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Perspectives

Condamner sans punir ?

La diplomatie de la RFA face à l’apartheid en Afrique du Sud (1980-1990)
Pierre Mennerat

Résumés

Face à l’internationalisation de la lutte contre l’apartheid en Afrique du Sud dans les années 1980, l’Allemagne fédérale condamne les violations des droits de l’homme mais évite de sanctionner économiquement le régime. Les diplomates de l’Auswärtiges Amt sont l’objet de pressions contraires de la communauté internationale et européenne, des acteurs économiques, sociaux et religieux, d’un lobby pro-régime et d’un mouvement citoyen anti-apartheid. Mais en tenant strictement séparée la politique et l’économie, la RFA reste un partenaire commercial de premier plan de l’Afrique du Sud.

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Texte intégral

1Parce qu’elle joue un rôle économique important dans le monde, le recours de l’Allemagne à des mesures économiques pour sanctionner des régimes représente un sujet très sensible. Si la controverse la plus récente dans ce domaine a concerné l’attitude vis-à-vis de la Russie suite à l’invasion de l’Ukraine en février 2022, cet article entend se concentrer sur le débat qui a existé dans les années 1980 au sein de la République fédérale d’Allemagne (RFA) autour de l’usage de sanctions pour lutter contre le régime de l’apartheid en Afrique du Sud. Cet épisode révèle les interrogations de la RFA sur son rôle dans le monde vers la fin de la guerre froide, entre valeurs morales et ambitions commerciales.

2L’analyse du débat autour des sanctions dans les relations germano-sud-africaines entre 1980 et 1990 du point de vue des diplomates et agents du ministère des Affaires étrangères d’Allemagne fédérale (Auswärtiges Amt) démontre que leur posture vis-à-vis du régime sud-africain ne relève pas d’une indifférence mais est au contraire le produit d’intenses négociations et de multiples interventions politiques, économiques et citoyennes. Les droits de l’homme sont en effet centraux dans la loi fondamentale de 1949, construite à la fois en rupture avec le régime national-socialiste et la régime communiste qui s’installe alors en Allemagne de l’Est. Ce texte fondateur place les droits humains au cœur du système de valeurs de la nouvelle république fédérale, en proclamant que la dignité de l’homme est intangible et que sa protection relève du devoir de l’État, une obligation aux implications globales. Les diplomates doivent ainsi satisfaire des intérêts divergents, en défendant les droits de l’homme sans toutefois affecter les bonnes relations commerciales avec l’Afrique du Sud.

3Cet article repose sur les fonds des Archives politiques du Ministère fédéral des Affaires étrangères à Berlin (Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes), rendus accessibles après un délai de trente ans dont sont extraits chaque année les Actes de politique étrangère de la République fédérale d’Allemagne (Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland), mais aussi sur les documents parlementaires du Bundestag, spécifiquement des neuvième (1980-1983), dixième (1983-1987) et onzième (1987-1990) législatures. L’analyse de la politique sud-africaine de l’Allemagne fédérale a fait l’objet de plusieurs travaux de sciences politiques (Wenzel, 1994 : Engel, 2000), mais l’accès à de nouvelles sources permet de mieux décrypter les motivations du refus initial de la RFA d’imposer des sanctions et d’une attitude perçue jusqu’ici comme attentiste. Cela permet aussi un affinement de la chronologie de la politique de la RFA dans les années 1980, depuis les tentatives de dialogue avec le gouvernement de Pretoria jusqu’à la mise en place réticente et limitée des mesures de la Communauté économique européenne (CEE), en tenant aussi compte des apports récents de la recherche sur l’histoire du mouvement transnational de lutte contre l’apartheid (Siegfried et Andresen, 2016) et sur l’histoire globale des droits de l’homme (Eckel, 2015 ; Moyn, 2012).

Des relations déterminées par la guerre froide

4Le régime d’apartheid qui instaure une hiérarchie et une séparation raciale entre la minorité blanche et la majorité non-blanche (noirs, métis, indiens) de la population d’Afrique du Sud, est mis en place à partir de 1948 par le Parti national (Nationale Party) qui conserve le pouvoir jusqu’en 1994. À la suite du massacre de Sharpeville en 1960 perpétré par la police sud-africaine contre des manifestants pacifiques, une première vague de condamnation internationale du régime a lieu, qui entraîne un embargo sur les armes proclamé par le Conseil de sécurité des Nations unies en 1963 et différentes exclusions et boycotts du pays par des institutions internationales. Mais, à partir des années 1970, l’Afrique australe devient un front de la guerre froide avec l’indépendance des anciennes colonies portugaises du Mozambique et de l’Angola. Les mouvements anti-impérialistes et anti-coloniaux de la région reçoivent armes, fonds et formation du bloc soviétique. Au nom de la lutte anticommunisme, l’armée sud-africaine occupe la Namibie, et envahit la Zambie, l’Angola, le Botswana et le Mozambique. Ces interventions multiples et à l’encontre du droit international provoquent aussi une vague de condamnation en Occident.

5Cependant, avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher au Royaume-Uni (1979), de Ronald Reagan aux États-Unis (1980), puis d’Helmut Kohl en Allemagne fédérale (1982), une triade conservatrice se met en place. Ces puissances craignent une chute de l’Afrique du Sud, pays le plus prospère du continent africain et bastion de l’économie de marché, aux mains d’un mouvement qui serait dirigé par des agents communistes et qui ferait entrer toute la région dans l’orbite soviétique. Cette peur est habilement entretenue par le gouvernement de Pretoria qui se présente comme le meilleur rempart face au chaos. L’African National Congress (ANC) reçoit, comme les autres mouvements anti-impérialistes d’Afrique, un soutien matériel des pays du bloc soviétique, y compris de la République démocratique allemande (RDA). Pour la RFA, l’Afrique du Sud est donc à cet égard un théâtre indirect de la « question allemande », c’est-à-dire de la rivalité avec l’Allemagne de l’Est. Puisque la RDA soutient l’ANC, le gouvernement de Bonn se montre très méfiant jusqu’au milieu des années 1980 à l’encontre du parti de Nelson Mandela et de l’ensemble du mouvement anti-apartheid. Le régime sud-africain est donc, du point de vue ouest-allemand, une puissance régionale inconfortable mais nécessaire à la défense du bloc occidental.

La condamnation de l’apartheid par l’Allemagne fédérale

6La politique étrangère de la RFA jusqu’à 1990 est dominée par de grandes lignes directrices : l’ancrage à l’Ouest (Westanbindung) et la restauration de son image en tant que « puissance civile » (Zivilmacht) et « nation commerçante » (Handelsstaat). Le pays défend pour cela le principe de la libre circulation des biens et des services et la formule du « changement par le commerce » (Wandel durch Handel). Or l’Allemagne fédérale entretient des liens forts avec l’Afrique australe, du fait de la domination coloniale historique de l’Afrique du Sud-Ouest (actuelle Namibie) de 1884 à 1918. La RFA, membre du Groupe d’assistance des Nations unies pour la période de transition en Namibie mis en place à partir des années 1970 pour accompagner le pays vers l’indépendance, possède, avec l’Afrique du Sud elle-même, des liens culturels, économiques et religieux.

7La RFA adhère à la convention internationale de 1966 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, qui condamne l’apartheid, mais le concept reste alors assez méconnu dans le débat politique ouest-allemand. Le centre du mouvement anti-apartheid est à Londres et la plupart de ses militants sont anglophones (Dubow, 2014 : 138). Le mot « apartheid » est quasiment absent des débats au Bundestag. Le néologisme issu de l’afrikaans ne fait guère son apparition que comme simple synonyme d’« isolement » politique, comme lors d’une séance plénière en octobre 1969. À partir des années 1970, la critique du régime sud-africain se fait plus forte en RFA comme dans le reste du bloc occidental alors que la répression du mouvement démocratique est de plus en plus violente. Le soulèvement réprimé de Soweto en 1976, l’assassinat par la police l’année suivante du jeune leader du Black Conciousness Movement, Steve Biko, ou encore les guerres lancées par l’Afrique du Sud contre ses voisins, donnent à un sujet jusqu’alors assez marginal une ampleur inédite. La CEE adopte en 1977 un code de conduite non contraignant pour les entreprises européennes présentes sur place. Entre la septième législature (1972-1976) et la huitième législature (1976-1980) du Bundestag, la fréquence d’utilisation du mot « apartheid » dans les débats parlementaires pour critiquer spécifiquement la domination raciale de la minorité blanche en Afrique du Sud augmente considérablement, ainsi que l’attention médiatique pour la situation dans le pays, où la presse allemande établit des correspondants permanents. Le président en exil de l’ANC, Oliver Tambo, invité pour la première fois à s’adresser à l’Assemblée générale des Nations Unies en octobre 1976, établit à partir de cette date des représentations de son organisation dans plusieurs capitales occidentales, dont Bonn.

8À partir du milieu des années 1970, les organisations non-gouvernementales (ONG) intensifient aussi les campagnes de solidarité par le boycott des produits et de manifestations culturelles sud-africaines, en particulier grâce à des campagnes médiatiques (Brede, 2016 : 348) ou à des levées de fonds. La cause prend une dimension religieuse via l’action du conseil des églises protestantes d’Allemagne (EKD) (Justke et Tripp, 2016 : 283). Mais tandis que les rapports des diplomates avec le pouvoir de Pretoria se tendent, d’autres acteurs politiques interviennent de plus en plus dans cette relation bilatérale. Ils sont issus de la chancellerie et des autres ministères, mais aussi des entreprises ou encore d’un lobby sud-africain qui soutient sans réserve le régime d’apartheid.

Les limites du « dialogue critique »

9À Bonn, le gouvernement de coalition sociale-libérale entre le Parti social-démocrate (SPD) d’Helmut Schmidt et le Parti libéral-démocrate (FDP) de Hans-Dietrich Genscher est renversé à l’automne 1982 par une coalition libérale-conservatrice entre l’Union Chrétienne démocrate d’Helmut Kohl (CDU-CSU) et le FDP. Les élections au Bundestag de mars 1983 confirment la nouvelle majorité. La politique sud-africaine du nouveau gouvernement s’inscrit dans un premier temps dans une forme de continuité, puisque le portefeuille des affaires étrangères est conservé par Genscher. Néanmoins, ce dernier doit désormais composer avec des alliés de droite moins enclins à prendre des mesures contre le régime de l’apartheid. Bonn condamne comme auparavant avec fermeté les violations systématiques des droits de l’homme en Afrique du Sud, mais sans jamais rompre le contact avec les autorités du pays. L’Auswärtiges Amt pratique pendant plusieurs années un « dialogue critique » avec le pouvoir de Pretoria, en s’inspirant de la formule du « constructive engagement » de l’administration Reagan. Lors d’une tournée européenne en juin 1984, le premier ministre sud-africain (1978-1984), Pieter-Willem Botha, est par exemple reçu en visite d’État à Bonn, ce qui provoque de vives réactions de la part de l’opposition parlementaire des Verts et du SPD. Ne voulant pas donner l’image d’une rencontre trop complaisante, Helmut Kohl fait ostensiblement retirer, sous le regard de la presse, le canapé présent dans la salle d’audience où l’entrevue va avoir lieu (Wenzel, 1994 : 67).

10La rencontre tourne au dialogue de sourds et à l’échange de reproches. Comme l’ensemble du « dialogue critique », elle est assez peu concluante. Helmut Kohl honore toutefois une promesse faite quelques jours plus tôt à des représentants de l’EKD en intercédant personnellement auprès de son homologue sud-africain pour la libération de plusieurs pasteurs incarcérés par le régime. Les archives révèlent d’ailleurs que les demandes des églises en faveur d’individus emprisonnés représentent un des rares moments où les revendications du mouvement anti-apartheid de RFA sont directement relayées par le gouvernement.

11En novembre 1984, Hans-Dietrich Genscher reçoit à son tour son homologue des affaires étrangères Pik Botha, homonyme du premier ministre. Le ton de l’entrevue ministérielle est encore plus critique et acerbe, et marque l’échec patent de la stratégie ouest-allemande du « dialogue critique ».

12L’élaboration d’une position claire est aussi rendue plus difficile par la diplomatie informelle conduite par le lobby sud-africain, dont des recherches récentes ont révélé l’ampleur (Kahrs, 2019 : 54). L’Afrique du Sud met en effet sur pied des opérations d’influence en RFA et organise notamment des voyages de députés du FDP et de la CSU. Le régime peut compter parmi ses plus influents soutiens le ministre-président de Bavière, Franz-Josef Strauss, également président de la CSU de 1961 à 1988. Ce dernier s’oppose à plusieurs reprises à Hans-Dietrich Genscher, qui ne fait pas secret de son dégoût personnel pour l’apartheid et de son exaspération vis-à-vis de la diplomatie privée de l’homme politique bavarois qui visite de son propre chef Pretoria à plusieurs reprises, jusqu’à son décès en 1988.

L’Allemagne fédérale, un frein aux sanctions européennes ?

13La diplomatie officielle de RFA continue à condamner sans équivoque l’apartheid et à s’opposer dans le même temps à toute sanction commerciale significative envers le régime. Néanmoins, les années 1984-1985 marquent un tournant dans l’histoire mondiale de l’apartheid. En Afrique du Sud la situation se dégrade rapidement. Le premier ministre Botha accède en 1984 au poste de président suite à une réforme constitutionnelle et concentre encore plus de pouvoir. L’état d’urgence promulgué dans le pays en juillet 1985 et un nouveau cycle de violences enclenché par les forces de sécurité sud-africaines contre la population noire dans les townships ont un retentissement médiatique mondial équivalent au soulèvement de Soweto de 1976. Cette escalade entraîne un basculement de l’opinion. Aux États-Unis d’abord, des élus démocrates mettent en marche une campagne militante et étudiante de grande ampleur. En 1986, le Congrès adopte le Comprehensive Anti-Apartheid Act avec un soutien bipartisan qui permet de surmonter le veto présidentiel. Cette loi interdit tout nouvel investissement dans le pays, suspend les vols directs, restreint les importations en provenance du pays et fixe un calendrier pour le changement politique et la libération des prisonniers. L’administration Reagan accepte tactiquement ce catalogue limité de sanctions pour éviter des mesures encore plus sévères. Au-delà des dispositions contraignantes, le climat général des affaires est négatif. En 1987, plus de cent-vingt entreprises américaines se retirent d’Afrique du Sud, ainsi que plusieurs organismes de crédit américains et britanniques, causant des flux d’investissements et de capitaux négatifs et une dévalorisation de la monnaie sud-africaine (Dubow, 2014 : 223).

14Le gouvernement de Pretoria s’efforce de pallier les conséquences de ces boycotts mais une crise économique, causée en partie par les pressions commerciales internationales, remet en cause les fondements de l’apartheid, mettant à jour les faiblesses de ce système d’exploitation qui prospère sur une main-d’œuvre à bas coût, mais empêche la hausse de la compétitivité, n’encourage pas la modernisation de l’outil de travail et freine la consommation intérieure. La croissance sud-africaine en 1988 est inférieure à 1%, et l’inflation d’environ 18%.

15En Europe aussi, la situation en Afrique du Sud provoque un basculement. En RFA, des manifestations et actions publiques des ONG humanitaires, Amnesty International en tête, exigent du gouvernement la rupture des liens diplomatiques et économiques avec le pays, ainsi que la libération des prisonniers politiques, dont le leader historique de l’ANC, Nelson Mandela, emprisonné depuis 1964 (Müller, 2014 : 63).

16C’est à l’échelle européenne que des projets de sanctions sont élaborés en commun. En juillet 1985, les États membres de la CEE rappellent ensemble leurs ambassadeurs pour consultations. Les 9 et le 10 septembre, les ministres des Affaires étrangères se réunissent à Luxembourg. Hans-Dietrich Genscher approuve comme ses collègues une condamnation sans équivoque de l’escalade de violence du gouvernement de Pretoria. Les ministres européens exigent à nouveau la libération immédiate de Nelson Mandela, la fin des incarcérations extralégales et des déplacements forcés de populations, l’abolition des lois sur les laissez-passer et du Group areas act qui organise la ségrégation spatiale. La déclaration de la CEE à l’issue de la réunion de Luxembourg, bien que non contraignante juridiquement, est votée à l’unanimité à l’exception du Royaume-Uni. Elle propose aussi un catalogue de mesures proches de celles qui seront adoptées par le congrès américain : arrêt des livraisons d’hydrocarbures, gel des coopérations dans les domaines du nucléaire ou de la sécurité, retrait des attachés militaires, désengagement des coopérations culturelles et scientifiques et annulation des rencontres sportives (Engel, 2000 : 185).

17La RFA fait cependant aussi voter un deuxième catalogue de « mesures positives » à la disposition des États-membres de la CEE, qui comprend le renforcement de l’aide juridique à destination des représentants de l’opposition, la distribution de bourses étudiantes, l’intensification des contacts avec la société civile sud-africaine, l’aide aux États indépendants d’Afrique australe ou encore l’amendement du code de conduite pour les entreprises de 1977.

18De retour à Bonn, le ministre des Affaires étrangères Genscher présente les décisions de Luxembourg lors du conseil des ministres du 11 septembre 1985. Le gouvernement fédéral refuse conformément à sa doctrine d’adopter des sanctions économiques et n’accepte de modifier que l’accord culturel bilatéral avec l’Afrique du Sud signé en 1962, afin d’y inclure une mention aux différents groupes ethniques et sensibilités politiques. Une période de confusion débute alors dans la coalition. Le chancelier Kohl décrit dans une interview au journal Die Welt la ligne de conduite du gouvernement vis-à-vis des décisions européennes : selon lui, il n’y a guère besoin de changer de politique, car la RFA n’est « pas concernée par la majorité des mesures recommandées par la CEE ». Il se contente d’annoncer que son gouvernement procédera à la révocation de l’accord culturel, mesure à laquelle les ministres de la CSU s’opposent, si dérisoire soit-elle au vu du catalogue des sanctions européennes (Engel, 2000 : 197). La nature européenne de la réponse est donc sujette à caution puisque chaque pays conserve la décision finale de l’application ou non des sanctions.

19À l’automne 1985, il semble y avoir autant de politiques sud-africaines de la RFA que de partis dans la coalition. Dans ce contexte confus, Hans-Dietrich Genscher adresse à son homologue américain, le secrétaire d’État George Shulz, une lettre qui témoigne tout de même du raidissement de l’attitude du gouvernement de Bonn. La nécessité d’agir, tout en excluant toujours autant que possible les sanctions, forme la nouvelle doctrine de l’Auswärtiges Amt : il n’est plus question de « dialogue critique » mais d’une politique de pression pour une abolition de l’apartheid .

  • 1 « Je suis d’avis que la seule façon d'éviter que les choses ne s'aggravent en Afrique du Sud es (...)

Ich bin der Meinung, dass Schlimmeres in Südafrika nur vermieden werden kann, wenn die Regierung von Präsident Botha endlich einen aktiven Dialog mit den authentischen Führern der Nichtweißen beginnt und konkret Maßnahmen beschließt, die das menschenverachtende System der Apartheid überwinden. […] Die westlichen Regierungen müssen sich auch fragen, wie sie verhindern wollen, dass durch die Unruhen im Lande zunehmend ein Nährboden geschaffen wird für kommunistische Agitation und Einflussnahme. Der südafrikanischen Regierung muss gezeigt werden, dass es für sie keinen anderen Weg gibt, als endlich entschlossen den Weg der Überwindung der Apartheid zu gehen. Auch meine Regierung hält wie die Regierung der Vereinigten Staaten und wie alle anderen Regierungen der Europäischen Gemeinschaft Maßnahmen gegenüber Südafrika für unvermeidlich. Schritte im wirtschaftlichen Bereich lehnt sie jedoch aus grundsätzlichen Erwägungen ab1.

20La diplomatie de la RFA s’oppose donc plus résolument à l’apartheid tout en cherchant à rendre sa politique indolore sur le plan commercial. Toutes les mesures sont bonnes pour forcer au changement le régime de Pretoria, sauf si elles affectent l’économie. Face à cette impasse, le mouvement anti-apartheid poursuit, y compris en RFA, ses campagnes de boycotts de produits sud-africains (Bacia et Leidig, 2008 : 46), il force les confédérations sportives à exclure l’Afrique du Sud de ses événements et il engage des artistes et des personnalités à refuser de se produire dans le pays (Siegfried, 2016a : 256), cela tout en organisant des concerts de charité pour les victimes de la répression. Faute de disposer de la puissance réglementaire de l’État, cette approche privilégie la puissance symbolique des actions pour influencer les citoyens sur place. Ces sanctions citoyennes et volontaires fonctionnent alors comme un signal et le sacrifice consenti par le consommateur ou par la collectivité compte autant, voire plus, que le dommage infligé à l’État cible.

21En avril 1986, Hans-Dietrich Genscher reçoit Oliver Tambo. Le président de l’ANC en exil plaide inlassablement auprès de son interlocuteur pour des sanctions commerciales et politiques. Or, la RFA intensifie encore de 1985 à 1989 ses relations économiques avec l'Afrique du Sud et se classe désormais au deuxième rang de ses partenaires commerciaux après le Japon. Oliver Tambo, qui demande au gouvernement ouest-allemand de suivre l'exemple des États-Unis, souligne qu’un changement de l’attitude de Bonn influencerait pourtant la position du Royaume Uni de Margaret Thatcher, qui reste également opposée à des sanctions. Genscher n’exclut pas que son gouvernement puisse approuver d’autres mesures européennes, sans toutefois s’y engager.

  • 2 PA/AA Referat 320 Bd. 156007 14/06/1988 « Gespräch des BM Genscher mit dem Präsidenten des Südarf (...)

22Le président de l’ANC est à nouveau reçu par Genscher à l’occasion d’une visite en Allemagne à l’invitation de l’EKD en juin 19882. Il remercie la diplomatie allemande pour ses démarches en faveur des prisonniers politiques et le soutien aux mesures de la communauté européenne, mais évoque aussi la hausse du volume des échanges et les livraisons d’équipements militaires qui violent l'embargo sur les armes du conseil de sécurité de l’ONU en vigueur depuis 1963 et encouragent le gouvernement de Pretoria à agir dans l’impunité. Le groupe aéronautique Messerschmitt-Bölkow-Blohm (MBB) livre ainsi à la police sud-africaine et aux « homelands indépendants » des hélicoptères et d’autres équipements militaires en collaboration avec British Aerospace. Les groupes automobiles Volkswagen et Daimler-Benz fournissent aussi des véhicules et des blindés à l’armée et à la police. En outre, l’affaire des plans de sous-marins communiqués illégalement par l’Ingenieurkontor Lübeck à des chantiers navals sud-africains (Wenzel, 1994 : 172) entraîne à partir de 1986 la création, à l’initiative de l’opposition, d’une commission d’enquête parlementaire qui ne conclura cependant pas à une collusion politique.

  • 3 « Toutes les possibilités doivent être poursuivies pour éviter que les livraisons atteignent la (...)

23En 1989, l’Auswärtiges Amt demande donc, conformément à son engagement envers l’ANC, au ministère de l’économie d’intervenir pour faire cesser les exportations de MBB vers l’Afrique du Sud. « Es müssen alle Erknenntnisquellen ausgeschöpft werden, um sicherzustellen, dass unsere Lieferungen nicht an die Polizei und Streitkräfte in Südafrika gelangen »3. Mais la démarche repose sur la bonne volonté d’une autre administration, et bien que Hans-Dietrich Genscher et les diplomates de l’Auswärtiges Amt se montrent réceptifs aux demandes de l’ANC, cette procédure complexe révèle les limites de leur marge de manœuvre pour faire respecter les embargos et les mesures internationales.

Une relation économique intensifiée

  • 4  BT Drucksache 11/4852, 21/06/1989 « Wirtschaftsbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland mit Su (...)

24Comme les sanctions et le désinvestissement aux États-Unis et au Royaume-Uni entraînent à partir de 1985 une réduction de leurs échanges économiques avec l’Afrique du Sud, l’Allemagne fédérale se rapproche à la fin des années 1980 de la place, politiquement assez indésirable, de premier partenaire commercial international du régime de Pretoria. Une réponse du ministère fédéral de l’Économie à une question de l’opposition au Bundestag en juin 1989 révèle que la valeur des biens exportés d’Allemagne fédérale vers l’Afrique du Sud passe de 1,9 milliards de dollars en 1986 à 3,3 milliards de dollars en 1988. La RFA ravit même au Japon la place de premier exportateur en direction du pays. Les importations depuis l’Afrique du Sud connaissent une croissance modérée, passant de 1 milliard de dollars en 1986 à 1,7 milliards en 1988. Si le volume total des échanges passe d’environ 3 milliards de dollars en 1986 à 5 milliards en 1988, les termes de l’échange évoluent ainsi en faveur de Bonn et aux dépens de Pretoria4.

25Les entreprises de RFA, dans leur majorité, ne se retirent pas du pays : au contraire, la plupart s’y maintiennent malgré la pression du mouvement anti-apartheid. À la fin de l’année 1987, les investissements directs de la RFA représentent encore 1,4 milliards de Deutsche Mark (DM). On compte dans le pays 317 filiales de firmes ouest-allemandes, qui emploient 45 000 personnes, dont la moitié est issue de la majorité noire et un tiers de la population blanche. Dans l’autre sens, le total des crédits de l’État sud-africain et de débiteurs domiciliés en Afrique du Sud et dans la Namibie occupée envers des d’acteurs économiques de RFA s’élève en 1988 à 1,33 milliards de DM.

26Ainsi à la fin de la décennie, les deux pays ont donc plutôt accentué leur interdépendance économique et ce en faveur de l’Allemagne fédérale. Loin de vouloir changer cette situation, l’Auswärtiges Amt s’en tient à sa ligne selon laquelle le commerce extérieur avec l’Afrique du Sud reste libre et distinct du volet politique. L’absence de boycott commercial général de la CEE contre le pays permet au gouvernement de Bonn d’affirmer qu’il est strictement dans la légalité internationale, tout en argumentant que des sanctions affecteraient d’abord la population sud-africaine plutôt que le régime. Suivant cette conception libérale et largement dépolitisée des relations commerciales internationales, les échanges dans les domaines non couverts par les sanctions dépendent simplement de la compétitivité des différents acteurs. L’Allemagne fédérale, qui se veut « première nation commerciale dans le monde », est par conséquent un partenaire naturel pour beaucoup de pays.

La dépendance aux matières premières

  • 5 PA/AA Referat 402. Bd. 133896 11/07/1986 « Versorgungslage bei strategischen Rohstoffen. Abhängig (...)

27Mais c’est aussi la géostratégie des matières premières qui explique en bonne partie ce cloisonnement méticuleux de la part de l’Auswärtiges Amt entre les questions économiques et politiques comme celles des droits de l’homme. L’Afrique du Sud est une des principales puissances minières du monde, avec l’URSS, les États-Unis, l’Australie, le Canada et la Chine. Son importance pour l’économie de la RFA est un des sujets de préoccupation majeurs des diplomates de l’Auswärtiges Amt. En 1986, le ministère réalise une évaluation des importations de matières premières depuis le pays et du risque pesant sur les chaînes de production5. Les gisements sud-africains concernent des métaux et terres rares aussi divers que le chrome, le manganèse, le platine, le vanadium, l’or, les diamants, les phosphates, le titane, l’uranium, l’amiante, le zinc, le plomb, l’argent, le cobalt, le fer et le charbon.

28Alors que l’URSS et l’Afrique du Sud contrôlent ensemble plus de la moitié des flux mondiaux de minerais, le ménagement de la RFA vis-à-vis du régime de Pretoria s’inscrit aussi dans une logique géo-économique de guerre froide. Pour les diplomates auteurs de cette analyse, les possibilités de réduire rapidement la dépendance aux importations de matières premières sud-africaines, par leur recyclage ou leur substitution, seraient « très limitées » ce qui rend plusieurs industries clés de RFA très dépendantes. Ils anticipent les effets de potentielles perturbations dans l'approvisionnement en provenance d'Afrique du Sud. Cette vulnérabilité perçue comme un véritable talon d’Achille explique en partie l’absence d’action économique significative contre l’apartheid. Dans cette note de l’Auswärtiges Amt, le risque d’escalade de la violence politique intérieure dans le pays à partir de 1985 est certes envisagé comme un problème associé aux droits de l’homme, mais il l’est aussi comme un aléa d’approvisionnement, étant donné la forte dépendance des mines sud-africaines à l'égard des travailleurs noirs. Le gouvernement de Bonn veut alors éviter une déstabilisation du secteur minier, particulièrement vulnérable aux grèves et au sabotage, ou encore une riposte économique de la part du gouvernement sud-africain en réponse aux mesures de la communauté européenne. La politique économique sud-africaine de la RFA est donc également le résultat d’un arbitrage en faveur de sa propre sécurité d’approvisionnement, aux dépens de la pression économique sur le régime.

Une diplomatie « positive » ?

29D’autre part, le gouvernement de la RFA soutient financièrement de multiples mesures positives en Afrique du Sud, des projets culturels et socio-économiques pour améliorer les conditions de vie de la majorité noire sans faire de politique. Cette diplomatie hybride s’exerce à travers les opérateurs spécialisés (Deutscher Akademischer Austauchdienst, Goethe Institut), les fondations politiques (Konrad Adenauer Stiftung, Friedrich Ebert Stiftung) ou en promouvant l’application des standards définis par le code de conduite de 1977 dans les filiales d’entreprises européennes installées dans le pays, sous la surveillance du Deutscher Gewerkschaftbund (DGB), qui s’engage résolument pour le respect des droits de l’homme et l’égalité salariale sur le lieu de travail pour les travailleurs noirs. Cependant, ce soutien socio-économique à la société civile sud-africaine doit être toléré par le gouvernement de Pretoria pour prendre effet. La Friedrich Ebert Stiftung, perçue comme plus critique par les autorités, a de grandes difficultés à obtenir des visas pour ses membres et doit faire appel à la médiation de l’Auswärtiges Amt (Engel, 2000 : 80).

30L’Allemagne fédérale s’efforce ainsi d’exporter non seulement ses produits manufacturés, mais aussi son modèle d’économie sociale de marché, dans l’espoir que son application au contexte sud-africain pourrait contribuer à apaiser les tensions sociales et raciales en favorisant une réforme progressive plutôt qu’une issue révolutionnaire. Les activités de la société civile et des ONG soutenues sur place par l’aide au développement ouest-allemande, ainsi que l’encouragement de la responsabilité sociale des entreprises à travers le code de conduite de la CEE, représentent la forme idéale d’intervention dépolitisée et sans sanctions qui s’adapte à la doctrine étrangère de « soft power » de la RFA. Le soutien croissant de Bonn à l’ANC à partir de 1985 intervient par ailleurs au moment où le parti abandonne son programme économique collectiviste pour se rallier au principe d’une économie de marché (Dubow, 2014 : 234).

31La politique sud-africaine de l’Allemagne fédérale de 1980 à 1990 est donc traversée par des paradoxes dont certains continuent à tirailler ses relations étrangères aujourd’hui. L’intensification des liens commerciaux avec l’Afrique du Sud illustre la coexistence entre une stigmatisation politique et des relations économiques florissantes. Néanmoins, un examen de sources ministérielles et parlementaires révèle que, comme la société ouest-allemande des années 1980, les diplomates ont été eux-mêmes pris dans ces contradictions et ont été amenés à des arbitrages conscients entre ces objectifs concurrents. Les sources qui seront bientôt disponibles permettront de continuer à comprendre et éclairer à travers d’autres exemples l’histoire des relations internationales de l’Allemagne fédérale y compris après la fin de la guerre froide, entre affirmation morale de la primauté des droits de l’homme et promotion du commerce.

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Bibliographie

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Brede, Mara (2016) : « Apartheid Tötet – Boykottiert Südafrika! » Plakate der westdeutschen Anti-Apartheid-Bewegung, Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History, 13, p. 348–359.

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Notes

1 « Je suis d’avis que la seule façon d'éviter que les choses ne s'aggravent en Afrique du Sud est que le gouvernement du président Botha entame enfin un dialogue actif avec les dirigeants authentiques des non-blancs et adopte des mesures concrètes pour abolir le système inhumain de l'apartheid. [...] Les gouvernements occidentaux doivent également se demander comment ils entendent empêcher que les troubles dans le pays ne créent un terrain de plus en plus propice à l'agitation et à l'influence des communistes. Il faut montrer au gouvernement sud-africain qu'il n'y a pas d'autre moyen pour lui de le faire que d'emprunter enfin le chemin qui lui permettra d’abolir l'apartheid avec détermination. Mon gouvernement, comme le gouvernement des États-Unis et comme tous les autres gouvernements de la Communauté européenne, pense qu'une action contre l'Afrique du Sud est inévitable. Toutefois, elle rejette toute action dans le domaine économique pour des raisons de principe. » AAPD, 19/09/1985 Dok. 251, p. 1290-1292, Vs-Bd.14156 (010)

2 PA/AA Referat 320 Bd. 156007 14/06/1988 « Gespräch des BM Genscher mit dem Präsidenten des Südarfrikanischen ANC Oliver Tambo im AA » (Voir AAPD 1988, Dok. 177, p. 965-970)

3 « Toutes les possibilités doivent être poursuivies pour éviter que les livraisons atteignent la police et les forces armées en Afrique du Sud » PA/AA Referat 424 Bd. 16235 13/08/1989 « Wesentliche Probleme bei den Rüstungsexporten in die einzelnen Länder » (Voir AAPD 1989, Dok. 237, p. 1048-1057)

4  BT Drucksache 11/4852, 21/06/1989 « Wirtschaftsbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland mit Südafrika »

5 PA/AA Referat 402. Bd. 133896 11/07/1986 « Versorgungslage bei strategischen Rohstoffen. Abhängigkeit von Südafrika. » (Voir AAPD 1986 Dok. 192 p. 1006-1011)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Mennerat, « Condamner sans punir ? »Trajectoires [En ligne], 16 | 2023, mis en ligne le 13 mars 2023, consulté le 23 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/trajectoires/9555 ; DOI : https://doi.org/10.4000/trajectoires.9555

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Auteur

Pierre Mennerat

Élève de l’École normale supérieure et agrégé d’allemand, master en études germaniques, Sorbonne Université

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Droits d’auteur

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-SA 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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