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Chine : Yu Keping

Repenser la séquence démocratique. Analyse quantitative et qualitative des innovations gouvernementales en Chine

Rethinking the democratic sequence. A quantitative and qualitative analysis of governmental innovations in China
Chunyu Shi
p. 143-157

Résumés

La lecture de l’article de Yu Keping invite à réfléchir à la spécificité du lien entre les universitaires et les gouvernants chinois ainsi qu’au contexte politique et idéologique dans lequel se déroulent les innovations gouvernementales locales. Cela nous conduit à nous interroger sur les caractéristiques mais surtout sur les particularités de ces innovations. Partant d’une analyse quantitative et qualitative sur les 114 projets d’innovations locales détaillées par le texte de Yu, ce commentaire propose un regard nouveau sur les évolutions politiques et institutionnelles en Chine.

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Texte intégral

1En 2002, le terme innovation employé dans un sens politique fait son apparition pour la première fois dans le rapport du XVIe Congrès national du Parti communiste chinois. L’innovation est décrite comme « âme du progrès d’une nation, moteur permanent de la prospérité d’un pays et eau de source pour la vitalité d’un parti » : cela souligne bien son importance. Dans les discours officiels chinois, si la réforme est un sujet récurrent, le champ lexical de l’innovation a longtemps été cantonné au développement technologique. Depuis 2002, l’innovation est devenue une valeur de premier ordre qui s’est peu à peu imposée dans l’idéologie de l’État-parti, devenant par conséquent une mission importante du gouvernement.

2La création du Prix des innovations locales en 2000 a ainsi eu pour objectif d’encourager et de promouvoir les innovations dans les pratiques gouvernementales dans le pays (Yang, 2013). Seule condition imposée aux candidats, qui peuvent prendre l’initiative de s’y inscrire ou y être inscrits sur recommandation : le projet proposé doit déjà être mis en pratique depuis au minimum un an. Les prix, organisés tous les deux ans, sont divisés en trois catégories : réforme politique, réforme administrative et réforme du service public. Les réformes politiques comprennent les élections locales, la réforme législative, la participation citoyenne, la transparence et le contrôle gouvernemental. L’objectif de ces réformes est d’élargir la participation populaire et de renforcer le contrôle public sur les activités gouvernementales. Les innovations administratives sont destinées à simplifier les procédures administratives et à diminuer les coûts de fonctionnement, afin d’augmenter l’efficacité de l’administration publique. Quant aux innovations du service public, elles concernent les affaires relatives à l’intérêt général, à la protection sociale, aux services publics communautaires, aux aides à la (ré)insertion, etc. Entre sa création et la cinquième édition, le Prix a connu un véritable succès : ce sont en effet 1 552 candidatures que le jury a reçues, parmi lesquelles il a retenu 114 lauréats. Yu Keping, qui a assuré la direction générale du concours, propose, dans l’article traduit dans ce dossier, une analyse des cinq premières éditions du Prix des innovations locales.

3La lecture de l’article de Yu invite à réfléchir à la spécificité du lien entre les universitaires et les gouvernants chinois, puis au contexte politique et idéologique dans lequel se déroulent les innovations gouvernementales locales. Ces réflexions nous amèneront ensuite à nous interroger sur les caractéristiques et surtout sur les particularités des innovations qu’analyse Yu, et enfin sur les enquêtes d’autres chercheurs.

Yu Keping, les fonctionnaires chinois et la science politique

4Nous pouvons déduire du titre de l’article – « Quelles innovations gouvernementales faut-il encourager et promouvoir ? » – que c’est aux fonctionnaires chinois que Yu s’adresse en priorité. Il destine sans doute aussi son texte à celles et ceux qui étudient les innovations locales. Loin d’être une simple recension des lauréats, l’article se donne pour première mission de diffuser et propager auprès de ses lecteurs les expérimentations innovantes que les hauts dirigeants du Parti ont reconnues et encouragées par l’intermédiaire des organisateurs du Prix, et pour seconde mission d’essayer de fixer des lignes directrices pour guider les fonctionnaires locaux qui s’engageraient dans une innovation institutionnelle. Yu Keping a établi les seize catégories de projet présentées dans l’article afin d’indiquer aux fonctionnaires la direction des efforts restant à faire.

5Bien que cela n’ait jamais été explicité de manière officielle, Yu Keping était connu comme plume (wendan), voire comme une des éminences grises de l’ancien président Hu Jintao (2002-2012). Ses articles publiés par les canaux officiels étaient considérés comme autant d’indices de la pensée de Hu. En d’autres termes, les articles de Yu Keping publiés dans la presse officielle ne représentaient pas seulement des contributions académiques et intellectuelles aux yeux de ses lecteurs ; ceux-ci les interprétaient comme des instructions dictées par les hauts dirigeants du Parti. Ceci explique le ton officiel, voire administratif, de l’article.

6En outre, souvent rédigées avec des mots aussi courants que possible, les publications de Yu sont connues en Chine pour leur simplicité et leur limpidité. L’article le plus connu – « La démocratie est une bonne chose » – en est un excellent exemple : publié en 2007, il appelle à la démocratisation en Chine en utilisant une langue simple et aisée à comprendre. Son succès fut phénoménal ; même si le nombre de ses lecteurs reste difficile à déterminer, la réputation de Yu Keping a gagné le pays entier et pénétré toutes les couches sociales.

7Le statut particulier de l’auteur explique pour partie seulement le style officiel de ses publications, que l’on retrouve chez beaucoup d’intellectuels chinois. L’intelligentsia chinoise a en effet une forte culture du service de l’État depuis son origine. Elle se donne pour mission d’éclairer les dirigeants dans la gestion politique et sociale du pays. Conseiller le prince, selon elle, est un devoir et un honneur. Les publications intellectuelles se veulent autant de phares guidant la pensée des gouvernants. Afin de diffuser ses idées au lectorat le plus large possible, tous niveaux d’instruction confondus, il lui est nécessaire, voire indispensable, d’employer une langue claire et simple ; les articles universitaires comportant des concepts sophistiqués ou des termes techniques obscurs ne remplissent pas la mission qui lui est donnée. Ainsi, du fait de cette tradition historique et du statut double – savant et éminence grise – du politiste, il faut bien comprendre la nature ambiguë des publications de Yu Keping : ce sont à la fois des contributions scientifiques de premier plan mais également un matériel didactique au service de la propagande (xuanchuan jiaoyu) destinée aux fonctionnaires chinois qui a pour objectif de les former, de raffermir leur connaissance idéologique et de guider leur comportement dans la gestion du pays.

Distinguer la réforme administrative de la réforme politique

8Pour mieux comprendre les innovations gouvernementales en Chine, il est nécessaire de comprendre le contexte politique et idéologique qui les a vu naître.

9Les réformes politiques et administratives sont depuis longtemps considérées comme des dispositions inhérentes et nécessaires à la modernisation politique chinoise. Bien que l’épisode de l’été 1989 ait momentanément interrompu les efforts de promotion de la réforme politique engagés par le Parti, le thème a retrouvé droit de cité dix ans plus tard. À la fin des années 1990, afin de gérer les problèmes sociaux et les tensions engendrés par les réformes et la reconfiguration de la structure sociale dans les villes et les campagnes, le Parti a décidé d’appeler au développement des organismes d’autogestion de base (jiceng zizhi zuzhi), et a fait de la création des comités villageois (cunweihui) et des comités de résidents (juweihui) son fer de lance. En 1998, l’autorité centrale crée un ministère spécifique chargé de la construction du pouvoir politique de base et du développement communautaire (Jiceng zhengquan he shequ jianshe si), avec pour objectif principal de promouvoir le développement des comités des résidents urbains et des comités villageois ruraux. Le concept de démocratie de base (Jiceng minzhu) – c’est-à-dire d’autogestion des masses – s’inscrit ainsi dans la droite ligne de la réforme promue par le Parti.

10C’est dans ce contexte politique favorable que sont nées de nombreuses innovations politiques au niveau local. Parmi celles-ci, deux sont particulièrement notables : l’introduction des élections compétitives et la réforme des assemblées populaires afin qu’elles puissent effectivement gouverner. L’adhésion enthousiaste envers ces innovations politiques n’a cependant pas fait long feu : le Parti n’avait aucune intention de partager le pouvoir ou d’abandonner une parcelle de son autorité. Faute d’innovation intellectuelle et de solution alternative, on a considéré la réforme du système représentatif comme le seul moyen politique efficace pour évacuer la tension sociale, déjà aiguë à l’époque. Cependant, les priorités de la réforme ont peu à peu été réorientées par l’introduction en Chine de nouveaux courants de pensée en science politique et en science de l’administration.

  • 1 Voir Hu (2004) lors de la commémoration du 55e anniversaire de la CCPPC (Conférence consultative p (...)

11En 2002, lors de sa visite à Pékin, Jürgen Habermas a introduit en Chine le concept de démocratie délibérative. Cette notion a rapidement suscité un vif intérêt chez les chercheurs chinois. Au cours des années qui ont suivi, la Chine a elle aussi connu un « tournant délibératif » (He et Warren, 2011) : les réflexions majeures sur la démocratie délibérative – Jürgen Habermas, John Rawls, James Bohman, John S. Dryzek pour ne citer que ces auteurs – sont massivement traduites en chinois ; de nombreux ouvrages sont publiés sur le sujet (Leib et He, 2006 ; Tan, 2007). Cette activité intellectuelle de grande ampleur a eu un impact considérable. Les textes officiels et les discours des hauts dignitaires du Parti font désormais la distinction entre démocratie délibérative – dans son rapport avec la démocratisation des décisions gouvernementales – et démocratie représentative, qui porte sur les modalités des élections1.

12Il s’agit bien, de la part des autorités chinoises, d’une première tentative pour diviser la notion de démocratie : la démocratie représentative, qui ressort du champ politique, et la démocratie délibérative, du domaine administratif. Ou, pour le dire autrement, ce qui relève des fondements du pouvoir, d’un côté, et de l’exercice du pouvoir, de l’autre. Ainsi, en l’absence d’élections libres – que le Parti ne souhaite pas mettre en œuvre – les pratiques délibératives et participatives à différents échelons administratifs contribuent à la démocratisation du processus administratif et participent du processus général de démocratisation du pays. Elles permettent, qui plus est, de renforcer la légitimité démocratique du pouvoir et de lever une partie des tensions sociales, sans transformer en profondeur la configuration politique du pays. Les dirigeants chinois ont ainsi trouvé une alternative à des réformes qui auraient modifié en profondeur la représentation nationale. La nécessité de promouvoir un scrutin libre s’en est trouvée amoindrie, entraînant de facto l’abandon des efforts pour l’imposer.

  • 2 Pour ne citer que quelques-uns, Yu (2000), Yu (2009) et Yu (2013).
  • 3 Entretien de l’autrice avec le célèbre militant démocrate Li Fan le 18 novembre 2016.

13Au même moment, sont introduites en Chine les théories concernant la bonne gouvernance et le nouveau management public. Yu Keping a lui-même publié une série d’ouvrages importants sur la gouvernance2. Les notions telles que le gouvernement de service, le gouvernement efficace ainsi que l’État de droit s’imposent de plus en plus dans les discours officiels et dans les débats publics sur l’orientation des réformes gouvernementales. Selon les observateurs, le XVIIe Congrès national du Parti, en 2007, marque un basculement dans les réformes institutionnelles chinoises, les transformations du système administratif supplantant celles du système représentatif3.

14La promotion des innovations gouvernementales peut ainsi être interprétée comme la reconnaissance par l’État-parti de l’idée de bonne gouvernance. La capacité du Parti à gouverner avait été mise en cause du fait de sa faible capacité à répondre aux demandes sociales en matière d’égalité et de justice : les événements de 1989 avaient accru encore son déficit de légitimité. L’État-parti s’est vu contraint de recourir à des stratégies neuves et à de nouveaux modes d’action pour éviter de se faire renverser par une société en colère. La bonne gouvernance suppose d’associer les usagers au processus d’élaboration des normes, d’impliquer divers intérêts sociaux dans l’élaboration des choix collectifs et de répondre au mieux aux attentes sociales à travers la modernisation de l’action publique. La bonne gouvernance se présente, en ce sens, comme une méthode ou un mécanisme de régulation des problèmes et des conflits sociaux, mais également comme un instrument de consolidation de la légitimité de l’État-parti.

Des innovations orientées vers la bonne gouvernance

15Les projets sélectionnés, détaillés par Yu Keping dans l’article, représentent dans une certaine mesure l’état actuel des innovations portées par les institutions locales chinoises et leurs axes prioritaires (Zhuoli dian). L’analyse approfondie des 114 projets choisis, en recourant à l’occasion aux méthodes d’analyse quantitative, n’est pas sans intérêt.

16Notons d’emblée la grande variété des institutions locales qui ont initié ces réformes. Dans sa synthèse, Yu Keping recense toutes les institutions publiques officielles, qu’elles relèvent du pouvoir exécutif au sens propre ou des organes du Parti, et qui vont de l’assemblée populaire (Renda) et de la conférence consultative politique (Zhengxie) jusqu’aux organisations de masse et aux comités d’autonomie de base. En ce sens, les réformes touchent l’ensemble des organes de l’État-parti à l’échelon local. Au sein de l’ensemble des organes publics de l’État-parti, le gouvernement local au sens propre apparaît comme le principal moteur d’innovation. Parmi les 114 projets sélectionnés, 84 d’entre eux proviennent des acteurs gouvernementaux, soit 73,6 % du total – même si la Conférence consultative politique du peuple chinois (CCPPC) n’a obtenu aucun prix. Viennent ensuite les comités du Parti (10 projets), les organisations de masse (9 projets), les assemblées populaires (7 projets) et la Commission de discipline et d’inspection du Parti (1 projet). Cela signifie que, malgré la forte implication du Parti, le gouvernement local demeure la principale source d’innovation institutionnelle. Cela ne doit pas surprendre : depuis les réformes de décentralisation et de déconcentration menées à partir des années 1980, les gouvernements locaux se sont vu doter de plus en plus de responsabilités et d’autonomie dans la prise de décision. Ce sont aujourd’hui les principaux agents publics au niveau territorial, et leurs activités influencent d’une manière considérable le fonctionnement de l’État et de la société chinoise.

17Nous devons néanmoins apporter une nuance : ces deux types d’acteurs ne promeuvent pas le même type de réforme. Les organes du Parti et les assemblées populaires soutiennent des réformes politiques – soit moins de 30 % de l’ensemble des projets sélectionnés – et les collectivités territoriales au sens propre présentent prioritairement des projets correspondant aux réformes administratives et à l’amélioration des services publics – soit 70,2 % de l’ensemble des projets.

18De plus, l’extrême majorité des innovations se situent au niveau du district et de la préfecture. Parmi les quatre échelons administratifs locaux (province-municipalité autonome, préfecture, district, canton-bourg), 55 projets sélectionnés ont été initiés par les districts et 48 par les préfectures, ce qui représente un pourcentage de 90,4 % du total. Les districts et les préfectures constituent ainsi les principaux lieux de l’innovation. On juge généralement ces deux échelons plus dynamiques que les autres niveaux administratifs. D’une part, c’est à leur niveau que se cristallisent la plupart des problèmes et des tensions sociales, les crises constituant un facteur d’incitation important à l’émergence des innovations. D’autre part, en tant qu’organes gouvernementaux de proximité, ils disposent de suffisamment d’autonomie et de ressources (institutionnelles, humaines et financières) pour initier les réformes.

  • 4 Ces provinces ont tout de même déposé une ou des candidatures.

19On observe, en outre, d’importantes différences régionales. Ainsi, la province du Zhejiang, qui se détache de ses homologues, a décroché 14 prix au cours des cinq éditions, suivie par la province du Sichuan, dont 11 projets ont été retenus. Le Guangdong et le Jiangsu sont conjointement classés au troisième rang, avec chacun 9 projets retenus. Les municipalités de Pékin et de Shanghai ont respectivement décroché 7 et 5 prix. Le Shanxi, le Gansu et le Qinghai n’ont jamais obtenu de prix à aucune des cinq éditions4. Si l’on divise la Chine en deux entre les régions de l’Est développées et les régions du Centre et de l’Ouest peu développées, les régions développées sont à l’avant-garde de l’innovation gouvernementale. Ainsi, les régions de l’Est ont remporté 69 prix au total, soit 60,5 % sur l’ensemble des 114 projets sélectionnés. De même, parmi les 10 provinces classées en tête, 8 d’entre elles sont situées à l’est du pays (les provinces du Zhejiang, Jiangsu, Guangdong, Hebei, Shandong, Fujian, les municipalités de Pékin et de Shanghai). Ensemble, elles ont gagné 64 prix, soit 56 % sur le total et représentent donc le fer de lance des innovations gouvernementales. Les régions du Centre et de l’Ouest ont obtenu 45 prix, soit 39,5 % du total : parmi elles, seules les provinces du Sichuan et du Guangxi apparaissent parmi les 10 premières.

20On note une disparité régionale entre les régions de l’Est (69 projets) et le reste du pays (45 projets) selon le domaine d’innovation. Cela ne concerne pas les projets de réforme politique qu’on trouve également répartis sur le territoire, avec 17 projets à l’Est et 17 au Centre et à l’Ouest. La situation est très différente pour ce qui touche aux réformes administratives et aux réformes du service public : dans la première catégorie – réforme administrative – les projets retenus sont deux fois plus nombreux pour l’Est (22 projets) que pour le reste du pays (12 projets) ; c’est plus net encore pour la catégorie « service public », puisque 30 projets ont été remportés à l’Est et 16 dans le reste du pays. Ces écarts mettent en évidence la hiérarchie des priorités selon les régions : celles de l’Est se focalisent sur les réformes administratives et les services publics, et les régions du Centre et de l’Ouest se préoccupent davantage des réformes politiques.

21Pour expliquer ces différences de priorité réformatrice, on peut, en examinant les conditions qui prévalent à leur adoption, retenir trois facteurs principaux : la motivation des cadres, le contexte – institutionnel, socio-économique et culturel –, et les moyens à disposition. La motivation, si elle reste un facteur permettant de comprendre des différences individuelles, ne constitue pas un élément déterminant : ce sont d’abord les différences de contexte et de ressources qui expliquent ces disparités régionales. Les régions de l’Est sont plus développées au niveau socio-économique : cela oblige le gouvernement à améliorer et à moderniser son administration, afin de fournir un service public de meilleure qualité pour répondre aux besoins citoyens et au développement local. Qui plus est, ces régions développées disposent de davantage de ressources financières et matérielles pour mettre en œuvre des réformes dispendieuses. À la différence des régions de l’Est, les régions du Centre et de l’Ouest sont confrontées à des problèmes de pauvreté et de corruption de grande ampleur ; la tension sociale y est particulièrement aiguë. En l’absence des moyens financiers nécessaires, prioriser les réformes politiques représente un choix optimal tant pour apaiser la colère sociale que pour favoriser, par l’effet de réputation induit, l’avancement de carrière des cadres locaux.

22Certes, la puissance économique ne détermine pas entièrement les innovations institutionnelles : le cas du Sichuan fournit un excellent contre-exemple de région reculée qui a vu couronner ses projets. En analysant le classement, on constate néanmoins que, pour l’essentiel, les innovations lauréates sont réalisées dans les régions les plus développées. L’innovation repose ainsi non seulement sur la motivation et la capacité innovatrice des cadres à l’origine des expérimentations, mais aussi sur les ressources et sur les moyens dont ils disposent. Et les enjeux de gouvernance auxquelles les régions sont confrontées orientent l’ordre de priorité des domaines de réforme. En ce sens, s’engager dans des innovations institutionnelles est avant tout un choix stratégique déterminé par une combinaison de facteurs conjoncturels : initiative individuelle, conjoncture politique et sociale, moyens à disposition.

23Enfin, les innovations privilégient la bonne gouvernance et la modernisation de l’action publique. Yu Keping avait avancé 8 objectifs pour le Prix des innovations locales : construire un gouvernement démocratique, de droit, de responsabilité, de service, un gouvernement efficace, professionnel, transparent et intègre, dans le but de promouvoir un État moderne (Yu, 2005). Parmi les projets lauréats, les réformes proprement politiques tendent à être de plus en plus marginales. Même si Yu Keping n’a pas classé les objectifs à atteindre par ordre d’importance, on peut tout de même constater, en analysant le contenu des 114 projets retenus, que les gouvernements locaux ont établi leurs propres priorités : moderniser l’action publique et promouvoir une bonne gouvernance.

  • 5 Les assemblées populaires, qualifiées de tampons encreurs (rubber-stamp), ont longtemps été consid (...)

24Les trois catégories d’innovation du concours n’ont pas la même importance si on examine leur répartition selon le nombre de prix. Par ordre de priorité, on trouve l’amélioration des services publics : 46 projets sélectionnés s’inscrivent dans cet objectif. Vient ensuite l’objectif de renforcer l’efficacité du gouvernement, qui compte 34 projets. Les réformes politiques ne représentent que moins du tiers (29,8 %) de l’ensemble des projets sélectionnés, le plus souvent à l’initiative des organes du Parti et de l’assemblée populaire, et 70,2 % des projets non politiques retenus sont menés par des organes gouvernementaux au sens propre. Ce résultat correspond à notre première constatation, c’est-à-dire que les secteurs gouvernementaux locaux constituent le moteur principal des innovations. Ceci signifie que la configuration structurelle des pouvoirs d’État peut constituer un facteur d’influence important en ce qui concerne le domaine et le contenu des réformes. Parmi les quatre principaux pouvoirs locaux impliqués dans le Prix des innovations – le comité du Parti, le gouvernement, l’assemblée populaire, la conférence consultative politique –, les deux premiers dominent. Faute d’autorité officielle et de moyens, les derniers – assemblée populaire et conférence consultative politique – continuent à avoir un rôle marginal5.

25Prendre l’initiative de réformes politiques comporte des risques élevés ; en outre, les bénéfices qui en sont attendus ne sont pas immédiats. Compte tenu de la mutation fréquente des fonctionnaires locaux, les réformes de l’administration et des services publics présentent davantage d’intérêt à leurs yeux, pour des raisons opposées : aucun risque politique et des résultats immédiats. Quant aux réformes politiques telles que les élections et les contrôles gouvernementaux, elles engagent toujours une redistribution des pouvoirs et des intérêts entre les différents organes de l’État, de même qu’entre le gouvernement et la population. Cela dissuade davantage les agents publics locaux de s’engager dans ces réformes politiques.

Des innovations pragmatiques venues d’en haut

26Le chercheur américain Dennis A. Rondinelli (2007) a énoncé deux facteurs principaux de l’apparition d’innovations institutionnelles. Le premier d’entre eux se mesure à l’importance de ce que Rondinelli définit comme l’écart de performance (performance gap), soit la distance entre les attentes du public et la performance gouvernementale. Quand le performance gap devient trop grand, quand les autorités prennent conscience que les arrangements institutionnels et politiques actuels ne peuvent plus contribuer à la réalisation des objectifs assignés, l’innovation se présente alors comme une solution. Rondinelli énonce un second facteur : l’initiative personnelle de leaders politiques ou d’élites non étatiques, qui joue un rôle déterminant. Pour le dire autrement, si l’innovation trouve souvent sa cause concrète dans une crise précise, c’est l’initiative des élites qui la rend effective. Le cas de la Chine ne fait pas exception : ces deux facteurs peuvent également expliquer les forces motrices des innovations gouvernementales chinoises. Disons-le simplement : les innovations gouvernementales, en général, ont pour objectif de régler des problèmes concrets ; elles sont toujours pilotées par les cadres politiques locaux. Seulement, compte tenu du contexte politique spécifique de la Chine, les élites locales ne jouissent pas d’une autonomie aussi grande que leurs homologues occidentales, leurs initiatives sont placées sous le contrôle des autorités supérieures.

Des innovations sous le signe du pragmatisme

  • 6 Réponse donnée par 307 des 386 fonctionnaires interrogés.

27La plupart des innovations gouvernementales sont moins le résultat d’une idéologie qu’une réponse assez pragmatique à des problèmes concrets : la large majorité des cas d’innovation trouvent leur origine dans l’échec de configurations institutionnelles existantes, conduisant le gouvernement à initier les réformes. Plusieurs sondages ont confirmé cette hypothèse. Par exemple, selon les enquêtes menées par Yang Xuedong (2013), parmi les 391 fonctionnaires lauréats de la quatrième édition du prix interrogés, 285 – soit 72,9 % entre eux – ont répondu que l’objectif initial des innovations était de régler les problèmes auxquels ils étaient confrontés au travail. Le pourcentage s’élève à 81,2 % pour la cinquième promotion6. Les enquêtes de Chen et Yang donnent des résultats similaires. Parmi les 388 fonctionnaires locaux interrogés, 73,5 % ont répondu que les innovations locales sont destinées à résoudre les soucis rencontrés au travail (Chen et Yang, 2009, p. 112).

28Ces chiffres attestent de la dimension pragmatique des innovations. Ce sont rarement des réformes planifiées, fondées sur des convictions politiques précises. Elles sont plutôt circonstancielles, souvent nées d’une crise, d’un événement épineux à traiter, alors qu’on juge que l’ancienne façon de faire est devenue caduque. Sinon, elles visent à pallier un déficit d’offre des services publics qui ne suffisent plus à répondre aux besoins sociaux, et qui constituent par conséquent un frein au développement économique local ou un facteur d’incitation à l’instabilité sociale. Puisque ce sont des difficultés ponctuelles ou des crises spécifiques qui sont le plus souvent le moteur des innovations – et que ces dernières s’avèrent souvent efficaces pour résoudre les problèmes concrets de gouvernance –, la durée limitée des circonstances qui en ont été à l’origine peut expliquer la durée limitée ou l’échec de l’innovation. Lorsque les circonstances changent, tout peut changer. La pérennité des innovations est, ainsi, limitée par l’esprit pragmatique qui a présidé à leur mise en œuvre.

Le rôle décisif des élites politiques locales

29Malgré les tentatives de réforme, la Chine reste un pays politiquement centralisé, caractérisé par la personnalisation du pouvoir. L’esprit d’entreprise de certains cadres politiques locaux ainsi que leur capacité d’innovation jouent donc un rôle déterminant pour l’initiation et la mise en œuvre réussie des réformes, et la mutation de ces cadres constitue par conséquent le principal facteur de leur abandon ou de leur échec.

  • 7 Soit 57,8 % parmi les candidats de la quatrième édition, 48,1 % parmi ceux de la cinquième promoti (...)
  • 8 Soit 63,6 % pour la quatrième promotion, 58,4 % pour la cinquième promotion.

30Selon les enquêtes de Chen et Yang (2009), 58 % des cadres locaux considèrent que les innovations sont initiées par les dirigeants politiques locaux. De même, selon les enquêtes de Yang Xuedong (2013), menées auprès des fonctionnaires chargés des projets sélectionnés pendant la quatrième et la cinquième édition du Prix, environ la moitié des personnes interrogées a répondu que l’idée de l’innovation est venue d’un cadre politique avisé7. À la question : « Si les autres gouvernements locaux veulent adopter vos mesures innovatrices, selon vous, quelle en est la condition primordiale ? », plus de la moitié des personnes interrogées ont répondu : « Un leadership local disposant de la capacité de décision »8. Pour résumer, les innovations locales n’ont pas été imposées ni orchestrées par les autorités centrales, ni initiées par les élites en dehors du système de l’État-parti ; ce sont bien les cadres politiques locaux qui en sont les principaux initiateurs et pilotes. Ce sont donc la motivation et le comportement de personnalités à l’intérieur de l’État-parti qui déterminent la réalisation de projets innovants.

La question de l’approbation des supérieurs

31Les innovations sont certes, pour l’essentiel, destinées à résoudre les problèmes locaux concrets, mais de nombreuses études montrent qu’elles résultent également de la mise en œuvre d’instructions venues de l’autorité centrale ou supérieure. En ce sens, les innovations locales n’échappent pas complètement à l’impulsion idéologique donnée par les hauts dirigeants chinois, notamment le Président du moment. Bien plus : elles sont placées sous le contrôle de la hiérarchie.

  • 9 Soit 40,8 % pour la quatrième promotion, 45,3 % pour la cinquième.

32Selon les enquêtes de Yang Xuedong, parmi les 114 projets sélectionnés, 88 d’entre eux (77,8 %) ont pour objectif de mieux mettre en œuvre les instructions de l’État-parti central (Yang, 2013, p. 13). Ces politiques, souvent très vagues, ne posent que des lignes directrices – promouvoir un gouvernement de service, ou encore améliorer la démocratie interne au Parti – et laissent aux gouvernements locaux une réelle marge de manœuvre concernant leur mise en œuvre, ce qui explique la variété des innovations institutionnelles. Les enquêtes de Zhao Qiang (2012) auprès des six éditions précédentes du prix ont confirmé ce résultat. À la question : « Quels sont les motifs de l’innovation ? », la deuxième réponse la plus fréquente est : « Exécuter les instructions de l’autorité supérieure », immédiatement après : « Résoudre les problèmes rencontrés au travail ». Toujours selon les enquêtes de Yang Xuedong, parmi les éléments favorables à la mise en place des réformes, on trouve le soutien hiérarchique – l’approbation des leaders ou de l’autorité supérieure – classé au premier rang. Quant aux critères de réussite de l’innovation, la reconnaissance de l’autorité supérieure domine9.

33L’approbation de l’autorité supérieure est un facteur incontournable du processus d’innovation, comme le confirment d’autres travaux. Selon les enquêtes de Chen et Yang, 68 % des fonctionnaires interrogés pensent que la mise en œuvre rapide des innovations est due au soutien des autorités supérieures et des principaux leaders locaux. Et concernant la question : « Quel est le soutien le plus souhaité au cours de l’innovation ? », 60,8 % des interrogés répondent : « La reconnaissance du leader et de l’autorité supérieure » (Chen et Yang, 2009, p. 114). Bien que la plupart des innovations s’inscrivent dans le cadre des lois, la reconnaissance et l’approbation des autorités supérieures constituent néanmoins un facteur primordial pour sa mise en œuvre et son bon déroulement. Le soutien des supérieurs dote les innovateurs de plus d’autonomie et de légitimité officielle, grâce auxquelles les innovations peuvent être maintenues dans la durée.

Repenser la séquence démocratique

  • 10 Le concept de séquentialisme démocratique (democratic sequentialism) a été proposé par Fareed Zaka (...)

34En raison du statut de deuxième puissance mondiale qu’a acquis la Chine, les évolutions politiques et institutionnelles qui y ont lieu attirent l’attention du monde entier. Les efforts de l’État-parti pour démocratiser le régime représentent l’un des principaux objets de recherche universitaire de la Chine contemporaine. La ligne de démarcation entre les différentes perspectives d’observation peut sans doute être tranchée par une question simple : la Chine constitue-t-elle un modèle d’exception ? Peut-on sortir du modèle libéral en considérant le cas de la Chine comme un modèle qui « dépasserait le modèle occidental » (Bell, 2006) ? Peut-on, par conséquent, diviser la démocratie – rappelons-le – en démocratie politique et démocratie administrative, distinguer réellement ces deux dimensions de la démocratie, et juger que l’ordre de leur réalisation respective est indéterminé10 ? En d’autres termes, le processus de démocratisation d’un pays peut-il débuter par la démocratisation administrative, et se poursuivre par la démocratisation politique si les conditions sont réunies ? Les réformes institutionnelles en Chine s’inscrivent-elles dans cette séquence et commencent-elles par des innovations gouvernementales destinées à démocratiser et à moderniser le pouvoir exécutif ?

  • 11 Par exemple, la démocratie libérale aujourd’hui est bien différente de la démocratie athénienne (v (...)

35Il est bien difficile de trancher la question. On ne peut nier que le modèle du libéralisme occidental semble s’imposer actuellement. Pourtant, l’évolution des régimes politiques dans l’histoire humaine rend manifeste le fait que la démocratie est loin d’être un concept figé11 : sa définition et ses pratiques évoluent à travers le temps, et jamais un modèle politique ne peut triompher une fois pour toutes. En ce sens, nous devons sans doute porter un regard plutôt ouvert et prudent quand nous essayons d’évaluer les transformations politiques dans les pays autoritaires tels que la Chine.

36Les innovations gouvernementales chinoises n’ont certes pas modifié le fond du système politique. La majorité d’entre elles, imprégnées d’un esprit pragmatique et d’un relatif suivisme, se contente d’améliorer le mode et les techniques de l’action publique. Cependant, quelles que soient les limites des innovations locales, leur portée positive ne doit pas être ignorée ou minorée. Les bénéficiaires immédiats restent tout de même les habitants des circonscriptions concernées. Au travers des réformes gouvernementales, le droit à la participation des citoyens s’élargit aux prises de décision et au contrôle du gouvernement. De plus, en raison des réformes visant à renforcer l’efficacité administrative et les services publics, les conditions de vie des habitants ont été effectivement améliorées. Bien que le pouvoir politique reste très concentré et la liberté d’expression circonscrite, l’intention de l’État-parti d’évoluer vers un gouvernement de droit et de service est indéniable.

37De même, on ne doit pas sous-estimer les dynamiques gouvernementales et institutionnelles qui ont actuellement lieu en Chine. Poursuivre les recherches sur les institutions politiques chinoises invite à aller au-delà des simples jugements basés sur les valeurs et les critères occidentaux, à rester au plus près de la réalité des terrains et à étudier en profondeur ce qui se passe concrètement et réellement dans la Chine contemporaine.

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Notes

1 Voir Hu (2004) lors de la commémoration du 55e anniversaire de la CCPPC (Conférence consultative politique du peuple chinois).

2 Pour ne citer que quelques-uns, Yu (2000), Yu (2009) et Yu (2013).

3 Entretien de l’autrice avec le célèbre militant démocrate Li Fan le 18 novembre 2016.

4 Ces provinces ont tout de même déposé une ou des candidatures.

5 Les assemblées populaires, qualifiées de tampons encreurs (rubber-stamp), ont longtemps été considérées comme des chambres d’enregistrement entérinant les yeux fermés les décisions du Parti. Privées d’autorité et de moyens, elles sont incapables d’exercer pleinement leurs fonctions.

6 Réponse donnée par 307 des 386 fonctionnaires interrogés.

7 Soit 57,8 % parmi les candidats de la quatrième édition, 48,1 % parmi ceux de la cinquième promotion.

8 Soit 63,6 % pour la quatrième promotion, 58,4 % pour la cinquième promotion.

9 Soit 40,8 % pour la quatrième promotion, 45,3 % pour la cinquième.

10 Le concept de séquentialisme démocratique (democratic sequentialism) a été proposé par Fareed Zakaria (2003). L’argument de Zakaria était que, en raison de la variation culturelle et du contexte social d’un pays à l’autre, le processus de démocratisation d’un pays ferait mieux d’adopter une approche séquentialiste afin d’établir une démocratie stable après une transition. Zakaria a suivi la tradition de la transitologie en soulignant l’importance des préconditions à l’instauration d’une démocratie dans un pays non démocratique. Le terme de séquence employé dans mon article prend un sens différent de celui qui est développé par Zakaria, car il ne s’agit pas ici des préconditions mais plutôt de l’ordre de réalisation des différentes dimensions de la démocratie.

11 Par exemple, la démocratie libérale aujourd’hui est bien différente de la démocratie athénienne (voir par exemple Manin, 2012).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Chunyu Shi, « Repenser la séquence démocratique. Analyse quantitative et qualitative des innovations gouvernementales en Chine », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], #17 | 2017, mis en ligne le 23 janvier 2018, consulté le 18 août 2018. URL : http://journals.openedition.org/traces/7147 ; DOI : 10.4000/traces.7147

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Auteur

Chunyu Shi

Université Gongshang du Zhejiang, Chine

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