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Perspectives

Du Wagner Act au Pro Act : les enjeux de la réforme de la législation du travail aux États-Unis

Kalilou Barry et Marie A. Menard

Texte intégral

1Le 9 avril 2021, les employé·es de l’entrepôt d’Amazon de Bessemer, dans l’Alabama, État du Sud particulièrement conservateur, se prononçaient contre la formation d’un syndicat en leur sein. L’échec de cette campagne de syndicalisation, menée par le syndicat des grossistes, détaillants et grands magasins (Retail, Wholesale and Department Store Union, RWDSU), a été un coup dur pour le monde syndical et la gauche étatsunienne. Les spécialistes du syndicalisme se sont interrogés sur ses raisons, les uns mettant en cause les stratégies adoptées par le RWDSU tout au long du processus (McAlevey ; Goldfield, 2021), les autres insistant sur la redoutable efficacité de la machine antisyndicale déployée par le géant de la grande distribution en ligne, connu pour sa forte résistance à la syndicalisation sur ses sites (Logan). Tous reconnaissent néanmoins l’importance des stratégies mises au point par le patronat de ce pays exceptionnellement hostile au syndicalisme. Les attaques du patronat contre les droits syndicaux, telles qu’elles ont eu lieu à Bessemer, s’inscrivent en effet dans une longue histoire d’ « entrave au syndicalisme » (union busting) (Fantasia et Voss, 2003). Depuis l’institutionnalisation du syndicalisme et la garantie afférente du droit des travailleur·ses à se syndiquer et à négocier collectivement, le patronat étatsunien n’a cessé de se mobiliser pour contourner le droit syndical, en exploitant notamment les zones de vide juridique de la loi et en bafouant les droits syndicaux des employé·es.

  • 1 Selon un récent sondage Gallup, 68 % des Américains approuvent les syndicats. C’est le chiffre le p (...)

2Dans ce contexte, le projet de loi Pro Act apparaît comme un véritable levier de protection pour les travailleur·ses américain·es. Adopté pour la seconde fois par la Chambre des représentants en mars 2021, mais bloqué depuis lors au Sénat, le Pro Act – Protecting the Right to Organize Act – reviendrait sur certaines des dispositions les plus restrictives du droit syndical, notamment celles introduites par la loi Taft-Hartley de 1947. Il limiterait également bon nombre des violations de la législation du travail par le patronat, offrant ainsi aux travailleur·ses américain·es « les moyens d’exercer leur liberté de s’organiser et de négocier ». L’adoption du projet de loi par le Sénat semble peu probable au vu de la forte opposition qu’il suscite, des obstacles institutionnels et plus largement de la complexité de réformer la législation du travail aux États-Unis. D’autres éléments pourraient toutefois permettre son adoption, parmi lesquels un contexte politique et social favorable, avec une administration présidentielle ouvertement pro-syndicale, et le retour dans l’actualité politique et sociale de la « question syndicale », comme en témoigne l’image positive dont jouissent actuellement les syndicats dans l’opinion publique1.

3Dans cet article, nous revenons sur les enjeux de l’adoption du Pro Act pour les syndicats américains, en inscrivant ce texte de loi dans l’histoire longue de l’essor et de l’effondrement de « l’ordre du New Deal » (Fraser et Gerstle).

La longue quête de légitimité du syndicalisme aux États-Unis

4Aux États-Unis, le droit du travail est principalement régi par le National Labor Relations Act ou Wagner Act. Adoptée en 1935 dans le cadre du New Deal, la loi Wagner établit un régime du travail étatsunien qui reconnaît le droit légal des employé·es du secteur privé à faire grève, à se syndiquer et à s’engager dans la négociation collective, tout en les protégeant contre les abus et les violations de leurs droits par les employeurs. En opposition à la doctrine du laisser-faire économique, elle affirme le rôle de l’État en tant que régulateur des relations professionnelles décentralisées à l’échelle de l’entreprise. La loi Wagner crée le National Labor Relations Board (NLRB), agence fédérale indépendante chargée de superviser la procédure de certification syndicale (union certification election) et d’assurer le respect du droit des travailleur·ses à se syndiquer. Pour obtenir la certification syndicale et donc le statut de syndicat représentatif au sein d’une entreprise, les salarié·es doivent recueillir au préalable 30 % de vote favorable de l’ensemble des salarié·es de l’unité de négociation (bargaining unit) pour solliciter le NLRB afin de procéder à l’organisation d’un référendum.

5Si cette reconnaissance dans la loi du droit fondamental des travailleur·ses à s’organiser a consacré l’institutionnalisation du syndicalisme aux États-Unis, elle n’a pas pour autant permis la mise en place d’un régime de couverture différencié. En effet, le système contractuel instauré par le New Deal repose essentiellement sur la catégorie du salarié de la grande industrie (employee), figure majeure de l’ordre industriel capitaliste américain (Vinel, 2013a). Ce système de protection juridique des intérêts collectifs des travailleur·ses excluait alors un pan important de la population active : employé·es agricoles et domestiques ; entrepreneur·ses indépendant·es ; contremaîtres ; ainsi que les salarié·es des chemins de fer, qui étaient couvert·es par un régime spécifique. Cette insuffisance a été comblée à certains égards par les législations successives adoptées depuis, faisant de la « réglementation du travail et de l’acquisition d’avantages sociaux aux États-Unis » une sorte de « mille-feuille de pratiques collectives, de dispositifs législatifs, de règles jurisprudentielles […] obéissant à des logiques différentes » (Kesselman 6).

  • 2 Ce point de vue est défendu par Christopher Tomlins et des historiens de la Nouvelle Gauche. Voir V (...)

6En outre, bien qu’il ait constitué un levier majeur de syndicalisation des travailleur·ses de la grande industrie, et bien qu’il ait fourni « le climat le plus hospitalier de toute l’histoire américaine pour les syndicats et pour des conditions d’emploi décentes » (Farhang et Katznelson 2), le régime des relations professionnelles du New Deal visait également à instituer une certaine forme de contrôle sur le travail et à endiguer le militantisme syndical, particulièrement important à l’époque. En effet, les années 1930 ont été marquées aux États-Unis par une forte agitation syndicale, prenant la forme de vagues de grèves et de mouvements sociaux de masse impulsés par les organisations radicales (Goldfield, 1989 1269 ; Skocpol, Finegold et Goldfield). Dès lors, l’instauration du régime du travail du New Deal introduit une tension : il apparaît comme un moyen pour les autorités publiques de pacifier les conflits et de promouvoir la paix sociale et l’harmonie industrielle, mais aussi de limiter le pouvoir économique de la classe ouvrière2.

7Dès son adoption, la loi Wagner a suscité une vive opposition chez les employeurs et dans les milieux conservateurs. Au lendemain des élections de 1936, le Congrès lançait une enquête sur les grèves d’occupation, tandis que le NLRB faisait de même en 1939 (Caughey et Schickler 124). Employeurs et membres des élites conservatrices ne se sont d’ailleurs pas limités aux terrains politique et juridique. Ils ont mené de vastes campagnes de propagande, recouru à la police et à des groupes d’autodéfense pour s’en prendre aux travailleurs·ses dans les rues, et mobilisé l’opinion politique et les juges à tous les niveaux (Cobble 115). Par ailleurs, voyant dans le mouvement ouvrier une menace pour la durabilité du système de hiérarchie raciale (Jim Crow), les responsables politiques démocrates conservateurs du Sud (futurs Dixiecrats) ont changé leur « axe de préférence » pour poursuivre une réforme de la législation du travail issue du New Deal (Farhang et Katznelson 2). Ils se sont notamment opposés aux efforts de syndicalisation des travailleur·ses africain·es-américain·es dans le secteur agricole, moteur économique de la région. Ces premières réactions antisyndicales des employeurs et des élites conservatrices n’ont pourtant pas abouti puisqu’elles se sont heurtées au véto des présidents démocrates (Caughey et Schickler 124). C’est au cours de la décennie suivante que la contre-offensive finit par réussir, notamment avec l’adoption de la loi Taft-Hartley, qui vient amender la loi Wagner et considérablement reconfigurer le droit du travail américain.

La contre-offensive des employeurs et des conservateurs

8La loi Wagner est amendée en 1947 par la loi Taft-Hartley, qui permet de limiter à l’échelon local les possibilités d’action collective des syndicats, en interdisant par exemple la grève des fonctionnaires. Taft-Hartley introduit la possibilité d’un contournement au niveau des États de la loi Wagner par l’adoption de « lois sur le droit au travail » (right-to-work laws ou lois RTW). Avant 1947, la loi autorisait les « accords de sécurité » (security agreements) permettant le défraiement d’une partie des coûts de fonctionnement du syndicat par tou·tes les employé·es (agency shop), ce qui revenait à une forme dérivée de monopole syndical. Cette mesure était justifiée par le fait que tou·tes les employé·es, syndiqué·es ou non, bénéficiaient de la négociation collective menée pour tou·tes par le syndicat représentatif. Ce principe est battu en brèche par les lois RTW, qui laissent à chaque État la possibilité d’abolir l’agency shop au niveau local. Les lois RTW ont plusieurs objectifs : diminuer la force financière et symbolique des syndicats, réduire le niveau de syndicalisation et baisser le coût de la main-d’œuvre dans les industries textiles ou agricoles du Sud (Ellwood et Fine 252). L’aspect régional de ces lois reflète l’histoire particulière du Sud en matière de relations industrielles, de composition sociographique et d’antisyndicalisme.

9Le retour de bâton opéré par la loi Taft-Hartley, changement en apparence brutal par rapport au New Deal, est à replacer dans le contexte des années 1940. La Seconde Guerre mondiale a été rythmée aux États-Unis par de forts conflits industriels, qui se sont traduits par des vagues de grèves importantes, affectant la production industrielle à un moment crucial (Faue 103). Le texte de la loi Taft-Hartley est sans ambiguïté : il s’agit de limiter le droit de l’action syndicale sous toutes ses formes, notamment celles considérées comme les plus radicales et disruptives (par exemple la grève), au profit d’une négociation collective circonscrite entre acteurs sur le lieu du travail. Tandis que la loi Wagner cherchait à rendre plus équitable le rapport de force lors des négociations entre employeur et employé, cette aspiration est absente de la loi Taft-Hartley. L’objectif n’est plus de faire en sorte que l’État puisse, à travers ses institutions, protéger les travailleur·es contre les abus de leur employeur, mais qu’il assure l’absence de conflit industriel pouvant avoir un effet sur la production. Le contexte de l’après-guerre est aussi celui du maccarthysme, qui exclut les militant·es communistes, acteur·rices clé du leadership syndical, et reconfigure la composition ainsi que les liens entre les différentes organisations politiques et militantes pour les affaiblir (Lichtenstein, 2013 115).

10Les conséquences de la loi Taft-Hartley se ressentent sur le long terme. Dans Confessions of a Union Buster, publié en 1990, Martin Jay Levitt explique ainsi la manière dont les cabinets de conseil en relations industrielles qui apparaissent dans les années 1960 se mettent au service du patronat pour mener des campagnes antisyndicales. Ces sociétés aident les patrons à contourner les règles du jeu industriel, en s’adonnant à des pratiques telles que l’espionnage, le sabotage ou encore l’intimidation. Toutes ces pratiques sont menées à la frontière de la légalité, limitant ainsi les risques de condamnation de l’entreprise par le NLRB pour pratique de travail déloyale (unfair labor practice) (Fantasia et Voss, 2004 ; Feurer et Pearson). Un des autres changements majeurs opérés par la loi Taft-Hartley, et dont le patronat se saisit comme d’un outil antisyndical, est l’exclusion de la négociation collective des salarié·es en position d’encadrement, à partir du niveau « contremaître » et « agent de maîtrise » (dont la définition est de plus en plus restrictive). En les séparant du reste de la population des salariés, la loi les place de facto du côté des dirigeants, qui peuvent dès lors les utiliser comme dispositif de surveillance et de coercition des ouvrier·es de base (Lichtenstein, 2013 120). Par ailleurs, la durée de la procédure de certification donne la possibilité aux cabinets de retarder la mise en place du référendum et, une fois le syndicat certifié, la signature d’un accord collectif, ce qui aboutit à un fort taux d’échec des tentatives d’organisation (Bronfenbrenner). Enfin, un autre argument mobilisé par les cabinets de conseil faisant de la propagande antisyndicale est celui de la cotisation syndicale. À l’entrepôt Amazon de Bessemer, par exemple, les employé·es ont alerté sur la création d’un site visant à les dissuader d’adhérer au syndicat, nommé « What you could do with your fees » (« Ce que vous pourriez faire avec votre cotisation »). Ils et elles ont également dénoncé les menaces proférées à l’encontre des salarié·es impliqué·es dans la campagne de syndicalisation. Dans l’Alabama, comme dans d’autres États marqués par les lois RTW, la superposition des niveaux local et national en matière de législation est souvent au désavantage des employé·es, tant juridiquement que symboliquement. Après avoir adopté les lois RTW en 1947, l’Alabama a inscrit le principe du « droit au travail » dans sa Constitution en 2016 (Amendment 8) pour réaffirmer la doctrine « du droit à quitter le syndicat » (right to resign), autrement dit, la primauté du droit individuel des travailleur·ses sur leur droit collectif. En plus des États du Sud qui ont adopté les lois RTW dès l’après-guerre, d’autres États, notamment dans le Midwest, adoptent également ces législations. À ce jour, 28 États sur 50 en sont dotés.

Le Pro Act : protéger les droits syndicaux au xxie siècle

11Alors qu’en 1954, 35 % de la force de travail non agricole était syndiquée aux États-Unis, la densité syndicale, c’est-à-dire le nombre de salarié·es membres d’un syndicat, s’élevait à 10,6 % en 2021, avec une nette différence entre le secteur public (34,5 %) et le secteur privé (6,2 %) (Milkman et Luce 2-3). Si l’historiographie a expliqué cette baisse significative de la densité syndicale par diverses raisons (Goldfield, 1987 ; Friedman ; Debouzy ; Cowie ; McCartin), la répression antisyndicale et l’inefficacité de la législation américaine à protéger les salarié·es semblent avoir joué un rôle déterminant, comme cela a été le cas lors de la campagne de syndicalisation des employé·es de l’entrepôt Amazon de Bessemer. D’ailleurs, dans le sillage de la « débâcle » de la grève des contrôleur·ses aérien·nes de 1981 (PATCO strike), les responsables syndicaux ont, comme l’indique Jean-Christian Vinel, ouvertement mis en cause la législation du travail comme raison de leur déclin social et politique (Vinel, 2013b 178). Dès lors, la réforme de la législation du travail s’est imposée pour les leaders syndicaux comme une voie de reconquête de leur pouvoir politique et économique et d’enrayement de la chute des effectifs syndicaux.

  • 3 Est considérée comme « superviseur » toute personne qui a « l’autorité, dans l’intérêt de l’employe (...)

12Entre 2007 et 2012, les syndicats se sont massivement mobilisés pour faire adopter des projets de loi qui auraient considérablement transformé le régime de relations professionnelles hérité du New Deal. On pense notamment au projet de loi sur le « libre choix des employés » (Employee Free Choice Act, EFCA), une promesse électorale de Barack Obama. Considéré par certains à l’époque comme « le texte de loi sur le travail le plus novateur jamais présenté au Congrès depuis la loi Wagner », l’EFCA contenait trois dispositions principales dont la promulgation aurait radicalement transformé l’institution de la négociation collective, (1) en simplifiant la procédure d’implantation syndicale sur le lieu de travail à travers la substitution d’un système de « vérification par carte » (card check) au système électoral existant ; (2) en introduisant une obligation pour les deux parties (syndicat/employeur) de parvenir à un accord collectif dans les quatre mois suivant l’accréditation ; (3) en augmentant substantiellement les pénalités imposées aux employeurs en ce qui concerne les violations de l’article 8(a)(3) de la loi Wagner, qui interdit toute discrimination à l’encontre des employé·es pour leurs activités syndicales (Epstein 7-10). Ensuite, le projet de loi Re-empowerment of Skilled and Professional Employees and Construction Tradesworkers (RESPECT Act) introduit par les 110e et 112e Congrès des États-Unis, respectivement en 2007 et en 2012, aurait permis la révision de la section 2(11) de la loi Wagner, qui considère tout salarié impliqué dans la prise de décision dans le cadre de son activité professionnelle comme appartenant à la catégorie de « superviseur3 » (et donc exclu de la représentation syndicale) (Mayer et Shimabukuro 6-9). S’il avait été adopté, ce projet de loi aurait constitué une réelle victoire pour les organisations syndicales, puisqu’il aurait permis de gonfler leurs rangs et de les remettre à flot, et de réduire ainsi le pouvoir des employeurs, d’autant plus que, comme on l’a vu, les « superviseurs » sont un maillon important de la domination patronale sur le lieu de travail.

  • 4 Les grèves de solidarité sont des grèves organisées en soutien aux employé·es grévistes d’une autre (...)

13L’échec de ces deux projets de loi n’a pas découragé les organisations syndicales dans leur quête d’une refonte du système de relations professionnelles du New Deal. La mobilisation des organisations syndicales et d’une partie de la gauche américaine en faveur du projet de loi pour « la protection du droit à se syndiquer » s’inscrit dans cette logique. Le Pro Act viendrait amender les lois Wagner et Taft-Hartley en permettant : (1) de redéfinir les catégories d’employee, de supervisor et d’employeur afin d’élargir le champ des personnes couvertes par les normes de travail équitable ; (2) d’autoriser les grèves de solidarité4 et d’interdire aux employeurs de porter plainte contre les syndicats qui mènent de telles grèves ; (3) d’exiger dans les conventions collectives que tous les employé·es représenté·es dans une unité de négociation versent une cotisation à l’organisation syndicale pour le coût de cette représentation, quelle que soit la loi de l’État ; (4) d’élargir le champ des pratiques de travail déloyales pour y inclure l’interdiction de remplacer les grévistes, pratique autorisée par une décision de la Cour suprême en 1938 et à laquelle les employeurs ont eu recours massivement à partir des années 1990 ; (5) de considérer comme pratique déloyale le fait de contraindre les employé·es à assister à des réunions organisées par l’employeur destinées à décourager l’adhésion à un syndicat ; (6) d’interdire aux employeurs de conclure des accords avec les employés en vertu desquels ces derniers renoncent à leur droit de poursuivre ou de rejoindre une action collective ou un recours collectif ; (7) de protéger les employé·es qui alertent le NLRB sur des potentielles violations du droit du travail (whistleblower protections) ; (8) de donner aux employés la possibilité de voter à distance (par téléphone ou par internet) lors des élections de certification syndicale ; (9) de modifier les protections contre les pratiques de travail déloyales qui entraînent un préjudice économique grave ; (10) d’établir des sanctions et d’autoriser des mesures injonctives à l’encontre des entreprises qui ne se conforment pas aux ordonnances du NLRB (H.R.842 – Protecting the Right to Organize Act of 2021). On le voit, l’adoption d’un tel projet changerait profondément la nature des relations professionnelles aux États-Unis et, partant, les rapports de force entre syndicats et patronat.

Face à la difficulté de réformer, des alternatives envisageables ?

  • 5 La « réconciliation » est essentiellement un moyen permettant au Congrès d’adopter une législation (...)

14L’adoption du Pro Act au Sénat reste incertaine, et ce, malgré la volonté de réforme affichée par l’administration du président Joe Biden, que certains leaders syndicaux n’hésitent pas à qualifier de président le plus favorable aux syndicats « de tous les temps » (Scheiber). C’est ce que semblent avoir compris les démocrates, qui tentent désormais de glisser certaines dispositions du Pro Act dans un vaste projet de loi dit de réconciliation, le Build Back Better Act5. Ainsi, comme pour l’EFCA et le RESPECT Act, le sort du Pro Act, bloqué au Sénat du fait des manœuvres d’obstruction parlementaire des républicains, vient rappeler la difficulté de réformer le droit du travail aux États-Unis pour protéger les travailleur·ses. Dès lors, se pose la question des alternatives envisageables pour les syndicats. S’exprimant sur les politiques du New Deal dans son livre The State and Labor in Modern America (1994), Melvyn Dubofsky rejette, comme l’explique Jean-Christian Vinel, l’idée que les « syndicats américains ont été piégés par le libéralisme du New Deal » et soutient que « bien souvent, comme dans les années 1920 et 1980, le mouvement syndical a souffert de son incapacité à s’unir en interne et à forger des alliances avec les réformateurs » (Vinel, 2013b 184). C’est peut-être là que se trouve l’enjeu principal du Pro Act pour le mouvement syndical américain, celui d’unir les diverses couches de la classe ouvrière et de nouer des alliances avec les forces progressistes, notamment autour des questions de justice sociale (de classe, de race et de genre). Les récentes vagues de syndicalisation aux États-Unis ainsi que l’image positive dont jouissent les syndicats dans l’opinion publique offrent autant de possibilités d’alliances pour le syndicalisme dans la lutte pour la démocratie au travail et dans la société de manière plus générale. Cependant, on peut s’interroger sur la possibilité d’une lutte pour la « justice sociale » sans un « nouveau contrat social », à l’image de celui qui, dans l’entre-deux-guerres, a permis de garantir aux travailleur·ses et au syndicalisme leur légitimité dans la société et la politique américaines.

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Notes

1 Selon un récent sondage Gallup, 68 % des Américains approuvent les syndicats. C’est le chiffre le plus élevé depuis 1965 (Brenan).

2 Ce point de vue est défendu par Christopher Tomlins et des historiens de la Nouvelle Gauche. Voir Vinel, 2013b. Sur la critique portée par la Nouvelle Gauche, voir Mills. Les débats sur les années 1930-1940 et sur les origines et la nature des législations du travail du New Deal continuent aujourd’hui encore d’occuper les spécialistes. Voir Goldfield 2020.

3 Est considérée comme « superviseur » toute personne qui a « l’autorité, dans l’intérêt de l’employeur, d’embaucher, de transférer, de suspendre, de licencier, de rappeler, de promouvoir, d’affecter, de récompenser ou de réprimander d’autres employé·es, ou de les diriger de manière responsable, ou de régler leurs griefs, ou de recommander effectivement une telle action, si, en relation avec ce qui précède, l’exercice de cette autorité n’est pas simplement de routine ou de nature administrative, mais nécessite l’utilisation d’un jugement indépendant ».

4 Les grèves de solidarité sont des grèves organisées en soutien aux employé·es grévistes d’une autre entreprise.

5 La « réconciliation » est essentiellement un moyen permettant au Congrès d’adopter une législation sur les impôts, les dépenses et la limite de la dette avec seulement une majorité (51 voix, ou 50 si le vice-président départage une égalité) au Sénat, en évitant la menace d’un filibuster, qui nécessite 60 voix pour être surmonté. Voir thehill.com/opinion/white-house/575992-dems-cant-pass-the-pro-act-so-its-buried-in-thereconciliation-bill?rl=1.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Kalilou Barry et Marie A. Menard, « Du Wagner Act au Pro Act : les enjeux de la réforme de la législation du travail aux États-Unis »Transatlantica [En ligne], 1 | 2022, mis en ligne le 01 mai 2022, consulté le 10 août 2022. URL : http://journals.openedition.org/transatlantica/19138 ; DOI : https://doi.org/10.4000/transatlantica.19138

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Auteurs

Kalilou Barry

Université Paris-Est Créteil

Articles du même auteur

Marie A. Menard

Université Paris-Est Créteil/Conservatoire national des arts et métiers

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Droits d’auteur

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