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Saggi

Pleonocrazia. Critica della democrazia maggioritaria

Pleonocracy. A Critique of Majoritarian Democracy
Michelangelo Bovero
p. 389-403

Abstract

In this article, the author builds on the dual reform —of the Constitution and the electoral law— promoted in Italy by the Renzi government between 2014 and 2016 (which was subsequently rejected by a national referendum and by a decision from the Constitutional Court) to develop the analysis of degenerative trends that induce the transformation of real democracies into forms of elective autocracy. As an instrument for the analysis, he proposes the construction of an innovative conceptual paradigm that is articulated in the distinction between forms of state, forms of regime and forms of government. Within the category of forms of state, he considers relevant the alternative between representative and non-representative forms; the category of forms of regime concerns the relationship between rulers and ruled, and the fundamental opposition is between democracy and autocracy; within the category of forms of government refers to the relations between the political bodies, and the main distinction is between parliamentarism and presidentialism. The author invites to consider forms of state and forms of regime as mutually independent variables, and includes not only monocratic and oligarchic regimes, but also forms of tyranny of the majority, and names this third species of autocracy with a classical neologism: «pleonocracy». He emphasizes the need to maintain clear the analytical distinction between forms of regime and forms of government; but suggests examining whether and when a change in the form of government could result in a change in the form of regime. Applying the previously outlined conceptual diagram to the problem of contemporary democraciesdegenerative tendencies, the author invites us to recognize that the shifting towards autocracy is accomplished through the change of the form of government. That is to say, it is mainly caused by the change in the relationship between the executive branch and the representative branch. He notes that, in recent decades, all or nearly representative states governed by regimes that are commonly considered as democratic, have undergone a more or less radical reversal of the relationship between government and parliament. In Italy, this change has been more pronounced than in other places, and the institutional reforms proposed over the last two years can be interpreted as an attempt to perfect the change of fact in the form of government; and, at the same time, to officially recognize the establishment of a pleonocratic regime. Finally, the author reconstructs the main moments of the attempt to transform the form of government and the form of regime in Italy; and concludes with an articulate criticism of the idea of «majoritarian democracy», which he interprets as a form of tyranny of the majority and is therefore assimilated to the third species of autocracy: «pleonocracy».

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Termini di indicizzazione

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Testo integrale

1. Verso l’autocrazia elettiva

1Sostengo —non da ieri, da parecchio tempo— che negli ultimi decenni del XX secolo e nel primo scorcio del XXI, non solo in Italia ma quasi dovunque nel mondo, si è sviluppato ed è tuttora in corso un processo di degenerazione della democrazia costituzionale, ovvero del modello di convivenza costruito dalla cultura politica e giuridica occidentale nel secondo dopoguerra.

  • 1 Da ultimo, richiamo l’attenzione su Ferrajoli, 2016a, dove l’autore confronta i processi decostitue (...)
  • 2 Bovero, 2015.
  • 3 Alcuni di questi mutamenti di fatto sono riconducibili al fenomeno della (cosiddetta) «presidenzial (...)

2Il processo degenerativo ha molti aspetti. Luigi Ferrajoli, che della democrazia costituzionale è il maggior teorico, ha più volte richiamato lattenzione su quello che egli identifica come «processo decostituente», su più livelli1. Chi scrive, guardando alla dimensione propriamente politica del fenomeno, ha provato a porre in evidenza le tendenze de-democratizzanti, ossia lo slittamento delle democrazie reali verso forme di regime con incoativi caratteri autocratici2. Il canale istituzionale principale entro cui scorrono queste tendenze —o meglio: il canale da esse scavato, attraverso il quale le tendenze autocratizzanti si fanno strada, avanzano e si affermano— è il mutamento nella forma di governo: mutamento di fatto, più o meno incisivo e profondo ma a costituzione formale invariata, com’è accaduto un podappertutto, e forse soprattutto in Italia nellultimo ventennio3; oppure (o anche) mutamento di diritto, mediante modificazioni del testo costituzionale, nonché di rilevanti leggi ordinarie, come la legge elettorale, con riforme più o meno ampie che inducono a loro volta alterazioni più o meno radicali nella forma di governo. È in questa prospettiva, a mio giudizio, che va inquadrato il caso della duplice riforma —di 47 articoli della Costituzione, per un verso, e del sistema elettorale, per laltro— promossa in Italia dal governo Renzi tra il 2014 e il 2016. La vicenda, com’è noto, si è conclusa con una duplice bocciatura: prima, ad opera del referendum del 4 dicembre 2016 con cui i cittadini hanno respinto la legge di riforma costituzionale Renzi-Boschi; e poi, in virtù della sentenza n. 35 del 2017 con cui la Corte costituzionale ha dichiarato la nullità di buona parte della nuova legge elettorale (denominata comunemente Italicum). Non per questo si può dire che le tendenze autocratizzanti siano state definitivamente sconfitte, tanto meno che abbiano invertito la marcia; hanno bensì avuto una secca battuta darresto, e i loro promotori hanno subito una clamorosa sconfessione, da parte sia dei cittadini, sia della suprema istanza della giurisdizione: potremmo dire, dunque, una sconfessione sia democratica, sia costituzionale. Ritengo che lintera vicenda meriti una riconsiderazione post festum, e che dalla riflessione sul caso particolare si possano trarre insegnamenti generali per la teoria della democrazia.

  • 4 Non pretendo qui di fondare una nuova sistematica per la teoria costituzionale: non ne avrei le cap (...)

3Sosterrò che la riforma costituzionale Renzi-Boschi, in sinergia con la legge elettorale chiamata Italicum, mirava ad adattare la forma dellordinamento giuridico italiano alla sostanza delle tendenze degenerative della democrazia costituzionale, ponendo le premesse per linstaurazione (anche) formale di un regime di autocrazia elettiva. Per illustrare questa tesi e provare ad argomentarla, ritengo indispensabile introdurre una serie di precisazioni stipulative sul significato delle principali formule linguistiche che userò: «forma di stato», «forma di governo», accanto alle quali aggiungo «forma di regime»4.

2. Il modello dello stato rappresentativo

  • 5 In un contributo recente, Riccardo Guastini offre una breve ma puntuale rassegna sinottica dei modi (...)
  • 6 Bobbio, 1985a: 104-105.

4Lespressione «forma di stato» è piuttosto ambigua ed elastica, o almeno non mi pare si possa riscontrare nella letteratura un uso prevalente consolidato, con un profilo netto e preciso. Personalmente, sono restio ad impiegarla, e tendo a ricorrervi soltanto per usi molto circoscritti, ad evitare malintesi e confusioni. Sotto questa formula viene ricompresa una molteplicità indeterminata, a mio giudizio troppo vasta, di caratteri che contribuiscono a modellare la configurazione complessiva di un ordinamento statale5. In un testo ormai classico, Norberto Bobbio —dopo aver osservato che «gli elementi di cui si tiene conto per distinguere le forme di stato» sono alquanto eterogenei, e che per questo non solo le forme (cioè, i tipi) di stato ma le stesse tipologie (cioè, le classificazioni) delle forme di stato sono tanto varie e mutevoli da rendere difficile e sempre controversa la loro trattazione— propone, per mettere «un podordine nella materia», di considerare «due criteri principali»: in base al primo, che chiama semplicemente «storico», si distinguono in sequenza le forme dello stato feudale, dello stato di ceti, dello stato assoluto e dello stato rappresentativo; in base al secondo criterio, «relativo alla maggiore o minore espansione dello stato nei riguardi della società», si contrappongono per un verso lo stato confessionale e lo stato laico, per laltro verso lo stato minimo, liberal-liberista, e lo stato massimo, sociale o assistenziale6.

  • 7 Anzitutto perché non ospita la distinzione tra stato legislativo e stato costituzionale, e quella t (...)
  • 8 Bobbio, 1985a: 110, corsivo mio.

5Questo quadro concettuale mi è sempre parso difettoso7 e poco persuasivo; in particolare la prima classificazione, quella detta «storica», sembra insoddisfacente dal punto di vista teorico, per più di una ragione. Tuttavia, proprio la prospettiva storica consente a Bobbio di costruire, in modo sintetico ma molto efficace, la figura dello stato rappresentativo, risultante dai differenti processi, evolutivi o rivoluzionari, che in luoghi tempi e modi diversi hanno condotto al superamento della rappresentanza cetuale e alla sua trasformazione in, o sostituzione con, la rappresentanza politica. Viene così a delinearsi il profilo di un modello di convivenza in cui: a) i singoli membri della collettività, i cittadini come individui, mediante lesercizio dei diritti politici di elettorato attivo e passivo determinano la composizione di un organo rappresentativo, titolare della funzione legislativa, e in tal modo concorrono indirettamente alla formazione della volontà pubblica; e per altro verso, bisogna aggiungere, b) il potere politico complessivo —il potere della collettività sui suoi membri, ovvero il potere di esprimere, di eseguire e di applicare la volontà pubblica— viene suddiviso e articolato in una pluralità di organi distinti. La forma di stato rappresentativo (aggiungo: a poteri divisi), «quale si è venuto formando in Europa negli ultimi tre secoli è ancora oggi», osserva Bobbio, «il modello ideale delle costituzioni scritte che si sono venute affermando in questi ultimi decenni, anche là dove di fatto sono sospese o male applicate»8.

3. Forma di regime e forma di governo

6Questo modello sopporta molte possibili declinazioni, che dipendono principalmente da due classi di variabili: concernenti, nel mio dizionario, la «forma di regime» e la «forma di governo». In molti contesti del linguaggio comune, e spesso anche da parte di chi si esprime nei linguaggi specialistici della teoria del diritto e della teoria politica, i due termini «regime» e «governo» vengono usati scambievolmente, come nelle formule duso corrente «regime democratico, o non democratico» e «governo democratico, o non democratico». Ritengo opportuno attribuire a ciascuno di questi termini, «regime» e «governo», e alle corrispondenti espressioni «forma di regime» e «forma di governo», un significato stipulativo specializzato, in modo da poter distinguere e mantenere analiticamente separati due aspetti differenti, pur se contigui, degli ordinamenti politici.

  • 9 Nel luogo cit. sopra alla nota 5, Guastini osserva che alcuni studiosi usano come criterio di disti (...)

7Chiamo «regimi» quelle configurazioni tra loro alternative del rapporto di potere politico, ossia del rapporto tra governanti e governati9, i cui caratteri essenziali sono definiti dalle regole che disciplinano la titolarità e lesercizio dei diritti politici, intesi i diritti politici come quei (quella classe di) diritti fondamentali che attengono appunto alla partecipazione degli individui al potere politico, cioè alla formazione delle decisioni collettive. Sono le norme di competenza e di procedura che Bobbio ha chiamato «regole del gioco» e che, nel suo linguaggio semplificante, stabiliscono il chi e il come delle decisioni collettive: a) quali e quanti soggetti abbiano il diritto-potere di aver parte nel processo decisionale politico, ovvero chi sia titolare dello ius activae civitatis e in base a quale criterio di attribuzione dello status di cittadino; e b) secondo quali procedure, ossia come, la partecipazione dei cittadini a questo processo debba svolgersi, ad esempio in base a quale sistema elettorale. Seguendo la lezione di Kelsen e di Bobbio, i tipi di (quelli che io chiamo) regimi —tipi ideali nel senso weberiano— sono due e soltanto due, autocrazia e democrazia, ciascuno dei quali include numerose specie e sottospecie.

8Chiamo «forme di governo» (dove il termine governo ha ovviamente il senso lato di gubernaculum —potere di direzione della vita collettiva mediante decisioni vincolanti erga omnes— e non quello ristretto e tecnico di «esecutivo») le diverse varianti possibili dellarchitettura istituzionale, della taxis ton archon, in uno stato rappresentativo a poteri divisi, ciascuna delle quali caratterizzata da uno specifico complesso di relazioni tra gli organi dotati di funzioni propriamente politiche, ossia concernenti lassunzione delle decisioni collettive: principalmente, il parlamento e il governo (questa volta nel senso tecnico di cabinet o administration). Le classificazioni delle forme di governo sono molte e più o meno complicate; le classi principali che compaiono nella maggioranza di esse sono il parlamentarismo e il presidenzialismo.

9Sottolineo: la distinzione tra forma di governo parlamentare, presidenziale ecc. è altra dalla distinzione tra autocrazia e democrazia, è fondata su un criterio diverso e riguarda una dimensione diversa dellordinamento politico. La questione che pongo è: al di là della distinzione analitica tra le due distinzioni, che deve essere chiara e va mantenuta ferma, vi sono relazioni tra le due dimensioni, quella del «governo» e quella del «regime»? La scelta di una forma di governo può avere conseguenze sulla forma di regime? Specificamente: qualunque configurazione delle relazioni tra il governo-cabinet e il parlamento è compatibile con il regime democratico, oppure una particolare architettura istituzionale, un certo disegno di quelle relazioni, può influire sul rapporto democratico tra governanti e governati, fino ad alterarne la natura?

  • 10 Troper, 2013: 184-185, trad. mia.

10Michel Troper ha recentemente (ri-)costruito una distinzione simile a quella da me proposta, ma a termini invertiti: «I costituzionalisti francesi attualmente distinguono le forme di governo dai regimi politici. Le forme di governo sono definite in base a vari criteri, che dànno luogo a classificazioni molteplici, sia considerando la natura del titolare della sovranità (nelle classificazioni antiche: monarchia-aristocrazia-democrazia, oppure, secondo Montesquieu, dispotismo-monarchia-repubblica; nelle classificazioni più moderne: autonomia-eteronomia o autocrazia-democrazia); sia guardando al modo in cui il potere è esercitato (governo autoritario-governo liberale). I regimi politici, daltra parte, sono definiti in riferimento a una classificazione secondaria, interna alla classe delle forme di governo democratico: le democrazie si dividono in dirette e rappresentative. I regimi politici sono allora le differenti varietà della democrazia rappresentativa, a seconda del modo in cui è disciplinata la separazione dei poteri: regime assembleare, regime parlamentare, regime presidenziale, regime semi-presidenziale...»10.

  • 11 Per esempio, l’uso dell’espressione «forme di governo» sia in Kelsen sia in Bobbio corrisponde a qu (...)
  • 12 Troper, 2013: 185.

11Mi piacerebbe poter adottare questo modello (linguistico) francese, che ritengo più pertinente, per ragioni storico-filologiche, nel modo di accoppiare le espressioni alle definizioni, cioè di nominare le due classi di variabili11; ma una scelta come questa contrasterebbe vanamente con luso ormai consolidato, in italiano e non solo, di indicare come «forme di governo» il parlamentarismo, il presidenzialismo, eccetera. Troper aggiunge unosservazione: «Sembra che in italiano le due espressioni [forma di governo e forma di regime, o regime politico] siano sinonime»12; e pare sottintendere che la mancata distinzione potrebbe, almeno in qualche caso, produrre confusioni e difficoltà nellanalisi dei problemi reali. Concordo pienamente. Ma difficoltà analoghe, a mio avviso, provoca anche la caratterizzazione, adottata da Troper, delle differenti articolazioni della divisione dei poteri —cioè dei «regimi politici», secondo luso francese, o delle «forme di governo», secondo luso italiano— come varianti istituzionali interne alla democrazia rappresentativa. Propongo un paradigma teorico diverso, articolato in due momenti: il primo riguarda il rapporto tra forma di stato e forma di regime, il secondo concerne il rapporto tra forma di regime e forma di governo.

4. Stato, regime, governo: relazioni variabili

12Suggerisco, in primo luogo, di considerare forma di stato e forma di regime, nei significati sopra definiti e nelle alternative indicate (stato rappresentativo o assoluto o cetuale, regime democratico o autocratico), come variabili reciprocamente indipendenti: uno stato rappresentativo può avere differenti regimi, può essere retto a regime democratico ma anche non democratico, com’è ad esempio il caso dei cosiddetti stati liberali dellOttocento, in cui il potere di decisione collettiva era bensì affidato allorgano della rappresentanza politica, ma questo era rappresentativo di una ristretta oligarchia; per converso, e analogamente, democratico può essere il regime di uno stato rappresentativo ma anche di uno stato non rappresentativo, com’è ad esempio il caso della democrazia diretta degli antichi, secondo il suo modello idealizzato. Allo stesso modo, autocratico può essere il regime non solo di uno stato non rappresentativo, come una monarchia assoluta, ma anche di uno stato rappresentativo, come per lappunto accade là dove la composizione dellorgano di rappresentanza politica scaturisca da un suffragio censitario ristretto. Loligarchia è una delle specie dellautocrazia, e può essere il regime di uno stato rappresentativo.

  • 13 L’ho proposto, con una prima caratterizzazione della nozione corrispondente, in Bovero, 2012. Preci (...)
  • 14 Cfr. Bobbio, 1976: 65-66.
  • 15 Rinvio ancora a Bovero, 2012a, e a Bovero, 2015.
  • 16 Cfr. di nuovo Bobbio, 1976: 65-66.

13Ma è una specie dellautocrazia anche quella che io chiamo pleonocrazia: con questo termine, di mio conio13, indico una sorta di «autocrazia maggioritaria» —il potere autocratico non di uno solo o «dei pochi» (oligoi), ma «dei più» (pleones)—, che è quella che si instaura quando il processo politico, a partire dal momento elettorale, viene congegnato in modo da attribuire tutto il potere, indiscusso e irrevocabile fino alle successive elezioni, a una parte del popolo, ancorché questa sia la «parte maggiore». Intendo così suggerire unidea affine a quella evocata dallespressione tocquevilliana «tirannia della maggioranza». Il regime pleonocratico è identificabile come una tirannia della maggioranza, e dunque riconoscibile come una specie dellautocrazia, in quanto instaura un flusso discendente del potere sulle minoranze, le quali non possono che subire le decisioni della maggioranza «autorizzata» a governare: una tirannia, si potrebbe dire, assimilabile alla variante classica ex parte exercitii14, e per le minoranze un tipo di oppressione che può anche essere una forma di servitù volontaria, qualora tutti i soggetti politici abbiano accettato di giocare a questo cattivo gioco: «chi vince piglia tutto»15. Ma i caratteri che identificano questo regime, la pleonocrazia, la «crazia» della maggioranza, come un regime autocratico si rivelano in modo ancor più sfrontato quando si tratti di una maggioranza «finta»: maggioranza del paese legale ma non del paese reale, frutto di tecniche alchimistiche, largamente impiegate dai manipolatori delle leggi elettorali, in grado di transustanziare una minoranza di voti nella maggioranza assoluta, o più che assoluta, dei seggi parlamentari. In questo caso, la tirannia peonocratica sarebbe tale anche ex defectu tituli16.

  • 17 Kelsen, 1966: 306.

14In secondo luogo, invito a considerare che non ogni forma di governo, ossia non ogni articolazione e distribuzione delle funzioni propriamente politiche in uno stato rappresentativo a poteri divisi, è compatibile con il tipo di regime democratico. Se si vuol instaurare e mantenere un regime democratico, il disegno delle istituzioni, larchitettura dei pubblici poteri, e specificamente il complesso dei rapporti tra lorgano della rappresentanza, il parlamento, e lorgano (cosiddetto) esecutivo, il governo-cabinet, devessere idoneo a canalizzare il processo decisionale politico in modo da favorire lautodeterminazione collettiva di una universitas di soggetti liberi ed eguali (è la mia definizione minima di democrazia): favorire, non imbrigliare, non ostacolare o deviare o bloccare o travolgere o addirittura capovolgere il flusso ascendente del potere, che secondo limmagine kelseniana caratterizza la democrazia, contrapponendola allautocrazia dove le decisioni politiche cadono dallalto sulle teste (di una parte rilevante) dei consociati. Questo —la capacità di canalizzare lautodeterminazione collettiva, nel rispetto della dignità e del peso di tutti gli orientamenti politici— è il parametro che considero adeguato per giudicare dei gradi di compatibilità delle forme di governo con il regime democratico. Tutti ricordano il giudizio di Kelsen: la repubblica presidenziale è una democrazia in cui «lelemento autocratico è relativamente forte»17. Ebbene, le forme di parlamentarismo presidenzializzato, o le varianti radicali di quello che si potrebbe chiamare «premierismo sparlamentarizzato» —una sorta di governo di gabinetto con parlamento depotenziato, subordinato, esautorato— corrono il rischio di essere più presidenzialiste dei presidenzialismi: e con ciò, di capovolgere la democrazia in autocrazia.

  • 18 Il dibattito sulle riforme, nei lunghi mesi di campagna che hanno preceduto il referendum, è stato (...)

15Muovendomi entro lorizzonte di questo paradigma concettuale, svolgerò alcune considerazioni retrospettive non tanto sulla lettera delle riforme costituzionale ed elettorale promosse dal governo Renzi e bocciate dal referendum popolare e dalla Corte costituzionale18, quanto sul loro spirito, sul progetto politico (in senso lato) cui sono riconducibili, sul modello di convivenza cui erano ispirate. Per questo tornerò a riflettere sia sulla legge elettorale, che nel mio paradigma teorico concerne più direttamente la dimensione della forma di regime in quanto determina il rapporto tra governanti e governati, sia sulla forma di governo. Comincio da questultima.

5. Capovolgimento dei rapporti tra parlamento e governo

16Lidentità di una forma di governo è determinata dalle norme —meglio: dal grado di effettività delle norme della costituzione formale— che regolano lattribuzione e distribuzione delle funzioni politiche a diversi organi istituzionali e disciplinano lintreccio dei poteri reciproci di questi organi; ma è modellata anche, e forse ancor più, dai comportamenti reali degli organi e dai modi di funzionamento concreto dei loro rapporti, sul piano della costituzione «vivente». È un fatto generalmente riconosciuto che negli ultimi tre o quattro decenni tutti o quasi gli stati rappresentativi retti da regimi che continuiamo a chiamare democratici hanno conosciuto, sia pure con modi tempi e ritmi diversi, uno scivolamento del baricentro del potere politico, il potere di decisione collettiva, dalle assemblee rappresentative ai vertici degli esecutivi, determinando —spesso o per lo più a costituzioni formali invariate— una supremazia dei governi (cabinet) sui parlamenti. I veri sovrani, oggi, sono gli esecutivi, se proprio dobbiamo seguire luso ormai invalso di designare con questo termine gli organi divenuti ormai decisivi in ogni ambito e ad ogni livello; un uso distorto e ingannevole, giacché in senso proprio dovrebbe essere chiamato «esecutivo» un potere subordinato, cui spetti per lappunto il compito di «(e-)seguire» e tradurre in atto le direttive e le decisioni di un potere superiore: nella visione che abbiamo ereditato da Montesquieu, del potere legislativo, affidato allorgano della rappresentanza politica.

  • 19 Alludo ai vari «canguri» o «supercanguri», espedienti cui si è ricorso sempre più spesso, in modo s (...)
  • 20 Ferrajoli, 2016b: 23.

17In Italia, lungo tre o quattro decenni tra la fine del XX e linizio del XXI secolo abbiamo assistito alla progressiva deformazione del parlamentarismo quasi puro istituito dalla Costituzione del 48, fino al capovolgimento dei rapporti tra governo e parlamento. Quel che mi preme osservare è che questo capovolgimento, plasmate col tempo le prassi istituzionali correnti, non viene più percepito e riconosciuto come tale, viene bensì accolto come un assetto regolare e legittimo: una situazione normale. Un giovane collega mi ha raccontato che uno studente allesame di diritto costituzionale, invitato ad illustrare il significato del voto di fiducia, ha risposto: «È latto con il quale il parlamento giura fedeltà al governo». Nelle ultime stagioni politiche —compresa la legislatura attuale, nonostante la vistosità del ricambio ai vertici delle istituzioni rispetto alle precedenti—, con labuso del ricorso al voto di fiducia, alla decretazione durgenza, nonché alla legislazione delegata, e con linvenzione di sempre nuovi marchingegni che stravolgono la dialettica parlamentare19, siamo giunti molto vicino ad una situazione assimilabile allesercizio del potere politico per decreto governativo. Ha scritto Luigi Ferrajoli, qualche tempo prima della celebrazione del referendum: «Già oggi, tra decreti-legge, leggi delegate e leggi di iniziativa governativa, circa il 90% della produzione legislativa è di fonte governativa»20.

  • 21 Ibidem.
  • 22 Sedicente «revisione»: in realtà si trattava del tentativo di una vera e propria instaurazione cost (...)
  • 23 Si osservi che questa disposizione non è stata toccata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. (...)

18A questo punto, ci si potrebbe chiedere: ma allora, a quale scopo era stata varata la legge di revisione costituzionale? Che cosa intendeva aggiungere, o togliere, in che cosa intendeva modificare questa situazione di fatto? Ancora Ferrajoli: «La cosiddetta revisione equivale alla costituzionalizzazione e al perfezionamento di questo processo di verticalizzazione e concentrazione dei poteri nellesecutivo, al quale essa assegna corsie privilegiate e tempi abbreviati —lapprovazione entro settanta giorni— per i disegni di legge indicati come essenziali per lattuazione del programma di governo”»21. In altre parole: se il referendum del 4 dicembre 2016 avesse confermato in vigore la legge di revisione costituzionale Renzi-Boschi22, ora il governo (chiunque occupi la posizione di governo) non avrebbe più bisogno di abusare di certe norme, di certi istituti, come quello del voto di fiducia: gli sarebbe sufficiente usare i canali predisposti dalla legge per lattuazione dellindirizzo politico definito nel suo programma e sostenuto dalla sua maggioranza —«sua» anche nel senso che ne dispone, in base allo spirito e anche alla lettera della legge elettorale detta Italicum, che allart. 2, comma 8, prevede linvestitura elettorale del «capo»—23.

6. Tentativi falliti, mutamenti riusciti. L’ideologia maggioritaria

  • 24 Da ultimo, v. la ricostruzione sintetica di Guido Crainz in Crainz, Fusaro, 2016.

19Non pochi studiosi si sono esercitati nel ricostruire la storia dei tentativi di riforma costituzionale in Italia24. Credo che la ricostruzione di questi tentativi, in gran parte falliti, risulterebbe più utile e illuminante quando fosse condotta in parallelo e intersecata con quella dei mutamenti di fatto via concretamente intervenuti nella dinamica dei rapporti tra le istituzioni, specificamente tra parlamento, governo e capo dello stato, ossia nella costituzione materiale della forma di governo. Ma non solo: ritengo inoltre che sarebbe opportuno affiancare a queste vicende intrecciate anche la storia delle molteplici e successive elaborazioni teoriche, da parte della cultura giuridica e politica, di progetti che solo in misura parziale hanno inciso sulle proposte avanzate dalle varie commissioni per le riforme istituzionali. In questo modo, ricostruendo questa triplice storia, si potrebbero rintracciare e riesaminare le vie tortuose attraverso le quali si è giunti alla situazione culturale —in ampio senso, ideologica— in cui sono germogliate le proposte di riforma elettorale e costituzionale del governo Renzi.

20Le tappe principali, o gli aspetti decisivi, di questa vicenda sono a mio avviso tre. Anzitutto si è sviluppata, o meglio è stata coltivata e fomentata, lostilità —allinizio più o meno sfumata oppure soltanto sottintesa, ma con landare del tempo certamente sempre più netta, esplicita e diffusa— verso la sinergia tra la forma parlamentare e il sistema elettorale proporzionale, che era struttura portante della Costituzione del 1948. In secondo luogo è cresciuta, fino a sedimentarsi nel senso comune, la convinzione che fossero da imputare a quella sinergia la debolezza, linstabilità e linefficienza dei governi. In terzo luogo, è maturata lidea di svincolare dalla volontà del parlamento la formazione del governo e di attribuirla invece al corpo elettorale, in due momenti: prima, accoppiando allelezione dei parlamentari lindicazione «nominale» del capo dellesecutivo; poi, escogitando un modo per garantire al governo e al suo capo una maggioranza parlamentare precostituita, o meglio pre-fabbricata da un meccanismo elettorale congegnato ad hoc. E se questa maggioranza di seggi parlamentari non corrispondesse a una maggioranza di voti elettorali, tanto peggio per la rappresentatività dellorgano rappresentativo. Tanto peggio per leguaglianza politica dei cittadini, che può e deve essere sacrificata alla «governabilità».

  • 25 Per non dire dell’idea, per me stravagante, che sia reperibile nella nostra Costituzione un «princi (...)
  • 26 Sul tema, rinvio all’ottimo saggio di Itzcovich, 2016.
  • 27 Crozier, Huntington, Watanuki, 1977.
  • 28 Bobbio ha poi riconsiderato e riformulato il problema dell’ingovernabilità a partire dalle tesi di (...)
  • 29 Bobbio, 1978.

21Anche la genesi dellidea di governabilità, che galleggia in posizione eminente nel serbatoio dei pregiudizi politici più diffusi, meriterebbe una ricostruzione e unanalisi critica rigorosa25. Che tuttavia esulano dai compiti del presente articolo26. Tuttavia, vorrei qui offrire il modesto contributo di una testimonianza. Ricordo che in alcuni incontri seminariali dei primi anni Ottanta, di cui non credo sia rimasta traccia scritta, Norberto Bobbio invitava a distinguere tre figure dellin-governabilità (in negativo). La prima corrisponde alla situazione di conflitto antagonistico e insuperabile tra una pluralità di gruppi e di forze anche armate: uno «stato di natura» reale, di cui Bobbio allora indicava come esempio il Libano; oggi, potremmo indicare la Siria. La seconda figura è quella che si trova delineata nel contributo di Huntington al famoso rapporto sulla governabilità delle democrazie, scritto nel 1975 insieme a Crozier e Watanuki27: lingovernabilità nel senso di Huntington consiste nella difficoltà estrema di conciliare le contrastanti domande, gli input, che il corpo sociale rivolge al sistema politico, e nella conseguente crisi del sistema che non riesce a rispondere con output coerenti e soddisfacenti28. La terza figura, Bobbio la chiamava colloquialmente «ingovernabilità allitaliana», e consiste nella cronica difficoltà di formare maggioranze stabili e governi efficienti, e nella conseguente «crisi permanente» della politica in Italia. Ma di questa situazione critica Bobbio non attribuiva la responsabilità alla Costituzione: specificamente, né al parlamentarismo, né al proporzionalismo, che egli ha sempre difeso. Pochi anni prima aveva scritto un articolo intitolato La costituzione non ha colpa29. Ripeteva spesso che le costituzioni, le «regole del gioco», non possono nulla se il gioco è condotto da cattivi giocatori (e intendeva tutti i giocatori: non solo i «politici», anche i cittadini).

22Sappiamo invece che è prevalso largamente nella classe politica italiana latteggiamento opposto, appunto quello di «dare la colpa» alla costituzione. Così, per un verso, ha preso corpo e si è via via affermato un assetto istituzionale non conforme alla costituzione, in cui lesecutivo si è imposto come il supremo potere legiferante, baricentro di un tipo di regime conforme ad una certa interpretazione della democrazia, sostenuta da quella che si può chiamare lideologia maggioritaria; e per laltro verso, si è continuato ripetutamente a reclamare per questo corpo, anche da parte dei sommi vertici delle istituzioni, un nuovo vestito costituzionale.

7. Democrazia maggioritaria o autocrazia elettiva?

  • 30 Su questo contrasto, v. Pazé, 2016a e Pazé, 2016b.
  • 31 Cfr. Miglio, 1983.
  • 32 Pasquino si è mantenuto coerente su queste posizioni a partire da Restituire lo scettro al principe (...)
  • 33 Lijphart, 1984.
  • 34 Tutte le affermazioni che seguono sino alla fine del capoverso sono cripto-citazioni o parafrasi fe (...)

23Lidea politica, il modello di convivenza che è venuto così a delinearsi si pone in continuità con una variegata corrente di pensiero e di elaborazioni dottrinali che trae origine dalle teorie cosiddette «realistiche» della democrazia affermatesi nel Novecento in contrasto con la corrente kelseniana (e bobbiana): basti menzionare Schumpeter e Duverger30. Da quella sorgente principale sono scaturite la nozione e la teoria della «democrazia immediata», formulate in Italia da Serio Galeotti nellambito del «gruppo di Milano» coordinato da Gianfranco Miglio31, e la nozione e teoria della «democrazia maggioritaria», il cui principale autore e sostenitore è da noi Gianfranco Pasquino32. Questultima formula risale in realtà a un fortunato lavoro di Arend Lijphart33; ma la nozione stessa è stata profondamente rielaborata. Provo ad offrire una ricostruzione sintetica, spero non deformante, dei capisaldi di questa teoria34. In una «democrazia maggioritaria», secondo i suoi sostenitori, le elezioni politiche hanno la funzione prima ed essenziale di designare il governo; conferiscono ad un soggetto collettivo, partito o coalizione, e ad un soggetto individuale, il suo «capo», un «mandato a governare»; e insediano un governo di legislatura. Un governo di legislatura insediato dagli elettori richiede —dicono sempre i teorici di questa forma— un sistema elettorale (con effetto) maggioritario; anzi, richiede un sistema di ballottaggio con inevitabile personalizzazione del confronto politico. Sono ovviamente necessari —aggiungono opportunamente— controlli e contrappesi, ma un premier eletto direttamente dal popolo deve poter contare su una maggioranza parlamentare solida e disciplinata (quale è impossibile che scaturisca da un sistema proporzionale, sottolineano) e non può essere sostituito dai parlamentari; anzi, sono i parlamentari che eventualmente debbono cadere con lui: simul stabunt, simul cadent. E non è chi non veda trasparire qui i caratteri identificanti del sistema attualmente in vigore nelle nostre Regioni.

  • 35 Cfr. Bovero, 2009 e Bovero, 2012b.

24Un simile modello di organizzazione della convivenza politica, o una qualche sua variante, viene da tempo presentato dai suoi sostenitori come una specie matura e particolarmente raccomandabile del regime democratico. Questa visione teorica è frutto di una interpretazione (per me) non condivisibile del concetto di democrazia dei moderni, interpretazione che si fonda su due idee elementari, assunte come assiomi: la democrazia si risolve in ultima istanza nel potere della maggioranza; il suffragio universale è il contrassegno inequivocabile della democrazia dei moderni, e legittima come democratico ogni suo esito. Si tratta a mio giudizio di idee semplificate e controvertibili: da un lato, il principio di maggioranza non è la regola regina della democrazia (né degli antichi, né dei moderni), anzi la «crazia» della maggioranza può essere tirannica, ossia antidemocratica; dallaltro lato, anche unautocrazia può essere elettiva. Ho argomentato analiticamente queste affermazioni altrove35. Qui mi limito in estrema brevità a formulare alcune tesi essenziali, contro lidea stessa di democrazia maggioritaria e in particolare contro la declinazione di essa che si può rintracciare nella concezione che ha ispirato le riforme del testo costituzionale e della legge elettorale promosse dal governo Renzi.

25In primo luogo, linvestitura elettorale di un «capo», di una «guida» della nazione (in latino: dux), non è democratica in alcun senso plausibile: nellatto stesso con cui legittima «dal basso» il vertice dellesecutivo, dotato di poteri preponderanti sullorgano della rappresentanza politica, inverte il flusso ascendente del potere, capovolge la democrazia. Si potrebbe parafrasare Rousseau, adattando e correggendo una sua celebre affermazione (per renderla condivisibile, mentre nella formulazione originaria è criticabile): gli italiani credono di essere liberi, ossia di compiere un atto di autodeterminazione, quando votano per designare il primo ministro; un istante dopo ne diventano sudditi, ne subiscono il potere, soprattutto quanti (le minoranze) non avendo votato per il candidato vincente non avranno alcun modo di far pesare il proprio orientamento intorno ai problemi pubblici nel processo decisionale politico.

  • 36 Ruffini, 1977.

26In secondo luogo, là dove un governo-cabinet impera sul parlamento, essendo stato dotato ex lege di una maggioranza prefabbricata, e la maggioranza parlamentare impera sulle minoranze, avendo il potere di decidere da sé, o di bloccare ogni decisione non gradita, anche su materie che coinvolgono le garanzie, le tutele e i diritti delle minoranze, siamo in presenza di una tirannia della maggioranza, di un potenziale esercizio tirannico del potere dei più, nel mio lessico di una pleonocrazia, che è una specie dellautocrazia: qui la maggioranza, come diceva Edoardo Ruffini, diventa il lupo della favola36. Per limitarci allesempio italico più clamoroso: chi non ricorda le leggi ad personam o, come preferiva dire Leopoldo Elia, sibi et suis? Chi può dimenticare la riduzione al silenzio delle voci critiche più influenti?

27In terzo luogo, là dove la maggioranza parlamentare che sostiene il governo, o meglio, di cui il governo dispone, sia una maggioranza fittizia, artefatta, creata da un marchingegno elettorale che ha transustanziato una minoranza di voti elettorali in una maggioranza più che assoluta di seggi parlamentari, la maggioranza diventa —lho già accennato— un tyrannus non solo ex parte exercitii ma anche ex defectu tituli: come diceva Kelsen, si tratta in realtà della dominazione di una minoranza sulla maggioranza, di unoligarchia in senso stretto e proprio, a cui la legittimazione elettorale conferisce una apparenza di democraticità. Dico drasticamente: il premio di maggioranza come tale —peggio se è un premio alla maggior minoranza, o anche alla minoranza che poi risulti preferita in un ballottaggio— è incompatibile con la definizione minima della nozione di democrazia. La democrazia, come autodeterminazione collettiva di individui eguali nel diritto-potere di aver parte nel processo decisionale politico, esige che ogni orientamento politico, purché abbia raggiunto una soglia minima di consensi, abbia la possibilità di contare, di farsi sentire, di pesare nella deliberazione parlamentare in misura corrispondente al suo peso nellelettorato. Altrimenti il parlamento, lorgano della rappresentanza politica, non è in realtà rappresentativo. E una democrazia rappresentativa, se non è rappresentativa, non è democrazia.

28Due corollari. Non si dica che la transustanziazione di minoranze in maggioranze avviene in tutti gli stati rappresentativi che adottano sistemi elettorali (con effetti) maggioritari; che questi stati sono la maggioranza; e che i loro regimi sono da tutti riconosciuti come democratici. Largomento per cui «il tale istituto o il tale fenomeno si riscontra in Inghilterra o in Francia o negli Stati Uniti, dunque non è in contrasto con la democrazia» è logicamente fallace, anzi è fondato su un pregiudizio. Dei regimi reali (non dei modelli ideali, degli idealtipi) si può dire che siano più o meno democratici, o più o meno autocratici; ma se il regime è fondato su un sistema elettorale che comprende il premio di maggioranza, la democrazia è scesa sotto la soglia della sufficienza, per quanto grande possa essere il consenso e lapprezzamento verso un sistema di questo genere: consenso popolare non significa democrazia.

29E non si dica che al parlamento sul governo, e alle minoranze sulla maggioranza, resta comunque la funzione di controllo: una funzione essenziale e «democratizzante». Che cosa significa che la minoranza controlla la maggioranza, o che il parlamento controlla il governo, se il governo e la sua maggioranza hanno il potere di imporre ogni sorta di decisioni, anche le più assurde o sfacciatamente inique, come dimostra ad abundantiam la storia italiana dellultimo ventennio?

8. Col senno di poi

30Molti fattori hanno influito sullesito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016. Secondo gran parte degli osservatori, è stato determinante che il referendum abbia assunto il significato di un plebiscito pro o contro il Presidente del Consiglio, e che questaspetto si sia sovrapposto al dibattito sulle ragioni di merito che avrebbero dovuto guidare la scelta degli elettori. Può darsi che sia andata così; ma nulla prova che lesito sarebbe stato diverso se lincidenza dellaspetto plebiscitario fosse stata minore. In ogni caso, per concludere vorrei tornare sulle ragioni sostanziali che hanno orientato scelta. Con uno sguardo retrospettivo, mi pare siano distribuite su tre fronti.

31Troviamo anzitutto le ragioni di quanti hanno sottolineato con insistenza che la riforma Renzi-Boschi nella sua sostanza, nel suo spirito, è stata lungamente attesa, in vari modi prefigurata e preparata, a più riprese tentata e ritentata negli ultimi decenni, elaborando e promuovendo di volta in volta tanti progetti, specificamente diversi tra loro ma a ben vedere congeneri, perché convergenti verso un unico scopo, più o meno ben definito o bene interpretato: quello di instaurare una democrazia «decidente», «efficiente», «stabile», «governabile». E chi aveva più aggettivi elogiativi più ne metteva. Sulla base di queste ragioni, costoro invitavano a votare Sì. Direttamente contrapposte erano le ragioni di quanti facevano osservare che il disegno complessivo della riforma era talmente mal congegnato, e le singole parti talmente mal concepite, da rendere improbabile se non impossibile il conseguimento di quello scopo. E per questo, costoro invitavano a votare No.

32Troviamo infine un terzo gruppo di persone, che hanno invitato a votare No perché non condividevano quello scopo. Perché da sempre lo contrastano. Sono coloro che rifiutano lidea politica che ispirava la riforma, avversano il progetto di società da essa perseguito, larchitettura della convivenza che intendeva costruire; hanno deplorato i metodi adottati per condurla ad approvazione in parlamento; hanno mostrato le storture dei singoli elementi principali, dei pilastri portanti; hanno denunciato la vera natura e i rischi reali della strategia complessiva seguita dai suoi promotori: la strategia di alterare la forma di governo in senso anti-parlamentare, anche attraverso una nuova legge elettorale proporzionale e anti-rappresentativa, per instaurare una nuova forma di regime. Un regime che millanta di essere una specie pregiata del genere democrazia: la cosiddetta democrazia maggioritaria. E che invece ritengo debba essere riconosciuto come una forma di autocrazia elettiva, travestita di apparenze democratiche. Con il mio neologismo classicheggiante: una pleonocrazia.

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Note

1 Da ultimo, richiamo l’attenzione su Ferrajoli, 2016a, dove l’autore confronta i processi decostituenti a livello europeo e al livello degli stati membri.

2 Bovero, 2015.

3 Alcuni di questi mutamenti di fatto sono riconducibili al fenomeno della (cosiddetta) «presidenzializzazione dei parlamentarismi». Sul quale merita un’attenta rilettura il contributo di Elia, 2006.

4 Non pretendo qui di fondare una nuova sistematica per la teoria costituzionale: non ne avrei le capacità né l’autorità. Intendo soltanto chiarire quali regole d’uso adotterò per quelle formule, senza peraltro rinunciare ad addurre qualche argomento in favore dell’opportunità di preferire questo schema concettuale ad altri.

5 In un contributo recente, Riccardo Guastini offre una breve ma puntuale rassegna sinottica dei modi di impiego del concetto di forma di stato nella letteratura giuridica italiana, mostrando che esso «risulta opaco» sotto molti profili: v. Guastini, 2017: 385, n. 37. Condivido questa nota in ogni sua articolazione (salvo un’osservazione marginale, cui accennerò più oltre).

6 Bobbio, 1985a: 104-105.

7 Anzitutto perché non ospita la distinzione tra stato legislativo e stato costituzionale, e quella tra stato unitario e stato federale, che a mio avviso sono fra le poche sensatamente presentabili come «forme di stato» alternative.

8 Bobbio, 1985a: 110, corsivo mio.

9 Nel luogo cit. sopra alla nota 5, Guastini osserva che alcuni studiosi usano come criterio di distinzione delle forme di stato «la relazione che si instaura tra governanti e governati» e aggiunge tra parentesi che questo concetto è «quanto mai evanescente». In linea generale, concordo. Tuttavia nel presente testo, come si è appena visto, propongo proprio il «rapporto tra governanti e governati» come criterio per distinguere forme (non di stato ma) di regime: a parte la diversa rubricazione, il concetto è analogo, anzi è il medesimo; ma può apparire «evanescente» solo finché non è definito, come invece cerco di fare qui, con una certa precisione. La democrazia è classicamente intesa come quella forma di convivenza politica in cui i governati sono anche governanti, ovvero le due figure coincidono. Aggiungo che nella mia formulazione il termine «rapporto» ha anche un significato matematico: indica il quoziente tra i valori numerici di due classi di enti, in questo caso i produttori e i destinatari delle decisioni collettive. Se il valore del rapporto tende a 1, il regime è democratico: tutti o quasi i cittadini passivi sono anche cittadini attivi; a misura che si allontana da 1, assume caratteri autocratici.

10 Troper, 2013: 184-185, trad. mia.

11 Per esempio, l’uso dell’espressione «forme di governo» sia in Kelsen sia in Bobbio corrisponde a quello indicato da Troper. Cfr. Kelsen, 1966, e Bobbio, 1976.

12 Troper, 2013: 185.

13 L’ho proposto, con una prima caratterizzazione della nozione corrispondente, in Bovero, 2012. Preciso che la formula linguistica non ha alcun intento satirico: non vuol affatto essere un bon mot. Al contrario, invita seriamente a identificare con un nome classicheggiante, consono alla terminologia canonica antica dei tipi di regime, una terza specie dell’autocrazia, per solito trascurata: al tipo dell’autocrazia —è la mia proposta teorica— sono riconducibili non soltanto forme di potere monocratico o di potere oligarchico, bensì anche le forme di potere «tirannico» delle maggioranze. Appunto, le forme di pleonocrazia.

14 Cfr. Bobbio, 1976: 65-66.

15 Rinvio ancora a Bovero, 2012a, e a Bovero, 2015.

16 Cfr. di nuovo Bobbio, 1976: 65-66.

17 Kelsen, 1966: 306.

18 Il dibattito sulle riforme, nei lunghi mesi di campagna che hanno preceduto il referendum, è stato alimentato da molte pubblicazioni interessanti, il cui valore va al di là dell’occasione. Tra queste si segnalano, su un versante, Crainz, Fusaro, 2016; sull’altro versante, Zabrebelsky, Pallante, 2016, e Siclari, Sorrentino, 2016.

19 Alludo ai vari «canguri» o «supercanguri», espedienti cui si è ricorso sempre più spesso, in modo spudorato.

20 Ferrajoli, 2016b: 23.

21 Ibidem.

22 Sedicente «revisione»: in realtà si trattava del tentativo di una vera e propria instaurazione costituzionale. Cfr. ancora Ferrajoli, 2016b: 15-17.

23 Si osservi che questa disposizione non è stata toccata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 35, 2017.

24 Da ultimo, v. la ricostruzione sintetica di Guido Crainz in Crainz, Fusaro, 2016.

25 Per non dire dell’idea, per me stravagante, che sia reperibile nella nostra Costituzione un «principio di governabilità», e che con questo debba essere «bilanciato» il principio di rappresentatività. Su questo problema giuridico-politico sarà necessario tornare specificamente.

26 Sul tema, rinvio all’ottimo saggio di Itzcovich, 2016.

27 Crozier, Huntington, Watanuki, 1977.

28 Bobbio ha poi riconsiderato e riformulato il problema dell’ingovernabilità a partire dalle tesi di Huntington, riconducendolo ai vari aspetti del contrasto perenne tra liberalismo e democrazia: cfr. Bobbio, 1985b.

29 Bobbio, 1978.

30 Su questo contrasto, v. Pazé, 2016a e Pazé, 2016b.

31 Cfr. Miglio, 1983.

32 Pasquino si è mantenuto coerente su queste posizioni a partire da Restituire lo scettro al principe fino a Cittadini senza scettro: cfr. Pasquino, 1985 e Pasquino, 2015.

33 Lijphart, 1984.

34 Tutte le affermazioni che seguono sino alla fine del capoverso sono cripto-citazioni o parafrasi fedeli ricavate da Pasquino, 1995, un testo che prediligo per la sua esemplare chiarezza.

35 Cfr. Bovero, 2009 e Bovero, 2012b.

36 Ruffini, 1977.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Michelangelo Bovero, «Pleonocrazia. Critica della democrazia maggioritaria »Teoria politica. Nuova serie Annali, 7 | 2017, 389-403.

Notizia bibliografica digitale

Michelangelo Bovero, «Pleonocrazia. Critica della democrazia maggioritaria »Teoria politica. Nuova serie Annali [Online], 7 | 2017, online dal 26 mai 2020, consultato il 26 février 2021. URL: http://journals.openedition.org/tp/756

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Autore

Michelangelo Bovero

Università di Torino, michelangelo.bovero@unito.it

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