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Overcoming Regional Blindness. Subnational Authorities and Compliance with EU Legislation

Dissertation im Fach Politikwissenschaft, verteidigt am 6. Mai 2020 an der Freien Universität Berlin
Stephan Lutzenberger

Texte intégral

1Die Europäische Union ist ein politisches Gemeinwesen, das auf Regulation und Integration durch Recht basiert. Als solches ist sie vielleicht mehr als jedes andere politische System darauf angewiesen, dass ihre Rechtsakte befolgt werden. Genauer gesagt ist es erforderlich, dass alle Regierungsebenen – von der nationalen bis zur regionalen und sogar lokalen –bei der Rechtsbefolgung zusammenarbeiten. Das daraus entstehende compliance game ähnelt einem Gefangenendilemma mit mehreren Ebenen, in dem alle Akteure starke Anreize haben, nicht zu kooperieren, obwohl sie durch gemeinsame Kooperation das Gemeinwohl am ehesten steigern könnten. Denn Rechtsverletzungen beeinträchtigen sowohl die Legitimität als auch die Effizienz eines politischen Systems. Für bestimmte Regionen ist es beispielsweise attraktiver, gegen EU-Recht zu verstoßen, weil dies bei der Bevölkerung Sympathien verschafft und Kosten spart, die im Zweifel die Nationalregierung zahlen müsste.

2Von diesem Ausgangspunkt aus stellt die Dissertation die subnationale Regierungsebene in den Mittelpunkt und untersucht ihre Rolle bei der Rechtsbefolgung. Die Forschungsfrage lautet: Warum und wie beeinflussen subnationale Behörden die Befolgung von EU-Recht? Das Kernargument besagt, dass subnationale Behörden besonders dann EU-Recht befolgen, wenn

  1. der betreffende Mitgliedsstaat ihnen die Möglichkeit gibt, den Gesetzgebungsprozess frühzeitig zu beeinflussen und wenn

  2. der Rechtsakt wenige Umverteilungskonflikte nach sich zieht bzw. diese im Vorfeld geregelt werden.

3Mit einem Datensatz von Vertragsverletzungsverfahren gegen föderale und regionalisierte Mitgliedsstaaten zeige ich zunächst, dass eine starke Zusammenarbeit zwischen der nationalen und der subnationalen Ebene tatsächlich zu weniger Verletzungen durch einen Mitgliedsstaat führt. Das Fallbeispiel Schottlands vor und nach der Devolution-Reform im Jahr 1998 illustriert dies deutlich. So wurde die europäische Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie (vor der Devolution) wesentlich schlechter in Schottland umgesetzt als die sehr ähnliche Strategische Umweltprüfungsrichtlinie (nach der Devolution). Hintergrund ist, dass Kompetenzkonflikte zwischen den Ebenen frühzeitig erkannt und umgangen werden können.

4Der zweite neuralgische Punkt, der Unterschiede in der Umsetzung von EU-Recht erklären könnte, sind die institutionellen Unterschiede zwischen einzelnen Regionen (politisch stark vs. politisch schwach, reich vs. arm, europafreundlich vs. europaskeptisch). Deshalb überprüfe ich in einem zweiten Schritt, ob diese Unterschiede dazu führen, dass subnationale Behörden Recht (nicht) befolgen. Interessanterweise zeigt die statistische Analyse subnationaler Umsetzungsmaßnahmen, dass die Eigenschaften der jeweiligen Regionen weniger entscheidend sind als die Charakteristika der verabschiedeten Gesetzgebung. Rechtsakte mit hohen versteckten Umverteilungskonsequenzen stellen eine Herausforderung für alle subnationalen Behörden dar.

5Dies untermauere ich mit einem qualitativen deutsch-französischen Vergleich zweier sehr unterschiedlicher Regionen: Bayerns und der Bretagne. In beiden Regionen gab es jahrelang erhebliche (und z.T. fortbestehende) Probleme mit der Umsetzung der europäischen Nitratrichtlinie, die auf eine Verbesserung der Wasserqualität abzielt. Der institutionelle Kontext beider Regionen könnte verschiedener nicht sein: Die Bretagne hat in einem Frankreich der déconcentration eine schwache verfassungsrechtliche Stellung, relativ wenige eigene Finanzmittel (abhängig von EU-Fördermitteln) und eine europafreundliche Bevölkerung; Bayern wiederum hat in einem föderalen Deutschland eine starke verfassungsrechtliche Stellung, umfangreiche Ressourcen (für etwaige Strafzahlungen) und eine europaskeptische Bevölkerung – man würde also eine bessere Umsetzung in der Bretagne erwarten. Tatsächlich lässt sich aber in beiden Regionen beobachten, dass andauernde Konflikte und verhärtete Fronten zwischen Agrar- und Umweltlobby die Umsetzung in sehr ähnlicher Weise erschweren. Grund dafür ist, dass bei regulativer Politik versteckte Umverteilungskonsequenzen im Gesetzgebungsprozess nicht mitbedacht werden – ein Manko, mit dem subnationale Behörden egal welcher Größe überfordert zu sein scheinen. Sowohl in Bayern als auch in der Bretagne besserte sich die Situation erst, als die Regionalregierungen entschieden, alle betroffenen Gesellschaftsgruppen an einen Tisch zu bringen.

6Die Dissertation ist innovativ in dreierlei Hinsicht. Auf theoretischer Ebene ist sie bestrebt, die „Blindheit“ traditioneller Compliance-Theorien gegenüber der subnationalen Ebene zu überwinden. Dadurch spricht sie wichtige Lücken und Vereinfachungen bisheriger Ansätze an, u.a. die Verbindung zwischen der Entscheidungsphase und der Umsetzungsphase oder die Varianz innerhalb eines Staates. Auf methodischer Ebene verbindet sie qualitative und quantitative Ansätze. Auf empirischer Ebene leistet die Arbeit einen Beitrag zur Forschung durch einen neuen Datensatz zu subnationaler Rechtsbefolgung, aber auch durch die Einblicke in den Umsetzungsprozess von Richtlinien in der europäischen Umweltpolitik.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Stephan Lutzenberger, « Overcoming Regional Blindness. Subnational Authorities and Compliance with EU Legislation »Trajectoires [En ligne], 14 | 2021, mis en ligne le 01 juillet 2021, consulté le 21 juin 2024. URL : http://journals.openedition.org/trajectoires/6470 ; DOI : https://doi.org/10.4000/trajectoires.6470

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