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Eurotecnocrazia

La Carta dei diritti dell’Unione europea è effettiva?

Is the EU Charter of Fundamental Rights effective?
Giuseppe Bronzini
p. 249-271

Abstract

Fifteen years after its proclamation, it is possible to make an impact assessment of EU Charter of fundamental rights in the European system (both in the EU and in every single member state) in order to evaluate its tragic failures and unfulfilled opportunities, in particular as an instrument enforcing the rule of law in social and immigration fields. The Charter provides a valuable instrument in specific areas for European law, above all in the protection of rights for Internet users and in traditional civil matters, but it has failed in defending the social rights affected by the austerity measures adopted in the framework of «rescue plans» and recommended in the EU economical governance. In social matters, the role of the Charter is modest or inexistent. The socio-economic rights have not been strengthened by the Charter, because they have been subordinated to the defense of the euro. The Court of Justice has played an ambiguous role, declaring it self incompetent to judge if the austerity measures are contrary to the Charter of Nice. Certainly if we want to save the Charter of Fundamental Rights from its trivialization we must start from its current judicial difficulties and think of a strong revival on the political-institutional level that values the Bill of Rights as orientation and policy text, in analogy with national constitutions. So there is still much to do to make concrete the idea of a supranational demos that can recognize in the leading value of its Charter of Rights and in its effectiveness, but the battle is not yet definitely lost.

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Testo integrale

Patere legem quam ipse fecisti

1. Le crepe nel sistema di tutela multilivello

  • 1 Per leggere il riassunto della sentenza in inglese ad opera della stessa Corte cfr. http://www.bun (...)
  • 2 Che si è espressa per una compatibilità con il diritto dell’Unione con la sentenza Gauweiler del 1 (...)
  • 3 La questione appare ulteriormente complicata per il fatto che la stessa Carta di Nizza al suo art. (...)
  • 4 De Monticelli, 2015: 1.
  • 5 Habermas, 2004: 8.
  • 6 Cfr. Deakin, 2013: 705, secondo il quale: «nella prospettiva del nuovo umanesimo, il ruolo delle p (...)
  • 7 Paoletti, 2015.
  • 8 De Monticelli, 2015: 2
  • 9 Pernice, 2015: 541; Pernice, 2004.
  • 10 Kilpatrick, 2014.

1Nel momento in cui si completa questo contributo il Tribunale federale tedesco ha emesso un’impegnata e forse «storica» decisione del 26.1.2016 (2 BvR 2735/2014) con la quale, in buona sostanza, si oppongono limiti costituzionali interni all’ingresso del diritto dell’Unione (mandato di arresto europeo) nell’ordinamento tedesco1. Per anni le più influenti Corti costituzionali hanno ribadito che il principio di primauté del diritto sovranazionale incontrava invalicabili barriere interne nella protezione dei diritti fondamentali e nei principi costitutivi degli ordinamenti interni, ma da questa tesi (la cosiddetta teoria dei «contro limiti») sino ad oggi non si erano tratte chiare conseguenze in ordine a casi concreti; pur avendo la Corte tedesca già chiesto per i piani di salvataggio degli Stati a rischio di default un intervento di ratifica del Parlamento, questa integrazione decisionale è stata presentata non come un atto ostile ai principi di prevalenza ed effetto diretto delle decisioni sovranazionali (come in effetti è), ma come un gesto di apertura (amicizia) al diritto sovranazionale in una logica di integrazione tra fonti per rafforzare i meccanismi di partecipazione democratica in zone di competenza assai lontane da quelle originarie. In relazione alle cosidette outright monetary transactions della Bce la Corte tedesca ha, poi, scelto la strada del rinvio pregiudiziale richiedendo alla Corte di Giustizia di esprimere, almeno per prima, il proprio parere sul discusso piano di acquisti di titolo pubblici della Bce di cui tacciono i Trattati2. Ma questa volta è stato diverso: la Corte tedesca ha rifiutato di estradare in Italia un cittadino americano ivi condannato in absentia prospettando che tale estradizione avrebbe violato un diritto fondamentale (alla dignità della persona) che costituisce un principio identitario costituzionale che non può cedere alla prevalenza di una norma sovranazionale. Si è giudicato superfluo un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia perché in questa materia non sono, comunque, ammissibili deroghe alla protezione interna. Va ricordato che nel 2013 si era posto un analogo problema nel caso Melloni (bancarottiere italiano di cui si chiedeva la consegna dalla Spagna in Italia ma condannato anch’egli in absentia); la Corte spagnola aveva accertato che la tutela costituzionale interna era più intensa di quella offerta dalle norme europee ed aveva così chiesto alla Corte di giustizia di stabilire quale garanzie dovessero applicarsi; con la sentenza Melloni la Corte aveva ritenuto che dovessero applicarsi le norme dell’Unione visto il prevalente interesse europeo a salvaguardare uno strumento essenziale del processo di integrazione e la Corte spagnola si era poi adeguata riconoscendo la indubitabile (sino ad oggi) autorità dei Giudici del Lussemburgo a decidere su una «questione di diritto comunitario». Ora i supremi Giudici tedeschi invece, anticipando una probabile reiterazione della decisione Melloni, rompono il quadro consolidato; una decisione eversiva del sistema giudiziario multilivello sin qui consolidato che ridiventa così «dualistico», senza un vertice indiscusso almeno in questioni di competenza dell’Unione3. Si tratta indubbiamente di un chiaro ed allarmante esempio di come l’operazione di tendenziale convergenza nella tutela dei diritti fondamentali in Europa che si voleva approfondire con il varo di un Bill of rights europeo (ratificato già prima del Trattato di Lisbona da tutti i Member States) mostri serie crepe e momenti anche di aperta rottura, tanto da generare una ribellione della Corte nazionale più autorevole e «filosoficamente» impegnata del vecchio continente. Un atto grave (e forse anche ingiustificato visto che il caso esaminato non presenta plateali violazioni del nucleo essenziale dei diritti fondamentali ed in specie del principio di dignità della persona, ma solo marginali profili di carattere procedurale) che non mancherà di riaprire un (salutare) confronto, ma che si aggiunge a distanza di poco tempo alla «doccia scozzese» del parere della Corte di giustizia (n. 2/2013) in ordine allo schema di Trattato di adesione alla Cedu, stigmatizzato dai Giudici del Lussemburgo come irrispettoso della specificità (e della forza prevalente) del diritto dell’Unione; un parere che ha paralizzato anche la prevista (come obbligo dall’ art. 6 TUE) saldatura tra le due Corti europee che continuano, quindi, a procedere lungo strade separate. Il dibattito sul rilievo della Carta dei diritti Ue deve, quindi, necessariamente concentrarsi non tanto sul contenuto dei suoi diritti e sull’attitudine delle sue formule a cogliere le esigenze garantiste della società europea, ma su problemi più di tipo tecnico-giuridico in senso stretto relativi all’effettività di questa, al suo «peso» nei Tribunali d’Europa, soprattutto nel precipitare della crisi dell’euro e nella «catastrofe migratoria». In un recente intervento sul futuro dell’Unione la filosofa Roberta De Monticelli sente la necessità di ribadire che la Carta dei diritti dell’Unione europea (d’ora in poi Carta di Nizza) è la «legally binding incarnation of Ancient and Modern Practical Reason»4; coerentemente la prima bozza del Preambolo di quella che doveva essere la prima Costituzione europea richiamava l’eredità dell’Europa «alimentata innanzitutto dalla civiltà greco-romana, poi dalla filosofia dei lumi che hanno ancorato nella società la percezione del ruolo centrale della persona umana e del rispetto del diritto» ed aggiungeva un significativo riferimento anche alla Rivoluzione francese. Si tratta, infatti, di una codificazione a forte vocazione razionalista saldamente attestata su valori laici e democratico-sociali in cui l’individualismo libertario si coniuga con la solidarietà ed il welfare universalistico dei «trenta gloriosi» aggiornato ad una realtà post-fordista; come ha scritto Jürgen Habermas: «la nuova consapevolezza dei momenti comuni ha trovato espressione nella Carta dei diritti dell’Unione [...] con le sue protezioni sociali, la Carta rimanda al di là di questa prospettiva meramente economica. Il documento mostra in modo esemplare i principi normativi che uniscono i cittadini europei»5: documento in realtà progettuale più che ricognitivo che certamente guarda alle tradizioni costituzionali comuni sublimandole, però, in una visione normativa (in senso habermasiano) che vuole indirizzare, oltre che consolidare, il processo d’integrazione verso mete umanistiche in senso lato. Come tenterà di fare l’altro «Documento simbolo» degli anni di inizio del nuovo millennio, la Lisbon Agenda, nel suo anelito verso la «fioritura umana» e nella conseguente ricerca di un originale modello di crescita continentale non solo di tipo quantitativo, ma di accrescimento delle capabilities individuali6. Il significato culturale di questi Testi è innegabile e forse di per sé trascende anche le questioni di effettività, ma la loro capacità direttiva (la Lisbon Agenda è stata nei suoi tratti essenziali riproposta nella Strategia 20-20) sulla società europea non è stata all’altezza certamente delle tragiche sfide del 2015, la crisi greca e quella dell’exodus siriano: l’«Europa del nostro scontento»7. È la stessa Monticelli, guardando all’oggi dell’Europa, che si chiede: «the question is: why is this institution (the European Union) running the danger of forgetting its reasons d’être, of worse; why in becoming insensibly to its constitutive values?»8. L’inventore della fortunata formula del «multilevel constitutionalism» (alla cui base c’è la protezione integrata dei diritti fondamentali del cittadino europeo), Ingolf Pernice, ha ammesso che «The European Union is in a crisis. It is a financial crisis, it is a crisis of democracy and it is a crisis of mind»9. Qualcosa evidentemente nel «progetto Carta» non ha funzionato come ci si attendeva o come ci si augurava; pur non trascurando la «grandezza» etica della Carta (che anche per questa ragione rimane un punto di vista imprescindibile di ogni discorso garantista europeo) si deve necessariamente riflettere, a distanza di quindici anni dalla sua proclamazione e di oltre un lustro dalla sua «obbligatorietà», sul contesto istituzionale nel quale si è inserita (fortemente mutato nel corso della crisi dell’euro) e sulla sua natura di strumento tecnico-giuridico non universalistico (in quanto applicabile solo in caso di controversie su una «questione di diritto europeo» ex art. 51 della stessa Carta) di tutela dei diritti fondamentali riconosciuti dall’Unione. Indagine da condurre con responsabilità non disfattista, visto che proprio in questi drammatici momenti le solenni affermazioni di una higher law come il testo di Nizza costituiscono un ancoraggio garantista ed un «principio speranza» che non può essere dismesso, ma senza neppure indulgere in un’apologia acritica della giurisprudenza multilivello le cui decisioni in ordine alle misure di austerity di questi ultimi anni hanno finito con il riproporre l’accusa di juristocracy antidemocratica e, soprattutto, insensibile dal punto di vista sociale10 alle supreme Corti d’Europa. Nel successivo paragrafo ci si occuperà, quindi, dei fenomeni dirompenti di allontanamento di alcuni Stati membri dagli stardard «minimi» di tutela e di indipendenza e trasparenza degli organi costituzionali in genere riconosciuti nei paesi occidentali, nei successivi si tornerà ai problemi di effettività della Carta di Nizza, soprattutto in relazione alle politiche promosse dall’Unione negli anni della crisi dell’euro e del debito sovrano sulle quali non si è realizzata alcuna presa mitigatrice ad opera delle due Corti europee.

2. La difesa dei valori europei

  • 11 Bronzini, 2000.
  • 12 Bogdandy, Grabenwarter e Huber, 2015: 13.
  • 13 Bogdandy e Ioannidis, 2014.
  • 14 Sul pronunciamento delle due Corti europee cfr. per la Corte di giustizia il caso N.S. and others (...)
  • 15 Che ha portato la Commissione ad istituire un Meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) onde ass (...)
  • 16 Bogdandy et al., 2012; cfr. anche Scheppele, 2013.
  • 17 Per queste critiche cfr. De Lucia, 2014; Russo, 2014.
  • 18 Cfr. Closa, Kochenov, 2014. Si tratta di un Working paper che riassume le proposte di un seminario (...)
  • 19 Il dibattito dottrinario sembra aver indotto la Commissione ad una prima risposta nella comunicazi (...)
  • 20 Come quella assunta da J. H. H. Wieler nel paper citato nella nota n. 18 in cui ci limita a sosten (...)

2Tra le più pressanti ragioni istituzionali alla base della «codificazione» dei diritti fondamentali di matrice europea, attuata dalla prima Convenzione, è stata sempre sottolineata l’esigenza di evitare un secondo «caso austriaco», cioè il formarsi di un governo apertamente xenofobo ed autoritario, con un programma di riforme univocamente diretto a comprimere libertà e diritti fondamentali senza la possibilità per l’Unione di reagire efficacemente e tempestivamente11: l’Unione all’epoca si oppose (con sanzioni diplomatiche molto soft) infatti come insieme di Stati e non in quanto tale; non solo perché allora i Trattati non legittimavano un intervento istituzionale quando vi fosse solo un pericolo di aggressione significativa a quei diritti che potevano dirsi espressione delle tradizioni costituzionali comuni, ma soprattutto perché mancava un Bill of rights formale, un parametro certo e solenne in base al quale valutare le (prospettate) violazioni del Governo austriaco, parametro finalmente raggiunto con il Testo della Carta proclamata a Nizza nel Dicembre del 2000 e resa obbligatoria con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1.12.2009. La soluzione adottata con il Lisbon Treaty è stata di duplice natura (segno di una speciale attenzione alla questione dei diritti fondamentali che recepisce quanto già previsto nell’abortito Progetto di Costituzione europea): da un lato offrire uno strumento soprattutto di natura giudiziaria per consentire la tutela avanti le Corti (nazionali in primis) dei diritti della Carta laddove tali diritti entrano in relazione direttamente o indirettamente con una normativa europea (su questo torneremo), dall’altro definire una procedura più politica per mettere in mora uno Stato che si sta avviando verso l’adozione di politiche liberticide in base alla lesione potenziale o effettiva dei «valori dell’Unione». Naturalmente i due aspetti vanno letti congiuntamente in quanto la lesione ai valori non può che emergere da una violazione grave e sistematica dei diritti espressamente catalogati nella Carta: l’art. 6 del TUE (che ne stabilisce l’obbligatorietà nei limiti del principio di attribuzione come si ricava dal capoverso della disposizione) va letto congiuntamente all’art. 2 TUE per cui «l’Unione si fonda sui valori del rispetto delle dignità umana, libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti alle minoranze» e con l’art. 7 TUE che istituisce una specifica procedura per l’ipotesi di «evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro» dei valori di cui all’art. 2 (art. 7 n. 1) e di «violazione grave e persistente» di tali valori (art. 7 n. 2) che può portare, a maggioranza qualificata, anche alla sospensione dei diritti di voto dello Stato sotto accusa. Una diffusa insoddisfazione circa gli effetti garantistici della Carta, vuoi per una certa resistenza della Corte alla sua applicazione piena in campo sociale o per un’interpretazione nel tempo più restrittiva delle sue «clausole orizzontali», vuoi per la —sino ad oggi difficile— giustiziabilità delle misure di austerity o per le catastrofi umanitarie migratorie difficilmente gestibili attraverso la macchina giudiziaria troppo lenta e troppo connessa a specifiche violazioni, ha portato molti studiosi a rivalutare l’art. 2 TUE. Ci si è interrogati sulla sua possibile rilevanza per intervenire in modo più netto su Governi che platealmente violano i principi dello stato di diritto e sistematicamente i diritti dell’uomo, anche oltre la procedura dell’art. 7 molto complessa e rischiosa da attivare, necessitando di consensi molto estesi tra gli Stati membri. Si è così osservato che «l’art. 2 TUE prevede una serie di standard costituzionali, che trovano applicazione ogni qual volta viene esercitato un potere pubblico nello spazio giuridico europeo, sia esso esercitato dall’UE o dagli Stati membri», ma «la disposizione non contempla nessuna limitazione paragonabile a quella di cui all’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali»12. Certamente il Trattato definisce in ordine alla violazione della norma solo una specifica procedura e le eventuali sanzioni di cui all’art. 7, ma ci si è domandato se non vi siano ragioni per attribuire all’art. 2, visto il suo assoluto rilievo, un’efficacia attraverso altre disposizioni, interpretate in senso dinamico e costruttivo. Si è ad esempio fatto il caso, che sembra sempre più non di scuola, del «deficit sistemico» di alcuni Stati nell’assicurare in via ordinaria il rispetto di alcune garanzie costituzionali, anche in ordine alla tutela giudiziaria di diritti fondamentali (che potrebbe riguardare il profilo della tutela dell’indipendenza della Magistratura o delle Corti delle leggi) o di rispettare il principio della separazione dei poteri o del pluralismo informativo, cornerstones del costituzionalismo moderno, deficit che trascendono in genere il campo di applicazione della Carta di Nizza per coinvolgere aspetti (come quelli che riguardano i profili di indipendenza e neutralità degli organi supremi di controllo) non coperti dal diritto europeo, perché lasciati all’autorizzazione istituzionale dello Stato membro anche alla luce dell’art. 4 TUE secondo il quale «l’Unione rispetta l’identità costituzionale insita nella loro struttura fondamentale, politica ed istituzionale»13. Si allude, ad esempio, alla conclamata incapacità della Grecia di assicurare un decoroso sistema di valutazione delle richieste di asilo e di accogliere i migranti in modo rispettoso dei principi di umanità nell’attesa della definizione della procedura (che ha già portato le Corti europee a ritenere inapplicabile il «sistema Dublino» allorché si tratti di spostare il richiedente in terra greca14), alle riforme autoritarie dell’Ungheria, soprattutto in materia di disciplina dei media (cui oggi si può aggiungere il più recente caso della Polonia), a situazioni di illegalità diffusa e sistematica ed all’incapacità di prevenire il crimine organizzato in Romania e Bulgaria non appena entrate in Ue15, sino alla corruzione endemica italiana ed alla situazione drammatica del «bel paese» per ottenere giustizia in tempi ragionevoli. Si tratta di deficit così gravi da mettere in via sistematica a repentaglio il diritto del cittadino europeo «ad avere diritti» per incapacità strutturale dello Stato ad assolvere ad alcune delle sue funzioni «minime» o per stessa scelta dei Governi o per una debolezza istituzionale di proporzioni eccezionali, fenomeni che vanno quindi distinti da quello di eventuali specifiche violazioni di diritti fondamentali per le quali è stata elaborata la Carta di Nizza. Militano per una efficacia dell’art. 2 anche indipendentemente dall’attivazione dell’art. 7 (che non è avvenuta neppure nell’eclatante e dirompente caso dell’Ungheria), varie considerazioni. In primo luogo lo Stato che si rende inadempiente in modi così radicali viola quel meta-principio di «leale cooperazione» sancito all’art. 4 del Trattato, visto che l’Unione è priva di apparati esecutivi propri e quindi il rispetto anche delle sue regole di base presuppone che gli apparati amministrativi nazionali raggiungano un «grado minimo di efficienza»; inoltre il principio del mutuo riconoscimento (che si fonda sull’affidabilità degli organi interni) è basilare nella costruzione di quello spazio comune di libertà sicurezza e giustizia che è il terzo grande progetto europeo dopo quello dell’edificazione del mercato comune e di una moneta unica. Ancora militano argomenti di tipo federalista: se la nozione di cittadinanza europea non deve rimanere evanescente si deve presuppone che si raggiunga sulle questioni essenziali del rispetto dei diritti umani e della democraticità delle istituzionali statali un minimo di omogeneità non potendosi ammettere che vi sia il crollo di una organizzazione statale che è —pro-quota un pilastro dell’edificio comune. Ancora si è avanzato l’argomento della coerenza per cui una disposizione a carattere «fondante» come quella sui valori, sanciti come inderogabili nel loro nucleo essenziale dall’art. 7, non può rimanere senza un meccanismo efficiente di enforcing, senza provocare una crisi di fiducia nelle disposizioni di principio dei Trattati che, secondo la Corte di giustizia, sono a loro volta la «Costituzione dell’Unione». Meno chiara e francamente problematica è però l’individuazione delle strade percorribili per attribuire all’art. 2 quella forza direttiva e sanzionatrice che sino ad oggi non ha dimostrato. Alcuni importanti Autori, denominati il «gruppo di Heidelberg»16, hanno suggerito di rendere l’art. 2 giustiziabile attraverso ricorsi dei cittadini europei ai giudici nazionali (per il risarcimento del danno) che a questo punto, attraverso il rinvio pregiudiziale, potrebbero portare, via dialogo tra Corti, ad accertare una grave violazione della disposizione prevista dal Trattato dell’Unione. L’Europa in quanto istituzione si mobiliterebbe per le più gravi carenze strutturali e sistemiche dei suoi «rogue States»: le condanne al pagamento dei danni potrebbero essere seguite o accompagnate da interventi di nation building, seguendo il non felicissimo esempio delle politiche dell’ONU (in realtà degli Usa) a proposito degli Stati falliti. Questa proposta è certamente coraggiosa e costituisce una prima seria presa in carico di un problema devastante dell’Unione, ma presenta delle criticità: in primo luogo si affida a reazioni giudiziarie proprio in paesi che in genere dimostrano una scarsa efficacia dei loro sistemi interni ed una carenza di indipendenza ed autonomia degli organi giudicanti (anche se questi sarebbero supportati dalla Corte di giustizia); in secondo luogo una cosa sono le violazioni dei diritti fondamentali individuali, un’altra le deviazioni o i «colpi di stato istituzionali» che comportano la caduta dei dispositivi di controllo e garanzia in logiche autoritarie. Infine il meccanismo pensato non è del tutto coerente con situazioni (in parte quella greca) in cui il collasso degli organi costituzionali è stato indotto (anche) proprio dalle politiche ufficiali europee attraverso meccanismi di salvataggio dal deficit o, ancor prima, con Raccomandazioni (in pratica veri e propri ordini per paesi in dissesto) di risanamento nel quadro della governance economica europea. Derivando lo stato di debolezza interna proprio dall’Europa sembra strano che possa essere proprio questa il rimedio: sarebbero, ma di questo parleremo più avanti, molto più pertinenti i rimedi della Carta che è stata prioritariamente pensata come parametro di legittimità costituzionale per gli atti (ma anche per l’azione) dell’Unione. La difficoltà più grossa è che il proposto scenario interventista presuppone un atteggiamento di compliance con la migliore Accademia europea da parte della Corte di giustizia, in questa situazione poco credibile, anche se gli Autori del gruppo di Heidelberg giustamente sottolineano come la Corte sia solita agire ultra vires, salvo poi ratifica nei Trattati17. Sulla scia di queste proposte si è cercato di allargare lo spettro degli strumenti18; si è ipotizzato che la violazione dell’art. 2 TUE possa essere sanzionata dalla Commissione, con il ricorso alla Corte di giustizia, ex art. 258 TFUE (costituendo una omissione degli obblighi derivanti dai Trattati) oppure ex art. 260 TFUE con la comminazione di penalità pecuniarie dopo la sentenza accertativa della Corte ed impositiva dei provvedimenti da adottare; si è ancora suggerito che la violazione dell’art. 2 potrebbe condurre ad una interpretazione dell’efficacia della Carta oltre i limiti fissati dal suo art. 51 (quindi anche se la questione non può definirsi di diritto europeo strettamente inteso). Infine, per superare la dubbia legalità di queste misure (che mentre mirano a rafforzare lo stato di diritto nei paesi membri contraddittoriamente violerebbero plausibilmente lo stato di diritto dell’Unione), si è suggerito di ricorrere ad una Autorità indipendente che potrebbe essere la Commissione di Copenhagen oppure la Commissione di Venezia, o ancora un corpo di esperti indipendenti sotto il controllo del Parlamento europeo e/o della Commissione europea (che, però, forse implicherebbe un accordo di principio tra i paesi membri) e via dicendo. Si tratta di un dibattito ancora in fieri, giustamente vigoroso e determinato e motivato da una lungimirante prospettiva federalista, che si farebbe bene a «prendere sul serio» soprattutto in sede politica europea per sviluppare proposte ragionevoli, ma immediate che non presuppongano, cioè, la complessa riforma dei Trattati. Questa nobile ed agguerrita dottrina dovrebbe, ci pare, essere davvero incoraggiata dalla sfera pubblica continentale19 ancora schiacciata tra un realismo immobilizzante ed le solenni proclamazioni delle «anime belle»20.

3. La Carta e l’austerity

  • 21 Per l’atto di accusa più radicale contro la legittimità delle «recovery measures» cfr. Fischer-Les (...)
  • 22 Balibar, 2013.
  • 23 Habermas, 2012.
  • 24 Piketty, 2015.
  • 25 Joerges, 2004: l’Autore richiama noti passaggi adorniani ed in particolare T. W. Adorno, The meani (...)
  • 26 Le Monde, 22 Ottobre 2005.
  • 27 Di recente Stiglitz (2015) ha sottolineato come il termine «aiuti» sia davvero improprio visto che (...)
  • 28 Krugman, 2011.
  • 29 Sul problematico cammino della Carta cfr. da ultimo lo studio del Parlamento europeo (2015a); Peer (...)
  • 30 Streek, 2013; per una piccata replica, Habermas, 2014.

3Il 2015 è stato un anno nero per l’Unione europea. Scene che abbiamo già visto in Argentina o a Cipro hanno, questa volta, coinvolto grandi metropoli europee come Atene, ove nacque la democrazia occidentale e ove —evidentemente— quel valore dimostra ancor oggi una particolare resistenza a ricatti e minacce. La contesa tra Ue e governo greco ha riguardato le misure di austerity così come già concordate con la Troika in cambio del «salvataggio» dal default; finalmente un Governo, poi rieletto per questo, ha contestato il loro carattere iniquo ed alla fine dannoso anche al solo fine di ripagare gli aiuti concessi, si è sottolineata la poca trasparenza21 dei meccanismi di «recovery», attribuiti alla discrezionalità di organi «tecnici» che si sottraggono ad ogni responsabilità politica (salvo in parte —grazie alle nuove regole del Trattato di Lisbona— la Commissione). Si tratta di quel processo di «immunizzazione» delle scelte dell’Unione per gestire la crisi economica internazionale dai meccanismi di partecipazione democratica che Étienne Balibar ha definito «rivoluzione dall’alto»22 e Jürgen Habermas «federalismo degli esecutivi»23; una sorta di «diritto dell’economia dell’emergenza» che schmittianamente si sottrae alle regole ordinarie europee. La politica dei risanamenti dei bilanci pubblici dei paesi in difficoltà a colpi di sacrifici e di tagli (su pensioni, stipendi, prestazioni sociali, servizi sociali etc. sino anche a provvedimenti di sterilizzazione —provvisoria— di libertà fondamentali come quelle alla contrattazione collettiva) ha condotto sino al punto di catastrofe quel processo di integrazione che si sviluppa dal 1957. Un economista progressista come Jean Paul Fitoussi si vede, così, costretto ad ammonire durante la crisi greca che «bisognava salvare l’idea di un continente che sino a pochi decenni fa era sconvolto ed oggi si trova a vivere in pace con una comune ambizione al progresso»; e un altro eminente economista di fama internazionale, Thomas Piketty, è giunto a titolare il proprio ultimo libro: Si può salvare l’Europa?24. L’integrazione europea nasce, sembra non superfluo continuare a ricordarlo in questi momenti così drammatici, come una sperimentazione politico-istituzionale che vuole superare gli orrori del nazionalismo (e delle sue varianti più sanguinarie, il militarismo e il razzismo antisemita); la storia insanguinata dei confini tra Stati europei è la vera fonte per capire il successo che sino ad oggi è sembrato inarrestabile di una integrazione giuridica che —sin dall’inizio— ha cercato di declinare un’alternativa all’autodistruttività delle dinamiche di potenza degli Stati europei. Sono queste bitter experience che spiegano in gran parte, come ha ricordato in un’ amara riflessione sul voto in Francia Christian Joerges, nel 2005, la forza di una law after Auschwitz25 che si adopera a «lavorare attraverso il passato» per aprire nuove possibilità per la coesistenza tra i cittadini del vecchio continente. Quel luogo che ha visto nascere lo stesso concetto di «sovranità» nazionale e ha conosciuto direttamente e con la massima intensità le conseguenze più aberranti di una nozione, costitutiva del cosiddetto ius publicum europaeum, e in sé matrice di inimicizia insanabile e di esclusione dei diversi, come quella di «popolo». Bruno Latour scriveva nella sua proposta di Preambolo del Progetto di Costituzione europea: «parce que nous sommes persuadées à la fois de la grandeur de notre tradition , des crimes commis en son nome et de notre affaiblissement relativ, nous avons juré solennellement d’unir nos destins, à la fois si divers e si communs, dans une aventure politique sans équivalent dans l’histoire pour redécouvrir ensemble quelle sera dorénavant notre part dans cette mondialisation que nous appellons de nos voeux»26. Bene, questi fondamenti «morali» del processo di integrazione sono stati logorati in poco più di un quinquennio nella gestione della crisi dell’euro con il varo di politiche impopolari e inefficaci nelle quali il volto dell’Europa si è trasformato in quello di un rude contabile, inflessibile non solo ad ogni considerazioni di equità, ma persino a ragioni di efficienza economica. Le politiche di austerity hanno conosciuto in questi anni di crisi solo marginali ammorbidimenti, soprattutto dopo le ultime elezioni del Parlamento europeo ed il formarsi di una coalizione tra PPE e socialdemocratici europei: una certa flessibilità è stata mantenuta verso l’Italia e, soprattutto la Francia, la quale però gode di attenzione «privilegiata» sin dal 2003, quando insieme alla Germania sforò platealmente i parametri sovranazionali e la proposta del Commissario Monti di procedere ad una procedura d’infrazione fu fermata. Nel suo complesso la metafisica influente della governance economica dell’Unione è rimasta la stessa: ridimensionare i bilanci pubblici attraverso risparmi il prima possibile ed ad ogni costo, anche dal punto di vista sociale. Invano economisti di fama mondiale tra cui alcuni premi Nobel hanno sottolineato come questa «cura» fosse del tutto irrazionale e come l’istituzione della moneta comune necessariamente, per sopravvivere, dovesse completarsi con meccanismi che – almeno in parte – comportassero qualche forma di «solidarietà» tra gli Stati membri con conseguente «socializzazione» per lo meno di una quota dei deficit nazionali e la previsione di aiuti ed incentivi «sovranazionali» a tutti gli Stati per crescere e svilupparsi. La situazione di dissesto di alcuni paesi del Sud Europa dipende certamente da errori commessi dai loro Governi (nel caso della Grecia vere e proprie truffe ai danni dell’Unione) ma anche dalla particolare fragilità dell’euro che non ha comportato, come era imprescindibile, il varo di un governo economico e sociale europeo lasciando le politiche economiche e sociali ancora (almeno nominalmente) in mano agli Stati nazionali27. È infatti inconcepibile per questa linea critica delle politiche europee che «una moneta comune» non preveda modalità di intervento che favoriscano una convergenza tra le economie nazionali e quindi investimenti sovranazionali e qualche forma di trasferimento ai paesi in difficoltà. Non sono bastati i moniti di Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Paul Krugman, tutti premi Nobel per l’economia, e di tantissimi altri economisti neokeynesiani; neppure l’avvertimento di Krugman già alla fine del 201028 che se l’Europa non avesse riscoperto la strada della solidarietà verso i paesi in difficoltà, si sarebbe aperto il varco verso il rafforzarsi di partiti europei xenofobi, populisti ed addirittura marcatamente fascisti, come abbiamo visto in questi anni di lugubri risultati elettorali in tantissime competizioni elettorali. Lo spettro del ritorno alle dinamiche autoritarie degli anni 30, indotte questa volta da una cattiva gestione della crisi economica in chiave sovranazionale, non è riuscito a cambiare lo stato di cose se non con vaghissime promesse di un allentamento dell’austerity, ma non per i greci che di questa hanno pagato i pressi più alti (caduta del Pil di oltre il 25%). Nessuna modifica si è riusciti ad ipotizzare persino nella limitata prospettiva di una maggiore trasparenza dei meccanismi di gestione delle crisi: l’idea che le previsioni del Fiscal compact (Trattato internazionale) potessero —come previsto nello stesso Trattato— essere riportate nel quadro del diritto dell’Unione e che si potesse stabilire un controllo ed una verifica anche parlamentare sulle decisioni della Troika è rimasta inattuata: anzi il tanto atteso quanto deludente Report dei 5 Presidenti non offre alcuna soluzione credibile e nessun piano di interventi a breve. Inascoltato è stato anche il Parlamento europeo che è intervenuto con due Risoluzioni, la prima del 21.12.2013 sul «Potenziamento della dimensione sociale dell’Unione economica e monetaria», la seconda del 12.12.2013 sui «Problemi costituzionali di una governance a più livelli nell’Unione europea», che ha chiesto un radicale cambiamento di rotta e una democratizzazione del processo decisionale e gestionale dei provvedimenti anticrisi. Il Parlamento ha inoltre mosso severe critiche a quanto accaduto in questi ultimi 5 anni, sostenendo che le politiche di austerity e di rigore abbiano prodotto una compressione intollerabile dei livelli di prestazioni sociali. In questo modo è rimasto compromesso il nucleo essenziale dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti e del diritto internazionale; si è allargato il tasso di ineguaglianza e si è incrinata la base del «modello sociale europeo». In proposito va segnalato anche il Rapporto dell’Organizzazione internazionale del lavoro del 28.2.2014, «The European Social Model in times of Economic Crisis and Austerity Policies». Una nuova Risoluzione del PE sull’operato della Troika del 13 marzo del 2014 ha infine stigmatizzato politiche che il relatore ha definito di «bassa macelleria sociale»; il Parlamento ha anche promosso vari studi sull’impatto delle politiche di austerity molto critici sull’accaduto. Senza entrare nel dettaglio della crisi greca, vogliamo sottolineare solo che questa crisi ha messo in primo piano la legittimità di provvedimenti che incidono su diritti sociali fondamentali ai danni della popolazione più povera. La rottura con la Troika è infatti avvenuta per il rifiuto del governo Tsipras di compensare gli aiuti concessi alla popolazione in difficoltà con spese di carattere umanitario con ulteriori tagli impopolari. Una delle ragioni che, però, ha portato a questa drammatica contrapposizione ci pare essere stata la sostanziale ineffettività della tutela in chiave europea di quei diritti sociali che pur appaiono consacrati nella Carta di Nizza e nella Carta sociale europea. Di questo ci occuperemo per mostrare come dalle Corti europee sia mancato un contributo, come era legittimo aspettarsi, sui limiti che una politica di risanamento dei conti pubblici deve incontrare laddove incida sul nucleo essenziale di diritti sociali fondamentali di rilievo costituzionale (interno o sovranazionale). Non vogliamo di certo negare che in altri settori la Carta abbia funzionato all’altezza delle aspettative generate dalla sua proclamazione: per quanto riguarda il diritto dell’Unione la Corte di giustizia ha mostrato come la Carta possa operare da credibile parametro di costituzionalità; con la sentenza Achats Consommateurs del 1.3.2011, C-236/09 (nullità pro-parte di una direttiva parità uomo-donna per violazione del principio dell’art. 20), con le due epocali sentenze Kady rispettivamente del 18.7.2013, C-236/09 e del 3.9.2008, C-402/05 (in cui le garanzie procedurali europee sono state imposte anche al Consiglio di sicurezza dell’ONU), con il «trittico» su Internet e protezione della privacy giungendo ad annullare la direttiva data retention con la decisione dell’8.4.2014, C-293/12, nonché un Accordo tra Ue e USA sul trasferimento di dati dall’Europa alle aziende americane con la sentenza Schrems del 6.10.2015, C-362/14 (che costituisce un precedente prezioso ove l’Accordo TTIP venisse siglato con modalità mortificanti la tutela dei diritti fondamentali della Carta) ed infine (ai limiti della creatività additiva) a configurare un nuovo diritto fondamentale all’oblio su Internet con la decisione Google Spain del 13.5.2014, C-131/1229. Ma anche questi grandi arresti non sono riusciti ad uniformare in una condivisa cultura dei diritti le politiche dell’Unione e quelle degli Stati offrendo pochi appigli per risolvere le drammatiche fratture dell’Europa a livello sociale e sul fronte dell’accoglienza dei migranti. Non condividiamo le tesi di un (troppo) fortunato volume di Wolfgang Streeck30 che vede nell’accelerazione a partire dagli anni Ottanta del processo di integrazione solo una cospirazione per aggirare i processi decisionali democratici e revocare progressivamente le conquiste del welfare state; abbiamo partecipato (e forse ancora partecipiamo) ad una costruzione aperta ed in alcune fasi progressiva, ma se si dimostrasse che proprio le scelte essenziali in ordine al benessere ed ai diritti sociali di base dei cittadini europei sfuggono ad un controllo di legittimità sostanziale ed a qualche meccanismo di ratifica parlamentare, allora la provocatoria tesi di Streek guadagnerebbe di plausibilità.

4. La sacralizzazione del «margine di apprezzamento» nella giurisprudenza di Strasburgo

  • 31 Vid. Bronzini, 2009a; Sciarra, 2013.

4Premettiamo che per «misure di austerity» intendiamo unitariamente due tipi di provvedimenti che comunque mantengono una loro diversità pur nella comune dipendenza da scelte o indicazioni sovranazionali. Il primo è costituto da quelle misure che gli Stati adottano nel quadro «ufficiale» di un salvataggio effettuato su richiesta del paese per evitare un default. Sino ad oggi Irlanda, Portogallo, Grecia, Cipro e Spagna (ma limitatamente alle sue banche). Le misure sono state adottate prima dall’European Financial Stability Facility (EFSF) e poi dall’European Financial Stability Mechanism (EFSM) organismi varati dall’Unione nel pieno della crisi dell’euro, attraverso una interpretazione estensiva dei Trattati, ed oggi dal MES (Meccanismo europeo di stabilità), creato da un Trattato internazionale (che si affianca al Fiscal Compact) come istituzione permanente. Le misure di salvataggio sono definite attraverso negoziati condotti dalla Troika, che realizzano il principio della «condizionalità» degli aiuti alla definizione di un piano di rientro del paese sui mercati e di normalizzazione del paese in difficoltà. Pertanto queste misure sono definite e prestabilite in un Memorandum of understanding che, appunto, costituisce il «piano del salvataggio» che è certamente «europeo» ma che vede il concorso anche del Fondo monetario e quindi un elemento di «internazionalizzazione» degli aiuti. La Bce, dopo una prima operazione di aiuti ai paesi periferici nell’acquisto di titoli pubblici, ha poi formalizzato un ulteriore programma di aiuti che si avvicina di molto alle prime misure previste dai Fondi europei di stabilità: il piano OMT (Outright monetary transations) dell’estate del 2012 (recentemente, come detto, avallato da un decisione della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale del Tribunale costituzionale tedesco che il 21 luglio 2016 ha deciso la questione in coerenza con la sentenza della Corte UE) che –appunto – prevede un sostegno a paesi in difficoltà che ne facciano formale richiesta sottoposto ad una rigida condizionalità, quindi attraverso modalità che obbligano gli Stati ad adottare provvedimenti pre-definiti di ridimensionamento dei bilanci pubblici. Questo tipo di interventi realizza, senza alcun dubbio, dal punto di vista sostanziale una parziale limitazione della «sovranità» dei paesi sussidiati posto che gli stessi, rifiutando di adempiere agli obblighi concordati, rischiamo di rimanere in balia della speculazione e, quindi, di fallire. Il secondo tipo riguarda, invece, le indicazioni che gli organi di Bruxelles rivolgono agli Stati nel quadro del coordinamento delle politiche economiche e monetarie previsto dai Trattati e rafforzato durante la crisi dell’euro sia con una serie di provvedimenti adottati nel quadro del diritto dell’Unione (con i cosiddetti six pack e two pack) sia con la predisposizione del «semestre europeo» nel quale il controllo sull’operato degli Stati è divenuto preventivo e non successivo sulle varie finanziarie nazionali o addirittura al di fuori del quadro «comunitario» con l’Euro plus act ed infine con il tanto discusso Fiscal Compact (che sono Trattati internazionali). In teoria qui gli organi della governance europea non dovrebbero dare indicazioni tassative e dettagliate agli Stati dovendo solo assicurare che gli stessi non violino le regole di bilancio europee e facciano quelle riforme che sono assolutamente necessarie all’equilibrio monetario ed economico dell’Unione nel suo complesso. In sostanza, astrattamente parlando. il primo tipo di misure sono di hard law, mentre quest’ultime sono di soft law poiché rispettano un margine di discrezionalità degli Stati, se non sui fini quantomeno sui mezzi. In realtà la sostanza delle cose è assai diversa perché paesi che si trovano in situazione di emergenza economica non possono rischiare procedure di infrazione per deficit eccessivo e nemmeno sopportare una pressione eccessiva degli organi di Bruxelles che li mettono in una situazione ingestibile di fronte alla speculazione finanziaria. Inoltre le riforme compiute nel periodo 2010-2012 hanno reso il meccanismo di controllo sulle politiche economiche nazionali sempre più penetrante ed invasivo ed incentrato addirittura sulla valutazione delle dinamiche salariali del settore pubblico, le forme di contrattazione collettiva etc. Difficile, quindi, per paesi in difficoltà resistere alle pressioni degli organi di Bruxelles che sono sempre più di merito, sino al dettaglio. Pertanto primo e secondo tipo di «misure di austerity» sembrano assomigliarsi sempre di più e pongono uno stesso meta-problema di legittimità: i provvedimenti di contenimento dei deficit statali sino a che punto possono incidere sul nucleo essenziale dei diritti fondamentali, in particolare di quelli di natura sociale, senza compromettere quel modello di welfare europeo che il Trattato di Lisbona ha comunque sacralizzato con il riferimento all’«economia sociale di mercato»? Dal punto di vista astratto la Corte di Strasburgo sembrava dover essere la sede privilegiata per valutare se le «recovery measures» o comunque i provvedimenti raccomandati dall’Unione nel quadro della governance economica e monetaria dei Trattati rispettino o meno i diritti umani (per lo meno il loro nucleo intangibile) posto che la Corte di Strasburgo eccede la dimensione regolativa dell’Unione e quindi sembrava poter essere in condizioni di autonomia e neutralità invidiabili rispetto a dinamiche così complesse e controverse come quelle affrontate per risolvere una questione che nessuno aveva previsto nel momento in cui con il Trattato di Maastricht si era varato una politica monetaria comune ed una «moneta senza stato» e cioè il possibile default di uno o più paesi dell’eurozona. Naturalmente un ostacolo per questo ruolo, ma su questo aspetto torneremo a breve, deriva dal fatto che i diritti di natura sociale non hanno un riconoscimento esplicito nella Convenzione, ma da tempo la Corte aveva attratto tali prerogative nell’alveo protettivo dell’art. 1 Protocollo n. 1, assimilandoli al diritto di proprietà. Queste attese sono però andate del tutto deluse. Per quanto riguarda il rispetto della Convenzione europea dei diritti umani, con riferimento al Portogallo la Corte europea dei diritti umani (sentenza Da Conceicaoã Mateus c. Portogallo, dell’8.10.2013) ha giudicato legittime le misure di austerity con le quali era stata prevista per il 2012 una riduzione dei sussidi feriali e natalizi per i soli pensionati pubblici, riduzione già giudicata incostituzionale dalla Corte costituzionale portoghese, che, però, ne aveva salvato gli effetti per il 2012. La Corte di Strasburgo ha osservato che in tema di violazione di diritti pensionistici, lo Stato disponeva di un ampio margine di apprezzamento per valutare la sussistenza di un interesse pubblico alla loro rideterminazione; questa, tuttavia, deve avere un fondamento ragionevole e salvaguardare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e la protezione dei diritti fondamentali dell’individuo. L’essenza del diritto comunque non deve essere pregiudicata e va tenuta in conto anche la specifica natura della prestazione, apparendo inammissibile una privazione totale dei diritti che comporti la perdita dei mezzi di sussistenza. Nel caso in esame emergeva che tali misure erano state adottate in una situazione economica estrema, erano limitate nel tempo e comunque i tagli non incidevano sulla pensione-base. Pertanto la Corte ha concluso che era stato rispettato un giusto equilibrio tra l’interesse pubblico al risanamento del bilancio e quello alla protezione dei diritti fondamentali, così come già accertato in un caso simile, riguardante provvedimenti di austerity in Grecia (sentenza Koufaki e Adedy c. Grecia del 7.5.2013) e in uno riguardante la Romania (sentenza Mihaies e Sentes c. Romania del 6.12.2011). La decisione certamente lascia molto spazio al potere statale di rideterminare al ribasso le prestazioni sociali. Va però rilevato che non era stata dedotta la discriminazione per i tagli che avevano colpito i soli pensionati del settore pubblico, né problemi di retroattività degli interventi. Queste decisioni rappresentano una vera e propria «doccia scozzese» sulle speranze di una parte importante della dottrina pro-labour che confidava sul ricorso al diritto internazionale (in particolare alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo ed all’orientamento dello stesso Comitato economico-sociale del Consiglio d’Europa) per compensare la «frigidità sociale», per riprendere una celebre espressione di Federico Mancini, mostrata da numerose decisioni della Corte di giustizia, non solo con il famoso «Laval quartet» del 2007 (sul bilanciamento —in genere ritenuto infelice— tra diritto di sciopero e libertà economiche), ma anche nella più recente Association de médiation sociale del 15.1.2014, C-176/2012 con la quale è stata negata l’applicabilità orizzontale dell’art. 27 della Carta dei diritti sul diritto di informazione e consultazione nei luoghi di lavoro31. Senza dubbio le sentenze riflettono una notevole debolezza, in generale, della giurisprudenza di Strasburgo in materia sociale posto che, come detto, i diritti sociali per essere protetti devono essere «riconvertiti» in diritti civili e finiscono con l’acquisire una certa forza solo se sono connessi ad altri diritti come la non discriminazione o il diritto ad un giusto processo (sotto il profilo del divieto di retroattività della legge civile): il margine di apprezzamento dello Stato, fuori da queste ipotesi, è così talmente ampio da rendere la tutela fenomeno eccezionale e straordinario, in presenza di intollerabili lesioni del diritto a prestazioni minime.

5. L’ambigua risposta della Corte di giustizia

  • 32 A questa rivendicazione di recente si è aggiunta quella, più innovativa e pertinente, di un social (...)
  • 33 Cfr. Bronzini, 2009b; cfr. anche Chieco, 2015.
  • 34 Sul rilievo in campo sociale della Carta e della Cedu cfr. Bronzini, 2015, e sui primi anni di app (...)
  • 35 Borelli, 2014; sul potenziamento della Carta in futuro cfr. Koukiadaky, 2015.
  • 36 La Repubblica, 9 gennaio 2014.
  • 37 Kilpatrick, 2015.
  • 38 Sul punto cfr. Giubboni, 2014; Lo Faro, 2014; Cerruti e Pallante, 2015.
  • 39 Supiot, 2015.

5Sebbene ad ogni semestrale Vertice sociale trilaterale (previsto dall’art. 152 TFUE) il sindacato europeo (Ces) non manchi mai di richiedere l’introduzione di una «clausola sociale europea»32, questa clausola in realtà c’è già, per lo meno dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona: l’art. 9 del TFUE recita, infatti, «nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana». Si tratta di una sorta di generale e complessiva «clausola di non regresso sociale» di cui la Dottrina non ha revocato in dubbio il carattere vincolante33; in ogni caso in alcuni Regolamenti, adottati nel quadro delle politiche di salvataggio dell’euro (six pack e two pack), l’art. 9 è significativamente richiamato, così come è stato richiamato in alcune conclusioni di Avvocati generali, a riprova che non si tratta di una mera norma di indirizzo e programmatica. Alla luce dell’art. 9 l’Unione, e per essa ogni suo organo (ivi comprese ovviamente la Bce e la Commissione), non potrebbero adottare o anche promuovere (visto che anche la funzione di coordinamento è prevista nei Trattati) provvedimenti che siano in tensione con la garanzie di una adeguata protezione sociale. Il termine «azioni» appare così generale da potersi applicare anche ai negoziati con i paesi che richiedono aiuto finanziario o alle Raccomandazioni rivolte nel quadro del «semestre europeo». In ogni caso va ricordato l’art. 51 della Carta di Nizza secondo il quale «le disposizioni della presente Carta di applicano alle istituzioni, organi ed organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione». Posto che la Carta offre un elenco completo di diritti sociali e del lavoro ci si era aspettati che le misure concordate dagli Stati con organi europei come sono la Bce e la Commissione potessero cadere, comunque, nel «cono d’ombra» del diritto europeo (e quindi potessero essere vagliate alla luce della Carta di Nizza) visto che i salvataggi di Grecia, Portogallo, Spagna ed Irlanda non sono avvenuti secondo le norme del MES e del Fiscal Compact (che sono Trattati internazionali) ma secondo le disposizioni previgenti dei Fondi EFSF e EFSN, adottati nel quadro dei Trattati (sia pure con qualche forzatura interpretativa). Ma così disgraziatamente non è stato. Nella sentenza Pringle (C-370/2012) del 27.11.2012 la Corte di giustizia non ha accolto le riserve del sig. Pringle, parlamentare irlandese, che allegava che il Trattato internazionale del 2012 sul MES (Meccanismo europeo di stabilità) violasse il diritto dell’Unione, i suoi principi generali e che fosse contrario ad alcune norme della Carta dei diritti dell’Ue, come l’art. 47 sul «diritto a un ricorso effettivo». In una complessa decisione la Corte ha affermato che i Trattati Ue non proibiscono ai singoli Stati di stipulare altri accordi di diritto internazionale, a condizione che questi non siano contrari al diritto «dell’Unione». ­Questa contrarietà non può neppure ipotizzarsi, perché salvare l’euro, e salvaguardare la stabilità monetaria nell’area che lo ha scelto come moneta comune, sono obiettivi dello stesso Trattato di Lisbona. Tuttavia la Carta dei diritti è inapplicabile, mancando il nesso tra le misure eventualmente adottate alla luce del Trattato internazionale sul MES ed il diritto dell’Unione, che resta estraneo a quell’accordo internazionale. Il sistema così delineato appare fortemente irrazionale, perché i provvedimenti che vengono adottati dal MES sono diretti a salvaguardare un istituto come l’euro che è proprio dell’Unione e sono implementati anche da un organismo come la Commissione che fa parte delle istituzioni dell’Unione. Sostenere che scelte del genere non siano sindacabili alla luce della Carta dei diritti, in quanto non rientranti nel campo del diritto dell’Unione, sembra ridimensionare di molto il ruolo, attribuito alla Carta, di parametro di legittimità sostanziale per l’intera azione dell’Unione. Il 7 marzo 2013 la Corte di Giustizia (con l’ordinanza Sindicato dos Bancarios do Norte, C-128/2012) ha affermato di non poter giudicare se le misure di austerity adottate dal Portogallo fossero in contrasto con la Carta di Nizza perché «non emergevano in concreto elementi» per ritenere che la legge portoghese, colpendo esclusivamente i salari e le pensioni dei dipendenti pubblici, intendesse attuare il diritto europeo34. Ancora quindi una decisione di incompetenza, che però lascia salva una possibilità di intervento della Corte a seguito di un rinvio pregiudiziale più articolato e più motivato da parte dei Giudici di merito (sono infatti pendenti altre ordinanze pregiudiziale di contenuto analogo provenienti dai Giudici portoghesi). Ora la sentenza Pringle certamente costituisce un brutto precedente per l’avvenire: se avverranno salvataggi attraverso il MES le misure «condizionali» previste non saranno scrutinabili sotto il profilo della violazione del «nucleo essenziale» dei diritti della Carta (art. 52 della stessa Carta). La soluzione adottata dalla Corte è apparsa in genere molto «formalistica» posto che la stessa sentenza, come abbiamo già detto, si affanna a dimostrare che i due Trattati internazionali non violano il diritto dell’Unione visto che sono necessari per salvaguardare una istituzione della stessa Unione come l’euro (che non è una istituzione dei 19 paesi che in concreto l’adottano, ma «comune»). Inoltre i due Trattati (il Fiscal compact e quello sul MES) attribuiscono poteri decisivi proprio agli organi di tipo «quasi-federale» dell’Unione; BCE, Corte di giustizia e Commissione. La questione potrebbe, comunque, mutare se i due Trattati fossero ricondotti nell’alveo istituzionale dell’Unione, ma il cammino sembra ancora molto lungo e tortuoso. Ancora più discutile è la seconda decisione sul Portogallo, visto che le misure sindacate alla luce della Carta erano state già sottoscritte nero su bianco con la Troika (formata per due terzi da organi dell’Unione) nel quadro di un salvataggio richiesto da un paese membro ad un Fondo creato alla luce dei Trattati. Il nesso, per lo meno indiretto, con le politiche e le istituzioni europee sembra difficilmente contestabile35. Certamente ci troviamo di fronte ad una sorta di «colpo di stato sovranazionale» (per dirla con Balibar) in quanto misure che sono richieste da organi dell’Unione per salvare una istituzione comune dell’Unione sfuggono, così, al controllo parlamentare (non avendo il PE alcun ruolo) ed anche a quello giudiziario. In questo caso la Carta di Nizza (che invece su grandi temi come la tutela della privacy, i diritti degli immigrati, la tutela antidiscriminatoria, il diritto ad un giusto processo anche nei confronti di provvedimenti adottati dall’ONU etc. ha portato ad una coraggiosa ed innovativa giurisprudenza) diventa inefficace, proprio in relazione a provvedimenti di matrice lato sensu sovranazionale, decisivi per le condizioni materiali di vita di intere popolazioni. Ancora meno sindacabili, alla luce del rispetto della Carta di Nizza, appaiono provvedimenti «raccomandati» agli Stati in difficoltà (anche se non ancora costretti a chiedere aiuto) nel quadro del coordinamento delle politiche economiche e monetarie. Qui sembra davvero arduo dimostrare che lo Stato è stato costretto ad adottare proprio un certo provvedimento che finisce per ridurre il «nucleo intangibile» di un diritto sociale fondamentale protetto dalla Carta. Non essendo il paese ancora in situazione di virtuale default mantiene quel margine di discrezionalità che fa apparire ancora come «proprie» decisioni anche difficili ed impopolari. Sappiamo però che anche in questo caso si tratta di considerazioni che colgono solo l’aspetto «formale» della questione; se —come si dice oggi— si acconsente ad una certa flessibilità nelle regole europee (che permette di evitare di avvitarsi nella recessione) in cambio delle cosiddette riforme, quest’ultime sono sempre più di fatto valutate nel merito e scelte, in sostanza, a livello sovranazionale. Il caso dei licenziamenti per l’Italia lumeggia bene la situazione. Ha sottolineato Stefano Rodotà: «quel che sta accadendo nell’Unione europea è appunto una decostituzionalizzazione. Il suo sistema è stato amputato dalla Carta dei diritti fondamentali, del suo Bill of rights, che pure com’è scritto nell’art. 6 del Trattato di Lisbona, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati»36. E più avanti: «l’orizzonte è mutato, l’Unione agisce come se la Carta non vi fosse, nega ai cittadini il valore aggiunto ad essa affidato proprio per acquisire legittimità attraverso la loro adesione e muta i cittadini da attori del processo europeo in puri spettatori impotenti e sfiduciati di fronte all’arrivo da Bruxelles di imposizione di sacrifici e non di garanzie dei diritti». Gli studi, soprattutto quelli a cura di Claire Kilpatrick, hanno mostrato come la giurisprudenza costituzionale nazionale in genere sia stata molto conformista interiorizzando gli obiettivi di risanamento dei bilanci pubblici come, potremmo dire, contro limiti al godimento dei diritti socio-economici37. Ha fatto eccezione a questa «cedevolezza» agli imperativi sovranazionali la Corte costituzionale portoghese che con una serie di decisioni (la più nota è la sentenza n. 187/2013 del 5.4.2013 sui tagli stipendiali ai dipendenti pubblici) ha sanzionato l’illegittimità di alcune misure di austerità adottate nel contesto delle politiche di salvataggio del paese, ma in riferimento a valori e principi costituzionali interni. La Corte portoghese ha precisato che «le norme adottate o che devono essere adottate dal legislatore nazionale al fine di perseguire gli obiettivi sopra citati si devono conformare alle norme dell’Unione europea, [ciò] non ha conseguenze riguardo all’applicazione delle disposizioni costituzionali. Al contrario, in un sistema costituzionale multi-livello nel quale si integrano i vari ordinamenti giuridici, le norme interne devono necessariamente conformarsi alla costituzione. Inoltre proprio il diritto dell’Unione europea rispetta l’identità nazionale dei suoi Stati membri, riflessa nelle strutture politiche e costituzionali di ciascuno di essi». In alcuni casi la Corte ha poi modulato gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità per non compromettere il piano di risanamento; il Governo ha poi scelto altri mezzi per raggiungere gli obiettivi di risparmio concordati con la Troika. Oggi alla Corte portoghese sembra aggiungersi la Corte italiana che con due impegnate sentenze, la n. 70 e la n. 178 del 2015 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della mancata indicizzazione delle pensioni e del blocco della contrattazione collettiva nel pubblico impiego; quest’ultima, pur applicando l’art. 39 della Costituzione, offre un prezioso riferimento anche all’art. 28 della Carta dei diritti, alle fonti ILO ed alla Carta sociale europea, in chiave di garantismo multilivello. Con tale sentenze sembra essersi rovesciato l’orientamento precedente con il quale si elevava l’art. 81 della Costituzione ad una sorta di «super-norma» ordinante tutte le altre disposizioni della Carta fondamentale del 4838. Un esempio di questa arrendevolezza costituzionale a quella che Alain Supiot ha recentemente chiamato la «gouvernance par les nombres»39 sono state certamente la sentenze n. 310/2013 sul blocco degli stipendi dei professori universitari o la n. 10/2015 sulla Robin tax nelle quali gli obblighi «fiscali» europei operano come soglia di contenimento dei diritti individuali. Dalle ultime decisioni della nostra Corte delle leggi e dalle sentenze prima ricordate di quella portoghese emerge, pertanto, un anelito a ritrovare una integrità costituzionale nelle politiche sociali, anche di quelle adottate su impulso o costrizione sovranazionale, nel rispetto del nucleo essenziale dei essenziale dei diritti fondamentali, in particolare dei ceti meno abbienti (come richiesto peraltro dall’art. 52 della Carta di Nizza), che non possono essere compressi oltre determinati limiti, anche di natura temporale. Ricordano peraltro anche una nota pronuncia del Tribunale costituzionale tedesco del 2.10.2010 (Hartz IV) con la quale si afferma che il diritto fondamentale alla garanzia di un minimo di sussistenza (reddito minimo garantito) deriva dalla nozione di dignità umana fissata all’art. 1 della Costituzione tedesca in correlazione con il principio dello stato sociale (art. 20) ed implica che a ciascuno siano garantite le condizioni materiali che sono indispensabili per l’esistenza psichica della persona e per un minimo di partecipazione alla vita sociale, culturale e politica. Il principio del rispetto, aggiunge la Corte, della dignità di ogni individuo ha carattere assoluto e non può essere compromesso per ragioni di bilancio o di contenimento delle spese sociali; il Governo deve quindi dimostrare di avere soddisfatto questa pretesa attraverso procedure effettive e trasparenti. Si tratta di un sacro principio che proprio i governanti di quel paese mostrano di ignorare quando assegnano i «compiti a casa» per gli altri Stati.

6. Verso un’efficace «Europa dei rimedi»?

  • 40 De Schutter, 2015.
  • 41 Cfr. Allegri e Bronzini, 2014b.

6Una pressione garantista delle Corti costituzionali nazionali è certamente preziosa per far uscire l’Unione dal guado dell’austerity e forse anche per correggere l’attuale orientamento delle due Corti europee; tuttavia il fatto che le politiche inique ed irrazionali dell’Unione abbiano sino ad oggi trovato una parziale risposta nelle decisioni di alcune Corti nazionali crea una asimmetria evidente nel sistema di tutela cosiddetto multi-livello in quanto la risposta giudiziaria si attua non allo stesso livello in cui vengono in pratica attivate le politiche che originano la lesione dei diritti, secondo una valutazione interna e limitata quindi al paese coinvolto. Scopo dell’approvazione di un Bill of rights europeo era proprio quello di mantenere una congruità tra l’azione dell’Unione e la sua sindacabilità giudiziaria, con effetti potenzialmente utili per tutti i cittadini europei. Si crea peraltro il pericolo di una frattura tra giurisprudenza interna, convenzionale e sovranazionale posto che, allo stato, ciascuna viaggia su traiettorie proprie. Si rende quindi assolutamente necessario che si compiano quelle riforme istituzionali che consentano il rientro dei meccanismi della governance economica dell’Unione nell’alveo del diritto comunitario, che si conferisca ai meccanismi di condizionalità una maggiore trasparenza e li si vincolino più strettamente al rispetto dei fundamental social rights protetti dalla Carta di Nizza onde consentire a monte il controllo del Parlamento europeo ed a valle il sindacato della Corte di giustizia. Andrebbero peraltro considerati più sul serio le proposte di conferire una maggiore forza obbligante alle norme della Carta sociale europea40, magari con l’adesione ad essa dell’Unione (che non creerebbe quei problemi che invece crea l’adesione dell’Unione alla Cedu visto che sulla Carta sociale la Corte di Strasburgo non vanta alcun monopolio decisionale). Nel medio periodo certamente è necessario, però, ben altro; un decisivo passo in avanti nella troppo lenta costruzione del capitolo sociale europeo, di nuove direttive sui trattamenti minimi comuni, di una piena assunzione di responsabilità dell’Unione su temi come la tutela contro la disoccupazione, un salario minimo ed un reddito minimo «a livello continentale», pur promessi nella campagna elettorale per il rinnovo del Parlamento europeo dall’attuali Presidenti della Commissione europea e del PE. Insomma la costruzione di un autentico welfare europeo, finanziato dall’Unione almeno in parte con risorse proprie, che abbia come destinatari tutti i cittadini (ed i residenti stabili) del vecchio continente, si da eliminare in radice la distinzione tra cittadini dei paesi periferici (che debbono subire i tagli nella spesa pubblica) e dei paesi virtuosi (che possono invece essere garantiti nella pienezza dei loro diritti). Un vero federalismo sociale, in conclusione, come quello già auspicato nel Manifesto di Ventotene41. A questi imprescindibili passi si dovrà necessariamente accompagnare un allargato confronto su tutte le misure utili per rilanciare un’«Europa dei rimedi»; dalle necessarie riforme dei Trattati che recepiscano la vecchia proposta di un accesso diretto alla Corte di giustizia per violazione dei diritti fondamentali (che renderebbe i Giudici del Lussemburgo più forti come supremi garanti dei fundamental rights), al rafforzamento del monitoraggio sulla loro valutazione ex ante, in fase di approvazione delle normative (anche ad opera dei Parlamenti nazionali), nonché sul loro rispetto ex post, eventualmente con la creazione di un Comitato di esperti indipendenti dotati di poteri d’inchiesta sotto il controllo del Parlamento europeo associato all’Agenzia di Vienna (sino ad oggi assai poco propositiva); ad una più forte strutturazione del dialogo orizzontale tra Corti che stimoli l’applicazione della Carta (che mentre è molto citata in alcuni paesi, è sostanzialmente ignorata in moltissimi altri), alla rivalutazione dell’efficacia obbligatoria della clausole sociali, ecologiche ed antidiscriminatorie del TFUE (artt. 9, 10, 11), sino —sul piano esterno— al ricorso ad autorità neutrali esterne all’architettura dell’Unione come la Commissione di Venezia o quella di Copenhagen in attesa dell’adesione dell’Ue alla Cedu e via dicendo. Un nuovo spirito di rilancio della costituzionalizzazione dei Trattati, sciogliendo il dilemma tra il passaggio ad un’Europa politica nell’area euro o nell’ Unione a 28 membri, gioverebbe certamente ad indurre la Corte di giustizia ad una interpretazione estensiva e forse «creativa» della clausola di applicabilità della Carta di Nizza (art. 51) ed al delinearsi di un convergente e più coeso ius commune europeo in questa materia. Le idee non mancano, sol che la drammaticità del momento non sia strumentalizzata per invocare un improbabile e grottesco ritorno ad un «costituzionalismo in un paese solo», ma venga riconosciuta come un’occasione «costituente».

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Note

1 Per leggere il riassunto della sentenza in inglese ad opera della stessa Corte cfr. http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2016/bvg16-004.html;jsessionid=A283B73767353849BB36E9F312EEA39C.2_cid392u.

2 Che si è espressa per una compatibilità con il diritto dell’Unione con la sentenza Gauweiler del 16.6.2015, C-62/2014.

3 La questione appare ulteriormente complicata per il fatto che la stessa Carta di Nizza al suo art. 53 sembra introdurre, nei casi di concorrenza tra diverse fonti di protezione dei diritti fondamentali, il principio del «trattamento di miglior favore», riconoscendo il rilievo delle Costituzioni nazionali, precetto secondo molti commentatori non seguito con la sentenza Melloni in cui la tutela costituzionale interna ha ceduto a quella sovranazionale. Va anche ricordata la sentenza della Corte costituzionale austriaca del 14.3.3012 secondo la quale la Carta di Nizza vive delle tradizioni costituzionali comuni e quindi può essere direttamente interpretata dal Giudice costituzionale nazionale senza bisogno di un rinvio pregiudiziale, piuttosto eccentrica rispetto ai metodi consolidati, ma comunque in bonam partem e quindi meno problematica. Sul punto cfr. Pollicino, 2015.

4 De Monticelli, 2015: 1.

5 Habermas, 2004: 8.

6 Cfr. Deakin, 2013: 705, secondo il quale: «nella prospettiva del nuovo umanesimo, il ruolo delle politiche sociali ed economiche è quello di fornire una cornice entro la quale le capacibilities individuali intese come libertà economiche effettive, vengono realizzate all’interno di alcuni vincoli determinati dalle risorse date. Le istituzioni, come i mercati e gli altri meccanismi di coordinamento economico, vengono considerati, da questo punto di vista, come strumenti potenziali utili per questo fine, non come fini a se stessi. Lo stesso principio si applica ai diritti sociali e ai meccanismi redistributivi e protettivi di sistemi di welfare: essi sono mezzi per rafforzare la libertà dei singoli» (p. 705). Per questa versione inclusiva e promozionale del «modello sociale europeo», cfr. Allegri, Bronzini, 2014; sulla Carta come Statuto del lavoro post-fordista cfr. anche Bronzini, 2002.

7 Paoletti, 2015.

8 De Monticelli, 2015: 2

9 Pernice, 2015: 541; Pernice, 2004.

10 Kilpatrick, 2014.

11 Bronzini, 2000.

12 Bogdandy, Grabenwarter e Huber, 2015: 13.

13 Bogdandy e Ioannidis, 2014.

14 Sul pronunciamento delle due Corti europee cfr. per la Corte di giustizia il caso N.S. and others del 21.12.2011, C-411/10, per la Corte dei diritti dell’uomo M.M.S. c. Belgio del 21.1.2011.

15 Che ha portato la Commissione ad istituire un Meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) onde assistere ai due paesi.

16 Bogdandy et al., 2012; cfr. anche Scheppele, 2013.

17 Per queste critiche cfr. De Lucia, 2014; Russo, 2014.

18 Cfr. Closa, Kochenov, 2014. Si tratta di un Working paper che riassume le proposte di un seminario fiesolano sul tema dell’enforcement (al di là dell’art. 7) dell’art. 2 TUE, con una forte tensione costruttiva non priva, però, della razionale ricostruzione degli ostacoli giuridici ed istituzionali per le soluzioni ipotizzate.

19 Il dibattito dottrinario sembra aver indotto la Commissione ad una prima risposta nella comunicazione del Marzo del 2014, (COM (2014) 158 final), piuttosto evanescente nei sui termini concreti e giudicato troppo blanda nella Risoluzione del PE sulla Situazione dei diritti fondamentali nell’UE, del Settembre 2014 (P8_TA (2015)0286; a fine Dicembre 2015 la Commissione ha annunciato di avere attivato la procedura per valutare la situazione della Polonia.

20 Come quella assunta da J. H. H. Wieler nel paper citato nella nota n. 18 in cui ci limita a sostenere che il deficit democratico dell’Unione impedirebbe alla stessa di richiedere agli Stati membri in deficit sistemico dal punto di vista costituzionale e/o garantistico di rispettare i valori di cui all’art. 2: posizione che mi sembra solo paralizzante e che non coglie la fragilità e labilità democratica anche dei modelli nazionali che viene implicitamente idealizzata.

21 Per l’atto di accusa più radicale contro la legittimità delle «recovery measures» cfr. Fischer-Lescano, 2014, che insiste sul carattere obbligatorio della Carta in ordine a tutte le politiche che promanano direttamente o indirettamente dall’Unione.

22 Balibar, 2013.

23 Habermas, 2012.

24 Piketty, 2015.

25 Joerges, 2004: l’Autore richiama noti passaggi adorniani ed in particolare T. W. Adorno, The meaning of working through the past, in T. W. Adorno, Critical models. Intervention and catchword, New York, 1998. Questa linea ricostruttiva della vicenda europea è, notoriamente, percorsa nei lavori di Joseph. W.Weiler e di Armin von Bogdandy (e in genere accolta dalla composita scuola del nuovo «costituzionalismo europeo») nei quali si gioca il principio di «tolleranza costituzionale», base del nuovo ordine sovra-nazionale europeo, contro quello di sovranità, proprio dello ius publicum europaeum.

26 Le Monde, 22 Ottobre 2005.

27 Di recente Stiglitz (2015) ha sottolineato come il termine «aiuti» sia davvero improprio visto che i fondi della Troika sono andati tutti a pagare i creditori (compreso lauti interessi), a cominciare dalle banche franco-tedesche. Sul piano più ufficiale vanno ricordate le più recenti posizioni critiche sull’austerity del capo degli economisti (ora dimissionario) dello stesso Fondo monetario internazionale, Olivier Blanchard, e il molto citato studio —sempre a cura del Fondo— che dimostra come le previsioni generalmente accettate dell’impatto sul PIL interno delle misure di contenimento dei deficit pubblici fossero notevolmente errate per difetto: insomma la dimostrazione che la cura può essere più nociva dello stesso male. Sul tema v. Kilpatrick, De Witte, 2014; lo studio del Parlamento europeo (2015b) sull’impatto della crisi sui diritti sociali; per una ricostruzione generale delle politiche dell’Unione durante la crisi cfr. Allegri, Bronzini, 2014a.

28 Krugman, 2011.

29 Sul problematico cammino della Carta cfr. da ultimo lo studio del Parlamento europeo (2015a); Peers, Hervey, Kenner e Wards, 2014; Fabbrini, 2014.

30 Streek, 2013; per una piccata replica, Habermas, 2014.

31 Vid. Bronzini, 2009a; Sciarra, 2013.

32 A questa rivendicazione di recente si è aggiunta quella, più innovativa e pertinente, di un social compact che definisca un insieme di protezioni sociali che l’Unione dovrebbe perseguire necessariamente non solo come limite alle politiche di austerity ma come obiettivi dell’Unione.

33 Cfr. Bronzini, 2009b; cfr. anche Chieco, 2015.

34 Sul rilievo in campo sociale della Carta e della Cedu cfr. Bronzini, 2015, e sui primi anni di applicazione della Carta cfr. Bronzini, 2013; Nascimbene, 2015. Da 8 anni il sito www.europeanrights.eu, a cura della fondazione Basso, monitora la giurisprudenza multilivello che applica o richiama il diritto europeo: le decisioni sono catalogate in relazione al diritto della Carta che viene in gioco. Il sito predispone anche una newsletter bimestrale a cura di G. Bronzini e F. Iorio.

35 Borelli, 2014; sul potenziamento della Carta in futuro cfr. Koukiadaky, 2015.

36 La Repubblica, 9 gennaio 2014.

37 Kilpatrick, 2015.

38 Sul punto cfr. Giubboni, 2014; Lo Faro, 2014; Cerruti e Pallante, 2015.

39 Supiot, 2015.

40 De Schutter, 2015.

41 Cfr. Allegri e Bronzini, 2014b.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Giuseppe Bronzini, «La Carta dei diritti dell’Unione europea è effettiva?»Teoria politica, 6 | 2016, 249-271.

Notizia bibliografica digitale

Giuseppe Bronzini, «La Carta dei diritti dell’Unione europea è effettiva?»Teoria politica [Online], 6 | 2016, online dal 26 maggio 2020, consultato il 07 giugno 2026. URL: http://journals.openedition.org/tp/668

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Autore

Giuseppe Bronzini

Consigliere della Corte di cassazione, sezione lavoro bronzini.pa@gmail.com.

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