni europee, ammonendo di assegnare a un numero minimo di parlamenti nazionali il potere di veto nei confronti delle decisioni politiche adottate dall’Unione. Riconfermava, infine, il diritto inglese di opting-out anche in ambiti strategici dell’Unione.

3 Ci si riferisce, com’evidente, alla sentenza del 3 novembre 2016 sulle prerogative del parlamento britannico in ordine alle prossime decisioni e iniziative da adottare in materia di Brexit (Ricorso Miller v. Secretary of State for Exiting the European Union).

4 La sentenza Miller intervene su un crinale giuridico alquanto complesso del procedimento di recesso: le tappe procedimentali e gli adempimenti «statuali» per la fuoriuscita del Regno Unito dall’Unione Europea ex art. 50 del TUE. Sul punto, fra i tanti, Martinelli, 2016; Carullo, 2016.

5 In questo senso Mancini, 2016; Martinico, 2016.

6 Così tra i primi Haas, 1958: 34 ss.

7 Weiler e Wind, 2003: 56.

8 Pernice e Mayer, 2003: 57.

9 Orlando, 1900: 20-21.

10 Sui diritti come «riflesso» del potere statale stesso si rinvia il celebre volume di Gerber (1865), 1971.

11 Díez Picazo, 2003: 122 ss.

12 Fioravanti e Mannoni, 2001: 3.

13 Marramao, 2003: 153.

14 Häberle, 1999: 23.

15 Ferrara, 2006: 95-96.

16 Sorrentino, 1996: 55.

17 Galli, 2006: 95-96.

18 Habermas, 1992: 119.

19 De Giovanni, 2008: 27.

20 Ferry, 2000: 21.

21 Pernice e Mayer, 2003: 59.

22 Dutheil de la Rochère, 1996: 48.

23 De Giovanni, 2002: 179.

24 Besson, 2004: 1.

25 Scharpf, 2006: 845.

26 Fitoussi, 2003: 77.

27 Giddens, 2007: 251.

28 Mortati, 1975: 101.

29 Baratta, 2010: 552-553.

30 Così come descritto da Pernice e Mayer, 2003: 49.

31 Irti, 2001: 77.

32 Ibidem.

33 In questo senso, ampiamente, Elazar, 1969: 51 ss. Tesi questa sostenuta anche in Italia e ampiamente sviluppata, sin dai primi anni sessanta, da Catalano, 1962: 501, e successivamente ripresa da La Pergola, 1992: 491 ss.; Ortino, 1993: 197 ss.; Guarino, 2011: 431 ss.

34 Dahrendorf, 2005: 322.

35 La istituzionalizzazione della multilevel governance viene solitamente ricondotta al Libro bianco della Commissione sulla Governance europea del 2001 (European Commission, European Governance: A White Paper - COM - 2001). Sulla dimensione politica e istituzionale della governance si veda, in particolare, Regent, 2003: 190 ss.; Rosenau: 2007; Albrow: 2013.

36 Hix, 1998: 54.

37 La nozione di governance è, infatti, parte integrante dello stesso «vocabolario teorico dell’aziendalismo capitalistico», essendo essa protesa ad «assicurare una maggiore efficienza e stabilità economica» al sistema e non certo a istituire una nuova «forma rappresentativa di controllo democratico» (Hardt e Negri, 2004: 338). Così anche Hooghe e Marks, 2001; Magnette, 2003: 146 ss.

38 H. Wallace e W. Wallace, 2000.

39 Ferrarese, 2006: 36.

40 Teubner, 2005: 113 ss.

41 Scoditti, 2001: 59.

42 Sulle istituzione della governance globale si rinvia a Barcellona, 2005: 17 ss.

43 Beck, 2011.

44 Krugman, 2011: 32.

45 Hardt e Negri, 2004: 238.

46 Ibidem.

47 Marks, Hooghe e Blank, 1996: 347.

48 Pernice e Mayer, 2003: 49.

49 Sent. 15 luglio 1964, Costa/Enel, C-6/64.

50 Una soluzione interpretativa, questa, successivamente contraddetta, sul piano formale, non solo dalla repentina emersione della cd. dottrina dei contro-limiti, ma anche dalla progressiva introduzione delle c.d. «clausole europee» di riserva nelle Costituzioni nazionali degli Stati membri. E precisamente: art. 23 della Costituzione austriaca; artt. 168-169 della Costituzione belga; artt. 94 e 96 della Costituzione finlandese; artt. 88.1, 88.2, 88.3 della Costituzione francese; art. 23 della Costituzione tedesca; art. 7 della Costituzione portoghese; Cap. 10-§. 5 dell’Instrument of Government in Svezia; l’European Communities Act del 1972 nel Regno Unito. Sulle «clausole di riserva» (statale) si rinvia all’attenta ricostruzione di Claes, 2005: 283 ss.

51 Una soluzione normativa, questa, che avrebbe pertanto prodotto i suoi effetti non solo sull’applicabilità del diritto, ma anche sulla sua stessa validità. Così, fra gli altri, Sorrentino, 2004: 16.

52 Pizzetti e Tiberi, 2008: 156.

53 Documenti che pur di (provare a) riaffermare il primato del diritto dell’Unione non esiteranno a riesumare quello che era stato il precedente impianto «pretorio». È il caso della Relazione al disegno di legge n. 1956 per la Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona, presentato al Parlamento italiano, nella quale l’avvenuta «scorporazione» da parte del Trattato del riconoscimento del «primato» è stata frettolosamente liquidata come qualcosa di marginale, se non addirittura di irrilevante, dal momento che «questa mancata menzione non rappresenta un arretramento in quanto si tratta di un principio consolidato della giurisprudenza della Corte di giustizia». Così anche la Dichiarazione n. 17 «relativa al primato» e il Parere del Servizio giuridico del Consiglio (22 giugno 2007) per il quale «dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si evince che la preminenza del diritto comunitario è un principio fondamentale del diritto comunitario stesso». Una soluzione ambigua e sospetta, se non addirittura —come è stata duramente definita in letteratura— una vera e propria «ipocrisia. Per dirla il più seccamente possibile: la classe politica europea lascia che i giudici facciano ciò che essa medesima non ha il coraggio di fare» (Fioravanti, 2009: 140).

54 Così, fra gli altri, Cerulli Irelli, 2008: 383 ss.; Ziller, 2007: 26 e, criticamente, Mazzarolli, 2010: 1567 ss.

55 Conseil constitutionnel, Decisione n. 2004-505 DC del 19 novembre 2004 sul «Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa», §. 24. Il Conseil constitutionnel, così asserendo, affermava implicitamente la necessità di una revisione costituzionale per far fronte a quelle norme del TCE che avrebbero trasferito all’Unione europea funzioni «affectant les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté national dans de domaine ou selon des modalités autres que ceux prévus les traites mentionnes à l’article 88-2». Nella stessa direzione anche la giurisprudenza Tribunal constitucional spagnolo, Declaración 1/2004 del 13 dicembre 2004; Bundesverfassungsgericht, 18 luglio 2004, 2 BvR 2236/04; Tribunale costituzionale polacco, sent. 27 aprile 2005, P 1/05.

56 Per un più esaustivo quadro analitico di queste tendenze mi sia consentito rinviare ai numerosi contributi pubblicati in De Fiores, 2014.

57 Sulla distinzione fra supremazia e primazia si veda, fra gli altri, Fioravanti, 2009: 145 che giustamente rileva come «la primauté è un meccanismo regolativo dell’applicazione della legge all’interno dell’Europa essenziale perché indispensabile per garantire un’applicazione uniforme, ma non pretende affatto di essere espressione di sovranità, di esser cioè primo perché espressione di una volontà politica e costituzionale gerarchicamente sovraordinata rispetto alle volontà nazionali».

58 Sul punto l’efficace quadro analitico di Gallino, 2013.

59 Bastasin, 2015: 371 ss.; MacShane, 2015.

60 Hartley, 1994: 14.

61 Hofmann, 2005: 236.

62 Barbera e Fusaro, 2002: 71.

63 MacCormick, 2003.

64 Cassese, 2009: 55.

65 Scharpf, 2002: 13.

66 Predieri, 1998: 54.

67 Bogdandy e Netteshein, 1996: 267.

68 Majone, 1998: 5.

69 Häberle, 2008: 15.

70 Pace, 2003: 618.

71 Palombella, 2006: 179.

72 Amato, 2000: 82.

73 L’espressione di Jacques Delors è riportata da Bauman, 2006: 139.

74 Rusconi, 1997: 225.

75 Habermas, 2005.

76 Fra i tanti, Ferrarese, 2000; Grossi, 2007: 255; Sciuto, 2009: 413 ss.; De Vries, 2000: 1255 ss.

77 Gallino, 2011: 23.

78 Biondo, 2007: 39.

79 La tendenza a concepire le politiche statali «in funzione strumentale all’Unione» (Cassese, 2001: 919) ha, fino a oggi, in altre parole consentito ai singoli governi nazionali di addossare sulle istituzioni europee l’integrale responsabilità per le decisioni politicamente più scomode da essi adottate (Scharpf, 1999: 200 ss.; Ferrara, 2003: 657 ss.).

80 De Fiores, 2004: 7 ss.

81 De Giorgi, 2003: 245 ss.

82 Bourdieu, 1998: 21. Una soluzione, questa, che non implicherebbe, in alcun modo, la dissoluzione degli Stati nazionali, i quali continuerebbero in ogni caso ad esistere, seppure collocati all’interno di un differente modello di organizzazione politica e costituzionale. Sul punto, in particolare, Caracciolo, 2005: 63, per il quale «solo un’evoluzione in senso federale dell’Unione europea potrà determinare il superamento dei persistenti ostacoli alla sua efficienza e legittimità democratica e dunque un effettivo salto di qualità del processo di integrazione». E poi aggiunge: «L’Unione europea è quella che i suoi Stati membri hanno deciso che sia [...] per acquisire soggettività, in punto di fatto e di diritto, l’Ue dovrebbe essere Stato. Ciò che non è, né sembra voler diventare».

83 Häberle, 1999: 8.

84 L’art. 50 TUE prevede espressamente che «ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione». Posto di fronte alla manifestazione di volontà sovrana dello Stato, l’Unione —alla luce degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo— «negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso». A seguito di tale evento i trattati precedentemente conclusi cesseranno di essere applicabili allo Stato interessato «a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine». Sul punto, in particolare, S. Mancini, 2004: 638 ss.

85 Schmitt (1928), 1984: 21.

86 De Giovanni, 2002: 166.

87 Ibidem: 163.

88 Ci si riferisce a quell’ampio e articolato orientamento culturale proteso a definire i presupposti teorici per la costruzione di una «Europa senza sovranità». Sul punto, fra i tanti, Bogdandy, 1994: 134 ss.; Reinhard, 1999: 521 ss.; Negri, 2008: 2 ss.; Goodman e Jinks, 2006: 247 ss.; e, criticamente, Balibar, 2004: 174, che vede nelle attuali e inedite modalità di costruzione dell’Ue una vera e propria rivincita della norma sulla sovranità dal momento che «la sovranità risulta inseparabile dalle figure radicalmente antinomiche del potere che il normativismo e il costituzionalismo si sforzano in ogni modo di evitare».

89 Habermas, 1996: 354 ss.

90 Serra, 2008: 56.

91 Luciani, 1998; 785 ss.

92 Morelli, 2003: 73.

93 In questo contesto storico appare imprescindibile il riferimento all’opera di Antonio Gramsci e alla sua concezione della «egemonia» [Gramsci (Q.1, 1929-30), 2007: 40 ss.] dato che il problema che soprattutto oggi abbiamo di fronte è «come fondare una nuova comunità politica sovranazionale nello spazio europeo attraverso la costruzione, in questo stesso spazio, di un’egemonia radicalmente democratica» (Gil, 2005: 63). In questa stessa prospettiva teorica si colloca anche il bel saggio di Baratta, 2003: 65 ss.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Claudio De Fiores, «Europa, Stato e sovranità dopo la Brexit»Teoria politica, 7 | 2017, 199-218.

Notizia bibliografica digitale

Claudio De Fiores, «Europa, Stato e sovranità dopo la Brexit»Teoria politica [Online], 7 | 2017, online dal 26 mai 2020, consultato il 19 mai 2025. URL: http://journals.openedition.org/tp/551

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Autore

Claudio De Fiores

Università degli studi della Campania «Luigi Vanvitelli», claudio.defiores@unina2.it.

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